殘疾人法律保障制度初探

改革開放二十年來，無論從經(jīng)濟(jì)、法制還是從殘疾人事業(yè)方面都取得了驚人的成果。特別是近幾年，隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、信息革命卓有成效的發(fā)展，我國殘疾人事業(yè)取得的輝煌成就，頒布實(shí)施了《中華人民共和國殘疾人保障法》，其后根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃綱要》，有力的實(shí)施和保障了殘疾人的權(quán)益，在殘疾人事業(yè)的法律保護(hù)方面也奠基了政策依據(jù)，殘疾人保障法律體系也初具規(guī)模，然而，對殘疾人法律保障的弊端還很多，對殘疾人事業(yè)的法律保護(hù)的規(guī)范還不完備，有待于加強(qiáng)和日臻完善，筆者從以下方面略述之。

一、我國殘疾人事業(yè)取得的輝煌成就

改革開放后，我國殘疾人事業(yè)有了長足發(fā)展，90年代起每年5月的第三個星期天定為宣傳殘疾人保障法的法定“全國助殘日”，有關(guān)殘疾人的廣播專題和電視專題開播了360多個，政府部門大力貫徹執(zhí)行《方便殘疾人使用的城市道路和建筑設(shè)計規(guī)范》，有力地推動了殘疾人事業(yè)法制發(fā)展。

近十年來，我國殘疾人事業(yè)取得了很多可喜的成就。伴隨著改革開放的進(jìn)程，我國殘疾人教育工作進(jìn)展明顯，已經(jīng)形成從學(xué)前教育、義務(wù)教育到中高等教育，成人教育的特殊教育體系。普通學(xué)校隨班就讀已經(jīng)成為我國殘疾兒童接受義務(wù)教育的主要形式，而后又成立了三所專門招收殘疾學(xué)生的高等學(xué)府。

我國殘疾人的素質(zhì)有所提高，參與能力增強(qiáng)，參與范圍擴(kuò)大，狀況明顯改善。在殘疾人保障的幾個核心問題上，使殘疾人享受到了實(shí)實(shí)在在的利益：

（1）在教育方面，盲、聾、啞、弱智兒童入學(xué)率由5%提高到64.3%。

（2）在就業(yè)方面，初步建立了殘疾人就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，按比例安排殘疾人就業(yè)邁出了開拓性的一步。殘疾人就業(yè)率由不足50%提高到73%。

（3）在扶貧方面，國家設(shè)立了康復(fù)扶貧專項(xiàng)貸款，在505個縣用于扶助殘疾人參加生產(chǎn)勞動。一些地區(qū)也開始設(shè)立殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助款。1 400萬殘疾人通過扶貧開發(fā)和社會保障解決了溫飽問題。

（4）在法律建設(shè)方面，首先，1991年5月頒布實(shí)施了《中華人民共和國殘疾人保障法》，本法以貫徹殘疾人保護(hù)為核心，保障和維護(hù)了殘疾人合法權(quán)益，中宣部、司法部將殘疾人保障法納入全國“二五”、“三五”普法規(guī)劃，使殘疾人保障法律制度逐步完善。其次，全國開展了宣傳殘疾人保障法的活動，將殘疾人保障法納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，并制定《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要》；與保障法相配套的法律法規(guī)、輔助規(guī)定陸續(xù)出臺。第三，迄今為止，各省、自治區(qū)、直轄市均制定了殘疾人保障實(shí)施辦法和殘疾人按比例就業(yè)實(shí)施辦法，絕大多數(shù)的縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）制定了扶助殘疾人的規(guī)定，殘疾人事業(yè)法律法規(guī)體系逐步形成。最后，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會對13個省、自治區(qū)、直轄市執(zhí)行《殘疾人保障法》的情況進(jìn)行了檢查，地方各級人大也普遍開展執(zhí)法檢查，推動殘疾人保障法的實(shí)施。另外，司法部門和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)也主動為殘疾人提供法律服務(wù)。

