三、立法制度和立法技術(shù)亟待改進之處

盡管中國的立法制度建設(shè)取得了顯著的成就，但離社會發(fā)展要求、離民主政治和法治的目標還較遠。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行立法制度尚不完整，許多立法活動尚無成文立法制度可以遵循，它們只能遵循慣例、領(lǐng)導(dǎo)者或其他有關(guān)方面的意愿以及隨機性因素；既有的立法制度還存在弊病、漏洞或其他欠缺，使一些立法活動難以全然按照這些制度辦理，《立法法》及其他一些規(guī)制立法方面的法律，雖然注意總結(jié)了自己的成功經(jīng)驗，但對借鑒國外立法權(quán)運作的基本規(guī)律仍不夠重視；有關(guān)因素，如政黨、政府、重要人物、重大事件、重要變故等，多少年來總是對中國立法發(fā)生直接的重大的影響，在許多情況下，這種影響的作用事實上大于或抵消著成文立法制度的作用。因此，中國立法要走向法治化、民主化、科學(xué)化，要與國際立法制度的主流接軌，要與自身成文法傳統(tǒng)相銜接，要避免立法中有過多的不確定因素、或然性因素甚至“黑箱”因素發(fā)生不應(yīng)有的作用，就需要進一步完善立法制度。

立法也是一門科學(xué)。特別是在立法技術(shù)方面，盡管20多年來也有進步，但總體上還未受到足夠的應(yīng)有的重視。這對于中國立法的進步，甚至整個法治的發(fā)展產(chǎn)生阻礙和負面作用。主要表現(xiàn)在：法律體系中存在不完備、不配套、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的弊病，如民商法、經(jīng)濟法、行政法的關(guān)系尚未理順；法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式不夠完善；法律規(guī)范缺乏可操作性；立法創(chuàng)意、決策、預(yù)測、規(guī)劃等的科學(xué)化程度不高；立法的條件和法律的依據(jù)，立法的方式、步驟和要求，法律的整理、匯編和編纂，以及立法的其他許多環(huán)節(jié)，都有待進一步重視，并采取有效措施，使其科學(xué)化和系統(tǒng)化。

總之，當(dāng)代中國的立法進程與正在發(fā)生的中國經(jīng)濟和社會變革是密切相關(guān)的，我們不僅要求立法能夠跟上社會發(fā)展的步伐，更期待中國的立法制度能夠有所創(chuàng)新，在中國社會走向民主和法治的進程中產(chǎn)生更大的作用。

【作業(yè)題】

1.如何理解立法權(quán)在國家權(quán)力體系中的地位?

2.簡述我國的立法體制。

3.如何認識當(dāng)今社會授權(quán)立法的作用?

4.試述《立法法》的意義和不足。

【進一步的思考】中國的法規(guī)備案審查制度及其意義

提示：2000年10月16日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次委員長會議通過了《法規(guī)備案審查工作程序》。2004年7月，全國人民代表大會常務(wù)委員會在法律工作委員會下設(shè)立了法規(guī)審查備案室，專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違憲與違法問題。于是，有學(xué)者撰文認為，備案制度的建立是中國憲政時代開始的標志。以下引述該篇文章部分內(nèi)容，請你客觀分析中國的法規(guī)備案審查制度的作用。

全國人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立了專門的備案審查機構(gòu)，使憲法和《立法法》所規(guī)定的法制統(tǒng)一目標及其所涵蓋的審查機制更便于實際操作。如果能獲得有效的實施，這項制度將極大地推進中國的憲政和法治，甚至可以說是標志著中國憲政時代的開始。

筆者在這里探討法規(guī)審查備案制度所涉及的幾個基本問題。在審查主體問題上，《憲法》第67條明確規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)解釋憲法和法律。嚴格地說，無論是法工委還是其下屬的法規(guī)審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權(quán)力。但這并不表明憲法規(guī)定的“解釋”是全國人民代表大會常務(wù)委員會的專有權(quán)力。在貫徹實施憲法和法律的過程中，所有的國家機關(guān)都必須適當(dāng)理解和“解釋”憲法和法律的相關(guān)條文，因而《憲法》第67條只能被理解為授予人民代表大會常務(wù)委員會以最高（而非專有）解釋權(quán)。因此，在職能問題上，法規(guī)審查備案室無須嚴格限于“備案”。由于人民代表大會常務(wù)委員會及其下屬委員會的工作非常繁忙，因而一般不可能對有關(guān)違憲和違法的個案申訴作出全面深入的調(diào)查。這項工作不可避免地落到了為此而專門設(shè)立的機構(gòu)——法規(guī)審查備案室——身上。法規(guī)審查備案室應(yīng)該像處理正常的法律爭議那樣，全面調(diào)查申訴所涉及的相關(guān)事實，并對所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細的說明。當(dāng)然，由于現(xiàn)行憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，法規(guī)審查備案室無權(quán)對爭議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人民代表大會常務(wù)委員會最終作出的投票表決提供充分的法律和事實依據(jù)。在這個意義上，它應(yīng)該是人民代表大會常務(wù)委員會在合憲性與合法性審查過程中的職業(yè)“法律顧問”^[13]。

【本章閱讀篇目】

1.〔英〕洛克著：《政府論》（下），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版。

2.〔法〕孟德斯鳩著：《論法的精神》（上、下冊），張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版。

3.梁啟超：“論立法權(quán)”，載《飲冰室文集》之九，收錄于《梁啟超文集》，北京出版社1999年版。

4.周旺生著：《立法學(xué)》，法律出版社1998年版。

5.《中華人民共和國立法法》。

【注釋】

[1]〔古希臘〕亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983年重印本，第215頁。

[2]〔英〕洛克著：《政府論》（下），瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，商務(wù)印書館1986年版，第82頁。

[3]〔法〕盧梭著：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1982年重印本，第109頁。

[4]參見〔古希臘〕亞里士多德著：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1963年版，第214—215頁。

[5]參見〔英〕洛克著：《政府論》，下篇，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，商務(wù)印書館1986年版，第88—89頁。

[6]〔法〕孟德斯鳩著：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第158頁。

[7]〔法〕孟德斯鳩著：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第152頁。

[8]摘自〔英〕洛克著：《政府論》（下）第十一章：論立法權(quán)的范圍，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，商務(wù)印書館1964年版。

[9]鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版。

[10]《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1957年版，第121頁。

[11]本節(jié)部分內(nèi)容參考周旺生：《中國立法制度》，中國網(wǎng)，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/283834.htm。

[12]該數(shù)據(jù)根據(jù)“中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)”查詢。

[13]摘自張千帆：“中國憲政時代的開始”，載《法制日報》2004年6月28日。