第一節(jié)　單項(xiàng)法質(zhì)量評估方法及其實(shí)例

一、單項(xiàng)法評估方法及其操作說明

本章所言單項(xiàng)法是指現(xiàn)行有效涉及防治土地退化方面的單個(gè)法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件的泛稱。根據(jù)GEF—OP12項(xiàng)目關(guān)于法規(guī)、政策和機(jī)構(gòu)能力評估要求，需要對這些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行IEM能力評估，通過條款歸類分析、IEM能力初評，得出相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（LEM）能力評估結(jié)論。整個(gè)評估過程大致分五個(gè)步驟：

第一，按照項(xiàng)目評估要求，提出防治土地退化能力建設(shè)法規(guī)政策體系框架圖。如，甘肅省在評估時(shí)，列舉了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)26件，擬制定的地方性法規(guī)19件，政府行政規(guī)章11件，省政府重要的規(guī)范性文件4件，共60件（見表16-1）。

第二，對列入框架圖的法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面審視和綜合分析，從中篩選出評估對象，對它們的制定背景、基本內(nèi)容、被篩選評估的理由進(jìn)行梳理、歸類。如，甘肅省共篩選出13件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、2件地方政府規(guī)章作為評估對象，基本情況見表16-2。

第三，對列入評估的每件法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，根據(jù)20個(gè)法律評估要素的要求進(jìn)行條款歸類分析。這20個(gè)法律要素是：（1）立法目的和依據(jù)；（2）適用范圍和對象；（3）社會主體的權(quán)利和義務(wù)；（4）農(nóng)村土地的權(quán)益和保護(hù)；（5）防止土地退化政策；6法規(guī)中主要的名詞術(shù)語界定；（7）相關(guān)主體的共同管護(hù)義務(wù)；（8）政府及其行政主管部門的職責(zé)；（9）利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)即政府行政協(xié)管部門的職責(zé)；（10）政府行政管制措施；（11）教育、科研和宣傳方面的制度措施；（12）調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和評估手段；（13）公眾參與；（14）生態(tài)資源的保護(hù)和可持續(xù)利用；（15）生態(tài)資源綜合管理；（16）政府財(cái)政投入和市場激勵(lì)機(jī)制的建立；17相關(guān)法規(guī)制度的執(zhí)行和監(jiān)督；（18）糾紛處理；（19）法律責(zé)任；（20）其他（包括法規(guī)解釋的權(quán)限和施行的時(shí)間等）。這一階段的工作要求是，將法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的每一個(gè)條款單列出來，與評估要素相對應(yīng)，進(jìn)行條款歸類分析，其目的是找出所評法規(guī)中缺失的相關(guān)法律要素。

第四，進(jìn)行能力初評，這是對法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行定性分析的第一步。根據(jù)條款歸類分析的結(jié)果，與評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行對照分析，列出所評估的法規(guī)和規(guī)章綜合生態(tài)系統(tǒng)管理能力初評表，對其中每個(gè)要素的呈現(xiàn)性，要素內(nèi)容的表達(dá)性和要素內(nèi)容的實(shí)施性進(jìn)行定量分析，采用打分的辦法，進(jìn)行初步評價(jià)，滿分為90分，這個(gè)90分值的標(biāo)準(zhǔn)是GEF—OP12中央項(xiàng)目法律專家組研究制定的（見表16-3）。

第五，評價(jià)單項(xiàng)法規(guī)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力。就是對法規(guī)和規(guī)章出臺的背景、解決的主要問題、主要特征和實(shí)施效果進(jìn)行簡要說明；根據(jù)能力初評表，結(jié)合IEM原則要求，對每個(gè)要素的內(nèi)容呈現(xiàn)性、內(nèi)容表達(dá)性和實(shí)施情況進(jìn)行文字解說和分析；對每個(gè)法律要素的欠缺、優(yōu)勢及其原因進(jìn)行分析，就如何完善立法，加強(qiáng)執(zhí)法提出意見和建議。

這里特別需要說明的是，單項(xiàng)法評估所體現(xiàn)的“三性”，即：要素內(nèi)容的呈現(xiàn)性、要素內(nèi)容的表達(dá)性、要素內(nèi)容的實(shí)施性，根據(jù)項(xiàng)目評估要求，都分為五個(gè)等級：

（1）單項(xiàng)法20個(gè)要素的呈現(xiàn)性評價(jià)：

A.該法規(guī)明文有規(guī)定；

B.明文規(guī)定該要素內(nèi)容被其他法律法規(guī)所指引；

C.該要素規(guī)定被其他法律法規(guī)所支持；

D.該要素內(nèi)容沒有被法律法規(guī)所體現(xiàn),但在其他規(guī)范性文件中有體現(xiàn)；

E.該要素內(nèi)容沒有出現(xiàn)在規(guī)范性文件中。

（2）單項(xiàng)法20個(gè)要素內(nèi)容表達(dá)性是指法律法規(guī)條款所反映的內(nèi)容是否體現(xiàn)了IEM12項(xiàng)原則的基本精神，還存在哪些差距，還有哪些需要完善的地方，其評價(jià)：

A.覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；

B.覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；

C.有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；

D.有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；

E.沒有表達(dá)。

（3）單項(xiàng)法20個(gè)要素內(nèi)容的實(shí)施性即法律法規(guī)實(shí)施以后的實(shí)際效果，其評價(jià)：

A.經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；

B.一般性適用，實(shí)施成效好；

C.經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般；

D.一般性適用，實(shí)施成效一般；

E.基本上不適用。

表16-1　甘肅省防治土地退化能力建設(shè)法規(guī)政策體系框架圖

續(xù)表16-1　甘肅省防治土地退化能力建設(shè)法規(guī)政策體系框架圖

續(xù)表16-1　甘肅省防治土地退化能力建設(shè)法規(guī)政策體系框架圖

表16-2　甘肅省篩選納入GEF/OP12項(xiàng)目分析評估的地方性法規(guī)和規(guī)章基本情況

續(xù)表16-2　甘肅省篩選納入GEF/OP12項(xiàng)目分析評估的地方性法規(guī)和規(guī)章基本情況

續(xù)表16-2　甘肅省篩選納入GEF/OP12項(xiàng)目分析評估的地方性法規(guī)和規(guī)章基本情況

續(xù)表16-2　甘肅省篩選納入GEF/OP12項(xiàng)目分析評估的地方性法規(guī)和規(guī)章基本情況

表16-3　單項(xiàng)法對照20個(gè)基本法律要素IEM能力初評表

二、單項(xiàng)法評估實(shí)例

（一）《中華人民共和國防沙治沙法》

1.條款歸類分析（見表16-4）

表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

續(xù)表16-4

2.《中華人民共和國防沙治沙法》綜合生態(tài)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-5）

表16-5　《中華人民共和國防沙治沙法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《中華人民共和國防沙治沙法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

為預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，2001年8月31日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國防沙治沙法》，該法自2002年1月1日起施行。本法共分為總則、防沙治沙規(guī)劃、土地沙化的預(yù)防、沙化土地的治理、保障措施、法律責(zé)任、附則共7章47條。本法是世界上第一部關(guān)于防沙治沙的專門法律，這部法律執(zhí)行得如何，直接關(guān)系到我國防沙治沙事業(yè)的成敗，關(guān)系到我國生態(tài)安全，關(guān)系到我國國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。它的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國防沙治沙工作從此邁入了法制軌道，是我國生態(tài)建設(shè)史上具有里程碑意義的一件大事，是保證實(shí)現(xiàn)21世紀(jì)初林業(yè)跨越式發(fā)展的一把法律利器。該法自實(shí)施以來，在調(diào)整、規(guī)范土地沙化預(yù)防和沙化土地治理的工作中發(fā)揮了重要作用。但是本法在有關(guān)方面還有待進(jìn)一步完善和調(diào)整，以真正實(shí)現(xiàn)本法的立法目的和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（1）對各要素評價(jià)情況的文字分析。

要素一“立法目的和依據(jù)”在本單項(xiàng)法中有體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本符合。

要素二“適用范圍和對象”在本單項(xiàng)法中有體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本符合。

要素三“社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利義務(wù)”在本單項(xiàng)法中得到很好的體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本符合。

要素四“農(nóng)村土地權(quán)益和保護(hù)”在本單項(xiàng)法中有體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，盡管對IEM理念的覆蓋比較全，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距，實(shí)施效果一般。

要素五“政策”在本單項(xiàng)法中有所體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念在一定程度上符合，但內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距，實(shí)施情況也一般。

要素六“主要的名詞術(shù)語界定”在本單項(xiàng)法中有體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念在一定程度上符合，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

要素七“共同管護(hù)義務(wù)”在本單項(xiàng)法中有體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，在內(nèi)容表達(dá)方面覆蓋較全，但是所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

要素八“政府和行政機(jī)關(guān)的職能”在本單項(xiàng)法中得到很好的體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本符合。

要素九“利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)（或組織）的設(shè)置和作用”在本單項(xiàng)法中沒有體現(xiàn)。

要素十“行政管制”在本單項(xiàng)法中得到很好的體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本上符合，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

要素十一“教育、科研和宣傳”在本單項(xiàng)法中也有很好的體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本上符合，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

要素十二“調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和評價(jià)”在本單項(xiàng)法中得到很好的體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本符合，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

要素十三“公眾參與”在本單項(xiàng)法中沒有體現(xiàn)。

要素十四“資源可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、區(qū)劃和計(jì)劃”在本單項(xiàng)法中得到很好的體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本符合。

要素十五“資源生態(tài)和生態(tài)系統(tǒng)管理”從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本上符合，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

要素十六“財(cái)政投入和市場激勵(lì)機(jī)制”從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本上符合。

要素十七“遵守、執(zhí)行和監(jiān)督”從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本上符合。

要素十八“糾紛解決機(jī)制”在本單項(xiàng)法中沒有直接體現(xiàn)，只是在其他規(guī)范性法律文件中有所體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距，實(shí)施效果也一般。

要素十九“法律責(zé)任”在本單項(xiàng)法中得到很好的體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，與IEM理念基本符合。

要素二十“其他”在本單項(xiàng)法中有體現(xiàn)，從要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施情況三方面來看，在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

