在美國社會中，公眾對政府和政治是冷漠的，甚至是敵對的，這是人所共知的事實(shí)。參選率低，反政府態(tài)度頻繁見諸媒體(談話類節(jié)目是一個極端的例子)，對官僚制的抨擊隨處可見，并且許多人還對公共服務(wù)心存蔑視。那些民選的官員、公共職業(yè)者和那些了解或參與治理事務(wù)的公民常常認(rèn)為公眾大多不能對公共事務(wù)作出明智判斷。如果由于冷漠或者無能，公民參與治理是或者應(yīng)該是局限于定期選舉這樣的活動，那么治理就僅僅是被選舉的領(lǐng)導(dǎo)者和他們所任命的官員及公職人員的事了。

“公眾是否適合自治”并不是一個新的問題。憲法體系的建立時期便被刻上了聯(lián)邦主義者與反聯(lián)邦主義者之間激烈爭論的烙印。聯(lián)邦主義者主張建立限制公眾參與的政府，反聯(lián)邦主義者則偏愛更加直接自治的政府。一些學(xué)者認(rèn)為，立憲時期與其十年前革命時期的平等主義精神是相背離的。那些擁有權(quán)力和財富的人們極力限制其所認(rèn)為的已經(jīng)過多的民主：那些在民主中表現(xiàn)出貪婪、嫉妒、思想狹隘的人，已經(jīng)威脅到他們在社會中的財富和地位。據(jù)戈登·伍德(Gordon Wood， 1969， p.510)稱，“制定聯(lián)邦憲法所要解決的正是這個問題”。聯(lián)邦主義者對那些“由[革命]戰(zhàn)爭刺激而浮現(xiàn)出的社會敗類的日漸沒落”而感到高興(Benjamin Rush， in Wood，1969， p.498)。受過教育的擁有財富的“天生貴族”(natural aristocracy)希望將權(quán)力核心轉(zhuǎn)移到國家層面上以恢復(fù)他們凌駕于政府之上的權(quán)力。在國家層面上，人們無法自由地參與政府管理，政府由“最純潔、最高貴的人物來掌控”，這些人物是“國家中最優(yōu)秀的人”(Wood， 1969， p.512)?？梢韵胂蟮玫?，反聯(lián)邦主義者堅(jiān)決反對“上層”(upper)階級對權(quán)力的掌控。梅西·沃倫(Mercy Warren， in Wood， 1969， p.514)在其文章中寫道：憲法是“出身良好的美國人企圖控制大陸的產(chǎn)物，它在美國各州沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)”，它“會導(dǎo)致一個貴族式的政府，并且建立凌駕于我們之上的專制”。

伍德羅·威爾遜(Wooddrow Wilson)曾于1887年發(fā)表一篇名為“行政學(xué)研究”的文章。公共管理領(lǐng)域中的學(xué)者對這篇文章甚為關(guān)注，尤其津津樂道于威爾遜關(guān)于必須降低政治對行政的影響、倡導(dǎo)將“科學(xué)的”歐洲管理技術(shù)運(yùn)用于美國公共部門的思想。但是人們往往忽視的卻恰恰是他關(guān)于公眾的觀點(diǎn)。這篇文章寫于19世紀(jì)，當(dāng)時正是鼓吹公共部門民主化的時代。19世紀(jì)早期的這種民主化思想是18世紀(jì)末聯(lián)邦主義者統(tǒng)治的結(jié)果。而到后來，它變成了回應(yīng)地方政府增長和總統(tǒng)們在國家層面上發(fā)起變革的產(chǎn)物了。這些總統(tǒng)以托馬斯·杰斐遜、安德魯·杰克遜(Andrew Jackson)等為代表。人們或許會將威爾遜的論述看作是反對19世紀(jì)晚期民主化的成果，正如人們將其視為在一個世紀(jì)前試圖限制民主的聯(lián)邦主義者一樣。

