英國與近代中外貿(mào)易“法治”的建立

關(guān)于列強(qiáng)如何攫奪中國海關(guān)行政權(quán)，人們一般耳熟能詳?shù)氖?854年上海英美法三國領(lǐng)事趁小刀會起義之機(jī)，脅迫上海道臺吳健彰接受洋人司稅制度。然而，有關(guān)的研究普遍認(rèn)為，此事更應(yīng)溯源于第一次鴉片戰(zhàn)爭后，英國迫使清政府在接受協(xié)定關(guān)稅的同時接受領(lǐng)事報關(guān)制度，首開領(lǐng)事干涉海關(guān)行政之漸。一種頗具影響的觀點(diǎn)是：外國領(lǐng)事在推行領(lǐng)事報關(guān)的過程中，一方面縱容包庇外商大肆走私，一方面又指責(zé)中國海關(guān)官員貪污腐化、納賄私放，結(jié)果使清政府的關(guān)稅征收制度徹底瓦解，“這就形成一種局勢，除非由外國人緝私征稅，海關(guān)便無從征稅?！?sup>[1]從而迫使清政府在第二次鴉片戰(zhàn)爭中不得不接受洋人幫辦稅務(wù)。但是，這一觀點(diǎn)在揭露帝國主義侵略的同時，卻不免令人產(chǎn)生一個疑問：既然外商走私逃稅比正常付稅獲利更大，那么以攫取最大利潤為目標(biāo)的列強(qiáng)何必迫使清政府整頓海關(guān)，增加稅收？這似乎不符合侵略者的強(qiáng)盜邏輯。

因此，要深入地揭示近代中國海關(guān)行政權(quán)旁落的真實(shí)內(nèi)涵，尚須從中外貿(mào)易從早年自主的閉關(guān)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭芡鈬刂频淖杂少Q(mào)易體制的轉(zhuǎn)型問題入手，闡釋海關(guān)運(yùn)作變遷的機(jī)制。本文便試以英國與清政府圍繞建立通商口岸貿(mào)易的“法治”而彼此在海關(guān)緝私和關(guān)政問題上的政策取向作一探索。

一　自由貿(mào)易原則與英國的協(xié)助緝私

19世紀(jì)中葉是英國積極推行自由貿(mào)易原則的時代。由于擁有世界上最雄厚的資本主義生產(chǎn)力，英國迫切需要開辟海外市場，因此打破各國間的關(guān)稅壁壘，實(shí)現(xiàn)“公平競爭”的自由貿(mào)易，是最符合英國的長遠(yuǎn)利益的。

第一次鴉片戰(zhàn)爭使英國得以在侵犯中國主權(quán)的基礎(chǔ)上把自由貿(mào)易原則加于中國?！拔蹇谕ㄉ獭薄ⅰ皬U除公行”和“協(xié)定關(guān)稅”等不平等條約規(guī)定，迫使中國開放市場，并且把這個市場置于自由交易和不能制造關(guān)稅壁壘的法制格局下。

要將這套法制落到實(shí)處，中國海關(guān)的操作就必須與之配套，從而使自由貿(mào)易的“法制”變成“法治”。為此，早在戰(zhàn)爭過程中，英國外交大臣巴麥尊（Viscount Palmerston）就曾考慮讓清政府在英國占領(lǐng)下的香港設(shè)立海關(guān)，征收各國來華貨物的關(guān)稅，認(rèn)為這樣就可以對海關(guān)施加影響，“中國海關(guān)駐香港的官員將不像其他口岸的中國官員們那樣，試圖征收過高的和非法的捐稅?！?sup>[2]而在戰(zhàn)后的條約中，這一設(shè)想變成了一套“領(lǐng)事報關(guān)制度”，其程序是：英國商船入口后，限一日內(nèi)將船牌、艙口單和報關(guān)單交給領(lǐng)事，由領(lǐng)事向海關(guān)報關(guān)，再由海關(guān)驗(yàn)貨征稅。商船離口時，領(lǐng)事憑海關(guān)的完稅單發(fā)還船牌，準(zhǔn)予放行。這樣，領(lǐng)事雖不參與海關(guān)的驗(yàn)貨和征稅，但掌握了船貨的信息，海關(guān)若苛征濫索，他可即時發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行干涉。^[3]

與此相應(yīng)，條約還制定了各種違規(guī)和走私行為的罰則，將這種處罰置于雙邊協(xié)定的框架下，于是英國領(lǐng)事在閉關(guān)時代的保商制取消后，成為英國商人的“保人”，因而有協(xié)助緝私的義務(wù)——“將凡系英國在各港口來往貿(mào)易之商人，加意約束，四面查察，以杜弊端。倘訪聞有偷漏走私之案，該管事官即時通報中華地方官，以便本地方官捉拿?！?sup>[4]這些規(guī)定似乎顯示了英國意圖維護(hù)中國的關(guān)稅收入，其實(shí)卻正是基于英國的長遠(yuǎn)利益。因?yàn)?，自由貿(mào)易必須建立在有法治保障的“公平”基礎(chǔ)上，只有在關(guān)稅征收上實(shí)現(xiàn)一視同仁，沒有偏袒，才可使自由競爭有序地進(jìn)行。

然而英國企圖建立法治秩序的設(shè)想，自始就與它從事對華鴉片貿(mào)易的直接利益相矛盾。鴉片是英國掠奪中國財富的重要手段，但由于中國的禁令，只能通過走私渠道輸入。為了不讓非法的鴉片貿(mào)易擾亂貿(mào)易秩序，在第一次鴉片戰(zhàn)爭中，巴麥尊曾希望誘導(dǎo)清政府將鴉片貿(mào)易合法化，但同時又不愿使英國政府背上向中國強(qiáng)賣毒品的惡名，故又聲稱“女王陛下政府對于這件事情不提出任何要求，因?yàn)樗麄儧]有權(quán)利這樣做。中國政府完全有權(quán)禁止輸入鴉片，如果它愿意的話”。由于清政府沒有同意弛禁，因此五口通商后，鴉片貿(mào)易仍屬非法，按巴麥尊所謂“從事一項(xiàng)違禁貿(mào)易的英國臣民必須承擔(dān)這樣做的后果”，即販運(yùn)者責(zé)任自負(fù)的原則進(jìn)行。^[5]

于是，領(lǐng)事們要建立通商口岸貿(mào)易的法治，首先必須處理鴉片貿(mào)易問題。當(dāng)廣州作為第一個口岸開放后，領(lǐng)事李太郭（G.T.Lay）先后在1843年7月31日和8月10日要求英國軍艦查扣所有停泊在黃埔及珠江內(nèi)不按章報關(guān)的英船，并監(jiān)視過往船只，取締鴉片煙船。1845年4月，領(lǐng)事馬額峨（F.C.MacGregor）再次下令驅(qū)逐珠江里泊在合法貿(mào)易船只附近的鴉片煙船。然而，商務(wù)總監(jiān)督璞鼎查（Sir H.Pottinger）自始就反對動用軍艦協(xié)助緝私。他于1843年8月19日指示，讓英國承擔(dān)防止在珠江走私的任務(wù)是“不可能的”。英軍司令旋即下令英艦停止緝查行動，“他認(rèn)為此事是中國捕快的事”。^[6]結(jié)果，領(lǐng)事與鴉片販子間達(dá)成默契，鴉片煙船在口岸之外另辟錨地，如在廣州是金星門，在上海是吳淞口，這樣在地理上把非法貿(mào)易與合法貿(mào)易分開來，而領(lǐng)事對這些口岸外面的煙船錨地視而不見。