（2）各要素欠缺、優(yōu)勢及原因的分析。本法明文規(guī)定了“立法目的”和“適用范圍、對象”。但根據(jù)IEM理念和原則，盡管覆蓋較全，但尚有差距。關(guān)于“社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利和義務(wù)”，本法更加注重對沙化土地治理過程中社會主體的義務(wù)規(guī)定，對于預(yù)防土地沙化和開發(fā)利用沙化土地過程中相關(guān)的權(quán)利義務(wù)沒有規(guī)定。關(guān)于“農(nóng)村土地權(quán)益和質(zhì)量的保護(hù)”，規(guī)定了地方政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集中治理沙化土地，并給予補(bǔ)償。但在實(shí)踐中，對于將農(nóng)民投入的資金和勞力折算為股份和資本金的規(guī)定，落實(shí)并不到位。國家應(yīng)加大保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的力度?！罢摺狈矫妫瑢τ诠嫘灾紊郴顒?，沒有規(guī)定具體的鼓勵(lì)或者指導(dǎo)性的手段。第3條中七個(gè)方面的政策規(guī)定得也很好，與IEM理念和原則比較相符，但是沒有相關(guān)的體制保障，實(shí)施的效果就會大打折扣，所以建議補(bǔ)充制定相關(guān)的法律制度?！肮餐茏o(hù)義務(wù)”，只是規(guī)定了各行政部門相互配合、協(xié)同做好防沙治沙工作。但是與IEM理念和原則尚存在差距，因?yàn)闆]有社會其他主體參與沙化土地治理和預(yù)防機(jī)制?！罢托姓C(jī)關(guān)的職能”，本法規(guī)定得比較合理和可行，值得一提的是本法將沙化土地所在地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的防沙治沙目標(biāo)責(zé)任納入考核獎(jiǎng)懲體系內(nèi)，是值得推廣的有益嘗試。但是對于公益性治沙活動，本法只是規(guī)定提供無償?shù)募夹g(shù)指導(dǎo)和治理地點(diǎn)，這樣則不利于鼓勵(lì)社會各界實(shí)施公益性治沙活動。此外，治理活動由地方各級政府統(tǒng)一組織進(jìn)行，是否合適合理值得探討。關(guān)于“利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)（或組織）的設(shè)置和作用”，本法沒有明確規(guī)定，很顯然不利于本法目的的實(shí)現(xiàn)。本法的目的是預(yù)防、治理和開發(fā)利用，很顯然，在這三個(gè)環(huán)節(jié)中，都需要相關(guān)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和服務(wù)。本法對“行政管制”規(guī)定較為詳細(xì)，方式多樣，主要是地區(qū)管制、活動管制（包括放牧管制、生活管制等），都比較可行和有效，也基本符合IEM理念和原則。關(guān)于“教育、科研、宣傳”，該法規(guī)定與IEM理念和原則是存在些許的差距，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整和引入IEM理念?！罢{(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和評價(jià)”的內(nèi)容在本法中規(guī)定的比較充實(shí)，包括氣象監(jiān)測和行政監(jiān)測，同時(shí)將監(jiān)測與報(bào)告、預(yù)防和治理相結(jié)合，更加有利于本法目的的實(shí)現(xiàn)。缺乏“公眾參與”制度的規(guī)定，是本法的一個(gè)敗筆?！百Y源可持續(xù)利用或生態(tài)保護(hù)區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃”，本法規(guī)定符合IEM理念和原則的要求，并且將防沙治沙規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃、水資源開發(fā)利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，有利于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展?！百Y源管理和生態(tài)綜合治理”規(guī)定了環(huán)評制度以及利用沙化土地從事治沙活動的相關(guān)優(yōu)惠，即授予土地使用權(quán)，這樣有利于調(diào)動社會主體從事治沙活動的積極性?！柏?cái)政投入、市場激勵(lì)”將財(cái)政投入與防沙治沙規(guī)劃相結(jié)合，根據(jù)治沙活動的難度和范圍給予相應(yīng)的財(cái)政優(yōu)惠政策，不僅對于治沙活動本身給予財(cái)政優(yōu)惠，對于與治沙有關(guān)的科研和示范、推廣項(xiàng)目都給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠，并將沙化土地治理內(nèi)化為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行成本，符合IEM理念和原則精神。關(guān)于“遵守、執(zhí)行和監(jiān)督”規(guī)定了治理程序，從申請到治理活動的開展再到治理后相關(guān)的驗(yàn)收，都有相關(guān)的規(guī)定。但是對于預(yù)防土地沙化和如何合理開發(fā)利用已經(jīng)沙化的土地，沒有規(guī)定相應(yīng)的遵守和監(jiān)督機(jī)制。“糾紛處理”在本法中沒有任何規(guī)定，需要援引其他的規(guī)范性法律文件來解決所產(chǎn)生的沖突，針對性自然不夠強(qiáng)，因而也體現(xiàn)不出IEM理念和原則。關(guān)于“法律責(zé)任”，本法從行政、民事、刑事三個(gè)方面規(guī)定了違法行為人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，基本符合IEM理念和原則的全部內(nèi)容。

（3）建議?！斗郎持紊撤ā贩蓷l文針對性、配套性和可操作性都比較強(qiáng)，理順了我國防沙治沙的管理體制，體現(xiàn)了防沙治沙是一項(xiàng)涉及多部門、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，需要眾多部門各司其職，同心協(xié)力，密切配合的特點(diǎn)，強(qiáng)化了各級政府的防沙治沙責(zé)任。本法最為重要的意義是將社會力量參與治沙活動納入法制化的軌道，建立“國家投資、地方統(tǒng)籌、社會參與”的多渠道并存的投融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治沙投入多元化。在第25條、第26條對這一原則做了具體、深入的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)可以通過承包經(jīng)營、委托與合作等多種方式進(jìn)行營利性治沙活動。此外，制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持社會力量參與防沙治沙。其目的一是考慮到防沙治沙的經(jīng)濟(jì)效益比其他產(chǎn)業(yè)要低很多，而且周期長，需要國家給予特殊扶持；二是可以加強(qiáng)治沙企業(yè)自我生存能力和發(fā)展后勁；三是可以鼓勵(lì)更多的單位和個(gè)人參與治沙。而第3條第1款第7項(xiàng)規(guī)定：“保障防沙治沙者的合法利益。”這條基本原則也是為了充分調(diào)動社會力量參與治理、合理開發(fā)利用沙漠的積極性而設(shè)立的。在沙化土地的治理實(shí)踐中，防沙治沙者經(jīng)常遇到的問題是：土地權(quán)屬不明、不穩(wěn)和不適當(dāng)，公私不分，權(quán)屬多變，有義務(wù)無權(quán)利，土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人的應(yīng)有權(quán)益受到侵害，因此，《防沙治沙法》第26條第1款、第34條第2款規(guī)定專門對防沙治沙者的土地使用權(quán)的明晰，為治理活動中各類土地的權(quán)屬管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。本法第34條第1款規(guī)定:“使用已經(jīng)沙化的國有土地從事治沙活動的,經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以享有不超過七十年的土地使用權(quán)。具體年限和管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”這主要是考慮到治沙活動投資大、周期長、條件差、效益低，法律以土地使用權(quán)保障防沙治沙者的合法權(quán)益，同時(shí)明確給予治沙者長于一般農(nóng)用地的使用權(quán)期限，照顧了他們的經(jīng)濟(jì)利益，可以在更大程度上調(diào)動社會力量對治沙活動投資、經(jīng)營和管理的積極性。第三十五條規(guī)定:“因保護(hù)生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！边@充分體現(xiàn)了“資源有價(jià)”的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，也實(shí)現(xiàn)了治沙的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)利益相統(tǒng)一?？梢哉f，《防沙治沙法》對運(yùn)用市場機(jī)制治理沙化土地的法律規(guī)定，對于社會力量參與依法治沙活動有著重大的意義。同時(shí)，由于《防沙治沙法》是第一部規(guī)定環(huán)保市場化的法律，因此對于其他單行環(huán)境保護(hù)法確立這一機(jī)制和在環(huán)境保護(hù)基本法中確立以市場為導(dǎo)向發(fā)展環(huán)境保護(hù)的基本原則將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。但是如何將市場機(jī)制很好地運(yùn)用到防沙治沙活動中，還是一個(gè)問題，建議嘗試建立多元化的投資機(jī)制，建立系統(tǒng)的治沙產(chǎn)業(yè)市場，確定環(huán)境資源的價(jià)格體系等。

但是，在今后的立法工作中，本法應(yīng)更加著重預(yù)防土地沙化和開發(fā)利用已經(jīng)沙化土地過程中相關(guān)的法律制度的規(guī)定。具體應(yīng)當(dāng)添加對“農(nóng)村土地權(quán)益和質(zhì)量的保護(hù)”、“共同管護(hù)義務(wù)”的相關(guān)立法，補(bǔ)充制定與“政策”相關(guān)的法律制度及實(shí)施機(jī)制。應(yīng)考慮增加對于公益性治沙活動的相關(guān)優(yōu)惠政策或財(cái)政補(bǔ)助。應(yīng)增加對“利益相關(guān)機(jī)構(gòu)（或組織）的設(shè)置和作用”及“公眾參與”制度的規(guī)定。關(guān)于“教育、科研、宣傳”方面，應(yīng)當(dāng)注意引入IEM理念。此外應(yīng)特別規(guī)定“糾紛處理”方面的相關(guān)規(guī)定。

防治沙漠化是一項(xiàng)群眾性、社會性、公益性很強(qiáng)的事業(yè),是關(guān)系到國計(jì)民生、利國利民、功在千秋的大事,應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識政府在市場機(jī)制防沙治沙中的作用，盡快出臺相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，強(qiáng)化行政監(jiān)督管理，增強(qiáng)全民環(huán)境意識,提高廣大群眾的參與度。