二、殘疾人的現(xiàn)狀及殘疾人法制建設(shè)有待解決的問題

（1）殘疾人的現(xiàn)狀不容樂觀。

由于我國是發(fā)展中國家，在歷史原因和生產(chǎn)力水平的制約下，殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平仍有較大的差距，殘疾人作為特殊的社會群體雖然受到社會的廣泛關(guān)注，但仍是社會生活中最困難的一部分人。我國有6 000萬殘疾人，其中仍有1 372萬處在貧困線上，這是一個揪心的數(shù)字。另外也仍有大批的殘疾兒童不能享受和其他健康孩子一樣的教育機(jī)會，仍有許多的殘疾人無法解決就業(yè)這一關(guān)系生計的問題。

（2）殘疾人法制建設(shè)方面還有待加強(qiáng)。

首先，在立法方面，雖然在殘疾人保障法實(shí)施以來出臺了一系列對殘疾人扶助、保障的規(guī)定和通知，但一些對殘疾人有利的規(guī)定仍未納入依法治理的軌道，其法律效力有待推敲。另外，殘疾人保障法的一些具體實(shí)施細(xì)則還不夠充分，所以在實(shí)行上還存在一些困難，不能將實(shí)際的利益落實(shí)到殘疾人身上。

其次，在執(zhí)法方面，雖然全國人大及地方各級人大普遍開展了執(zhí)法檢查，但僅靠其力量是有限的，對于一些實(shí)施不力的情況有時不能得到及時的反饋。

第三，也是一個非常重要的問題，就是殘疾人法律服務(wù)與法律援助的問題。在社會上，侵犯殘疾人合法權(quán)益的現(xiàn)象還時有發(fā)生，不少殘疾人在權(quán)利受到侵犯后面臨咨詢難，請律師難，打官司難，無力支付法律服務(wù)費(fèi)用等問題。

最后，關(guān)于殘疾人法律援助資金的籌措，雖然國家設(shè)立了康復(fù)扶貧的專項(xiàng)貸款，但是僅靠政府下?lián)艿馁Y金是不夠的，如何在社會上廣泛籌集資金也是一個關(guān)鍵的問題。

三、關(guān)于加強(qiáng)殘疾人法制工作的一些觀點(diǎn)

（一）在立法方面，將現(xiàn)行的規(guī)定納入依法治理的軌道

（1）關(guān)于殘疾人就業(yè)和教育的規(guī)定應(yīng)首先法制化。對殘疾人扶助和保障集中體現(xiàn)在就業(yè)和教育兩大方面。因?yàn)橹挥惺箽埣踩私邮芰己玫慕逃?，才能提高殘疾人的素質(zhì)，只有妥善地解決殘疾人就業(yè)難的問題，才能使殘疾人真正自力更生，脫離貧窮。如今，《殘疾人教育條例》已出臺，但關(guān)于殘疾人就業(yè)這一關(guān)系殘疾人生計方面的法律法規(guī)還有待統(tǒng)一化和具體化。另外，在殘疾人就業(yè)和就業(yè)扶助的具體過程中，是否可以通過政策給殘疾人一些優(yōu)待的措施。譬如，在教育方面，可以按照殘疾人具體不同的情況建立一些專門的學(xué)校，傳授文化知識，并避其弱點(diǎn)對其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。在就業(yè)方面，可以考慮在政策上給那些為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會的單位以優(yōu)惠的條件，鼓勵其將一些殘疾人可以從事的工作機(jī)會留給殘疾人。

（2）針對殘疾人保障法出臺后缺乏具體實(shí)施細(xì)則的問題，可以將各個部門單位關(guān)于保障殘疾人權(quán)益的一些通知、好的建議等還不具有法律效力的文件歸納總結(jié)到一部殘疾人保護(hù)法實(shí)施細(xì)則中去，輔佐現(xiàn)行殘疾人保護(hù)法的實(shí)行，令這些有利于殘疾人的規(guī)定和通知給廣大殘疾人帶來實(shí)際的利益。