盡管如此，領(lǐng)事們在各口岸仍不免遇到夾帶鴉片與走私違規(guī)問題。1844年2月，駐上海領(lǐng)事巴富爾（G.Balfour）發(fā)現(xiàn)入口的“亞美利亞號”（Amelia）和“梅恩吉號”（Maingay）兩船夾帶鴉片。當(dāng)他著手調(diào)查時，兩船又將所載鴉片轉(zhuǎn)駁到“威廉四世號”（William the Fourth）上，企圖運(yùn)出口外。巴富爾旋即令軍艦扣船，按照通商章程，以申報不實(shí)罪判處亞、梅兩船各罰款500元，以擅自開艙和艙口單蒙混罪判處兩船分別罰款500元和200元，再以私自轉(zhuǎn)駁貨物罪判處三船各罰款500元。同時，他決定派一名軍官將威船押送到香港，向璞鼎查報告事件經(jīng)過，而亞、梅兩船則在原地扣押，聽候璞鼎查對船只與貨物的進(jìn)一步處理意見。^[7]

但是，璞鼎查接到報告后，立刻將威船釋放，并訓(xùn)令巴富爾把亞、梅二船也放了。他宣稱，在這種事情上，領(lǐng)事應(yīng)當(dāng)“建議”中國當(dāng)局采取緝私措施，而不是直接采取行動，否則就會“充當(dāng)了中國政府的稅吏”。璞鼎查強(qiáng)調(diào)：“不管是鴉片違禁貿(mào)易，還是合法商品的走私或私自駁運(yùn)，重大的補(bǔ)救措施是在他們自己手上；他們?nèi)舨蝗ヌ幹茫突钤摮惺軗p失稅收的后果。”^[8]

璞鼎查隨即將此案例轉(zhuǎn)發(fā)各口領(lǐng)事，作為處理這類案件的指導(dǎo)原則。^[9]領(lǐng)事們自然心領(lǐng)神會。同年4月，駐廣州領(lǐng)事李太郭遇到同類性質(zhì)的“迦太基人號”（Carthaginian）案，便將鴉片問題置之不問，僅以申報不實(shí)罪判處罰款500元，并聲稱：“就鴉片問題而言，他們（中國官方）和我之間有一個清楚明白的諒解。他們聲稱沒辦法對付這問題，而我只要這種販運(yùn)不在合法貿(mào)易地點(diǎn)的附近，就既無權(quán)也不想采取任何措施?！?sup>[10]1845年4月，駐寧波領(lǐng)事羅伯聃（R.Thom）在海關(guān)查出“主人之喜號”（Owner's Delight）夾帶鴉片后，則以收去該船的旗幟和船牌了事。^[11]對于合法貨物的走私，領(lǐng)事們也僅滿足于對不按章向領(lǐng)事登記的船只罰款，如1845年4月駐廣州領(lǐng)事馬額峨對私卸硝石的“愛德華雷恩爵士號”（Sir Edward Ryan）以規(guī)避登記罪罰款500元。而且罰款數(shù)額也越來越小，馬額峨隨后對同樣規(guī)避登記的縱帆船“魔鬼號”（Devil）和“愛爾蘭野姑娘號”（Wild Irish Girl）僅罰款200元，對快艇“尤里安那號”（Juliana）更是只罰20元。^[12]而在1846至1848年間，就連這樣的罰款案件也沒有了，盡管領(lǐng)事們并不諱言各口走私漏稅都很猖獗。即使在貿(mào)易不旺的口岸，例如寧波，領(lǐng)事索理汪（G.G. Sullivan）在1846年給總監(jiān)督的公文中，就抄送了一份英商對當(dāng)?shù)伉f片走私的描述；^[13]又如廈門，領(lǐng)事列敦（T.H.Layton）1848年報告，當(dāng)?shù)亍巴鈬檀３Ｒ惶焯佣?00兩”^[14]。但領(lǐng)事們對走私問題都明顯地作壁上觀。甚至泊在金門灣的鴉片躉船在1847年遭海盜襲擊后，駐廈門領(lǐng)事一度聽任一些躉船轉(zhuǎn)泊口內(nèi)的鼓浪嶼，以策安全。^[15]

已往研究通常認(rèn)為，英國難以履行協(xié)助緝私的義務(wù)，是由于在《中美望廈條約》和《中法黃埔條約》中都沒有這種規(guī)定，因而它若認(rèn)真協(xié)助緝私，就會使英國商船在與他國的競爭中處于不利的境地。^[16]然而上述事實(shí)表明，英國在1844年7月和10月中美、中法條約簽訂之前，就已經(jīng)在消極對待這一義務(wù)，中美、中法條約只是使英國更有藉口這樣做而已。而英國的根本動機(jī)，是想在自由貿(mào)易的“法治”與鴉片貿(mào)易的強(qiáng)盜行為之間，尋找一個平衡點(diǎn)。

這樣的平衡點(diǎn)事實(shí)上是不可能有的。1849年后，各種矛盾使得英國領(lǐng)事們維護(hù)口岸貿(mào)易秩序的權(quán)威受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不得不再次正視走私問題。

1849年8月，駐廣州領(lǐng)事包令（J.Bowring）查扣了在珠江里走私絲茶的快艇“五月花號”（Mayflower），并以獲得海關(guān)受賄私放的證據(jù)，要求粵海關(guān)監(jiān)督共同調(diào)查，但遭拒絕。包令于是在判處罰款200元后把該船放了。一個月后，該船由于參與將鴉片從金星門運(yùn)到廣州的競爭，遭到對手襲擊并被摧毀，包令照會五口通商大臣徐廣縉要求調(diào)查，但后者復(fù)文說該船系毀于失火，毋庸置疑。^[17]這一案例表明，在當(dāng)時中英在廣州入城問題上對峙的背景下，清政府的官員竭力避免與領(lǐng)事直接接觸，這樣雙方在緝私問題上已無法合作。到了1851年2月，包令又查扣了一條走私珊瑚的輪船“廣州號”（Canton），再次要求粵海關(guān)監(jiān)督共同調(diào)查，結(jié)果后者再次拒絕會見，僅行文讓該船補(bǔ)稅了事。于是包令只得又判處罰款200元，但監(jiān)督卻拒絕接受這筆罰款。包令認(rèn)為，粵海關(guān)監(jiān)督此舉，“是將英國政府為履行義務(wù)所賦于領(lǐng)事的挾制權(quán)力徹底地剝奪了”。^[18]

如果說廣州的沖突是發(fā)生在領(lǐng)事與海關(guān)之間，那么上海的沖突則是在領(lǐng)事與英商之間，以及在英國體制內(nèi)部。1850年6月，輪船“瑪麗·伍德夫人號”（Lady Mary Wood）運(yùn)送鴉片到吳淞下載后，進(jìn)入上海以空船結(jié)關(guān)，得以免繳船鈔，卻隨后又至吳淞裝載了699包絲準(zhǔn)備離去。領(lǐng)事阿禮國（R.Alcock）得知后，責(zé)令其補(bǔ)繳偷逃的船鈔和絲稅，并對貨主怡和洋行和船主大英輪船公司各罰款200元，因?yàn)樗麑f片的事可以不管，但在吳淞走私合法貨物，壞了口岸的“規(guī)矩”。^[19]次年1月，又有人向阿禮國告發(fā)英船“約翰·杜格達(dá)爾號”（John Dugdale）偷漏茶稅，他調(diào)查后，以海關(guān)有受賄之嫌，拒絕了道臺提出的沒收走私茶葉的要求，責(zé)令該船補(bǔ)繳相當(dāng)于兩倍走私茶葉的稅款，并對四位船主各罰款100元。^[20]