（二）《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》

1.條款歸類分析（見表16-6）

表16-6

續(xù)表16-6

續(xù)表16-6

續(xù)表16-6

續(xù)表16-6

續(xù)表16-6

續(xù)表16-6

2.《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-7）

表16-7　《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

能源建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問題，是當(dāng)今世界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。農(nóng)村能源建設(shè)作為我國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕、農(nóng)村生態(tài)良好，是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。甘肅省地處西北內(nèi)陸，由于自然條件和歷史的原因，大多數(shù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱。燃料的缺乏迫使農(nóng)民掠奪式地毀林采薪，嚴(yán)重破壞了山林植被。不少地方林木砍光后繼而鏟草皮、挖草根，造成水土流失和土地退化嚴(yán)重。再加上農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)不合理、能源利用率低，加劇了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化，制約了全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定健康發(fā)展。為了加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)和管理，合理開發(fā)、利用農(nóng)村能源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，提高人民生活質(zhì)量，甘肅省第九屆人大常委會第六次會議于1998年9月28日通過了《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》，并根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，分別于2004年6月、2005年9月對該《條例》進(jìn)行了兩次修正，共7章34條，主要內(nèi)容為農(nóng)村能源建設(shè)行政管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、農(nóng)村能源的開發(fā)與利用、生產(chǎn)與經(jīng)營、監(jiān)督與管理、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等。該《條例》實(shí)施以來，為保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、緩解農(nóng)村能源短缺、凈化農(nóng)村生活環(huán)境、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村小康建設(shè)，推動農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“家居溫暖清潔化、庭院經(jīng)濟(jì)高效化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無害化、農(nóng)村發(fā)展和諧化”的生態(tài)家園富民計(jì)劃目標(biāo)，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所支持或在其他規(guī)范性文件中體現(xiàn)，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，要素雖有涉及，但覆蓋面較窄，所反映的部分內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性來看，屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施效果較好。

從《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》整體來看，較好地體現(xiàn)和貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，提出農(nóng)村能源建設(shè)堅(jiān)持因地制宜、多能互補(bǔ)、綜合利用、講求效益的方針，體現(xiàn)了IEM時(shí)空范圍適度、保護(hù)利用結(jié)合的原則；第二，提出了農(nóng)村能源建設(shè)與農(nóng)村環(huán)境建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)能源效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一的總體發(fā)展政策，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展與綜合生態(tài)管理的理念；第三，明確了各級政府在加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)事業(yè)中的責(zé)任，同時(shí)也明確了縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門、農(nóng)村能源管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)；第四，建立了穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，制定了優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)方式，健全了市場激勵(lì)機(jī)制；第五，設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，加大了對違法行為的行政處罰力度；第六，規(guī)定了各級計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、科技、財(cái)政等相關(guān)職能部門協(xié)同管理農(nóng)村能源建設(shè)的職責(zé)，形成了相互協(xié)作、相互配合、共同管理的聯(lián)動機(jī)制，體現(xiàn)了IEM廣泛主體參與的原則；第七，規(guī)定了“鼓勵(lì)科研單位、大專院校、科技團(tuán)體、生產(chǎn)單位和個(gè)人，研究開發(fā)先進(jìn)適用的農(nóng)村能源技術(shù)和產(chǎn)品”，形成了廣泛的社會參與機(jī)制。

《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》與IEM理念和原則的要求相比，還有亟待完善之處：（1）對相關(guān)社會主體，特別是婦女、少數(shù)民族等在農(nóng)村能源的可持續(xù)開發(fā)、利用和管理等方面的作用規(guī)定得不夠；（2）在農(nóng)村能源建設(shè)與發(fā)展中，對農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護(hù)方面，未作出明確規(guī)定；（3）對農(nóng)村各類組織的和其他民間組織參與農(nóng)村能源建設(shè)與開發(fā)、利用等，未作出明確規(guī)定；（4）對大中型農(nóng)村能源建設(shè)工程和方案，沒有明確的行政管制措施，對于從事農(nóng)村能源建設(shè)與開發(fā)造成水土流失的，也缺乏相應(yīng)的管制措施；（5）沒有規(guī)定對農(nóng)村能源建設(shè)與開發(fā)、利用等活動進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和評價(jià)，也沒規(guī)定對關(guān)系群眾切身利益的重大農(nóng)村能源工程的環(huán)境影響評價(jià)制度、聽證制度、利害關(guān)系人和公眾的知情權(quán)等。另外也缺乏對農(nóng)村能源建設(shè)的可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃的詳盡規(guī)定。（6）缺乏糾紛解決機(jī)制，法律責(zé)任中也缺乏對違反農(nóng)業(yè)生態(tài)、土地管理法律法規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。

最后綜合評分為71.7分。

（三）《甘肅省耕地保養(yǎng)暫行辦法》

1.條款歸類分析（見表16-8）

表16-8

續(xù)表16-8

續(xù)表16-8

續(xù)表16-8

2.《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-9）

表16-9　《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》屬于地方政府規(guī)章，從1991年10月17日起實(shí)施，共14條，主要內(nèi)容包括耕地管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、耕地保養(yǎng)技術(shù)措施及耕作要求、環(huán)境監(jiān)測與保護(hù)、獎(jiǎng)懲措施、科研和技術(shù)培訓(xùn)等。該《辦法》施行14年來，為加強(qiáng)甘肅省耕地保養(yǎng)，提高耕地肥力，防治耕地退化，促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展，起了積極的推動作用。一是土壤有機(jī)肥源比較充足，秸稈還田、沼氣建設(shè)、綠肥種植、豆科作物種植等利于增加土壤有機(jī)質(zhì)的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)措施得以全面實(shí)施；二是土壤耕作制度漸趨合理，深翻曬垡、耙耱鎮(zhèn)壓、早耕深耕等提溫、保墑、熟化土壤的措施得以有效實(shí)施；三是破壞耕地的現(xiàn)象有所遏制，挖土、挖沙等行為明顯減少；四是堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合，土地的掠奪式經(jīng)營有所改善；五是促進(jìn)了中低產(chǎn)田的改造，有效地防止了土地退化。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，多數(shù)要素被規(guī)章所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，少數(shù)要素被其他法律法規(guī)所指引或支持，呈現(xiàn)性較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，部分要素雖有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性上來看，屬于一般性適用，實(shí)施效果一般。

從《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》整體看，較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，在立法目的中明確提出要“保證和提高耕地肥力，加強(qiáng)地力建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增產(chǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁”，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念；第二，強(qiáng)化了各級政府在加強(qiáng)耕地保養(yǎng)、防止耕地退化方面的組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確了各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的組織、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查職責(zé)；第三，規(guī)定了所有承包耕地的單位和個(gè)人必須堅(jiān)持用地養(yǎng)地相結(jié)合，投入與產(chǎn)出并重的原則，履行在保養(yǎng)耕地、防止耕地退化中的共同管護(hù)義務(wù)，體現(xiàn)了IEM利用保護(hù)結(jié)合、活動贍顧生態(tài)的理念；第四，規(guī)定了有關(guān)耕地保養(yǎng)、提高地力、防治耕地退化的各項(xiàng)技術(shù)和行政管制措施，對各耕地使用主體規(guī)定了具體的共同管護(hù)義務(wù)，對工礦企業(yè)排放“三廢”設(shè)定了限制義務(wù)。

《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》與IEM理念和原則的要求比對，其不足之處：（1）對政府及其行政主管機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)定得較為原則和籠統(tǒng)，特別對農(nóng)業(yè)行政主管部門所負(fù)的責(zé)任沒有進(jìn)行具體、細(xì)化，同時(shí)也沒有規(guī)定具體的考核評價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)。（2）對相關(guān)責(zé)任主體諸如發(fā)展改革委、財(cái)政、國土資源管理、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等相關(guān)職能部門和利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的職責(zé)未作出規(guī)定。（3）對在耕地的可持續(xù)開發(fā)、利用和管理活動過程中婦女與少數(shù)民族的地位、作用以及應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)在法律文件中沒有直接規(guī)定，對社會公眾參與耕地保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)的知情權(quán)、組織形式、保障機(jī)制等沒有直接規(guī)定，在對耕地可持續(xù)利用的計(jì)劃、區(qū)劃和規(guī)劃方面未涉及。（4）沒有規(guī)定在耕地保養(yǎng)方面政府應(yīng)該建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，致使耕地保養(yǎng)工作經(jīng)費(fèi)短缺，許多正常工作難以正常開展，同時(shí)，也沒有規(guī)定弱勢群體對于小塊土地開發(fā)與保護(hù)的財(cái)政援助、補(bǔ)貼和補(bǔ)償政策以及對社會主體開發(fā)利用耕地資源的信貸扶持。（5）雖然規(guī)定了有關(guān)耕地保養(yǎng)的技術(shù)措施，但是對耕地資源進(jìn)行綜合管理的理念體現(xiàn)得不夠充分，而且有的措施已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，尚未建立健全耕地保養(yǎng)的相關(guān)制度和監(jiān)督制約體系。（6）沒有明確規(guī)定糾紛解決的方式和程序。（7）沒有規(guī)定違反耕地保養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，致使許多違法行為因無處罰依據(jù)而“束手無策”，影響了執(zhí)法效果。

有鑒于此，甘肅省已準(zhǔn)備對本《辦法》遵循綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則和理念進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善，擬將其通過法定程序上升為地方性法規(guī)，以提高其法律層次和效力，強(qiáng)化耕地保養(yǎng)工作，防止耕地退化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然的和諧發(fā)展。

最后綜合評分為62.5分。

（四）《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》

1.條款歸類分析（見表16-10）

表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

續(xù)表16-10

2.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-11）

表16-1１　《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》于1999年9月26日經(jīng)甘肅省第九屆人大常委會第十二次會議通過，并于2002年3月30進(jìn)行了修正，共7章54條，包括總則、森林經(jīng)營管理、植樹造林、森林資源保護(hù)、法律責(zé)任等。本辦法作為《中華人民共和國森林法》的實(shí)施性地方法規(guī)，依法確定了林業(yè)基金制度，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，森林植被恢復(fù)費(fèi)制度，征占林地審核制度和森林、林木、林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，確定了占用和征用林地?fù)p失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確了全民義務(wù)植樹的任務(wù)，確定了盜伐森林或其他林木的損失賠償標(biāo)準(zhǔn)，明確了林權(quán)證的法律地位和作用，林地的保護(hù)和管理措施，建立了森林分類經(jīng)營制度，實(shí)現(xiàn)了森林由粗放經(jīng)營向集約化經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。該《辦法》實(shí)施以來，對于規(guī)范森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理及其他改變森林生態(tài)環(huán)境的活動發(fā)揮了重要作用。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，大多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引，呈現(xiàn)性良好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的部分內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性看，屬于一般性適用，實(shí)施效果好。從整體看，本《辦法》較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：

