通常，我們認(rèn)為行政人員是以組織高層的身份來參與和公眾的對話的，這種身居高層的管理者與公民政策制定者相互影響，從而形成公共政策的內(nèi)容。公共組織中包括了各種各樣的超越邊界的職位，在這些職位上公共雇員頻繁或持續(xù)地與公眾進(jìn)行交流互動，但并不是所有這些職位都能介入到那些傳達(dá)能夠改變政策的信息的話語過程中。例如，在機(jī)動車職員或福利部門新進(jìn)員工這樣的職位上，與公眾的交流就只是一種例行公事，限制在一定范圍內(nèi)。而且在超出當(dāng)前工作場所之外的地方很少會引起變革。

不過，許多中低層行政人員已經(jīng)與公眾進(jìn)行了很好的交流。例如，一個規(guī)劃師或者工程師，就會和公民咨詢委員會共事；或者，一位警方社區(qū)事務(wù)官員，就會致力于改善警察與公民之間的關(guān)系。這些人有機(jī)會就他們組織機(jī)構(gòu)的任務(wù)以及對未來的展望和公民進(jìn)行交流。他們同時還有機(jī)會向公眾輸入可能與機(jī)構(gòu)本身觀點并不一致的專業(yè)知識、主張和信息，這些知識、主張和信息能夠讓公民更好地了解并有更多的機(jī)會實施改變機(jī)構(gòu)—公民關(guān)系的行動。那么，顧名思義，話語問題不僅涉及那些處于或者接近于政治—行政分界點的級別足夠高的行政官員，同時也涉及這樣一些人：他們所從事的超越邊界的工作使得他們將其與公眾的技術(shù)性語言交流納入關(guān)于替代性政策的討論之中。

除了那些參與到公眾對話之中的公共管理者，許多人并不直接與公民交涉，但是卻投身于公共行政領(lǐng)域中的建設(shè)性變革中。雖然批判理論集中關(guān)注作為改變政治權(quán)力分配手段的話語，但是還有其它的方法促成可供專家和公民決策者使用的知識庫，并增加決策的合理性。在關(guān)注作為社會變革的一種工具的與公民對話時，我們縮小了受影響的公眾管理者的范圍，但是在從事那些不包括公共交往的工作崗位時，他們可能會帶來重大的變革。

批判理論模式把話語設(shè)想為開放公共議程的一種技術(shù)，它使得公共議程面向公民的廣大群體，從而對抗統(tǒng)治精英的利己主義控制。然而，統(tǒng)治主體可能表達(dá)了多種多樣的、具有廣泛代表性的觀念，而不是表達(dá)一個整體化的精英集團(tuán)的觀念，因此，專家除了向普通公眾、也向治理主體提供了充分自由的討論的好處。在下面給出的例子中，與公眾的話語交流逐步產(chǎn)生了更具代表性的政策制定過程，并且在一些地方(像先前所描述的“仲裁者”城市)，公共議程可能以公開論辯為特征。作為話語推進(jìn)者的專家角色在仲裁者城市中與在精英主導(dǎo)的社區(qū)中是不同的，但是這種理性專業(yè)主義的價值仍是相當(dāng)重要的，因為僅僅基于權(quán)力競逐的公共對話太容易陷入派系控制之中。在一系列政治背景下，專業(yè)的信息提供和開放話語的創(chuàng)建仍然很有價值，并不是所有的政治背景都適合那些旨在反對整體政治精英控制的公民行動模式。