阿禮國如此以口岸的裁判官自居，立刻在英商中激起軒然大波。有人署名“一位英國商人”，在《北華捷報》上主張領(lǐng)事無權(quán)迫令英商在中國守法，宣稱：“從倫理上看，走私算是一種罪行嗎？我手邊確是沒有瓦特爾、普芬多夫或格勞秀斯供參考，但那些法學(xué)家中有人斷言，國際上走私?jīng)]什么不道德，除非臣民或公民是在違反其本國的商法下這樣做，只有那個國家才是他該效忠的。”^[21]怡和洋行則將瑪船案上訴至香港的英國高等法院，該院的判決是，領(lǐng)事在此案中沒有遵照英國樞密院令有關(guān)100元以上罰款判決必須有陪審員在場的規(guī)定，因而罰款無效。阿禮國于是抱怨說，中國政府與英國政府簽訂了條約，領(lǐng)事有權(quán)處置英國臣民對中國臣民和政府的侵害案件，如今這種判決是將一個殖民地法庭置于代表政府的領(lǐng)事之上，在按照條約處置英國臣民對中國臣民和政府侵害案件方面，“我不能不認(rèn)為這是國際慣例上沒有先例的僭越，對我們與中國的關(guān)系為害甚大?！?sup>[22]

上海關(guān)于緝私問題的爭論進(jìn)而延伸到了英國國內(nèi)，促使英國政府對此作出進(jìn)一步的決策。曾在1832年化名胡夏米窺探中國沿海的英商林賽（H.H.Lindsay），于1851年3月31日向外交部呈交了一份由倫敦、利物浦、曼徹斯特38個商行聯(lián)署的備忘錄，宣稱上海商人間的競爭中，他們比走私者少賺15％的利潤。他們主張，為了防止英國貿(mào)易轉(zhuǎn)入他國商船之手，領(lǐng)事應(yīng)當(dāng)“被授權(quán)宣布停征中國的關(guān)稅”，以實(shí)現(xiàn)公平競爭。^[23]但是，英國政府卻擔(dān)心，若不讓清政府在口岸征稅，就會使它有理由在內(nèi)地設(shè)卡征稅。商務(wù)總監(jiān)督文翰（Sir G.Bonham）4月10日給外交部的報告，便指出了實(shí)現(xiàn)“公平競爭”的兩種可能：一是讓清政府廢除口岸的關(guān)稅而在內(nèi)地設(shè)卡征稅，一是讓領(lǐng)事不再干預(yù)走私問題，而前者將使清政府的征稅脫離英國的監(jiān)控，也就無法防止苛征和勒索，這是英國不愿看到的。^[24]因此，巴麥尊以片面最惠國待遇使英國得享中美、中法條約特權(quán)為由，宣布取消協(xié)助緝私的義務(wù)，成為英國當(dāng)局的自然選擇。這一決定于是年7月10日由文翰通知了五口通商大臣徐廣縉。^[25]

巴麥尊決定把緝私的責(zé)任全部甩給清政府，使英商能夠“平等”地走私漏稅，但同時也標(biāo)志著英國對于在自由貿(mào)易原則下建立通商口岸法治秩序的設(shè)想，逐漸從領(lǐng)事的干預(yù)轉(zhuǎn)向?qū)η逭ｊP(guān)的改造。

二　清政府的撫夷政策與海關(guān)關(guān)政

英國將各口的走私猖獗都?xì)w咎于“中國政府的玩忽和腐敗”。^[26]清政府內(nèi)部對于海關(guān)關(guān)政的腐敗也并非沒有察覺，例如曾有御史上奏說，五口通商后，“前此夷商畏法，未敢公然走私，今則中外串通，毫無顧忌矣。前此奸徒走私，止知利己，今則分肥夷人，作為成本矣?；蚬陀每焱?，直運(yùn)夷船，或借票影射，飛渡關(guān)津，或通事書差，串同瞞驗(yàn)，百端詭計(jì)，愈出愈奇。此洋務(wù)所以日壞，夷情所以日肆，而偷漏所以日多也。”^[27]對于這種腐敗局面的形成，已往的研究強(qiáng)調(diào)了外國領(lǐng)事和商人對海關(guān)的干擾和腐蝕，^[28]然而事實(shí)是，這種外因只有通過清政府自身的內(nèi)因方能起作用，因此，只有從清政府在撫夷政策下通商體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾入手，才能闡釋導(dǎo)致這種腐敗局面的根本原因。

建立在封建自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的清王朝，向來不重視對外貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)效益，而是把外貿(mào)作為對外“羈縻”的手段。這個思維定勢繼續(xù)存在于第一次鴉片戰(zhàn)爭后的通商體制。耆英在受命與英國談判通商章程時稱：“國家之所以維制中外，全在收其利權(quán)而使之各遂其生，方可長安久治。近年以來，利權(quán)未能確操其柄，癥成痞隔，致啟釁端”。^[29]結(jié)果，他是在取消“浮費(fèi)”上做文章，一方面接受協(xié)定關(guān)稅稅則，大量減少對外商的實(shí)際課征，作為俯順夷情；另一方面把原來關(guān)稅的正課、盈余和規(guī)費(fèi)并為“一條鞭”，全部上繳朝廷，使稅收的減少不至影響朝廷的“國計(jì)”。耆英總結(jié)他的撫夷政策是：“總之西洋各國，以通商為性命，天朝制馭之術(shù)，全在一切持平，不事苛求，務(wù)存大體，則桀驁之氣不抑而自消，且可收少取即所以多取之效?！睂Υ?，道光皇帝深表贊同。^[30]

海關(guān)的稽查征稅自然要體現(xiàn)這種“務(wù)存大體”。耆英總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)說，“夷性嗜利尚氣，而其嗜利之心更勝于尚氣，”因此海關(guān)官吏必須“于體制則不亢不卑，于關(guān)稅則不苛不漏，夷雖嗜利尚氣之徒，而惟廉足以制其貪，惟禮足以化其氣，再加以化導(dǎo)愚民，勿如從前之侮弄，則相安無事，不獨(dú)烽煙永息，關(guān)稅必當(dāng)日益加增。茍或不然，恐受撫通商，仍難深恃，此已覆之前車，不可不深為后慮者也?！?sup>[31]

于是，五口通商后清政府在關(guān)稅稽征上可謂以禮相待，大度為懷。例如，在“亞美利亞號”等船案中，兩江總督令道臺宮慕久將巴富爾所課的罰款“一半收為官用，一半交英國領(lǐng)事，用于公益”，船上的合法貨物則由道臺和領(lǐng)事協(xié)商處理辦法。^[32]而在“愛德華·雷恩爵士號”案中，領(lǐng)事發(fā)現(xiàn)粵海關(guān)并沒有按照條約沒收走私的硝石。^[33]包令在1851年報告他對海關(guān)的印象是：“就我所知的案子中，所有麻煩都是以一筆賄賂了結(jié)的。（走私）風(fēng)險很小，因?yàn)椴轵?yàn)出來后的罰則微不足道。如果發(fā)現(xiàn)了違法或欺詐，付上正常關(guān)稅外加給查辦官員一小筆錢是通常的解決辦法?！?sup>[34]