第一，規(guī)定縣級林業(yè)行政主管部門在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的林業(yè)工作站或者林業(yè)中心站，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)工作，體現(xiàn)了IEM目標(biāo)著眼社會、管理面向基層的原則；

第二，確定了森林實(shí)行生態(tài)公益林、商品林分類經(jīng)營管理的原則，規(guī)定生態(tài)公益林的面積不得少于林地面積的70%，體現(xiàn)了IEM市場生態(tài)雙贏、生態(tài)制約管理的原則；

第三，規(guī)范了全民義務(wù)植樹活動，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本行政區(qū)域內(nèi)的森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)了IEM注重長期規(guī)劃的原則；規(guī)定凡本省常住公民，男性11歲至60歲，女性11歲至55歲，除無勞動能力者外，每人每年均應(yīng)完成5至8株的義務(wù)植樹任務(wù)，體現(xiàn)了公眾參與的原則；

第四，規(guī)定凡坡度25°以上坡耕地應(yīng)有計(jì)劃限期退耕還林還草，增加林草植被，體現(xiàn)了遵循自然規(guī)律的原則；

第五，規(guī)定林區(qū)的村民委員會、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、廠礦、農(nóng)牧場等單位，應(yīng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾I(lǐng)導(dǎo)下，建立基層護(hù)林防火組織，劃定責(zé)任區(qū)，落實(shí)責(zé)任制，體現(xiàn)了IEM管理面向基層的原則。

該《辦法》與IEM理念和原則的要求比對，其不足處：

（1）對有利于森林資源保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識和技巧的保存和承繼等方面的規(guī)定不夠完善；

（2）對公民和其他社會組織在植樹造林、森林經(jīng)營利用、森林資源保護(hù)等方面雖做了具體規(guī)定，但對婦女在林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等沒有做出特別規(guī)定；

（3）對森林資源的評價(jià)、林木經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、林木所有權(quán)的保護(hù)，以及主要名詞解釋中林緣區(qū)的劃分等方面的規(guī)定過于原則，在具體實(shí)施中缺乏可操作性。

（4）對公眾參與、科研、技術(shù)服務(wù)和推廣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用、農(nóng)村集體林地所有者的權(quán)利和義務(wù)等方面也不盡完善，偏重于森林資源的嚴(yán)格保護(hù)，而未能從培育利用方面作出更有利于調(diào)動各方積極性的制度規(guī)定。

最后綜合評分75.7分。

（五）《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》

1.條款歸類分析（見表16-12）

表16-12

續(xù)表16-12

續(xù)表16-12

續(xù)表16-12

續(xù)表16-12

續(xù)表16-12

續(xù)表16-12

續(xù)表16-12

續(xù)表16-12

2.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-13）

表16-13　《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

甘肅省是我國沙化土地分布大省，沙漠化發(fā)展活躍，風(fēng)沙危害嚴(yán)重。全省沙區(qū)總面積2 486萬公頃，占全省國土總面積的58．4%。絕大部分地區(qū)氣候干燥，風(fēng)大沙多，植被稀疏，自然條件嚴(yán)酷，生態(tài)環(huán)境脆弱。日趨加重的風(fēng)沙危害直接威脅著人民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。為了預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，2002年12月7日，甘肅省第九屆人大常委會第三十一次會議通過了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》，共32條。對沙區(qū)防治區(qū)劃、具體措施、治理方案、資金投入、地方各級政府職責(zé)及相關(guān)行政主管部門的監(jiān)督責(zé)任等方面作了具體規(guī)定。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，大多數(shù)要素被該法規(guī)條款所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全，但所反映的個(gè)別內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性看，屬于一般性適用，實(shí)施效果較好。從總體看，本《辦法》較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，結(jié)合甘肅實(shí)際，有針對性地將沙化土地分為封禁保護(hù)區(qū)、預(yù)防保護(hù)區(qū)、治理利用區(qū)，進(jìn)行分類治理，較好地貫徹了綜合生態(tài)治理關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的理念，體現(xiàn)了IEM尊重自然規(guī)律的原則；第二，提出了統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施，以防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰治理、誰受益的政策，體現(xiàn)了IEM時(shí)空范圍適度、保護(hù)利用結(jié)合的原則；第三，加大了政府和行政主管部門的職能作用和建立行政協(xié)調(diào)機(jī)制，注意調(diào)動和發(fā)揮各相關(guān)責(zé)任主體在防沙治沙活動中的共同防治作用；第四，建立了穩(wěn)定的財(cái)政投入和多元籌資管理機(jī)制，制定了優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，完善了市場激勵(lì)機(jī)制；第五，規(guī)定了各級農(nóng)牧、水利、國土資源、環(huán)境保護(hù)和氣象等相關(guān)職能部門或機(jī)構(gòu)協(xié)同配合做好防沙治沙工作，明確了城鎮(zhèn)、村莊、廠礦、部隊(duì)營區(qū)、國防基地、農(nóng)牧漁場經(jīng)營區(qū)、鐵路、公路、水庫周圍沙化土地治理的單位責(zé)任制，形成了相互協(xié)作、相互配合、共同治理的聯(lián)動機(jī)制，體現(xiàn)了IEM主體廣泛參與的原則；第六，注意協(xié)調(diào)各相關(guān)責(zé)任主體在防沙治沙開發(fā)、利用和管理過程中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，并對相關(guān)開發(fā)利用活動作了具體的禁止性規(guī)定和限制措施。

該《辦法》與IEM理念和原則的要求比對，其不足處：（1）對有利于防沙治沙的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識和技巧的保存和承繼等方面的規(guī)定是空白的；（2）對利益相關(guān)機(jī)構(gòu)（組織）的設(shè)置和作用表述不夠明確；（3）對公民和其他社會組織在防沙治沙、沙化土地治理、保護(hù)等方面雖做了具體規(guī)定，但對婦女在沙化土地治理、保護(hù)中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等沒有做出特別規(guī)定；（4）在具體實(shí)踐中，由于受社會經(jīng)濟(jì)條件的限制，防沙治沙中的政府投入、激勵(lì)機(jī)制和可持續(xù)利用等制度，貫徹實(shí)施效果不很理想。因?yàn)樵摲ㄒ?guī)涉及森林法、草原法、水土保持法、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法以及氣象法等多部法律，一些具體制度的銜接不太緊湊、嚴(yán)密，同時(shí),對如何協(xié)調(diào)發(fā)揮各部門的職能作用等，都有待于在修訂過程中進(jìn)一步完善。

針對上述不足，對修訂《辦法》提出以下建議：（1）要轉(zhuǎn)變觀念，樹立生態(tài)功能理念，遵循自然規(guī)律，突出防治重點(diǎn)，落實(shí)科學(xué)防治措施；（2）突出對共同防治和公眾參與，正確處理維護(hù)共同利益和保護(hù)個(gè)體利益的關(guān)系，在治理過程中關(guān)注沙化地區(qū)群眾的切身利益；（3）建立沙化土地治理的評價(jià)機(jī)制；（4）進(jìn)一步突出各級人民政府治理沙化土地的職能，加大治理沙化土地資金的投入，按IEM原則的要求，建立分工明確，職責(zé)明晰的土地退化防治運(yùn)行機(jī)制。

最后綜合評分為75.6分。

（六）《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》

1.條款歸類分析（見表16-14）

表16-14

續(xù)表16-14

續(xù)表16-14

續(xù)表16-14

續(xù)表16-14

續(xù)表16-14

續(xù)表16-14

續(xù)表16-14

續(xù)表16-14

2.《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-15）

表16-15　《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

祁連山是甘肅省千里河西走廊的綠色屏障，俗稱“高山固體水庫”，是戈壁綠洲和河西地區(qū)五市十九個(gè)縣（區(qū)）450多萬人口的生命線，祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)自然生態(tài)特別是水源涵養(yǎng)林的興衰枯榮，直接影響著河西地區(qū)的民族繁衍和經(jīng)濟(jì)繁榮，在全省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展中有著舉足輕重的戰(zhàn)略地位。但是，由于多種因素的綜合影響，使整個(gè)祁連山區(qū)自然生態(tài)的保護(hù)和管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題：一是受大氣候的影響，氣候趨暖，降水減少，雪線上升，林區(qū)干燥，病蟲害加劇，火險(xiǎn)等級增加，自然生態(tài)惡化，河流水量銳減。二是隨著山區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)的矛盾日漸突出，進(jìn)出人員增加，資源開發(fā)盲目無序，給管護(hù)工作造成極大困難。三是執(zhí)法力量薄弱，管護(hù)手段單一，對一些人為的毀林毀草，亂捕濫獵等違法犯罪活動未能得到及時(shí)有效的打擊和處理。四是資金投入嚴(yán)重不足，在很多方面都無法達(dá)到總體規(guī)劃的要求。五是保護(hù)區(qū)地域遼闊，管理難度大。為了解決上述問題，1997年9月29日，甘肅省第八屆人大常委會第二十九次會議通過了《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例），并于2002年3月對該條例進(jìn)行了修正。該條例屬于創(chuàng)制性地方立法。

《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》共38條。主要對自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬保護(hù)站的法律地位和職責(zé)、保護(hù)區(qū)區(qū)劃、各類開發(fā)利用活動的限制措施、水源涵養(yǎng)林補(bǔ)償、地方各級政府職責(zé)及相關(guān)行政主管部門的監(jiān)督責(zé)任以及行政處罰措施等作了具體規(guī)定。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的部分內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有一定的差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性看，屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施效果一般。從總體看，本《條例》基本上貫徹了IEM有關(guān)理念：

第一，確立了“保護(hù)區(qū)必須以管護(hù)為主，積極造林，封山育林，不斷擴(kuò)大森林面積，提高水源涵養(yǎng)能力，堅(jiān)持實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)管理，依法監(jiān)督，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則”，體現(xiàn)了IEM可持續(xù)發(fā)展的理念；

第二，明確了保護(hù)區(qū)保護(hù)站和市、縣林業(yè)行政主管部門共同管護(hù)以市、縣管理為主的體制，體現(xiàn)了IEM管理方式的綜合性；

第三，為保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民提供了參與有償管護(hù)自然資源的活動空間，體現(xiàn)了IEM在自然資源保護(hù)中關(guān)注相關(guān)群體利益的精神；

