第二節(jié)　水資源保護(hù)領(lǐng)域主要法律制度

《中華人民共和國水法》第2條規(guī)定，水資源包括地表水和地下水。地球上的水分布在海洋、冰川、雪山、湖泊、沼澤、河流、大氣、生物體、土壤和地層中，它們相互作用并不斷交換，形成一個完整的水系統(tǒng)。全球97.5%是咸水，而能參與全球水循環(huán)、在陸地上逐年可以得到恢復(fù)和更新的淡水資源，一般包括地表水和地下水，它們都靠降水補(bǔ)給。地表水主要有河流和湖泊水，由大氣降水、冰川融水和地下水補(bǔ)給，經(jīng)河川徑流、水面蒸發(fā)、土壤入滲的形式排泄；地下水為儲存于地下含水層的水量，由降水和地表水的下滲補(bǔ)給，以河川徑流、潛水蒸發(fā)、地下潛流的形式排泄。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼澤等水體；地下水是地下含水量的動態(tài)水量?！端ā芬?guī)定的水資源，包括地表水和地下水，主要考慮地表水與地下之間互相聯(lián)系且相互轉(zhuǎn)化，不能分割管理，必須加強(qiáng)統(tǒng)一配置、管理和保護(hù)。

一、水資源權(quán)屬法律制度

水是人類生活和社會生產(chǎn)的基本物質(zhì)，人們在開發(fā)利用水資源的過程中，形成復(fù)雜的權(quán)益關(guān)系。隨著社會的發(fā)展，人類開發(fā)利用水資源的規(guī)模越來越大，水越來越成為影響整個社會生活的重要因素，水資源權(quán)屬已成為不能回避的重要法律問題。水資源權(quán)屬法律制度是水資源所有權(quán)和因占有、使用水資源而產(chǎn)生的各種相關(guān)財產(chǎn)權(quán)益（如取水權(quán)）的統(tǒng)稱。由于水資源是一種動態(tài)的資源，具有多種功能，可以重復(fù)使用，決定了水資源權(quán)屬與一般的財產(chǎn)權(quán)又有所不同，具有自己的特點。世界各國在長期的社會發(fā)展和用水實踐中形成了自己成文或者不成文的水資源權(quán)屬法律制度，這些規(guī)范的產(chǎn)生和存在都有其歷史的合理性。因此，水資源權(quán)屬法律制度是與不同國家和地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)制度、水資源狀況、歷史習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等緊密相關(guān)的，統(tǒng)一模式的水資源權(quán)屬法律制度是不存在的。

（一）水資源屬于國家所有，所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使

長期以來，水資源被看做是天賜之物而無償開發(fā)利用，從而導(dǎo)致了水資源的浪費(fèi)。隨著水資源緊缺和水環(huán)境污染成為一個世界性的重大難題，把水資源作為一種公共財產(chǎn)由政府加強(qiáng)水資源開發(fā)利用的管理和控制已逐漸成為當(dāng)今世界的一大趨勢。依據(jù)我國的實際情況，并在借鑒外國立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國《憲法》第9條明文規(guī)定，水資源屬于國家所有?！端ā吩诿鞔_水資源屬于國家所有的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步規(guī)定水資源所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。

1988年制定頒布的原《水法》在規(guī)定水資源屬于國家所有時并沒有明確規(guī)定水資源國家所有權(quán)的主體代表。由國務(wù)院代表國家行使國有水資源的所有權(quán)是《水法》修訂新作出的規(guī)定。國有水資源受法律保護(hù)，水資源屬于國家所有的法律表現(xiàn)形式是水資源的國家所有權(quán)。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)益”。因此，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，是指國務(wù)院代表國家（即全民）依法行使對國有水資源的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在法律上規(guī)定國務(wù)院是國有水資源所有權(quán)的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有水資源的所有權(quán)代表，無權(quán)擅自調(diào)配、處置水資源，只能依法或者根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)調(diào)配、處置水資源；二是賦予國務(wù)院行使國有水資源管理的職能，水資源有償使用的收益權(quán)歸中央人民政府，國務(wù)院有權(quán)決定國有水資源有償使用的分配辦法。明確水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，為進(jìn)一步改革和完善我國的水資源管理體制，加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理，優(yōu)化水資源的配置確立了堅實的法制基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用