這種撫夷政策使走私者有恃無恐。那些有“領(lǐng)事”頭銜的外商，更利用清政府的“羈縻”為所欲為。^[35]特別是在鴉片走私上，清政府既不愿因開禁而悖人倫，又怕因查拿而啟釁端，便實(shí)際上放任不管。道光皇帝在戰(zhàn)后諭令，禁煙應(yīng)懲辦內(nèi)地開設(shè)煙館及販賣吸食者，“特不可任聽關(guān)吏人等，過事誅求，致滋擾累”。^[36]這無異給鴉片走私敞開了大門。結(jié)果，鴉片走私在地方官府的受賄縱容下公開進(jìn)行，成了一項(xiàng)“繳費(fèi)”的走私貿(mào)易。^[37]英國駐廣州副領(lǐng)事溫思達(dá)（C.A.Winchester）認(rèn)為：“作為一個整體，中國的海關(guān)官吏希望繼續(xù)把鴉片列為名義上的違禁品。這給與他們最豐厚的收益，是他們收入的最可靠來源之一?！?sup>[38]

以往的研究強(qiáng)調(diào)了外國領(lǐng)事尤其“商人領(lǐng)事”對走私犯禁的包庇。但是，這種包庇走私的外部干預(yù)只在海關(guān)與外商發(fā)生沖突時才出現(xiàn)，而此時的走私漏稅，其實(shí)就發(fā)生在所有海關(guān)征稅的過程之中，因?yàn)楹ｊP(guān)的每次征稅，都如同一筆雙方討價還價的生意。

在貿(mào)易大港廣州，外洋來華大船停泊在黃埔，那里盡管廢除了行商，但持官府執(zhí)照的通事依然存在，船只的驗(yàn)貨和稅鈔的繳納都由他們代理與海關(guān)交涉。為了攬到業(yè)務(wù)，他們或者提供稅收打折，或者提供回扣，其所能提供多少優(yōu)惠條件和他們自己收入多少全看他們與海關(guān)官吏做交易的能力。例如經(jīng)他們安排，6 000箱貨物只要外商付4 000箱的稅，而海關(guān)賬冊上只記收了3 000箱的稅，這樣余下的稅款由通事與關(guān)員瓜分。另外，泊在廣州商館對面的船只，則是通過江面各段常關(guān)的包稅人，非法地起落貨物。包稅人從中獲酬，但其中相當(dāng)部分須用來買通海關(guān)上下。甚至在商館中還有洋人充當(dāng)外商與包稅人之間的掮客，“一律以半稅起貨、落貨，或者從包稅人那里收10％傭金，或者從外商那里每箱取一二元”。^[39]外商在購買重要的土貨出口時，還常常干脆付“長價”?！澳蔷褪钦f，外商與中國代理商簽下合同，由其交付一批茶葉，完稅連同運(yùn)貨，所有風(fēng)險直到貨物上船都由代理商承擔(dān)。以這種方式，中國人自己與海關(guān)討價還價（人們總是將此理解為對他們非常有利）；同時外商既不必顧忌自己的良心，他的謀利之心也得以滿足，因?yàn)榭梢粤舷胨谋镜嘏笥褧c自己的當(dāng)局做成最好的交易?！?sup>[40]

在另一個大口岸上海，“采取的是與廣州一樣的以多報少、以貴報賤的辦法，只是這里洋人不再由通事作伐，而是直接出面負(fù)責(zé)”。^[41]常見的情況是“一個商人有30 000件棉制品，在領(lǐng)事館報15 000件的稅；其余15 000件只付中國官員定下的費(fèi)用”。^[42]

正如上海領(lǐng)事阿禮國指出的，“海關(guān)官吏知道進(jìn)出口岸的每件貨物”，^[43]海關(guān)其實(shí)并非無力緝私，但此時在撫夷政策下，新通商體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾使這種做生意似的納賄私放成為海關(guān)的毒瘤，扼殺了向按章征稅的法治化發(fā)展的可能。

早先的關(guān)稅是粵海關(guān)監(jiān)督向朝廷上繳一個定額（包括正課和盈余），其余便是自行支配的規(guī)費(fèi)。新體制將關(guān)稅“一條鞭”后，取消了規(guī)費(fèi)，并作為試驗(yàn)期，采取關(guān)稅實(shí)征實(shí)繳，“俟三年后，察看五口每年可征稅銀若干，比較準(zhǔn)確，再將粵海關(guān)原額銀899 064兩分款科算，勻歸五口，作為定額”。^[44]于是海關(guān)經(jīng)費(fèi)問題便成了通商體制內(nèi)部的一大矛盾。已往取諸規(guī)費(fèi)的海關(guān)差役薪水只得“酌定名數(shù)銀數(shù)”，在朝廷經(jīng)費(fèi)中開銷。^[45]但是，朝廷既然把通商作為撫夷手段，不想與外夷錙銖必較，就很不情愿在供“國計(jì)”之用的上繳稅款中列支這筆開銷，因此一切經(jīng)費(fèi)只能壓至最低限度。在粵海關(guān)，1843年開埠后，整個海關(guān)一年的工薪、房租經(jīng)費(fèi)是約5 000兩。^[46]在上海的江海關(guān)，開征洋關(guān)稅后奏定的一年經(jīng)費(fèi)則僅1 977.2兩。^[47]如果比較廣州上述包稅人一年的非法收入即達(dá)20萬元，^[48]海關(guān)經(jīng)費(fèi)之少就可見一斑。于是，海關(guān)差役要解決吃飯問題，就難免動納賄私放的腦筋。溫思達(dá)指出：“因此可以想象，海關(guān)官吏的固定薪水既然微不足道，便亟于招徠貨物入其署內(nèi)，從而在某種程度上主動與通事達(dá)成妥協(xié)?！?sup>[49]兩江總督陸建瀛在1852年承認(rèn)，上海海關(guān)“雖經(jīng)添派人役，分段稽查，而夷稅并無盈余，不能優(yōu)給工食，貪利之心，皆勝于奉公之念”。為此他奏準(zhǔn)將“夷船附搭內(nèi)地商民貨物”所征之零稅，“每年約可征銀三萬兩不等，即以此項(xiàng)作為添設(shè)巡船經(jīng)費(fèi)”，聲稱此舉立刻收到使關(guān)稅倍增之效。^[50]

不僅差役，就連海關(guān)監(jiān)督，在新體制下也難免動納賄私放的腦筋，因?yàn)殛P(guān)稅的實(shí)征實(shí)繳剝奪了他早先可以自行支配的部分。以閩海關(guān)為例，廈門開關(guān)后，洋船侵占了“內(nèi)地向銷之貨”的運(yùn)輸市場，使常關(guān)的稅收大為減少。由于常關(guān)稅是傳統(tǒng)的定額制，若有不足，須監(jiān)督賠補(bǔ)，因此閩海關(guān)監(jiān)督在連年賠補(bǔ)常稅后，不得不奏請仿洋關(guān)稅例將常稅也實(shí)征實(shí)報，結(jié)果諭準(zhǔn)自1847年起，從洋關(guān)稅項(xiàng)下按年撥補(bǔ)常稅銀25 000兩，“作為定數(shù)，再有不敷，分任著賠”。但實(shí)際情形是，即便有此貼補(bǔ)，海關(guān)監(jiān)督還得賠5 457兩（1851年）、14 814兩（1852年）、29 198兩（1853年），直到1855年才因戰(zhàn)亂而恩準(zhǔn)免賠。^[51]在這種局面下，監(jiān)督就算不當(dāng)貪官，也難免不在沒有定額的洋關(guān)稅上做手腳。更何況監(jiān)督還必須應(yīng)付對皇帝的貢賦和官場的需索，過去這些都出自規(guī)費(fèi)，如今不做洋關(guān)稅的手腳，又能從哪里出？^[52]