一方面，威爾遜承認(rèn)，美國人存有這樣的期望：公共治理將是由人們自由決定的民主政策的結(jié)果。因此，“在美國，行政行為必須在所有方面都對公眾的觀點(diǎn)保持敏感(Wilson，[1887]1997，p.23)。然而，威爾遜的推理把公眾放在了一個不僅遠(yuǎn)離行政、而且遠(yuǎn)離決策的尷尬境地。決定公共事務(wù)的責(zé)任將會屬于當(dāng)選代表和他們的政治任命者，因此，“相關(guān)政策將沒有官僚主義特征，它不是常任官員、而是政治家的創(chuàng)造。這些政治家對公眾觀點(diǎn)負(fù)有直接且不可避免的責(zé)任”(p.23)。

對于一個情況復(fù)雜而且幅員遼闊的共和國，通過單個公民的直接參與來加以治理是困難的——這種想法不能說不合理。但是，由于公眾的觀點(diǎn)被刻畫為缺乏一致性和統(tǒng)一性，所以威爾遜所說的領(lǐng)導(dǎo)者們不會等觀點(diǎn)統(tǒng)一、仔細(xì)權(quán)衡量之后再去決定下一步做什么；相反，他們“創(chuàng)造”出一致性和統(tǒng)一性：“在現(xiàn)代立憲政府中，無論誰想做一種變革，都必須先培養(yǎng)支持他的公眾想得到某些變革。那樣，他必須說服公眾想要他打算做的特定變革；他必須先使公眾愿意聽從他的觀點(diǎn)，并使他們相信他們所聽取的是正確的；他必須激發(fā)他們?nèi)で笠粋€統(tǒng)一的觀點(diǎn)，然后設(shè)法使這個正確的意圖正常地得以實(shí)行”(p.19)。

威爾遜認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者就是用這種方法行使職能的，因?yàn)閱蝹€人常常不能理性思考并作出選擇。相反，他們總是懷著“先入之見，也就是不應(yīng)加以理性對待的偏見，因?yàn)樗鼈儽旧砭筒皇抢硇运伎嫉漠a(chǎn)物”(p.19)。這個問題如此重要，以至于那些特別睿智的人也有可能要通過研究政治歷史，來確定“少數(shù)穩(wěn)定的、一貫正確的、溫和聰慧的政府格言。在這樣的政府里，所有牢不可破的政治信條都將最終被消解”(p.20)。國家或許不會對此采取行動，因?yàn)椋?/p>

人類的大多數(shù)不是以哲學(xué)思維方式思考的，而現(xiàn)在這些人有選舉和投票的權(quán)利。在每天早晨去上班的人們明白之前，真理必須變得簡明易懂和輕松平常。在這些同樣的人下決心奉行這一真理之前，不奉行這個真理，就必然涉及巨大而且令人頭痛的麻煩。

而且，與美國的非哲學(xué)性的大多數(shù)人相比，更具多樣化的地方在哪里呢？要想知道這個國家的公眾思想，我們不僅需要了解美國人自身傳承的思想，還要了解愛爾蘭人、德國人和黑人的思想；要想為一種新學(xué)說作注解，就必須影響各種種族的思想，了解繼承了環(huán)境因素偏見的思想，這種偏見是因?yàn)椴煌褡宓脑S多歷史學(xué)家的曲解造成的，并與全球的氣候有關(guān)，如變冷變暖，收縮或擴(kuò)張。(p.20)

這就是當(dāng)今所謂的多樣化公眾形象。這種形象包括許多人，這些人關(guān)于政府概念及其與國家的關(guān)系和那些受過良好教育的精英們的思想——如威爾遜——是相背離的。在這種背景下，威爾遜認(rèn)為公眾觀念的形成和利用公眾觀念制定政府策略中間存在一個問題，即“如何有效地利用公眾的觀點(diǎn)，而不是使其成為無用的干預(yù)”，因?yàn)椤叭绻蔀楦深A(yù)，那么這種干預(yù)會時常忽視日常的具體細(xì)節(jié)和政府日常工作方式的選擇”。由此，“公眾批評當(dāng)然成為對敏感機(jī)構(gòu)的笨拙的令人討厭的粗野的干預(yù)”(p.23)。