根據(jù)《憲法》關(guān)于水流自然資源屬于國家、即全民所有的規(guī)定，從我國水資源緊缺的實際狀況出發(fā)。新《水法》對原《水法》第3條第2款“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有”的規(guī)定做了上述修改。這樣修改符合《憲法》和我國的實際，有利于國家加強(qiáng)對水資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的立法目的。同時，根據(jù)《民法通則》有關(guān)國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源可以依法確定由集體所有制單位使用的規(guī)定，為尊重歷史習(xí)慣，充分保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民興辦農(nóng)田水利設(shè)施、合理開發(fā)利用水資源的積極性及其相關(guān)合法權(quán)益，本條做了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的規(guī)定。

二、水資源管理體制

水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權(quán)限劃分的基本制度，是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源以及防治水害，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的組織保障。

原《水法》規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”，為推進(jìn)我國水資源的統(tǒng)一管理邁出了重要的一步。但由于對水資源的權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互間的關(guān)系和職責(zé)劃分不清，沒有明確流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，導(dǎo)致部門之間職能交叉和職能錯位的現(xiàn)象并存，“多龍治水”的問題依然存在。主要表現(xiàn)：一是流域按行政區(qū)域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量與水質(zhì)分割管理。這種管理體制在實踐中產(chǎn)生的主要問題有：一是不利于江河防洪的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一指揮。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自為政，只顧自保，不顧整體，影響全局的防汛抗洪工作。二是不利于水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌解決缺水的問題。例如一些地區(qū)在枯水期爭相搶水，還有一些上游地區(qū)大量引水、截水，造成下游地下水的過量開發(fā)。三是不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決城市缺水問題。五是不利于統(tǒng)籌解決水污染問題。目前我國跨區(qū)域的水污染問題日益嚴(yán)重。局部治理，特別是下游地區(qū)治理無法真正改善江河水質(zhì)和環(huán)境，只有上下游統(tǒng)一治理、統(tǒng)一水量調(diào)度才能取得成效。六是不利于水資源對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等綜合效益的發(fā)揮。新《水法》根據(jù)水資源的自身特點和我國的實際情況，借鑒一些國家水資源管理的通行做法和經(jīng)驗，按照資源管理與開發(fā)利用管理相分離的原則，確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的水資源管理體制。

水是人類賴以生存與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)性資源，也是生態(tài)環(huán)境的基本要素。水資源與土地、森林、礦產(chǎn)等資源不同，它是一種動態(tài)的、可再生的資源。流域是一個以降水為淵源、水流為基礎(chǔ)、河流為主線、分水嶺為邊界的特殊區(qū)域概念。水資源按照流域這種水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、水量水質(zhì)之間相互關(guān)聯(lián)，相互影響。這就要求對水資源只有按照流域進(jìn)行開發(fā)、利用和管理，才能妥善處理上下游、左右岸等地區(qū)間、部門間的水事關(guān)系。水資源的另一特征是它的多功能性，水資源可以用來灌溉、航運(yùn)、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，并具有利害雙重性。因此，水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的各項活動需要在流域內(nèi)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發(fā)揮水資源的最大經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。目前，以流域為單元進(jìn)行水資源的管理已經(jīng)成為世界潮流。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《二十一世紀(jì)議程》指出：水資源的綜合管理包括地表水與地下水、水質(zhì)與水量兩個方面，應(yīng)當(dāng)在流域一級進(jìn)行，并干擾需要加強(qiáng)或者發(fā)展適當(dāng)?shù)捏w制。我國重要江河均是跨省區(qū)的流域，這一自然特點使得協(xié)調(diào)流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系顯得更為重要。