（3）在制定有關(guān)保障殘疾人的法律、法規(guī)、規(guī)章時，可以充分借鑒國外的先進(jìn)立法。通過多年的實(shí)踐和不斷的發(fā)展，西方國家，特別是歐洲已經(jīng)建立了一套比較完善的殘疾人法律保障制度和社會福利制度。它們的立法嚴(yán)密，執(zhí)法可行性高，殘疾人社會福利形式多樣、有效，殘疾人救助基金籌集方式靈活，這些都是我們學(xué)習(xí)的楷模。

（二）關(guān)于開展法律服務(wù)、法律援助工作的幾點(diǎn)體會

（1）針對殘疾人的合法權(quán)益受到侵犯后咨詢難的問題，建議建立專門的殘疾人法律救助服務(wù)中心、咨詢熱線，為合法權(quán)益受到侵犯的殘疾人提供法律咨詢服務(wù)，殘疾人法律救助服務(wù)中心還可以成為同律師事務(wù)所、管轄法院聯(lián)系的中介人。

（2）針對殘疾人合法權(quán)益受到侵犯后請律師難、無力支付法律服務(wù)費(fèi)用的問題，除了上述通過中介機(jī)構(gòu)聯(lián)系的建議外，各市、縣政府可以指定或委托幾所律師事務(wù)所集中為殘疾人提供法律咨詢服務(wù)和法律援助工作，這些律師事務(wù)所對貧困的殘疾人當(dāng)事人的律師費(fèi)用應(yīng)酌情減免。

（三）關(guān)于法律援助基金籌措的意見

關(guān)于法律援助基金，除了依靠政府的專項(xiàng)貸款外，還應(yīng)廣泛地發(fā)動社會力量，在社會上籌集資金。除了呼吁社會募捐方式之外，可以借鑒體育彩票的成功經(jīng)驗(yàn)，開展扶助殘疾人愛心彩票活動，在社會上集資。另外，可以通過各種靈活的形式鼓勵各企業(yè)事業(yè)單位贊助捐款。千年抗洪救災(zāi)捐款活動就開展得有聲有色，很值得借鑒。通過電視媒體，以文藝演出等形式鼓勵各企業(yè)事業(yè)單位捐款。單位方面可以通過媒體在廣大觀眾面前為自己做宣傳，提高自己的知名度，因而捐款積極，同時大量所需資金得到保證，雙方各取所需。

四、律師在殘疾人保障中的服務(wù)、作用及其建議

殘疾人是個脆弱的團(tuán)體，又是個龐大的群體，也是常受到欺凌和遺忘的對象，更應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)和社會援助。律師是社會的法律工作者，對維護(hù)社會安定和經(jīng)濟(jì)繁榮起到中流砥柱的作用，無可厚非為殘疾人免費(fèi)法律咨詢，提供法律援助，為他們伸張正義、保障權(quán)益作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。一些律師事務(wù)所主動為殘疾人上門服務(wù)，免費(fèi)為其提供幫助，受到社會的承認(rèn)和贊揚(yáng)，我所也遇到過這樣的情況，義務(wù)代理，據(jù)理力爭，使當(dāng)事人得到了應(yīng)有的賠償，維護(hù)了正義和法制。

當(dāng)然，律師為殘疾人提供法律服務(wù)也需要政府的支持和協(xié)作，各級政府可以在政策上給殘疾人提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所以優(yōu)惠條件鼓勵其積極性。另外，對于其他為殘疾人提供優(yōu)先、優(yōu)質(zhì)、優(yōu)惠法律服務(wù)的律師事務(wù)所和律師本人，政府和殘聯(lián)可以通過新聞媒體給予表彰、鼓勵。這樣，律師事務(wù)所和律師本人無論是出于社會責(zé)任心、道德感，還是自身利益和知名度的考慮，都會更加積極地為殘疾人提供良好的法律服務(wù)。