而且，定額制是清政府稅收制度的通例，五口通商后的關(guān)稅實(shí)征實(shí)繳只是為將來給各口設(shè)定額作準(zhǔn)備，以復(fù)歸舊制。因此，各關(guān)為將來計(jì)，便不想讓自己賬面上的稅收有大幅度增加，況且稅收上繳越多，須支付的相應(yīng)費(fèi)用也越多。阿禮國報告上海的情況是：“海關(guān)監(jiān)督?jīng)]有興趣增加稅收，因?yàn)樗腥牒ｊP(guān)賬冊的銀錢對他來說都是一種支出，既然他得自費(fèi)將它連同加封的賬冊解送京師。所以，他與其下屬的利益與此完全相背。外洋貿(mào)易賬上的稅收越少，為熔鑄、轉(zhuǎn)運(yùn)銀兩所花的費(fèi)用也越少，最終會給他及其后任所定的定額也越小，最后，海關(guān)關(guān)員與船主們勾結(jié)分潤的數(shù)額就越大?！?sup>[53]

另一方面，清政府在五口通商后雖有五口通商大臣的設(shè)置，但目的只是防止洋人闖入京師，并非統(tǒng)一管理各口，各口海關(guān)雖然稅收數(shù)額由粵海關(guān)每年匯總上報，但管理上卻互不統(tǒng)屬，各自為政，這就又使各關(guān)為爭奪稅源而爭相對外“優(yōu)惠”。溫思達(dá)指出：“中國各省之間沒有共同的稅收利益”，因此“既然一個公認(rèn)的原則是官員以雁過拔毛來充實(shí)他們的錢囊，那么讓貨物流入其他口岸，而不是通過稅收打點(diǎn)折扣讓它進(jìn)入廣州，便會被認(rèn)為是一種銀錢損失?！?sup>[54]

因此，如果說早先閉關(guān)時代，關(guān)政問題主要表現(xiàn)在海關(guān)官吏為獲取規(guī)費(fèi)而苛征濫索，那么五口通商后的問題，便是在有外國領(lǐng)事監(jiān)控而不能苛征濫索的限制下，海關(guān)由于沒有建立合理的經(jīng)費(fèi)和管理制度，將納賄私放作為官吏收入的主要來源，使關(guān)稅的實(shí)征數(shù)額遠(yuǎn)低于稅章應(yīng)征數(shù)額。例如阿禮國在1850年估計(jì)上海的稅收損失至少有25％。^[55]

如此大量的關(guān)稅流失似乎可令人得出“清政府的關(guān)稅征收制度已徹底瓦解”的結(jié)論，^[56]但事實(shí)上，清政府并未意識到這種危機(jī)。它總體上對關(guān)稅的流失安之若素，甚至并不在乎英國取消協(xié)助緝私的條約義務(wù)，^[57]因?yàn)槌⒃谕ㄉ虇栴}上，只想“安心貿(mào)易，眾國會同”，以凌駕于外夷的姿態(tài)求個大家太平。^[58]而此時恰恰是以英國為首的列強(qiáng)在大肆渲染這種危機(jī)。它們對清政府這種“大度”非但不感激，反而大肆抨擊。因?yàn)椋趨f(xié)定關(guān)稅的低稅率已使按章征稅不構(gòu)成商品流通的障礙的前提下，海關(guān)的違規(guī)行為便成為商業(yè)風(fēng)險的根源。阿禮國就對“商人道臺”吳健彰的行為深表關(guān)注。1851年貿(mào)易季節(jié)開始時，他報告這位爽官突然大張旗鼓地緝私，以至“自本季開始后沒有發(fā)生一宗大規(guī)模的走私”。^[59]但是到了季末，這種勁頭又突然消失，于是“那些不難逃稅的人們運(yùn)出了不少船的劣等茶葉”，令人擔(dān)心英國市場因這種過度出口而擁塞過剩。次年的貿(mào)易季節(jié)開始后，這種情況又再次出現(xiàn)?！爱?dāng)然，人們很快就把爽官這種做法，歸諸他想便利某家商行的業(yè)務(wù)，據(jù)說他在那里有自己的股份”。于是，有了這種“商人道臺”，“正當(dāng)商人便抱怨他不可能獲得公平的利潤，或者根本無法與那些他相信是有排他優(yōu)勢的人競爭?！?sup>[60]

更重要的是，英國意識到清政府在漠視走私問題的背后，有著對外力圖保持凌駕地位的閉關(guān)傾向。溫思達(dá)指出廣州的情況是，“自該口岸開放后的15年中，我相信沒有一個外國商人或領(lǐng)事被允許進(jìn)過海關(guān)衙門?！痹凇皬V州號”一案上，“河伯相當(dāng)堅(jiān)決地拒絕任何會使他與一個外國官員接觸的幫助；他寧愿用自己的方式辦事，而不以同英國領(lǐng)事協(xié)作為代價來增加稅收；他認(rèn)為在這問題上的表示只是獲得一次官方會見的藉口，這種讓步是違反廣州的政策的。”^[61]

也許，既然協(xié)定稅則下的自由貿(mào)易是列強(qiáng)強(qiáng)加于中國的，清政府不遵照這套規(guī)則行事，可以說成是維護(hù)“自主”之舉。但是，正如《共產(chǎn)黨宣言》中指出的，資本主義向世界的擴(kuò)展作為歷史的必然，“它迫使一切民族——如果它們不想滅亡的話——采用資產(chǎn)階級的生產(chǎn)方式”，^[62]當(dāng)列強(qiáng)迫使中國打開國門后，貿(mào)易體制從閉關(guān)到開放已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，因此自主地建立符合貿(mào)易新格局的法治，與其說是迎合侵略的要求，不如說是中國的圖存之道，因?yàn)橹挥羞@樣才能掌握新的管理方式，從而逐漸在新的經(jīng)濟(jì)格局下掌握自己的命運(yùn)。然而，清政府在這個體制轉(zhuǎn)型的關(guān)頭，仍以閉關(guān)時代的思維定勢應(yīng)對，以凌駕外夷的虛妄姿態(tài)，把關(guān)稅流失作為撫夷之舉，無視建立中外貿(mào)易法治秩序的政府職能。它這樣做其實(shí)不可能維護(hù)自主，因?yàn)楫?dāng)內(nèi)憂外患驅(qū)使它要靠關(guān)稅收入續(xù)命時，它便不得不被以英國為首的列強(qiáng)牽著鼻子走，拱手讓出建立貿(mào)易法治的權(quán)力。

三　英國建立通商口岸貿(mào)易“法治”的圖謀與實(shí)施

英國在1851年決定取消協(xié)助緝私義務(wù)前，已經(jīng)對如何建立通商口岸的貿(mào)易“法治”設(shè)想過多種方案。

一種方案由英商林賽于1850年12月向巴麥尊提出。他認(rèn)為，在對華出口貨物上，許多商行有倫敦和利物浦海關(guān)給的月報告，載有貨物種類和數(shù)量的細(xì)節(jié)，只要把報告的副本送給各口領(lǐng)事，領(lǐng)事就能據(jù)此核實(shí)是否漏稅；而自華進(jìn)口貨物，則在英國海關(guān)征收進(jìn)口稅時，將查驗(yàn)結(jié)果與中國海關(guān)的稅單核對，也可查出是否漏稅。^[63]對此，英國外交部在審議時指出，海關(guān)月報告的權(quán)威性尚有疑議，并且如果在英國查出在華漏稅，該有怎樣的罰則以及怎樣把所漏稅款交給中國也成問題。但是，若把英國的有關(guān)法律用于中國，可以讓進(jìn)口商通過領(lǐng)事向中國當(dāng)局提交艙口單的副本，上面有貨物種類和數(shù)量細(xì)節(jié)，這樣便可據(jù)此征稅；而自華出口時，可以讓中國海關(guān)向領(lǐng)事提供艙口單的副本，而出口商向領(lǐng)事出示稅單，這樣領(lǐng)事在準(zhǔn)許船只離港前便可核實(shí)是否漏稅。^[64]