（一）國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作

水資源統(tǒng)一管理的核心是水資源的權(quán)屬管理。新《水法》明確規(guī)定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。為了實現(xiàn)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)制定全國水資源的戰(zhàn)略規(guī)劃，對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一實行取水許可制度和水資源有償使用制度等。為了實現(xiàn)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的主要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。我國早在20世紀(jì)30年代就在主要江河設(shè)置了具有現(xiàn)代意義的流域管理機(jī)構(gòu)，例如1935年設(shè)立的揚(yáng)子江水利委員會、1993年設(shè)立的黃河水利委員會等。新中國成立后中央人民政府為了加強(qiáng)對大江大河的規(guī)劃、治理和管理，在長江、黃河、淮河等流域成立了流域管理機(jī)構(gòu)，其間機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變更。到目前我國在長江、黃河、淮河、珠江、海河、遼河這六大江河和太湖流域都成立了作為水利部派出機(jī)構(gòu)的流域管理機(jī)構(gòu)，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》等法律、行政法規(guī)規(guī)定的和水利部授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。新《水法》對流域管理機(jī)構(gòu)在水資源監(jiān)督管理方面的職責(zé)進(jìn)一步作了明確規(guī)定，具體包括：（1）水資源的動態(tài)監(jiān)測和功能區(qū)水質(zhì)狀況的監(jiān)測；（2）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制；（3）在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設(shè)水利工程的審查；（4）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的水功能區(qū)劃；（5）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的排污口設(shè)置審查；（6）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的水工程保護(hù)；（7）跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案的制訂以及年度水量分配方案和調(diào)度計劃的制訂；（8）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的取水許可證頒發(fā)和水資源費(fèi)用收?。唬?）水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等。

（二）縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理工作

我國地域廣闊，各地資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異很大，實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制還必須緊密結(jié)合各地實際情況，充分發(fā)揮縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法管理本行政區(qū)域內(nèi)水資源的積極性和主動性。新《水法》規(guī)定的流域管理機(jī)構(gòu)與縣級以上地方人民政府水行政主管部門在水資源監(jiān)督管理上的一些具體職責(zé)還將由國務(wù)院或者國務(wù)院水行政主管部門制定的配套行政法規(guī)或者政府規(guī)章、制度進(jìn)一步界定。按照《水法》的有關(guān)規(guī)定，借鑒國外流域管理的成功經(jīng)驗，從總體上說，流域管理機(jī)構(gòu)在依法管理水資源的工作中應(yīng)當(dāng)突出宏觀綜合性和民主協(xié)調(diào)性，著重于一些地方行政區(qū)域的水行政主管部門難以單獨處理的問題，而一個行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)常性的水資源監(jiān)督管理工作主要應(yīng)由有關(guān)地方政府的水行政主管部門具體負(fù)責(zé)實施。地方在維護(hù)全國水資源統(tǒng)一管理、水法基本制度統(tǒng)一的前提下，也可以結(jié)合本地實際制定地方性水事法規(guī)和有關(guān)政府規(guī)章，制定有利于本地水資源可持續(xù)利用的政策和有關(guān)規(guī)劃、計劃，依法加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理。

三、水資源規(guī)劃制度

水資源規(guī)劃是指法定機(jī)構(gòu)按法定程序?qū)σ欢〞r期水資源的開發(fā)利用和水害防治作出的整體安排，是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害的重要依據(jù)。因此，《水法》專設(shè)一章，明確要求開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害要按流域、區(qū)域統(tǒng)一制度規(guī)劃，國家制定水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，并就規(guī)劃的種類、制定權(quán)限與程序、規(guī)劃的效力等級做了具體規(guī)定。

（一）規(guī)劃的種類

水資源規(guī)劃分為水資源戰(zhàn)略規(guī)劃、流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。