20世紀(jì)早期，沃爾特·李普曼寫了《公共民意》(Public Opinion)(1922)和《幻影公眾》(The Phantom Public)(1927)。他認(rèn)為，對普通公民來說，公共事務(wù)的世界太復(fù)雜，因而難以理解。因此，大多數(shù)公眾不會直接參與制定公共事務(wù)的決策，而是運(yùn)用有限的知識和他們的成見來定期投票選舉候選人。由于只有相對少的一部分人直接參與了公共決策的制定，所以“全能”(omnicompetent)公民的傳統(tǒng)模型(全能公民完全理解并參與公共事務(wù))，并不符合現(xiàn)代社會的情況。

約翰·杜威寫作《公眾及其問題》(The Public and Its Problems)(1927)，在一定程度上就是要反對李普曼關(guān)于公眾和民主決策的消極觀念。杜威同時還發(fā)現(xiàn)公眾的治理能力需要提高。他指出，“形成民主化的有組織的公眾的首要條件，是知識和洞察力，但目前公眾并不具備這些”(p.166)。相反，“在社會管制中，無知、偏見、階級利益和意外代替了知識，得以大行其是?！倍?，科學(xué)和知識被用來“服務(wù)于少數(shù)人利益的金錢目標(biāo)”(p.174)。這一點(diǎn)可以通過影響公眾觀點(diǎn)來達(dá)到。在杜威的書中，有一段文字所表達(dá)的意思即使是在我們所處的全球電子信息時代，也算是相當(dāng)現(xiàn)代的了。杜威這樣寫道：

控制人們的觀念是控制政治行為的最簡單平順的方法。只要金錢利益的作用足夠強(qiáng)大，并且大眾還沒有準(zhǔn)確定位并確認(rèn)其自身，那些與其利益直接相關(guān)的人，就有無法抵擋的動機(jī)去干預(yù)所有影響他們利益的政治行為?！┤纾捎兄鴮?shí)際技術(shù)基礎(chǔ)的工程師所運(yùn)營的產(chǎn)業(yè)與其實(shí)際情況是有所不同的。因此，如果記者為了自己的直接利益而自由活動，那么采集和報道新聞就和現(xiàn)在的實(shí)際情況完全是兩碼事了。(p.182)

通過研究現(xiàn)代行政國家的成長過程，杜威擔(dān)心：“在那些大多數(shù)人沒有機(jī)會使專家了解他們需求的由專家掌握的政府之中，沒有一個不會成為由極少數(shù)人控制的寡頭政治”(p.208)。針對這種情形，杜威所提出的解決方案適合他所處時代漸進(jìn)的社區(qū)構(gòu)建的精神，并且與瑪麗·帕克·福利特于1918年出版的《新國家：作為公眾政府解決方案的集團(tuán)組織》(The New State：Group Organization the Solution of Popular Government)中的觀點(diǎn)有些相似。杜威強(qiáng)調(diào)開放言論(open discourse)，這種開放言論始于“鄰近社區(qū)”(neighborly community)，并涉及“辯論、探討和說服的條件與方法的改進(jìn)”(Dewey， 1927， p.208)。然而，在解決這種“公眾問題”之前，還有許多事情要做：“直到質(zhì)詢和公開宣傳取代了秘密、偏見、歧視、曲解和嚴(yán)重的無知時，我們才能判斷現(xiàn)有大眾的智力適應(yīng)社會政策的程度”(p.209)。

