北歐人在富有區(qū)域特點(diǎn)的文化背景下，經(jīng)過不斷探索、不斷改進(jìn)，創(chuàng)造出了一整套與其文化特征相協(xié)調(diào)的社會(huì)公共政策和管理體制。

（一）高度關(guān)注公眾利益的公共政策

北歐國(guó)家在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中，形成了“關(guān)注公共利益、完善公共服務(wù)、體現(xiàn)社會(huì)公平”的社會(huì)公共政策。主要包括三大政策。

政府調(diào)節(jié)政策。北歐是典型的資本主義國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主體地位，但在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府仍發(fā)揮著重要作用。北歐各國(guó)政府不僅控制著森林、水域、礦產(chǎn)資源等大部分所有權(quán)，而且擁有相當(dāng)規(guī)模的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)一般占有國(guó)民經(jīng)濟(jì)的10%左右，加上相對(duì)較高的稅收，北歐各國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的干預(yù)能力十分強(qiáng)大。與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)效率相對(duì)應(yīng)，政府調(diào)節(jié)有效地保障了整個(gè)社會(huì)的公平問題。因此，北歐社會(huì)分化較輕，絕大多數(shù)公民可以享受到公共政策帶來的利益。

就業(yè)指導(dǎo)政策。就業(yè)是北歐各國(guó)公共政策的重要內(nèi)容。由于國(guó)家有著非常高的社會(huì)救濟(jì)水平，為了避免一些人輕視就業(yè)、重視救濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，公共政策提倡就業(yè)、鼓勵(lì)就業(yè)、支持就業(yè)，以此增加稅基、降低支出。北歐各國(guó)政府一般設(shè)有勞動(dòng)力市場(chǎng)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)就業(yè)公共政策的落實(shí)。中央政府和省政府就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)免費(fèi)對(duì)各種人員進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)，并采取各種措施促進(jìn)就業(yè)，如增加公共部門就業(yè)崗位、推遲老年人退休、提高失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)等。

稅收調(diào)節(jié)政策。依托稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各個(gè)階層的收入水平是北歐各國(guó)公共政策的重要特征。瑞典、挪威、丹麥三國(guó)都是高稅收的國(guó)家，通過征收高額的累進(jìn)稅，調(diào)節(jié)社會(huì)各階層的收入。把從高收入者征收的稅收，通過補(bǔ)貼、救濟(jì)、福利等方式轉(zhuǎn)移給低收入或無收入者，保障了各階層均可以擁有較高的生活水平。目前瑞典個(gè)人所得稅的最高稅率是57%，而上世紀(jì)70年代一度高達(dá)87%，創(chuàng)下了工業(yè)化國(guó)家的歷史紀(jì)錄。盡管高稅收也帶來了一些不利因素，但這種稅收調(diào)節(jié)政策一個(gè)最直接的社會(huì)效果是大大縮小了收入差距，資料顯示，瑞典最大的行業(yè)收入差距是13∶1，經(jīng)過稅收調(diào)節(jié)后，最大的收入差距降為5∶1，因此，瑞典成為全世界收入水平差距最小的國(guó)家之一，收入差距縮小有效地促進(jìn)了社會(huì)公平和穩(wěn)定。

（二）高度重視社會(huì)參與的社會(huì)管理

北歐社會(huì)管理有三個(gè)突出的特點(diǎn)：一是政府在社會(huì)管理中承擔(dān)重要責(zé)任；二是社會(huì)組織在社會(huì)管理中扮演重要角色；三是形成了一整套科學(xué)有效的管理機(jī)制。

北歐政府職能定位是公共服務(wù)型政府，政府的主要職能是向社會(huì)提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因?yàn)槿绱?，政府預(yù)算的絕大部分用于公共服務(wù)，如，在挪威市級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中，用于教育的費(fèi)用占34%，用于老年人看護(hù)的費(fèi)用占28%；縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中，用于教育的費(fèi)用占52%，用于道路和公共交通項(xiàng)目的費(fèi)用占22%。從瑞典的政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，也是主要用于公共服務(wù)項(xiàng)目。下面是國(guó)家社會(huì)事務(wù)委員會(huì)提供的2007年瑞典財(cái)政支出的一組數(shù)據(jù)：幼稚園及學(xué)校38%，職業(yè)及成人教育11%，文化休閑3%，老年人護(hù)理15%，殘疾人護(hù)理7%，個(gè)人及家庭護(hù)理5%，醫(yī)療3%，公共設(shè)施如街道水公園等2%，救護(hù)服務(wù)2%，計(jì)劃包括政府所屬建筑及其他14%?？梢哉f，政府在北歐各國(guó)社會(huì)管理中具有十分重要的地位。

多年來，瑞典、挪威、丹麥政府機(jī)構(gòu)一直處于不斷縮小的趨勢(shì)，與全世界各國(guó)政府相比較，北歐各國(guó)政府屬于小政府，與此相對(duì)應(yīng)，公眾和社會(huì)組織參與社會(huì)管理就成為北歐社會(huì)管理的一大特色。