水資源不足是制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素，為解決大江大河間的重大水資源調(diào)配和布局問題，僅有流域或者區(qū)域的水資源規(guī)劃是不夠的，還應(yīng)當(dāng)制定全國的水資源戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，規(guī)劃不僅是在流域、縣級以上地方行政區(qū)域組織進(jìn)行，更需要在全國規(guī)劃層次和范圍內(nèi)組織進(jìn)行。全國的水資源戰(zhàn)略規(guī)劃是宏觀規(guī)劃，主要是在查清我國水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀、分析評價水資源承載能力的基礎(chǔ)上，根據(jù)水資源的分布和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體布局，計劃水資源的配置和綜合治理問題。目前，由國家發(fā)展與改革委員會和水利部牽頭，有關(guān)部委和各省參加，正在編制的全國水資源綜合規(guī)劃實質(zhì)就是全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃。舉世矚目的南水北調(diào)工程，需要貫通長江、淮河、海河、黃河，實現(xiàn)跨流域調(diào)水，就必須在全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃均包括綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃兩類，綜合規(guī)劃是指根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀編制的水資源開發(fā)利用及防治水害的總體部署，專業(yè)規(guī)劃包括防洪、治澇、航運(yùn)、供水、水力發(fā)電，水資源保護(hù)等規(guī)劃。

綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃是從事水事活動的具體依據(jù)，從事水事活動必須服從綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃。

此外，《水法》還規(guī)定水資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

（二）規(guī)劃制定的權(quán)限和程序

為了確保水資源規(guī)劃的科學(xué)性及可操作性，《水法》規(guī)定，制定水資源規(guī)劃前，必須對水資源進(jìn)行綜合科學(xué)考察和調(diào)查評價。水資源的綜合科學(xué)考察和調(diào)查評價是全面客觀地掌握自然狀況和開發(fā)利用現(xiàn)狀以及未來的變化趨勢，客觀反映水資源開發(fā)利用中存在的問題。水資源調(diào)查評價成果是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害的依據(jù)。因此，進(jìn)行水資源規(guī)劃，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供水資源保障，必須進(jìn)行水資源調(diào)查評價。

在對水資源進(jìn)行綜合考察和評價后，有關(guān)機(jī)關(guān)才能進(jìn)行規(guī)劃的制定工作，《水法》規(guī)定，國家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃，由國務(wù)院水行政主管部門會同流域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制。國家確定的重要江河的流域綜合規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)在國務(wù)院，因此，上述流域綜合規(guī)劃必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。比如黃河流域綜合規(guī)劃，就應(yīng)由水利部會同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門和黃河流域的省級人民政府編制并報國務(wù)院批準(zhǔn)。

跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，按照流域管理機(jī)構(gòu)的分工管轄范圍，由有管轄權(quán)的流域管理機(jī)構(gòu)會同江河、湖泊所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門和有關(guān)部門編制，分別經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查提出意見后，報國務(wù)院水行政主管部門審核；由國務(wù)院水行政主管部門征求國務(wù)院其他有關(guān)部門意見后，報國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)。上述規(guī)定既可以防止無序開發(fā)又可以避免區(qū)域之間的利害沖突，同時還可以按照分級管理的原則，保證流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃服從流域規(guī)劃。

上述規(guī)定以外的江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同同級有關(guān)部門和該流域范圍內(nèi)的地方人民政府編制，原則上應(yīng)由流域所在行政區(qū)域的地方水行政主管部門會同同級有關(guān)部門和該流域范圍內(nèi)的地方人民政府編制。如閩江流域基本在福建省內(nèi)，就應(yīng)由福建省水利廳會同省有關(guān)部門和在該流域內(nèi)的福州、南平、三明、建陽等城市人民政府編制。本款規(guī)定流域綜合規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)在本級人民政府或政府授權(quán)的部門，并報上一級水行政主管部門備案。如閩江流域綜合規(guī)劃就應(yīng)由福建省人民政府或省政府授權(quán)的部門批準(zhǔn)，并報水利部備案。

專業(yè)規(guī)劃，分別由縣級以上人民政府的有關(guān)部門編制，并在征求同級其他有關(guān)部門意見后，報本級人民政府批準(zhǔn)。

（三）規(guī)劃的效力

《水法》第18條規(guī)定，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。同時還規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃需要修改時，必須按規(guī)劃編制程序經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此，規(guī)劃一經(jīng)制定，即具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