第四，明確了政府和行政機(jī)關(guān)及其管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和行政協(xié)調(diào)機(jī)制，劃分了各管理主體在自然資源保護(hù)活動中的共同管護(hù)義務(wù)；

第五，重視整個(gè)保護(hù)區(qū)自然資源和環(huán)境資源及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃，因地制宜，突出重點(diǎn)，將保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、試驗(yàn)區(qū)和經(jīng)營區(qū)并分別制定管護(hù)措施；

第六，對進(jìn)入保護(hù)區(qū)從事科學(xué)研究、旅游及其他活動的單位和個(gè)人制定了嚴(yán)格的管理制度，體現(xiàn)了IEM時(shí)空范圍適度、保護(hù)利用結(jié)合的原則；

第七，建立了保護(hù)區(qū)水源涵養(yǎng)林補(bǔ)償制度。

該《條例》與IEM理念和原則的要求比對，其不足處：

（1）對有利于自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識和技巧的保存和承繼等方面的規(guī)定是空白的；

（2）對公民和其他社會組織在自然保護(hù)區(qū)管理、保護(hù)、開發(fā)利用等方面雖然作了一些規(guī)定，但規(guī)定的不具體，特別是對婦女在自然資源保護(hù)利用中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等沒有做出特別規(guī)定；

（3）在保護(hù)區(qū)科研、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用等方面，本條例的規(guī)定不完善，也較少涉及信息傳遞、培訓(xùn)以及自然資源、生態(tài)系統(tǒng)狀況的評價(jià)等內(nèi)容；

（4）對保護(hù)區(qū)居民的權(quán)益保護(hù)、生產(chǎn)生活以及核心區(qū)生態(tài)移民等方面未作出詳盡的規(guī)定；

（5）對保護(hù)區(qū)水源涵養(yǎng)林保護(hù)的資金投入的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性；

（6）對該自然保護(hù)區(qū)地跨多個(gè)行政地界，在協(xié)調(diào)管理諸如管理機(jī)構(gòu)與地方、地方與地方之間等問題規(guī)定過于原則，在實(shí)施中操作性不夠強(qiáng)。

針對上述不足，對修訂《辦法》提出以下建議：

（1）要轉(zhuǎn)變觀念，樹立生態(tài)功能理念，遵循自然規(guī)律，落實(shí)科學(xué)管理措施；

（2）進(jìn)一步明確自然保護(hù)區(qū)公民和社會其他組織在管理、保護(hù)和利用自然資源的權(quán)利和義務(wù)，突出對共同管護(hù)和公眾參與，正確處理維護(hù)共同利益和保護(hù)個(gè)體利益的關(guān)系，關(guān)注自然保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾的切身利益；

（3）建立自然保護(hù)區(qū)自然資源保護(hù)的評價(jià)機(jī)制；

（4）進(jìn)一步突出保護(hù)區(qū)所在地人民政府、管理機(jī)構(gòu)的職能，加大保護(hù)區(qū)水源涵養(yǎng)林和其他動植物資源保護(hù)的資金投入，按IEM原則的要求，打破條塊分割，部門職能交叉重疊，建立分工明確，職責(zé)明晰的保護(hù)區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制。

最后綜合評分為73.0分。

（七）《甘肅省濕地保護(hù)條例》

1.條款歸類分析（見表16-16）

表16-16

續(xù)表16-16

續(xù)表16-16

續(xù)表16-16

續(xù)表16-16

2.《甘肅省濕地保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-17）

表16-17　《甘肅省濕地保護(hù)條例`》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省濕地保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

濕地被譽(yù)為“地球之腎”，在抵御洪水、涵養(yǎng)水源、控制污染、調(diào)節(jié)環(huán)境等方面具有十分重要的作用。它既是陸地天然的蓄水庫，又是野生動植物資源的基因庫；它不但是珍稀水禽的繁殖和越冬地，也是人類水源和食物的儲備庫。保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)及其棲息生長的動植物，對維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性，建設(shè)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建人與自然和諧有著十分重要的意義。

保護(hù)濕地是各國政府的責(zé)任，中國政府與全球環(huán)境基金（GEF）于1999年12月簽署文件，在全國范圍內(nèi)設(shè)立示范點(diǎn)，在甘肅省實(shí)施的若爾蓋濕地保護(hù)示范項(xiàng)目就是其中之一。由于歷史、經(jīng)濟(jì)和社會的原因，甘肅省濕地資源的保護(hù)工作起步晚、管理很不規(guī)范，致使?jié)竦厮惺艿膲毫Σ粩嘣鲩L，濕地資源得不到休養(yǎng)生息。特別是隨著人口的急劇增加，為擴(kuò)張農(nóng)業(yè)等用地，導(dǎo)致天然濕地日益減少，功能和效益下降。為了解決濕地嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化等荒漠化現(xiàn)象持續(xù)擴(kuò)展和濕地面積銳減等問題，2003年11月28日，甘肅省第十屆人大常委會第七次會議通過了《甘肅省濕地保護(hù)條例》，共23條。該條例是創(chuàng)制性地方立法，是繼黑龍江省之后全國第二個(gè)出臺的濕地保護(hù)方面的地方性法規(guī)。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，多數(shù)要素被法規(guī)條款所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，部分要素內(nèi)容被其他法律所指引或支持，呈現(xiàn)性較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的部分內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有一定的差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性看，屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施效果一般。從總體看，本《條例》基本上貫徹了IEM有關(guān)理念：第一，立法目的開宗明義的規(guī)定了“加強(qiáng)對濕地的保護(hù)，恢復(fù)和保障濕地的基本功能，促進(jìn)濕地資源的可持續(xù)利用”，體現(xiàn)了IEM資源永續(xù)利用理念；第二，引入的生態(tài)優(yōu)先的原則，將濕地保護(hù)的項(xiàng)目、配水、經(jīng)費(fèi)等納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定，較好地貫徹IEM可持續(xù)發(fā)展理念；第三，明確了地方各級政府和行政主管部門的管理職能及行政協(xié)調(diào)機(jī)制，注重濕地資源保護(hù)及綜合生態(tài)系統(tǒng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，規(guī)范了相關(guān)社會各主體在濕地保護(hù)活動中的共同管護(hù)義務(wù)，注意協(xié)調(diào)各主體在濕地資源開發(fā)、利用和管理過程中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；第四，從建立節(jié)水、補(bǔ)水機(jī)制，實(shí)行輪牧、限牧、禁牧、退耕和居民遷出等方面細(xì)化了濕地保護(hù)區(qū)對濕地的管理，體現(xiàn)了保護(hù)自然生態(tài)措施的綜合性；第五，對在濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)開墾、采挖、獵捕、燒荒、采礦、爆破、修建非保護(hù)性截水、取水、排水和廢水排放、傾倒廢棄物、危害水體的生物、化學(xué)制品等人為活動作出了禁止性規(guī)定，體現(xiàn)了IEM生態(tài)優(yōu)先的理念；第六，明確了多元的濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)來源渠道；第七，規(guī)定了與濕地資源開發(fā)、利用與保護(hù)有關(guān)的制度和要求，并對違反濕地保護(hù)的行為規(guī)定了具體的經(jīng)濟(jì)處罰。

該《辦法》與IEM理念和原則的要求比對，其不足處是，對有利于濕地保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識和技巧的保存和承繼，對婦女在保護(hù)濕地資源中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等方面的規(guī)定是空白的。另外，在濕地保護(hù)的公眾參與、科研、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用、農(nóng)村土地所有者的權(quán)利和義務(wù)等方面，本條例的規(guī)定不完善，也較少涉及濕地資源的信息傳遞、宣傳、培訓(xùn)以及發(fā)展政策等內(nèi)容，未能具體規(guī)定當(dāng)事人糾紛解決機(jī)制。

針對上述不足，對修訂《辦法》提出以下建議：（1）要轉(zhuǎn)變觀念，樹立生態(tài)功能理念，遵循自然規(guī)律，落實(shí)科學(xué)保護(hù)措施；（2）突出對共同管護(hù)和公眾參與，正確處理維護(hù)共同利益和保護(hù)個(gè)體利益的關(guān)系，關(guān)注濕地保護(hù)區(qū)域群眾的切身利益；（3）增加對濕地資源的信息傳遞、宣傳和保護(hù)濕地相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)方面的內(nèi)容；（4）進(jìn)一步突出濕地所在地人民政府對濕地保護(hù)的職能，加大濕地保護(hù)資金的投入，按IEM原則的要求，建立分工明確，職責(zé)明晰的濕地保護(hù)運(yùn)行機(jī)制。

最后綜合評分為68.7分。

（八）《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》

1.條款歸類分析（見表16-18）

表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

續(xù)表16-18

2.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-19）

表16-19　《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

甘肅省的基本水情是十年九旱。水資源不足，用水結(jié)構(gòu)不合理，用水效率低下，用水量與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不協(xié)調(diào)，水資源的配置不合理，管理體制不順，對違法行為的打擊不夠等問題，已成為影響甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面建設(shè)小康社會面臨的突出問題之一。為了合理開發(fā)、利用、配置、節(jié)約和保護(hù)水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)、社會對水的需求，加快依法治水進(jìn)程。1990年7月2日,甘肅省第七屆人大常委會第十五次會議通過了《甘肅省實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》，并分別于1997年、2004年對該辦法進(jìn)行了修正、修訂?！掇k法》共計(jì)59條，對縣級以上水行政主管部門的職責(zé)、流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、水資源流域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的編制、水資源開發(fā)利用、水資源保護(hù)、水資源配置、節(jié)約用水及其法律責(zé)任等作了明確的規(guī)定。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，大多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所支持，呈現(xiàn)性良好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的部分內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性看，屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施效果較好。從總體看，本《辦法》比較全面的貫徹了IEM有關(guān)理念，《辦法》在社會主體關(guān)于水資源可持續(xù)開發(fā)、利用、管理的權(quán)利和義務(wù)方面進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)定，特別是規(guī)定了較多的禁止性條款以及政府部門行政職能的規(guī)定和行政管制以及對水資源規(guī)劃、區(qū)劃、計(jì)劃的要求都比較嚴(yán)格，對于保護(hù)水資源的可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用：