北歐是世界上社會(huì)組織最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。各國(guó)政府鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，各類社會(huì)組織幾乎遍布社會(huì)生活的各個(gè)方面，如，養(yǎng)老服務(wù)組織、婦女組織、環(huán)境組織、衛(wèi)生組織、汽車協(xié)會(huì)、科學(xué)協(xié)會(huì)、宗教團(tuán)體、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、禁酒組織、殘疾人組織等等，這些社會(huì)組織與政府建立起合作關(guān)系，成為政府與民眾之間進(jìn)行溝通的重要橋梁，其參與社會(huì)管理的方式主要通過三種方式：一是通過委托或者招標(biāo)、招聘等市場(chǎng)化方式購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，以此提高服務(wù)質(zhì)量、降低管理成本和管理費(fèi)用，增強(qiáng)公共服務(wù)的透明度；二是社會(huì)組織依靠在民眾的廣泛影響，通過大眾投票和大眾傳媒等方式干預(yù)政治選舉；三是社會(huì)組織通過積極的社會(huì)活動(dòng)，參與政府的各種重大決策，促進(jìn)民眾與政府之間的相互溝通和相互了解，幫助政府的各種社會(huì)政策在民眾中落實(shí)。

在長(zhǎng)期的社會(huì)管理中，北歐形成了一套科學(xué)有效且為民眾所接受的管理機(jī)制。一是調(diào)查研究機(jī)制。每一項(xiàng)公共政策出臺(tái)以前都必須由社會(huì)事務(wù)委員會(huì)組織相關(guān)人員進(jìn)行充分地調(diào)查研究，為決策提供參考依據(jù)。二是信息整合機(jī)制。每個(gè)公民一張社?？ǎ迅鞣N資料整合在一起。三是專家理政機(jī)制。每個(gè)政府一般都組建一支獨(dú)立于政黨和政府以外的專家隊(duì)伍，參與政府各種決策。四是公眾參與機(jī)制。社會(huì)公共政策出臺(tái)前，要向社會(huì)公布，廣泛征求民眾意見。五是政策評(píng)估機(jī)制。政策出臺(tái)后，要經(jīng)過科學(xué)績(jī)效考核評(píng)估。評(píng)估由社會(huì)事務(wù)委員會(huì)組織專門機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施。

（三）高度傾向弱勢(shì)群體的社會(huì)福利

作為公共政策和社會(huì)管理所涉及的重要內(nèi)容，北歐的社會(huì)福利受到世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。為了更好地理解北歐以及北歐的公共政策和社會(huì)管理，有必要了解一下北歐的社會(huì)福利。北歐完整的高福利體系以瑞典最為典型^[1]。

瑞典的社會(huì)福利制度興起于19世紀(jì)中葉。最早的濟(jì)貧活動(dòng)是由教會(huì)主持的，1862年，瑞典地方政府開始取代教會(huì)從事社會(huì)救濟(jì)事務(wù)。作為一種保障制度，社會(huì)福利制度正式開始于1881年。這一年，瑞典議會(huì)討論了社會(huì)保障問題，并實(shí)行了限制童工和實(shí)施社會(huì)救濟(jì)的法案。1891年建立了醫(yī)療保險(xiǎn)制度。1901年建立了工商保險(xiǎn)制度，并成立了社會(huì)保險(xiǎn)局。1913年建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，瑞典社會(huì)保障制度的雛形基本形成。

在瑞典經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，形成了對(duì)外依賴性較強(qiáng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，1930年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使瑞典的社會(huì)保障制度受到了很大沖擊。居高不下的失業(yè)率讓很多人開始思考當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度的改革問題。1932年社會(huì)民主黨開始執(zhí)政，并提出通過完善和強(qiáng)化社會(huì)福利制度來解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)。該黨從建設(shè)“人民家園”理念出發(fā)，以建立平等、關(guān)懷、合作與互助國(guó)家為目標(biāo)，依托不斷提高的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，經(jīng)過幾十年的努力探索，建立起了一套完整社會(huì)福利體系。

瑞典的社會(huì)福利體系大體可分為三個(gè)方面：一是社會(huì)保險(xiǎn)。包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、雙親保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)。其中養(yǎng)老金支出占社會(huì)保險(xiǎn)總支的50%以上。二是社會(huì)救助。包括對(duì)不具備領(lǐng)取國(guó)家基本養(yǎng)老金資格、生活困難的老年人進(jìn)行救助；殘疾人和傷殘人員家屬補(bǔ)貼；兒童健康補(bǔ)貼等。三是社會(huì)服務(wù)。主要有老年服務(wù)制度，為生活在公共老年機(jī)構(gòu)或居家老年人提供生活護(hù)理、醫(yī)療保健、心理咨詢等；殘疾人服務(wù)制度，提供語言、聽力和行動(dòng)裝置，提供技能培訓(xùn)、就業(yè)崗位，確保殘疾人獨(dú)立、體面地生活；兒童服務(wù)制度；就業(yè)服務(wù)制度等。

在完整的社會(huì)福利體系支撐下，瑞典不斷提高社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，使瑞典成為世界上典型的高福利國(guó)家。瑞典的高福利主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是福利滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面，福利領(lǐng)域之廣泛世界上少有。二是福利伴隨著人們的一生，一個(gè)人從出生到死亡均可以享受到各種形式的社會(huì)福利，瑞典的福利也稱為“從搖籃到墳?zāi)埂备＠贫?。三是福利?biāo)準(zhǔn)水平高。單就失業(yè)救濟(jì)金這一項(xiàng)看，一個(gè)失業(yè)者大體可以享受到其就業(yè)工資的80%的社會(huì)救濟(jì)。

在瑞典社會(huì)保障制度中值得一提的是教育保障。政府在教育上的改革主要是創(chuàng)辦公立教育，通過公立教育讓更多的民眾有受教育的機(jī)會(huì)。瑞典的教育一般都是根據(jù)社會(huì)需求設(shè)立大學(xué)、設(shè)立專業(yè)，培育更多的適用性人才。瑞典公立教育的發(fā)展，使瑞典各個(gè)基層的貧富差距大大縮小。