四、水資源節(jié)約制度

實行節(jié)約用水是解決水資源供求矛盾的最有效途徑。針對目前全社會節(jié)水意識和節(jié)約管理工作薄弱、用水浪費(fèi)嚴(yán)重、水重復(fù)利用效率低的問題，《水法》規(guī)定：

（1）國家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會；

（2）各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對節(jié)約用水的管理，建立節(jié)約用水技術(shù)開發(fā)推廣體系，培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)；

（3）單位和個人有節(jié)約用水的義務(wù)；

（4）國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度；

（5）實行計劃用水、計量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價制度；

（6）推行農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉方式和節(jié)水技術(shù)，提高用水效率，工業(yè)用水采用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，增加循環(huán)用水次數(shù)，提高水的重復(fù)利用率，逐步淘汰落后的、耗水量高的工藝、產(chǎn)品和設(shè)備；

（7）推廣節(jié)水型生活用水器具，降低城市供水管網(wǎng)漏失率，加強(qiáng)城市污水集中處理，鼓勵開展污水處理，提高污水再生利用率。

五、取水許可證和有償使用制度

對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，是使水資源管理體制和運(yùn)行機(jī)制適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的需要。它有利于有效控制水的需求，緩解一些地區(qū)嚴(yán)重缺水的局面；有利于水資源利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)節(jié)約用水，建立節(jié)水型社會；有利于國家對水資源宏觀管理措施的落實，促進(jìn)水資源的合理配置和可持續(xù)利用，以較小的水資源代價實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

（一）取水許可證制度

這是指國家要求直接從地下或者江河、湖泊取水的單位或者個人依法辦理準(zhǔn)許取水的證明文件的一整套管理措施和方法。它是我國用水管理的一項基本制度，是協(xié)調(diào)和平衡水的供求關(guān)系、實現(xiàn)水資源永續(xù)利用的重要保證。我國的取水許可制度，只適用于直接從地下和江河、湖泊取水的用戶，而不適用于家庭生活、畜禽飲用和其他少量取水，也不適用使用自來水和水庫等供水工程的水以及在江河、湖泊中行船、養(yǎng)魚的用水。國務(wù)院發(fā)布的《取水許可制度管理辦法》對取水許可證的適用、申請許可證的條件、申請書的內(nèi)容、審批的程序、持證人的義務(wù)、違反許可證規(guī)定的制裁措施作出了具體規(guī)定。

（二）征收水資源費(fèi)制度

水資源費(fèi)是開發(fā)利用水資源的單位和個人依法向國家繳納的費(fèi)用。1988年的《水法》關(guān)于征收水資源費(fèi)的范圍和對象只限于城市中從地下取水的單位，其他從地下或者江河、湖泊取水的，只有在省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定收費(fèi)時才收費(fèi)。而且個人取水不予收費(fèi)。修改后的《水法》擴(kuò)大了征收水資源費(fèi)的范圍和對象，其第48條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納水資源費(fèi)。

（三）用水收費(fèi)制度

這是指使用供水工程供應(yīng)的水的單位和個人，要向供水單位繳納水費(fèi)的一系列管理措施?！端ā返?9條第2款規(guī)定：“用水實行計量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價制度?！彼M(fèi)和水資源費(fèi)是兩種不同性質(zhì)的收費(fèi)。水資源費(fèi)要繳給國家，水費(fèi)則交給供水單位；水資源費(fèi)是在用水單位自己直接從地下或江河、湖泊取水時繳納的，水費(fèi)是在其他單位給用水單位供水時由用水單位繳納的；水資源費(fèi)主要用于水資源的保護(hù)和水資源的開發(fā)，水費(fèi)則主要用于供水設(shè)施的建設(shè)，維護(hù)和運(yùn)行。