第一，對不同行政級別、不同行政職能的行政機(jī)關(guān)在水資源管理方面的職責(zé)分別予以規(guī)定；

第二，對行政管制手段和程序方面，尤其是在水資源開發(fā)利用活動中，對有可能造成環(huán)境污染或已經(jīng)造成環(huán)境污染的其他各種管制措施及其實(shí)施程序都有明確規(guī)定，體現(xiàn)IEM關(guān)于人類活動瞻顧生態(tài)的要求；

第三，在水資源規(guī)劃方面，對于規(guī)劃的編制主體、報(bào)批程序都有明確規(guī)定，充分體現(xiàn)了IEM理念關(guān)于生態(tài)建設(shè)要注重長期規(guī)劃的精神；

第四，要求各級人民政府因地制宜，采取措施，制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮水資源的承載能力，在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水資源的供給能力確定城鎮(zhèn)規(guī)模和建設(shè)項(xiàng)目、實(shí)施跨流域調(diào)水；在水資源嚴(yán)重不足、生態(tài)惡化的地區(qū)，禁止興建耗水量大的建設(shè)項(xiàng)目，采取輪耕、退耕、移民等措施，逐步恢復(fù)生態(tài)，體現(xiàn)了IEM關(guān)于自然資源管理目標(biāo)著眼社會的理念；

第五，財(cái)政投入和市場激勵(lì)機(jī)制相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范，尤其是關(guān)于水資源有償轉(zhuǎn)讓的原則性規(guī)定，是本《辦法》的一大亮點(diǎn)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓作為水資源市場化的產(chǎn)物，尚處于探索階段，屬于前瞻性的規(guī)定，對于加快水權(quán)轉(zhuǎn)讓探索的步伐和規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為具有重要作用，這一規(guī)定體現(xiàn)了IEM關(guān)于市場和生態(tài)雙贏的理念；

第六，為了克服水資源管理部門職能交叉重疊各自為政，部門利益之爭，責(zé)任相互推諉的弊端，強(qiáng)調(diào)了“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水務(wù)統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)關(guān)系，逐步推行對水量、水質(zhì)、水能、水域以及水的供、用、排、回收再利用統(tǒng)一管理體制”，體現(xiàn)了IEM關(guān)于生態(tài)管理要面向基層的理念。

《辦法》雖然比較符合IEM的要素，但仍存在一些不足：

（1）在政府和行政主管部門的職能上，明確規(guī)定了相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職能，但沒有明確行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，一定程度上削弱了辦法的執(zhí)行效能；

（2）在制訂規(guī)劃、區(qū)劃、計(jì)劃時(shí)對IEM所確定的特殊原則考慮不夠，尤其是對一項(xiàng)規(guī)劃可能對水資源、環(huán)境產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)與損害的保障方面沒有明確規(guī)定，對水資源規(guī)劃、區(qū)劃、計(jì)劃的后續(xù)影響缺乏通盤考量；

（3）在農(nóng)村集體組織、農(nóng)民自發(fā)形成的組織的設(shè)置和作用，約定信守、糾紛仲裁方面規(guī)定不夠全面。

針對上述不足，對修訂《辦法》提出以下建議：（1）要轉(zhuǎn)變觀念，樹立生態(tài)功能理念，遵循自然規(guī)律，制定科學(xué)的水資源開發(fā)、利用、節(jié)約方案和水害防治措施；（2）突出對共同管護(hù)和公眾參與，正確處理維護(hù)共同利益和保護(hù)個(gè)體利益的關(guān)系，特別關(guān)注水資源嚴(yán)重不足、生態(tài)惡化地區(qū)群眾的切身利益；（3）建立水資源采補(bǔ)平衡的評價(jià)機(jī)制；（4）進(jìn)一步突出各級人民政府水資源管理的職能，加大資金的投入力度，按IEM原則的要求，進(jìn)一步推進(jìn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確，職責(zé)明晰的水資源統(tǒng)一管理體制。

最后綜合評分為70.6分。

（九）《甘肅省實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法》

1.條款歸類分析（見表16-20）

表16-20

續(xù)表16-20

續(xù)表16-20

續(xù)表16-20

續(xù)表16-20

續(xù)表16-20

2.《甘肅省實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-21）

表16-21　《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(IEM)能力評價(jià)小結(jié)

《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》于1993年經(jīng)甘肅省第八屆人大常委會第五次會議通過并頒布，先后于1997年、2004年經(jīng)過兩次修正，共計(jì)六章32條，主要內(nèi)容為水土流失的預(yù)防保護(hù)、治理開發(fā)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任。該辦法實(shí)施以來，在預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化水土保持工作方面發(fā)揮了十分重要的作用。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所支持，呈現(xiàn)性較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋面較窄，部分要素雖有所涉及，但與IEM原則和要素指標(biāo)有一定的差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性來看，屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施效果較好。從整體看，本《辦法》較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，提出了水土保持工作必須堅(jiān)持預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，誰開發(fā)誰保護(hù)，誰造成水土流失誰治理，誰利用誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，體現(xiàn)了IEM保護(hù)利用結(jié)合的原則。第二，規(guī)定防治水土流失，要以地方投入、群眾投勞為主，國家補(bǔ)助為輔，動員社會各方面力量，多形式、多渠道增加投入，體現(xiàn)了IEM廣泛主體參與的原則。第三，規(guī)定了各級政府水土保持管理部門的職責(zé)，規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水土保持工作，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)水土保持機(jī)構(gòu)和水土保持員辦理水土保持具體工作；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包經(jīng)營戶，應(yīng)當(dāng)將治理水土流失的任務(wù)列入承包合同，負(fù)責(zé)治理。在土地所有權(quán)不變的情況下，公民、集體經(jīng)濟(jì)組織承包治理開發(fā)小流域的土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，允許繼承和有償轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)了IEM目標(biāo)著眼社會、管理面向基層的原則。第四，規(guī)定禁止在25°以上的陡坡地開墾種植農(nóng)作物。對25°以上的坡耕地，由縣級人民政府制定退耕計(jì)劃，限期退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，這體現(xiàn)了IEM遵循自然規(guī)律、生態(tài)制約管理的原則。

該《辦法》與IEM理念和原則的要求比對，在社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理方面存在的不足，首先是比較偏重義務(wù)的設(shè)定，對權(quán)利的設(shè)定較少；其次是對婦女的地位和權(quán)利沒有規(guī)定；最后是對少數(shù)民族在水土保持中的地位和作用及其享有的權(quán)利沒有進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。究其原因，一是水土保持本身屬于一種義務(wù)性活動，享有的權(quán)益也就是水土保持的成果；二是國家制定的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》，專門對婦女權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，該《辦法》再沒有單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定；三是甘肅省少數(shù)民族眾多，根據(jù)國家立法法的規(guī)定，少數(shù)民族地區(qū)可以制定自治條例和單行條例，《辦法》不宜再做特別規(guī)定。

和IEM的要素進(jìn)行對比，本《辦法》在農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)方面存在一些不足，這主要是因?yàn)槲覈鴩樗鶝Q定，土地的所有權(quán)為國家和集體所有，這就決定了與之相關(guān)的其他權(quán)利的設(shè)定必須有一定的限制。和農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)一樣，《辦法》在共同管護(hù)義務(wù)和利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用的規(guī)定方面也存在比較大的差距，在相關(guān)機(jī)構(gòu)、單位、個(gè)人彼此配合、共同參與、綜合協(xié)調(diào)方面都沒有涉及，在利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用方面，缺少對農(nóng)村自治組織和民間組織作用的規(guī)定，這也是《辦法》需要進(jìn)一步完善的地方。

針對以上分析，甘肅省在今后的水土保持立法工作中，應(yīng)該在以下方面加以完善：一是在水土保持立法目的的規(guī)定上，應(yīng)該充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念；二是在社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理中應(yīng)補(bǔ)充利益相關(guān)者權(quán)利的規(guī)定，從而形成比較對稱和平衡的權(quán)利義務(wù)體系；三是在農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)方面，結(jié)合不斷探索形成的新路子，完善水土保持制度，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；四是在要素內(nèi)容的全面性上，結(jié)合甘肅實(shí)際，進(jìn)行有目標(biāo)的完善；五是應(yīng)當(dāng)加大公眾參與的范圍和增加公眾參與的方式，建立切合實(shí)際的參與平臺，完善公眾參與水土保持的條件和提高公眾參與水土保持的能力；六是探索婦女在水土保持工作中的地位和作用及其行使權(quán)利的方式，形成和大法相統(tǒng)一的權(quán)利義務(wù)履行機(jī)制；七是完善糾紛解決機(jī)制。

最后綜合評分為71.2分。

（十）《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》

1.條款歸類分析（見表16-22）

表16-22

續(xù)表16-22

續(xù)表16-22

續(xù)表16-22

續(xù)表16-22

續(xù)表16-22

2.《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-23）

表16-23　《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(IEM)能力評價(jià)小結(jié)

《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》是1993年甘肅省人民政府頒布的政府規(guī)章。其目的是為了配合《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》的實(shí)施，結(jié)合甘肅河道管理的具體情況，強(qiáng)化河道管理職責(zé)，保障防洪安全，降低災(zāi)害的破壞程度，充分發(fā)揮江河湖泊的綜合效益。2004年根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》進(jìn)行了修正，現(xiàn)39條。《辦法》是甘肅省規(guī)范河道管理的主要法規(guī)，從實(shí)施至今，對于明確政府河道管理職能，加強(qiáng)河道保護(hù)、整治與建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)河道管理的法制化和規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，大多數(shù)要素被規(guī)章所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所支持，呈現(xiàn)性較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋面比較窄，部分要素雖有所涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性來看，屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施效果較好。從整體看，本《辦法》較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)河道堤防安全和參加防汛搶險(xiǎn)的義務(wù)，體現(xiàn)了廣泛社會主體共同參與的理念；第二，明確了河道管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)；第三，在權(quán)利義務(wù)要素的設(shè)定上，體現(xiàn)了對河道的充分保護(hù)，河道管理范圍內(nèi)以及相關(guān)區(qū)域、工程的保護(hù)是重點(diǎn)；第四，對農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護(hù)涉及內(nèi)容較多，規(guī)定整治河道新增可利用土地屬國家所有；第五，對政府和行政機(jī)關(guān)的職能，行政管制以及規(guī)劃、區(qū)劃和計(jì)劃三方面規(guī)定了較多的內(nèi)容，能夠比較全面反映防治土地退化的法規(guī)評價(jià)要素。