也許有人認(rèn)為，與杜威的希望相反，隨著社會與政府的擴(kuò)大化與復(fù)雜化，公眾變得離公共治理更遠(yuǎn)了。史蒂文·貝斯特和道格拉斯·凱爾納(Steven Best and Douglas Kellner， 1997)撰寫了關(guān)于媒體與民意的關(guān)系的著作，這一問題源于19世紀(jì)中期哲學(xué)家索倫·克爾凱郭爾(Soren Kiekegaard)。貝斯特和凱爾納在研究中運(yùn)用了“場景”(spectacle)的“情境主義”(situationist)概念，以及20世紀(jì)中晚期讓·鮑德里亞(Jean Baudrillard)的后現(xiàn)代“超現(xiàn)實(shí)”方法。人們可以從這些材料中得出這種觀點(diǎn)：在“令社會陷入惶惑的”大量圖景中，人們是被動、消極并循規(guī)蹈矩的(p.84)。這改變了公眾對“剝削和不公正”的憤怒，使得人們“受到新的文化產(chǎn)品、社會服務(wù)及工資增長的撫慰，”并且社會變成了“推動利益增長、從意識形態(tài)上控制個人的一種手段”(p.85)。在鮑德里亞的著作中，甚至幻像背后的現(xiàn)實(shí)也突然消失，只剩下自我指稱的模擬(self-referring simulation)和微乎其微的社會拒斥的可能性。貝斯特和凱爾納拒絕這種“對客體成功的懷疑主義的接受，”而更愿意把當(dāng)今社會看作是“(資本主義)現(xiàn)代性的一種加劇，而不是一種完全‘嶄新的’后現(xiàn)代性”，對這種后現(xiàn)代性的最佳理解是“將其看作資本主義的普遍化的擴(kuò)張”(p.105)。

作為早期著作者所確認(rèn)的模式的延續(xù)，當(dāng)今大規(guī)模的公共輿論似乎是在追隨過于簡單和嘩眾取寵的廣播電視節(jié)目、以及政客們的公開言論。政客們在公開言論中使用民族主義或公共利益的華麗措辭以增進(jìn)特定群體或行業(yè)的利益。參與民主或協(xié)商民主的理論家(Barber， 1984；Bohman， 1996；Fung&Wright， 2003；Yankelovich，1991)以及社群主義理論家(Etzioni， 1998；Sandel， 1996)通過提供信息、使人們參與公共討論的途徑，力求構(gòu)建公眾的治理能力，但這些努力只影響了一小部分公民而且看來不會深刻地改變整個大趨勢。雖然在地方層面上已經(jīng)出現(xiàn)了公民參與和鄰里組織重新活躍的現(xiàn)象(Berry， Portney，&Thomson， 1993；Box， 1998；Musso，1999)，但這也同樣只影響到整個國家人口的相對很小的一部分。

與此同時，有資料顯示，個人對公共事務(wù)的參與仍在發(fā)展，但其重心已發(fā)生了變化。人們對此關(guān)注的焦點(diǎn)，已經(jīng)從政治黨派的長遠(yuǎn)利益和穩(wěn)定的集體特性，轉(zhuǎn)向通過對多種問題、運(yùn)動、籌款和志愿活動的參與加以變革而表現(xiàn)出來的個人特性(Bennett， 1998)。按照班尼特的說法，“志愿行為的持續(xù)水平，進(jìn)一步證實(shí)了連續(xù)的、但是生活方式友好的市民參與，是由越來越多的過著復(fù)雜生活的個人所構(gòu)成的”。那些參與到這些新的行為方式中的人們，可能屬于這種市民：他們“似乎已經(jīng)得出一種結(jié)論，即在最壞的情況下，政府對支配私人生活的經(jīng)濟(jì)條件負(fù)責(zé)；而且，至多只是在補(bǔ)救惡劣情境時起微小作用”(1998， p.758)。

在上文所勾勒的構(gòu)建公眾自治能力的問題中，存在著一個貫穿始終的核心主題。這個主題就是，公眾和由那些擁有財富和權(quán)力的人所控制的統(tǒng)治系統(tǒng)之間的關(guān)系。在“后現(xiàn)代”時代，將理論本身降格為元敘事，將涉及財富和權(quán)力不平等的社會綜合理論視為對特定真理的不恰當(dāng)?shù)囊?，已?jīng)變成一種時尚。基于經(jīng)濟(jì)唯物主義和馬克思著作的理論與后現(xiàn)代思想尤其勢同水火(Rosenau， 1992，pp.157-164)，并且不可避免的無產(chǎn)階級革命的影像也逐漸淡出對社會正義興趣濃烈的論著。然而，資本主義對人們和對物理環(huán)境的影響，不僅一直是社會的中心問題，而且這些問題隨著增長、全球化、科技創(chuàng)新而不斷加劇。法蘭克福學(xué)派的批判理論家赫伯特·馬爾庫塞致力于使許多人認(rèn)為過時的概念適用于理解當(dāng)今世界情境的任務(wù)(Kellner， 1984， p.453)。今天，這項(xiàng)工作比以往任何時候都為重要(Agger， 2002)。