六、關(guān)于用水順序的規(guī)定

《水法》規(guī)定，開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。

水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。在水資源發(fā)生供需矛盾時，如何安排城鄉(xiāng)生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生態(tài)環(huán)境用水和其他用水的先后順序呢？對此，各國水法都有規(guī)定。其中有一個共同點，就是都把生活用水放在優(yōu)先地位。我國水資源與人口、經(jīng)濟(jì)布局和城鎮(zhèn)發(fā)展不相匹配，加之長期以來水工程建設(shè)滯后，供水增長速度不能滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長及城市化發(fā)展的要求，全國區(qū)域性缺水越來越嚴(yán)重。水是生命之源，社會對水的第一需求就是飲水保障。獲得充足、潔凈的飲水，是城鄉(xiāng)居民最基本的生活需要。新《水法》第54條要求“各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施，改善城鄉(xiāng)居民的飲用水條件”。這是新《水法》特別強(qiáng)調(diào)的一點。

隨著人口的持續(xù)增長，我國人均水資源量將進(jìn)一步減少，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，以及人民生活質(zhì)量的提高和生態(tài)環(huán)境的改善，用水需求將不斷增加，對供水量和水質(zhì)的要求不斷提高，水資源供需矛盾不斷加劇。因此，要大力發(fā)展供水事業(yè)，確保安全供水，滿足城鄉(xiāng)用水需求。合理開發(fā)、高效利用和優(yōu)化配置水資源，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先滿足生活用水、基本保障經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展用水，努力改善生態(tài)環(huán)境用水，逐步形成水資源合理配置的格局和安全供水系統(tǒng)。

《水法》規(guī)定，在干旱、半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水的需要。我國干旱和半干旱區(qū)占整個國土面積近一半。干旱區(qū)和半干旱區(qū)生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，在很大程度上取決于水資源的供給狀況。但是長期以來這些地區(qū)的水資源開發(fā)利用較少考慮生態(tài)環(huán)境用水，致使這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，表現(xiàn)為地表植被退化甚至死亡，河道斷流、湖泊萎縮、下游河床淤積、河口生態(tài)破壞，土地次生鹽漬化等諸多生態(tài)問題。上述規(guī)定順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源開發(fā)利用的要求，突出了生態(tài)環(huán)境用水，體現(xiàn)了人與自然和諧的與時俱進(jìn)的精神。

七、關(guān)于水事糾紛的法律規(guī)定

在水資源的開發(fā)利用、保護(hù)以及防治水害的各種水事活動中，上下游、左右岸，防洪、治澇、灌溉、排水、供水、水運(yùn)、水能利用、水資源保護(hù)等各種水事活動之間，往往存在不同的需求和利害關(guān)系，如果處理不當(dāng)，往往引起各地區(qū)、各方面的矛盾，發(fā)生水事糾紛。水事糾紛涉及國家、單位和個人利益，涉及水事活動的正常秩序。如不能及時地和很好地解決水事糾紛當(dāng)事人之間的矛盾，將會影響人民生活，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為社會不穩(wěn)定的隱患。有的水事糾紛如解決處理不當(dāng)，還有可能使矛盾激化，釀成刑事案件，甚至造成規(guī)模的群體性械斗。因此，妥善地處理好水事糾紛是加強(qiáng)水資源管理的重要內(nèi)容。水事糾紛從當(dāng)事各方關(guān)系上來說，分為兩大類：一類是不同行政區(qū)域之間發(fā)生的水事糾紛，其性質(zhì)屬于行政爭端；另一類是單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，這類糾紛屬于民事糾紛。本法對這兩類水事糾紛分別規(guī)定了調(diào)處程序。

第一類，不同行政區(qū)域之間水事糾紛，具有顯著的地區(qū)性和群體性，糾紛雙方的當(dāng)事人是相鄰地區(qū)的政府及其水行政主管部門，這類糾紛涉及地區(qū)之間的水事權(quán)益，不是一般的民事糾紛，而是屬于行政爭端。因此，應(yīng)當(dāng)按照行政管理的組織原則進(jìn)行處理?！端ā芬?guī)定了兩種解決辦法：