該《辦法》雖然比較符合IEM的要素，但還存在著某些不足。在社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的各項(xiàng)規(guī)定中，首先是比較偏重義務(wù)的設(shè)定，對權(quán)利的設(shè)定較少；其次是對婦女的地位和權(quán)利沒有規(guī)定；最后是對少數(shù)民族在河道管理、開發(fā)利用中的地位和作用及其享有的權(quán)利沒有進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。究其原因，一是河道管理和保護(hù)義務(wù)多于權(quán)利，河道管理和保護(hù)義務(wù)的履行所產(chǎn)生的成果是享有的權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)的基礎(chǔ)；二是國家制定《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》，專門對婦女權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，因此，《辦法》沒有單獨(dú)對其地位和作用進(jìn)行規(guī)定；三是甘肅省少數(shù)民族眾多，根據(jù)國家立法法的規(guī)定和程序，少數(shù)民族地區(qū)可以制定自治條例和單行條例，因此，《辦法》也沒有對少數(shù)民族在河道開發(fā)、利用及其保護(hù)中的地位和作用進(jìn)行特別規(guī)定。

《辦法》從總體上來說，比較符合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法規(guī)評價(jià)各項(xiàng)要素的規(guī)定，但在要素內(nèi)容的全面性上體現(xiàn)不夠，個(gè)別要素沒有體現(xiàn)，大部分條款雖然可以納入到各項(xiàng)要素中，但其內(nèi)容不能全面反映綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法規(guī)評價(jià)要求，存在不同程度的缺失。

從總體來說，在今后的立法中，《辦法》還需要完善：一是在河道管理保護(hù)方面，結(jié)合農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護(hù)，以更好保護(hù)農(nóng)村土地；二是在政策性規(guī)定方面，應(yīng)當(dāng)有更加詳細(xì)的可引用性的表述，以加強(qiáng)政策的適用度；三是建立所有相關(guān)機(jī)構(gòu)、單位和個(gè)人彼此配合、共同參與、綜合協(xié)調(diào)的河道管理機(jī)制；四是強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，提高行政執(zhí)法能力，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)施效果。

最后綜合評分為73.7分。

（十一）《甘肅省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》

1.條款歸類分析（見表16-24）

表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

續(xù)表16-24

2.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-25）

表16-25　《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

土地是寶貴、有限、不能再生和代替的自然資源，是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，也是城鄉(xiāng)建設(shè)不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)。人多地少，是我國的基本國情，也是甘肅省的基本省情。中華人民共和國成立初期，全省耕地面積達(dá)5 743萬畝。但以后由于對珍惜和合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地的重要意義認(rèn)識不足，土地管理法規(guī)不夠健全，對土地又缺乏統(tǒng)一管理，特別是20世紀(jì)80年代以來，甘肅耕地銳減與人口增加的矛盾十分突出。土地利用中存在耕地撂荒、閑置，城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)不斷擴(kuò)張，土地利用粗放；輕生態(tài)保護(hù)，盲目開發(fā)利用土地等問題。亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，耕地面積逐年減少。到1986年底，全省只有耕地5 220多萬畝，人均僅占2．5畝，且大多是貧瘠的旱地和山地。1980年至1986年底，土地以每年37萬多畝的速度銳減，已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一大隱患。因此，盡快建立健全土地法規(guī)，采取有力措施，加強(qiáng)土地管理，已是一項(xiàng)十分緊迫的重要任務(wù)。在這種情況下，為了促進(jìn)土地資源的集約利用和社會的可持續(xù)發(fā)展，遵循自然生態(tài)規(guī)律，從土地資源的調(diào)查、評價(jià)、規(guī)劃、保護(hù)和利用等方面進(jìn)行全面規(guī)范，建立和完善土地管理制度，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保障糧食生產(chǎn)安全，調(diào)整土地利用關(guān)系，促進(jìn)土地的合理利用，1988年9月20日甘肅省第七屆人大常委會第四次會議頒布了《甘肅省實(shí)施土地管理法辦法》，并于1999年9月進(jìn)行了一次全面修訂、2002年3月進(jìn)行了修正。該《辦法》的內(nèi)容主要包括總則、土地使用權(quán)和所有權(quán)、土地利用規(guī)劃和耕地保護(hù)、建設(shè)用地審批和管理、法律責(zé)任和附則共六章41條。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引或支持，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性來看，屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施效果一般。從整體看，本《辦法》較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：

第一，該法規(guī)通過建立土地權(quán)益保護(hù)、土地用途管制、土地有償使用等制度，實(shí)行土地利用的規(guī)劃、計(jì)劃管理，充分保護(hù)土地所有者、使用者的合法權(quán)益，合理安排土地利用在空間、時(shí)間上的分配，保障土地資源的可持續(xù)利用。

第二，特別關(guān)注土地開發(fā)利用中的生態(tài)保護(hù)問題。通過分級制定、實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，引導(dǎo)合理開發(fā)利用土地；同時(shí)，全面協(xié)調(diào)、加強(qiáng)土地綜合生態(tài)管理相關(guān)部門及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等社會成員間的共管、協(xié)作關(guān)系，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化方面取得了很好的成效。

第三，規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，一次性開發(fā)國有土地50公頃以下的，由縣級人民政府批準(zhǔn)；50公頃以上100公頃以下的，由州、市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)；100公頃以上600公頃以下的，由省人民政府批準(zhǔn)，這一規(guī)定體現(xiàn)了IEM生態(tài)制約管理的原則。

第四，規(guī)定土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)方案等土地管理相關(guān)政策的制定和實(shí)施，通過廣泛聽取社會公眾及有關(guān)方面的意見，吸引公眾的參與，使土地的利用和保護(hù)政策措施得到社會公眾的普遍認(rèn)同，使土地政策利益體現(xiàn)更趨合理，這體現(xiàn)了廣泛社會主體參與的原則，大大增強(qiáng)了法規(guī)的實(shí)施性。

土地資源的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、評價(jià)、監(jiān)測等基礎(chǔ)工作進(jìn)展較快，對做好土地資源管理提供了基礎(chǔ)保障，為準(zhǔn)確地掌握土地資源的利用現(xiàn)狀和科學(xué)管理土地提供決策依據(jù)。

在重視和發(fā)揮婦女在防治土地退化中的作用、保護(hù)生態(tài)移民權(quán)益方面還需進(jìn)一步完善。

最后綜合評分為73.6分。

（十二）《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》

1.條款歸類分析（見表16-26）

表16-26

續(xù)表16-26

續(xù)表16-26

續(xù)表16-26

續(xù)表16-26

續(xù)表16-26

2.《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-27）

表16-27　《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

土地資源是國家的重要資源。我國又是土地資源相對貧乏的國家，在有限的土地資源中人均占有耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的平均水平，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地是我國的一項(xiàng)基本國策。耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本保障，甘肅省地處內(nèi)陸，氣候干旱，雖地域廣闊，但人多耕地少，耕地質(zhì)量差，后備土地資源短缺，現(xiàn)有耕地退化嚴(yán)重。由于歷史原因，在基本農(nóng)田保護(hù)方面還存在一些亟待解決的問題：一是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地比較嚴(yán)重，使人均耕地由20世紀(jì)80年代末的2．4畝下降到1996年的2．12畝；二是在“經(jīng)濟(jì)熱”的過程中，亂圈亂占耕地，一些地方出現(xiàn)了多占少用、占而不用、閑置撂荒現(xiàn)象；三是一些地方在調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上，盲目占用耕地；四是一些農(nóng)戶擅自改變耕地用途，在耕地內(nèi)建窯、建房、建墳、取土或采礦等行為。針對上述情況，為了進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、國務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，結(jié)合甘肅實(shí)際，1997年11月25日經(jīng)甘肅省第八屆人大常委會第十三次會議通過了《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》，2002年3月30日經(jīng)甘肅省第九屆人大常委會第二十七次會議修正后重新公布。修改后的《條例》包括總則、劃定、保護(hù)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任、附則共六章33條?！稐l例》實(shí)施以來，在建立基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)格控制占用耕地，遏止耕地?cái)?shù)量銳減，提高耕地質(zhì)量，防止土地退化，保障農(nóng)業(yè)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要作用。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，大多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引或支持，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性看，屬于一般性適用，實(shí)施效果較好。從整體看，本《條例》較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)將基本農(nóng)田保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，并按全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴(yán)格管理的方針，建立監(jiān)督檢查制度，認(rèn)真做好基本農(nóng)田保護(hù)工作，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念與綜合生態(tài)管理注重長期規(guī)劃的原則；第二，規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定方案應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃為依據(jù)，科學(xué)合理的確定。全省基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占耕地總面積的百分之八十以上，這體現(xiàn)了生態(tài)制約管理的原則；第三，規(guī)范了各級政府、相關(guān)農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門在耕地保護(hù)中的職責(zé)；第四，規(guī)定了省、市（州）、縣（市、區(qū)）建立基本農(nóng)田開發(fā)建設(shè)專項(xiàng)資金的制度；第五，針對違法行為，設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，加大了對違法行為的行政處罰力度；第六，規(guī)定縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地地力與施肥效益進(jìn)行長期定位監(jiān)測，并會同環(huán)境保護(hù)部門對基本農(nóng)田的環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測與評價(jià)，定期向本級人民政府提交基本農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量和發(fā)展趨勢的報(bào)告，體現(xiàn)了信息互動共享暢通的原則；第七，為了確?；巨r(nóng)田管理的有效進(jìn)行，規(guī)定了穩(wěn)農(nóng)的財(cái)政投入機(jī)制，設(shè)定了對保護(hù)基本農(nóng)田而取得顯著成績的單位和個(gè)人的表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；第八，規(guī)定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)利益關(guān)聯(lián)的居民住房利益；第九，規(guī)定在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定要落實(shí)到鄉(xiāng)、區(qū)、片、地塊，體現(xiàn)了管理面向基層、目標(biāo)著眼于社會的原則；第十，規(guī)定了較為嚴(yán)格的行政管理措施。