本章的目的，在于描述批判實(shí)踐的一個框架。就此而言，假定一個政治和經(jīng)濟(jì)模型是有幫助的。這一模型與公共知識和行為以及公共服務(wù)實(shí)踐者的貢獻(xiàn)密切相關(guān)。一個特別有用的模型是馬爾庫塞的“單向度”(one-dimensionality)模型?；诳枴ゑR克思和韋伯論著的發(fā)展，馬爾庫塞認(rèn)為：“支配起源于……勞動力與技術(shù)的組織中”(Kellner， 1984， p.166)。資本主義工具理性的作用在于榨取公眾的勞動力并使他們處在依賴和服從的狀態(tài)之下。博克斯(2003，p.47)把這種觀點(diǎn)總結(jié)如下：

當(dāng)代工人都被納入到生產(chǎn)和消費(fèi)體系中，這要求他們?yōu)榱酥\生必須完全致力于從事例行的枯糙乏味的工作。存在一種“從人類個體到技術(shù)裝置或官僚機(jī)構(gòu)的漸進(jìn)的權(quán)力轉(zhuǎn)移”(Marcuse， 2001b， p.65)，這一系統(tǒng)以物質(zhì)性商品作為報償來保持其內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。媒體、娛樂、教育和政治機(jī)制又強(qiáng)化了這樣一個信息，即生產(chǎn)和消費(fèi)是有益的，并且由此帶來的環(huán)境惡化也是可接受的。

在這種情況下，政治和經(jīng)濟(jì)體制掩蓋了可供替代選擇的知識，由于“這個世界趨向于變成完全行政(total administration)的產(chǎn)物，它甚至同化了行政人員”(Marcuse， 1964， p.169)。這樣的世界的本質(zhì)特征是，社會、人和思想是單向度的(Kellner， 1984， pp.234-235)；也就是說，矛盾對立的知識已經(jīng)變得模糊或不存在，并且辯證法作為社會變革動力的作用也已停止了。

面對現(xiàn)代工業(yè)城市社會，尋求某個特定階層的人去推翻現(xiàn)有秩序的想法，已經(jīng)被證明是無效的了?，F(xiàn)代工業(yè)城市社會給絕大多數(shù)人提供了維持生活的基本保障，并且給許多人提供了舒適的生活。尋求和建立代替當(dāng)今社會境況的更好模式的可能性同樣也消失了，因?yàn)閱蜗蚨鹊默F(xiàn)象導(dǎo)致了一種“既定的和可能的、需求滿意的和需求不滿之間的矛盾(或沖突)的平息”(Marcuse， 1964， p.8)。大家甚至不太可能去想象一個與人們已經(jīng)適應(yīng)的那種環(huán)境不同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境。在這種背景下，主張“自由平等的討論”的理念大體上是沒什么意義的，因?yàn)槿藗儫o法獲取能夠使之“對其獨(dú)立思考加以表達(dá)和發(fā)展，從教條灌輸、受操控以及外來權(quán)威中解放出來”(Marcuse， 1965， p.93)的知識。相反，“在壟斷性媒體(它們本身僅是經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力的工具)的操縱下，一種理念得以形成：正確和錯誤、真實(shí)和虛假都在其對社會利益產(chǎn)生重大影響的地方被預(yù)先確定的”(p.95)。這樣，人們便成為“受到操縱和灌輸?shù)膫€體，他們將其主宰者的觀念當(dāng)成自己的，機(jī)械地予以重復(fù)”(p.90)。當(dāng)然，這些因素會使準(zhǔn)確界定公眾意志、組織并參與創(chuàng)造社會變革的能力更具挑戰(zhàn)性，也使致力于推動變革的公共服務(wù)實(shí)踐者面臨挑戰(zhàn)。