（1）糾紛發(fā)生后先由當(dāng)事雙主協(xié)商解決。所謂協(xié)商，就是指不同行政區(qū)域之間當(dāng)事雙方在發(fā)生水事糾紛后，雙方在自愿的基礎(chǔ)上，本著團(tuán)結(jié)協(xié)作、互諒互讓的精神，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，直接進(jìn)行磋商，自行解決糾紛。如果雙方達(dá)成一致意見則協(xié)商成功。如果協(xié)商不成或者協(xié)商達(dá)成了協(xié)議而一方又反悔，不履行協(xié)議，另一方可依照本條的規(guī)定提請上一級人民政府處理。

（2）當(dāng)事雙方協(xié)商不成時，由其共同的上一級人民政府裁決。這里所說的上一級人民政府，是糾紛雙方共同的上一級人民政府。人民政府收到糾紛案件后，一般是對當(dāng)事人先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的再進(jìn)行行政裁決。其中人民政府的調(diào)解不是本法規(guī)定的必經(jīng)程序。人民政府依據(jù)事實和法律對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，促使糾紛雙方進(jìn)行和解。如果調(diào)解不成或者當(dāng)事人不愿意進(jìn)行調(diào)解，人民政府則依法進(jìn)行裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行，否則將依法追究其法律責(zé)任。

行政邊界地區(qū)是水事糾紛多發(fā)地區(qū)，因此，在水事糾紛解決前，未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者共同的上一級人民政府批準(zhǔn)，在行政區(qū)域交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀。

第二類，單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟?？h級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟。

在水事糾紛解決前，當(dāng)事人不得單方面改變水的現(xiàn)狀。

八、水資源領(lǐng)域法制建設(shè)方面存在的不足和對策建議

1.水資源領(lǐng)域法制建設(shè)方面存在的不足

（1）在立法項目的確定上重點不突出，創(chuàng)制性的很少，但現(xiàn)實情況又要求制定一些急需的包含有創(chuàng)制性內(nèi)容的法規(guī)。

（2）立法的協(xié)調(diào)難度大，以《甘肅省實施水法辦法》為例，在水務(wù)一體化管理的內(nèi)容設(shè)定上，建設(shè)部門意見很大；在水功能區(qū)的劃定和管理上，環(huán)保部門也提出了很多意見；在水源涵養(yǎng)區(qū)的保護(hù)上，林業(yè)部門也提出了不同的看法，不可避免的妥協(xié)條款也使得法規(guī)的效益大打折扣。

（3）法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容不夠具體和全面，可操作性不強(qiáng)，影響了法規(guī)效能的發(fā)揮。

2.加強(qiáng)水資源領(lǐng)域法律政策法規(guī)體系建設(shè)，提高制度建設(shè)質(zhì)量的建議

（1）進(jìn)一步加快立法進(jìn)程，完善水法規(guī)體系。包括修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，增強(qiáng)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和一致性，比較迫切的是《水污染防治法》的修訂，特別是要增強(qiáng)與新的《水法》的協(xié)調(diào)性?！董h(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《防洪法》、《漁業(yè)法》、《自然保護(hù)區(qū)管理條例》等法律法規(guī)，在未來的修訂中也要重視解決類似的問題。

（2）針對涉水事務(wù)的社會管理和公共服務(wù)、水權(quán)市場制度建設(shè)和提高可持續(xù)發(fā)展能力等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，著力抓好在水管理的各個方面起關(guān)鍵作用的制度建設(shè)，突出資源配置、節(jié)約保護(hù)、抗旱管理等方面的相關(guān)法規(guī)的制定，如節(jié)水條例、抗旱條例等；抓緊研究開展國家水權(quán)制度體系中諸如初始水權(quán)分配、用水量控制、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、污染物總量控制等核心制度的建設(shè)；完善流域管理與行政管理相結(jié)合的水資源、水環(huán)境統(tǒng)一管理的體制和機(jī)制；抓緊做好各種配套法規(guī)的制定與修訂工作。

（3）擴(kuò)大立法工作的公眾參與度，實行立法工作者、實際管理者和專家學(xué)者相結(jié)合的方法；建立健全專家咨詢論證制度、立法征求意見制度，以及有關(guān)聽取和采納意見情況的說明制度，盡可能規(guī)避“部門立法”的局限性；重視立法的基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)立法的前期研究。