但是，與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對比，仍存在一些不完善的地方：（1）對社會主體，特別是婦女、少數(shù)民族等關(guān)于在基本農(nóng)田保護(hù)的作用沒有做出特殊的規(guī)定；（2）在基本農(nóng)田保護(hù)中的教育、科研技術(shù)服務(wù)、推廣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用以及宣傳規(guī)定得不夠完善；（3）缺乏基本農(nóng)田管理的糾紛調(diào)解機(jī)制；（4）對生態(tài)移民權(quán)益的保護(hù)以及對有利于土地耕作和土地保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識和技巧的保存和繼承方面是空白，仍需要進(jìn)一步完善。

最后綜合評分為77.5分。

（十三）《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》

1.條款歸類分析（見表16-28）

表16-28

續(xù)表16-28

續(xù)表16-28

續(xù)表16-28

續(xù)表16-28

續(xù)表16-28

續(xù)表16-28

2.《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-29）

表16-29　《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

自然環(huán)境和自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源，保護(hù)生物多樣性，對人類社會的發(fā)展具有極為重要的意義。建立自然保護(hù)區(qū)，對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物及有特殊意義的自然遺跡予以特殊保護(hù)和管理，是保護(hù)自然環(huán)境和自然資源的有效措施之一，是社會文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。改革開放以來，甘肅省自然保護(hù)區(qū)事業(yè)得到了較快發(fā)展，到1998年底，全省已建成森林、荒漠、濕地生態(tài)系統(tǒng)及野生動物類型自然保護(hù)區(qū)35個(gè)，總面積504．53萬公頃，占全省國土面積的11．1%，其中國家級自然保護(hù)區(qū)5個(gè)，省級自然保護(hù)區(qū)25個(gè)，地（市）級自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，縣（市）級自然保護(hù)區(qū)4個(gè)。但在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理方面也存在不少問題，主要是：一些地方和部門對自然保護(hù)區(qū)工作的重要性缺乏認(rèn)識，片面強(qiáng)調(diào)眼前利益和局部利益；已建的自然保護(hù)區(qū)類型不夠全面，缺少自然遺跡和野生植物類型；地方級自然保護(hù)區(qū)建立程序不夠明確規(guī)范；自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全，人員不足，經(jīng)費(fèi)投入不足，制約了自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的發(fā)展，大部分自然保護(hù)區(qū)的管理水平低。根據(jù)《甘肅省自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（1996—2010年）》，到2010年全省自然保護(hù)區(qū)將達(dá)到59個(gè)，為加強(qiáng)自然保護(hù)工作，在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，保護(hù)自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，1999年9月26日，甘肅省第七屆人大常委會第十二次會議通過了《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，共30條。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，大多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的部分內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性來看，屬于一般性適用，實(shí)施效果較好。從整體看，該《條例》較好地貫徹了可持續(xù)發(fā)展和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念和原則精神，立法宗旨和目的，符合生態(tài)保護(hù)的原則要求：

第一，規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理應(yīng)堅(jiān)持全面規(guī)劃、依法保護(hù)、科學(xué)管理、合理利用、持續(xù)發(fā)展的原則，體現(xiàn)了保護(hù)利用并重的理念。

第二，明確了自然保護(hù)區(qū)行政主管部門、相關(guān)管理部門及自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

第三，規(guī)定自然保護(hù)區(qū)所在地人民政府可以會同自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)村民委員會、單位，組成保護(hù)協(xié)調(diào)組織，開展宣傳教育、訂立保護(hù)公約、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等，共同保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和自然資源，體現(xiàn)了管理面向基層的原則。

第四，將自然保護(hù)區(qū)劃分為自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，核心區(qū)禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，緩沖區(qū)禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，經(jīng)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、標(biāo)本采集、考察等活動；經(jīng)省人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)可以開展馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。

第五，明確了社會主體在自然資源可持續(xù)開發(fā)利用中的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定公民、法人和其他組織都有保護(hù)自然保護(hù)區(qū)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護(hù)區(qū)的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告，體現(xiàn)了公眾參與的理念。

《條例》對自然資源和生態(tài)的調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、評價(jià)等雖作出規(guī)定，但生態(tài)評價(jià)機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制、評價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)作用不夠全面，《條例》對自然保護(hù)區(qū)管理的糾紛解決機(jī)制、有關(guān)技術(shù)服務(wù)推廣方面規(guī)定還不夠完善。

最后綜合評分為77.0分。

（十四）《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》

1.條款歸類分析（見表16-30）

表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

續(xù)表16-30

2.《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-31）

表16-31　《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分） 522

3.《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(IEM)能力評價(jià)小結(jié)

《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》是1994年經(jīng)甘肅省第八屆人大常委會第十次會議通過，并于1997年和2004年進(jìn)行了兩次修正。主要內(nèi)容為總則、管理職責(zé)、環(huán)境監(jiān)督管理、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害及法律責(zé)任，共六章58條。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，大多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；從要素內(nèi)容的實(shí)施性來看，屬于一般性適用，實(shí)施效果較好。從整體看，本《條例》較好地貫徹了可持續(xù)發(fā)展和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念：

第一，規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人依法進(jìn)行檢舉和控告，體現(xiàn)了廣泛社會主體共同參與的原則。

第二，規(guī)定各級人民政府制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，使環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了注重長期規(guī)劃的原則。

第三，規(guī)定環(huán)境保護(hù)工作必須堅(jiān)持預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面規(guī)劃，合理布局，綜合治理的方針，實(shí)行誰開發(fā)誰保護(hù)，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補(bǔ)償，體現(xiàn)了保護(hù)利用并重的原則。

第四，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境狀況，遵循生態(tài)規(guī)律制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，控制人口增長，合理開發(fā)利用自然資源，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和良性循環(huán)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源的增殖和儲量相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。

第五，規(guī)定保護(hù)生物多樣性，保護(hù)珍稀、瀕危野生動植物。禁止任何單位和個(gè)人非法捕獵、毒殺、采伐、加工、收購、銷售國家和本省保護(hù)的野生動植物及其產(chǎn)品，體現(xiàn)生態(tài)制約管理、遵循自然規(guī)律的原則。

第六，規(guī)定合理使用草原，保護(hù)草原植被。防止過量放牧，防治草原病蟲鼠害。禁止開墾和破壞草原，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物。開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，采礦單位和個(gè)人應(yīng)采取復(fù)墾利用、植樹種草等措施予以恢復(fù)，防止水土流失，這些體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)優(yōu)先、市場生態(tài)雙贏的原則。

第七，明確了社會主體在自然資源可持續(xù)開發(fā)利用和管理中的責(zé)任和義務(wù)。重視土地資源及生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃以及各主體在環(huán)境保護(hù)中的共同管護(hù)義務(wù)。在行政管制方面，《條例》有9個(gè)條款規(guī)定了污染限期治理、排污申報(bào)登記、排污許可證、排污收費(fèi)、環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”等項(xiàng)制度，及飲用水源保護(hù)措施。貫徹資源管理和生態(tài)系統(tǒng)管理的原則，明確規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)制度。

《條例》還對自然資源和生態(tài)的調(diào)查、監(jiān)測、評價(jià)、環(huán)?？蒲?、宣傳教育、環(huán)境保護(hù)技術(shù)服務(wù)、信息溝通、公眾參與等都作出了相應(yīng)的規(guī)定。有關(guān)名詞和術(shù)語的界定解釋，由其他法律法規(guī)所指引。環(huán)境保護(hù)的公眾參與的形式、保障機(jī)制、環(huán)境保護(hù)技術(shù)服務(wù)和推廣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用，及發(fā)揮市場激勵(lì)作用等方面還需要進(jìn)一步地完善。

最后綜合評分為78.2分。

（十五）《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》

1.條款歸類分析（見表16-32）

表16-32

續(xù)表16-32

續(xù)表16-32

續(xù)表16-32

續(xù)表16-32

續(xù)表16-32

2.《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)（見表16-33）

表16-33　《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM） 能力初評表（滿分90分）

3.《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評價(jià)小結(jié)

《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》是2006年1月經(jīng)甘肅省第十屆人大常委會第二十次會議通過的地方性法規(guī)，共37條。

對照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從其要素的呈現(xiàn)性來看，多數(shù)要素被法規(guī)所體現(xiàn)并有明文規(guī)定，個(gè)別要素內(nèi)容被其他法律所指引或支持，呈現(xiàn)性比較好；從要素內(nèi)容的表達(dá)性來看，覆蓋比較全面，而且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；從要素內(nèi)容的實(shí)施性來看，屬于一般性適用，由于本《條例》剛剛開始實(shí)施，從了解的情況看，油田生產(chǎn)單位和當(dāng)?shù)卣诮M織落實(shí)，起步良好。從整體看，本《條例》較好地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理念：

第一，重視土地資源和水資源的保護(hù)，明確了社會主體關(guān)于資源可持續(xù)開發(fā)利用和管理的責(zé)任，規(guī)定石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合和誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理，體現(xiàn)了保護(hù)與利用并重的原則。

第二，規(guī)定了具體的監(jiān)督管理機(jī)制和管理職責(zé)以及油田開發(fā)活動的有關(guān)行政管制措施。

第三，規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將本行政區(qū)域內(nèi)石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，體現(xiàn)了注重長期規(guī)劃的原則。

第四，規(guī)定油田生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行清潔生產(chǎn)，采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，節(jié)約和綜合利用資源，防止油田生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞，油田生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)建設(shè)清潔井場，做到場地平整、清潔衛(wèi)生，體現(xiàn)了生態(tài)市場雙贏的原則。

第五，規(guī)定油田生產(chǎn)單位新建油區(qū)專用道路占用土地的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)批，并采取措施保護(hù)耕地、植被和石被。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行油田勘探開發(fā)生產(chǎn)活動；已經(jīng)開發(fā)生產(chǎn)并造成損害的，應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施，限期治理。這些規(guī)定，體現(xiàn)了活動瞻顧生態(tài)的原則。

《條例》與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對比，仍存在一些不完善的地方，主要表現(xiàn)為雖然對資源和生態(tài)的調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、評價(jià)作了規(guī)定，但不夠全面。資源和生態(tài)的宣傳、教育、科研、公眾參與、技術(shù)服務(wù)及當(dāng)事人糾紛處理方面未結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際作出規(guī)定，而是由其法律法規(guī)進(jìn)行指引和規(guī)定。

最后綜合評分為71.3分。