顯然，這個方案是從英國方面進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)事報關(guān)的程序來減少漏洞。但是，在華領(lǐng)事們卻認(rèn)為此方案不可行。阿禮國指出，領(lǐng)事其實(shí)無法通過比較艙口單和稅單來發(fā)現(xiàn)問題，因?yàn)椤芭摽趩嗡d是多少‘箱或件’的‘商品’，常?！畠?nèi)容不詳’，極少標(biāo)示性質(zhì)、質(zhì)量和數(shù)量。相反，報稅單則不標(biāo)明有多少件，只有‘貨物’的性質(zhì)、質(zhì)量和數(shù)量”，只有海關(guān)查驗(yàn)才知道“存在差異與否”^[65]。更重要的是，正如駐廈門領(lǐng)事索理汪指出的，英國若采取反走私措施，“只會將貿(mào)易連同舊違禁體系的一切便利攆給外國商船”。而且，清政府“不會欣賞女王陛下政府方面任何對中國關(guān)政的積極干預(yù)，并且肯定會令他們（不無理由地）認(rèn)為我們同樣有責(zé)任在制止鴉片貿(mào)易上進(jìn)行干預(yù)和提供同樣的協(xié)助”^[66]。

另一種方案幾乎與此同時由阿禮國提出。他聲稱：“我堅(jiān)信，有效的海關(guān)關(guān)政是完全不可能的，不如中國人從口岸的賣主而不是從外國買主那里征出口稅。這里的當(dāng)局很愿意這么做，這樣所有國家的外商就處于同樣的地位。”在進(jìn)口稅上，則可誘使中國當(dāng)局讓英國比現(xiàn)有稅額高出三分之一來包稅，“從而給道臺在整個關(guān)稅征收上一種直接的和個人的利益”^[67]。這種方案的著眼點(diǎn)是將關(guān)稅的征收實(shí)行中外分治，使外商在繳稅上地位平等。但是，巴麥尊接到報告后認(rèn)為，若從中國賣主那里征出口稅，“中國政府就會更容易把稅征得高出稅則的規(guī)定，于是對英國顧客抬高價格”。因此，他把這個方案一筆勾銷了。^[68]

第三個方案是由上海的英國商會提出的。自瑪船案和約船案后，走私問題成為上海英商議論的一個中心話題。雖然有人主張?jiān)谌A為所欲為，但更多的人卻對走私猖獗造成的無政府狀態(tài)感到擔(dān)心，《北華捷報》的社論指出：“這種弊病迄今與其說牽涉到巨大的金錢損失，不如說具有社會和道德的特征，雖然那些自覺地不從海關(guān)私放中取利的人，當(dāng)然在某種程度上感受到了這種金錢損失。這是一種前瞻性的弊病，其不受遏制的擴(kuò)展，最令我們感到一種迫在眉睫的禍害，正因?yàn)榇耍覀兤惹邢Ｍ业揭环N矯治辦法?！?sup>[69]于是，上海的英國商會于1851年3月28日致信領(lǐng)事阿禮國，提出：“一種相當(dāng)普遍的意見是，如果本會把偵察并向您告發(fā)走私案件作為他們的事務(wù)，那么馬上就可以找到可能設(shè)計(jì)出的最有效的矯治辦法。”但是，商會若要承擔(dān)這一義務(wù)，必須滿足它四個條件：一，由中國人頒布一套規(guī)則，任何國家的人都必須服從；二，不與條約的精神和意思相悖；三，貨物進(jìn)口時，貨主須向領(lǐng)事申報貨物的標(biāo)記和件數(shù)，船長則提供艙口單的副本，中國人應(yīng)至少每個標(biāo)記的貨物打開一包或一件，以予核實(shí)，并且中國人應(yīng)向領(lǐng)事提供驗(yàn)貨記錄，以便與貨主的申報比較；四，海關(guān)和領(lǐng)事的簿冊可供任何人查閱。^[70]

阿禮國對商會的建議大加贊賞，復(fù)信說：“是通過獲得我的同事——此間其他國家的領(lǐng)事以及中國當(dāng)局的合作，以實(shí)施一個防止走私的總方案，還是通過其他途徑為最好，這個問題尚需深思熟慮，但是，既然在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)主要目標(biāo)時可以指望集體意識和商會的幫助，我想在完全達(dá)到目的上沒有克服不了的困難?！?sup>[71]4月26日，商會致信阿禮國，表示愿意作出告發(fā)走私者的承諾，并要求被告發(fā)者在查實(shí)后必須受到最嚴(yán)厲的懲罰。^[72]

然而，商會的要求除了有與第一方案相似的規(guī)范領(lǐng)事報關(guān)程序外，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了對海關(guān)的控制，包括向領(lǐng)事提供驗(yàn)貨記錄和公開簿冊，這是阿禮國難以做到的。6月25日，阿禮國通知商會，所提出的對貨主報關(guān)以及海關(guān)公開簿冊的要求無法實(shí)現(xiàn)。^[73]于是商會旋即撤銷了原先的承諾，聲稱“他們不認(rèn)為能夠用他們現(xiàn)在所掌握的手段來制止走私”^[74]。

以上三個方案雖然都胎死腹中，但卻使英國政府和商人對于如何實(shí)現(xiàn)貿(mào)易的“法治”，有了明確的意向?；就緩綗o非兩條，一是加強(qiáng)領(lǐng)事的緝私職能，一是改造海關(guān)。既然前者對于英國不利，那么改造海關(guān)便是唯一出路。阿禮國其實(shí)早在1850年就宣稱：“坦率地說，只有一種矯治辦法，就是領(lǐng)事當(dāng)局被授權(quán)建立一個海關(guān)機(jī)構(gòu)，附有緝私的設(shè)施，行使因中國人的腐敗玩忽而廢弛的職能。除此之外，任何辦法都是毫無用處的?！?sup>[75]他在導(dǎo)演列強(qiáng)1854年攫取上海海關(guān)行政權(quán)后強(qiáng)調(diào)：現(xiàn)有的條約是建立在兩個虛假前提上的，其一是既然收取關(guān)稅是清政府的利益，它就會形成必要的管理機(jī)制，其二是它若沒有這種機(jī)制，就獨(dú)自承受相應(yīng)的損失。然而事實(shí)是，清政府未能形成這種機(jī)制，而“我敢說，此間沒有一個商人不知道，這種缺失不僅使中國的稅收遭受損失，而且是使商人因海關(guān)的玩忽和腐敗而導(dǎo)致其貿(mào)易中的不確定因素，以及無論如何努力也無法避免的不公平競爭，遭受也許比政府更大的損失。正是這種情況，而不是中國的稅收，使得外國政府方面有必要加以干涉，以圖矯治”^[76]。

上海外籍司稅制度規(guī)定海關(guān)單據(jù)必須經(jīng)洋司稅副署和海關(guān)賬冊公開，并以洋扦子手驗(yàn)貨，^[77]限制了海關(guān)內(nèi)部作弊的幾率，加強(qiáng)了緝私效率，從而為英國建立自由貿(mào)易的“法治”邁出了關(guān)鍵的一步。但僅此還遠(yuǎn)不能達(dá)到其“法治”的要求，因此上?！皧Z權(quán)”的成功只是使英國加速采取進(jìn)一步的措施，將清政府導(dǎo)入其范圍。