國際紅十字會組織在殘疾人保障方面體現(xiàn)了更多的法律和社會援助，對獻(xiàn)身于國際公益事業(yè)的律師給與了高度評價和獎勵。世界上一些國家的殘疾人保障法律體系已經(jīng)形成，國際大律師所，在殘疾人侵害賠償方面都有專門的律師，而且蜚名海外，為受到侵害的殘疾人贏得了大筆的賠償金，這些都是值得我們借鑒的。殘疾預(yù)防、殘疾人法律服務(wù)設(shè)立專門的律師業(yè)務(wù)部，或者在勞動保護(hù)和社會保障法律領(lǐng)域內(nèi)建立專項(xiàng)業(yè)務(wù)，也不乏是21世紀(jì)中國律所的服務(wù)范圍和明智舉措。

我國現(xiàn)有25個殘疾人保障的全國性法律法規(guī)，81個地方性法規(guī)，算是略有規(guī)模，在一定程度上維護(hù)了殘疾人的合法權(quán)益和社會保障。但總體來說，在落實(shí)法規(guī)上卻欠缺許多可行性，有必要建立這方面的補(bǔ)充規(guī)定和配套法規(guī)。因?yàn)闅埣踩诉@個特殊群體的生活局限性、勞動不便性，我們提倡殘疾人合法利益保護(hù)法、殘疾人就業(yè)法、殘疾人稅法等立法，更有利于保障殘疾人生活和生存的權(quán)益性法律，在環(huán)境保護(hù)、生活消費(fèi)、教育工作和產(chǎn)品再分配等領(lǐng)域得到最大限度的保障，提高殘疾人生活和實(shí)現(xiàn)價值的素質(zhì)，迅速與世界接軌，為中華21世紀(jì)的偉大復(fù)興解除后憂，并作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

五、對殘疾人的法律服務(wù)、法律援助工作的看法

在殘疾人法制建設(shè)的諸環(huán)節(jié)中，為廣大殘疾人提供良好的法律服務(wù)和法律援助是我們律師應(yīng)盡的社會責(zé)任，這是我們力所能及的，也是我們責(zé)無旁貸的。我想對于每一個有良知和社會責(zé)任感的律師，都能為殘疾人實(shí)實(shí)在在地做一些事情。針對殘疾人法律咨詢難、請律師難、打官司難、無力支付律師費(fèi)等一系列問題，我相信只要我們的工作開展得有力，以上難題都可以妥善地解決。

首先，律師事務(wù)所能最好地為殘疾人提供法律服務(wù)和法律援助。中殘聯(lián)信訪辦每年都要接待來自全國的上萬人次的來信來訪，其中許多都涉及法律問題，由于缺乏懂法律的人才，每當(dāng)遇到這種問題時，往往感到棘手難辦。在這種情況下，律師的參與更顯得意義重大。因?yàn)槁蓭煻季哂袑I(yè)的法律知識和法律工作的經(jīng)驗(yàn)，可以憑借自己的法律知識和經(jīng)驗(yàn)為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)和法律援助，幫助和指導(dǎo)殘疾人運(yùn)用法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益，這是其他機(jī)構(gòu)和人員所不能勝任的。

其次，律師事務(wù)所有能力和條件為殘疾人提供一系列的專項(xiàng)服務(wù)，我們可以在殘疾人要求提供法律服務(wù)相對集中的中殘聯(lián)信訪辦公室、中國康復(fù)研究中心等地方設(shè)立法律咨詢窗口，指派專職律師定期接待；我們可以在律師事務(wù)所開通殘疾人法律咨詢的熱線電話，由專職律師解答殘疾人的法律難題；我們還可以通過Internet，在主頁上專門為殘疾人開設(shè)郵箱，幫助解決殘疾人提出的法律問題。

第三，針對殘疾人合法權(quán)益受到侵犯后請律師難、無力支付法律費(fèi)用的問題，我們可以為殘疾人提供優(yōu)惠的法律服務(wù)。對于那些經(jīng)濟(jì)確實(shí)困難的殘疾人，我們可以為其提供義務(wù)咨詢、代書和其他法律援助，律師費(fèi)用也可以酌情減免。