首先要解決的是鴉片貿(mào)易的非法地位問題，因?yàn)檫@涉及法治秩序所必需的普遍性。新海關(guān)要加強(qiáng)緝私，就必然要取締鴉片走私。1855年8月，上海海關(guān)查扣了25箱鴉片，立刻引起爭端，英國領(lǐng)事羅伯遜（D.B.Robertson）宣稱，“司稅在查扣鴉片上越權(quán)行事”。他指出，在鴉片上，“他的同胞大量牽涉其中，從中獲利，中國政府在這事上的任何決定性行動，會對他們中的許多人造成尷尬甚至破產(chǎn)，妨害和抑制此間和印度的整個商務(wù)，其重要性毋需多言”^[78]。因此，英國要避免尷尬，此時就更為急切地要使鴉片貿(mào)易合法化。

在清政府方面，雖然朝廷拒絕了英國1854年修約時提出的鴉片貿(mào)易合法化要求，但此時處于鎮(zhèn)壓太平天國前線的上海地方當(dāng)局，卻已到了為羅致稅餉不顧一切的地步。上述爭端于是以道臺發(fā)還鴉片和煙商同意每箱捐餉20元的辦法解決，鴉片納捐于是公然入了官府簿冊。^[79]翌年，上海的地方官員得知宗人府丞宋晉奏請收鴉片煙捐抵充輪船經(jīng)費(fèi)助剿太平軍，諭旨“準(zhǔn)予籌費(fèi)辦船，并未駁飭”，窺測“圣意似已許可”，便加緊促使煙捐合法化。^[80]1857年，何桂清出任兩江總督“甫及兩月”，就把鴉片稱作“洋藥”，奏準(zhǔn)向煙商抽取“義捐”，每百斤20兩，甚至還給煙商“海疆議敘，給予虛銜”。^[81]第二次鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)后，清政府在英法聯(lián)軍的淫威下，終于徹底屈服，在1859年的通商章程中同意鴉片貿(mào)易合法化，每百斤抽稅30兩。咸豐皇帝這時雖斥責(zé)臣下“不期如是掩耳盜鈴，相率為偽”，但所關(guān)注的已是防止官員“侵吞入己”，以保證煙稅充實(shí)軍餉，把對煙毒禍害的道德憂慮拋在一邊了。^[82]于是，通過鴉片貿(mào)易合法化，清廷的王朝利益便與英國在鴉片貿(mào)易上的直接利益整合在了一起，英國把通商口岸的“法治”納入了符合它需要的軌道。

其次就海關(guān)體制本身的問題是，要建立各口岸統(tǒng)一的海關(guān)行政，以實(shí)現(xiàn)法治秩序的統(tǒng)一性，就要將上海的制度改造得能讓清政府全面接受。

上海的司稅制度是由英法美三國領(lǐng)事各舉薦一人充當(dāng)司稅，因而司稅猶如各國領(lǐng)事館向海關(guān)的派出人。這種格局不僅造成司稅過多，費(fèi)用浩繁，不易推廣，^[83]而且既然司稅以維護(hù)稅收為職責(zé)，領(lǐng)事以庇護(hù)僑民為職責(zé)，雙方立場便不可能完全一致。事實(shí)上，繼阿禮國之后任領(lǐng)事的羅伯遜就與司稅們齟齬不斷，聲稱：“我看他們過于吹毛求疵、小題大做，說話的口氣根本不像對一個女王陛下的領(lǐng)事該說的，所以我堅(jiān)持既定的原則，與他們的通信越簡短越好?！?sup>[84]并且，英美政府也不愿讓領(lǐng)事干預(yù)司稅的任用，以防政府為其行為承擔(dān)責(zé)任。^[85]而嚴(yán)格的緝私僅在上海一口進(jìn)行，使上海的外商大吵大鬧，說自己處在與其他口岸不公平的地位。^[86]因此，要使外籍司稅有效地運(yùn)作，就必須使他們成為清政府的官員，在清政府內(nèi)部建立統(tǒng)一的海關(guān)行政。

在清政府方面，上海地方當(dāng)局最初是被迫接受這套制度，但外籍司稅限制作弊、加強(qiáng)緝私后，關(guān)稅在開關(guān)第一年就達(dá)到186萬余兩，比往年最高額高出50％。^[87]這筆錢對這些苦于軍餉匱乏的官員來說是救命錢，所以他們對于外籍司稅轉(zhuǎn)而持歡迎態(tài)度，并進(jìn)而引申“以夷制夷”的傳統(tǒng)理論來論證他們的觀點(diǎn)。后來任上海道的吳煦宣稱：“緣外國人性情好勝，一為我用，各洋商方將忌嫉交加，尚不致勾結(jié)弊混；而洋商情偽，惟司稅乃知其詳，貨物進(jìn)口出口，無從欺隱，稅則孰輕孰重，必按章程，以外國人治外國人，未始非將計(jì)就計(jì)之一法?！?sup>[88]同時，鑒于司稅“跋扈已甚，書舍人等皆不得過問，無從知其底蘊(yùn)”，^[89]他們對于司稅的任命也轉(zhuǎn)趨積極，在1855年應(yīng)英國人李泰國（H.N.Lay）的請求主動提出任命他為司稅，^[90]理由是李泰國是他們熟悉之人，“深知其嫻熟中外言語文義，人亦聰敏可靠”，因而“于中外商情定臻妥洽”。^[91]李泰國旋即在他們的支持下獨(dú)攬了海關(guān)大權(quán)，然而對他們說來，李泰國顯然是一個信得過的洋“包稅人”。

于是，1859年中英在上海談判通商章程時，雙方對改革海關(guān)不難達(dá)成協(xié)議，議定海關(guān)“各口劃一辦理”，“任憑總理大臣邀請英國人幫辦稅務(wù)……無庸英官指薦干預(yù)”。參與談判的上海道薛煥所加按語是：“上海自延英國人幫辦關(guān)務(wù)以來，頗為整飭。今議總理大臣及新增各口均一律照辦，俾得相助為理，利弊了然，仍不準(zhǔn)英官指薦干預(yù)，借易駕馭，去留亦可聽便。”^[92]這就是說，清政府自己聘洋客卿幫辦稅務(wù)，既能增加稅收，又不失其凌駕地位。

然而，清朝地方體制傳統(tǒng)的各自為政，卻成為統(tǒng)一海關(guān)行政的障礙。上海實(shí)行司稅制度是地方的私下協(xié)定，因而這些經(jīng)費(fèi)“均系支銷零稅，向系詳報撫憲核銷，并不奏咨”^[93]。當(dāng)兼任五口通商大臣的何桂清任命李泰國為總稅務(wù)司后，后者要求給他組織統(tǒng)一海關(guān)的用人權(quán)和經(jīng)費(fèi)權(quán)，何桂清便發(fā)現(xiàn)自己沒有這個權(quán)力，指出各口稅務(wù)司應(yīng)由各口監(jiān)督聘任，“即如道府州縣幕友，應(yīng)由道府州縣自行延請”^[94]；而“中國各關(guān)經(jīng)費(fèi)，向來由各口監(jiān)督妥辦……現(xiàn)在李總稅司總辦各口稅務(wù)，其雇人經(jīng)費(fèi)，一切仍應(yīng)與各口監(jiān)督議定數(shù)目，妥為商辦”^[95]。

因此，直到1861年成立總理衙門這個管理洋務(wù)的中央機(jī)構(gòu)后，李泰國才通過它的札委，有了統(tǒng)一海關(guān)行政的權(quán)力。^[96]1864年的《通商各口募用外國人幫辦稅務(wù)章程》給了這種權(quán)力一個明確的說法：“各關(guān)所有外國人幫辦稅務(wù)事宜，均由總稅務(wù)司募請調(diào)派，其薪水如何增減，其調(diào)往各口，以及應(yīng)行撤退，均由總稅務(wù)司作主?！?sup>[97]但此時總稅務(wù)司也就換成了受中央朝廷信任的赫德（R.Hart），只有他是海關(guān)“這個機(jī)構(gòu)里唯一一個對中國政府負(fù)責(zé)的人”。^[98]也就是說，他成了向朝廷承包整個海關(guān)稅收的“包稅人”。于是，英國通過改造海關(guān)，使其對華的自由貿(mào)易終于得到了“法治”的保障；而在清政府看來，經(jīng)歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭后，中國的海關(guān)管理并無根本性的變化，只是由洋人的承包替換了早先粵海關(guān)監(jiān)督的承包。

從協(xié)助緝私到改造海關(guān)，英國貫穿始終的核心目標(biāo)是在通商口岸建立一種它所設(shè)定的“法治”，以保障其不平等條約特權(quán)下的對華自由貿(mào)易。毫無疑問，英國在這一目標(biāo)下的一切作為，代表了列強(qiáng)侵華的進(jìn)一步深入。但是，如今對這問題的探討，應(yīng)當(dāng)不僅限于對帝國主義侵略的認(rèn)識，而應(yīng)通過中英之間的政策互動關(guān)系，看到清政府所喪失的，不僅是海關(guān)的主權(quán)，而且是自身發(fā)展新的貿(mào)易管理方式的機(jī)制，因?yàn)樾碌淖杂少Q(mào)易有其管理的客觀規(guī)律，建立法治是政府職能遵循這種規(guī)律的必然要求，也是政府自我更新的重要契機(jī)。在這個中外貿(mào)易從閉關(guān)到開放的體制轉(zhuǎn)型關(guān)頭，清政府在傳統(tǒng)的思維定勢下，不去自主地進(jìn)行順應(yīng)時代的變革，及時調(diào)整政府職能以建立適應(yīng)新貿(mào)易格局的法治，結(jié)果將建立法治的政府職能以及相應(yīng)的權(quán)益拱手送人，使自己在“撫夷”的舊夢中淪為列強(qiáng)的附庸。這種歷史的教訓(xùn)是我們在面對新的開放時代時必須汲取的。

（本文原載于《歷史研究》2001年第2期）

【注釋】

[1]嚴(yán)中平：《帝國主義對華侵略的歷史評價問題還需要討論》，載經(jīng)君健編：《嚴(yán)中平文集》，中國社會科學(xué)出版社1996年版，第324—325頁。

[2]《巴麥尊子爵致璞鼎查爵士（從男爵）函》（1941年5月31日于外交部），載胡濱譯：《英國檔案有關(guān)鴉片戰(zhàn)爭資料選譯》下冊，中華書局1993年版，第905頁。

[3]英國外交部檔228/23：1843年2月6日璞鼎查致阿伯丁第7號函，附件第19號，璞鼎查致馬禮遜函。轉(zhuǎn)引自［英］萊特著、姚曾廙譯：《中國關(guān)稅沿革史》，商務(wù)印書館1963年版，第88頁。

[4]《五口通商章程附粘善后條款》（1843年10月8日），載王鐵崖主編：《中外舊約章匯編》第1冊，三聯(lián)書店1957年版，第37頁。

[5]《巴麥尊子爵致璞鼎查爵士（從男爵）函》（1941年5月31日于外交部），載胡濱譯：《英國檔案有關(guān)鴉片戰(zhàn)爭資料選譯》下冊，第906頁。

[6]Consul Parkes to Sir J.Bowring，Canton Consulate，Hong Kong，July 9，1857，“Return to Address of the House of Lords：Smuggling in China”，dated Dec.3，1857，F(xiàn)oreign Office Confidential Print（s以下簡稱FOCP），No.686，英國牛津大學(xué)圖書館藏，p.6.按：這份英國外交部機(jī)密文書是外交部向上院提交的報告書，匯編了1843至1857年間英國駐華使領(lǐng)及其與外交部之間就有關(guān)中國走私和海關(guān)問題的通訊、報告。

[7]Consul Palfour to Heen-Tajin，the Hai-fang and Che-heen，Shanghae，F(xiàn)eb.10，1944，F(xiàn)OCP，No.686，p.66.

[8]Sir H.Pottinger to Consul Balfour，Hong Kong，Mar.2，1844，F(xiàn)OCP，No.686，pp.20-21.

[9]Ibid.，p.21.

[10]Consul Lay to Sir H.Pottinger，Canton，Apr.1，1844.FOCP，No.686，p.22.

[11]W.Woodgate，Memorandum，Ningpo，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.59.

[12]Consul Parkes to Sir J.Bowring，Canton Consulate，Hong Kong，July 9，1857，F(xiàn)OCP，No.686，pp.7-8.

[13]W.Woodgate，Memorandum，Ningpo，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.59.

[14]Consul Layton to Sir J.Davis，Amoy，F(xiàn)eb.10，1848.FOCP，No.686，p.171.

[15]J.K.Fairbank，Trade and Diplomacy on the China Coast，the Opening of the Treaty Ports，18421854，Cambridge：Harvard University Press，1953，Vol.1，pp.245246.

[16]陳詩啟：《中國近代海關(guān)史（晚清部分）》，人民出版社1993年版，第10—11頁。按：在中美、中法條約中沒有協(xié)助緝私的條款，其實(shí)反映了清政府并未意識到讓外方承擔(dān)這一義務(wù)的必要性。

[17]Consul Parkes to Sir J.Bowring，Canton Consulate，Hong Kong，July 9，1857，F(xiàn)OCP，No.686，pp.9-10.

[18]Consul Parkes to Sir J.Bowring，Canton Consulate，Hong Kong，July 9，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.10.

[19]Consul Alcock to Sir G.Bonham，Shanghae，May 1，1951，F(xiàn)OCP，No.686，pp.118119.

[20]Consul Alcock to Woo-keen-chang，Acting Tautae，Shanghae，Jan.8，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.102.

[21]A British Merchant，“To the Editor”，Shanghae，Jan.13，1851，North China Herald，Jan.18，1851.按：瓦特爾（Vattel）、普芬多夫（S.Pufendorf）和格勞秀斯（H.Grotius）都是17、18世紀(jì)西方著名國際公法學(xué)家。

[22]Consul Alcock to Sir G.Bonham，Shanghae，May 2，1851，F(xiàn)OCP，No.686，pp.119-120.

[23]J.K.Fairbank，op.cit.，p.383.

[24]Ibid.，p.387.

[25]Sir G.Bonham to Commissioner Seu，Hong Kong，July 10，1951，F(xiàn)OCP，No.686，pp.49-50.

[26]Ibid.，p.49.

[27]蔣廷黻編：《籌辦夷務(wù)始末補(bǔ)遺》，載齊思和等編：《中國近代史資料叢刊·第二次鴉片戰(zhàn)爭》（以下簡稱《二鴉叢刊》）第1冊，上海人民出版社1978—1979年版，第398頁。

[28]參見嚴(yán)中平：《五口通商時代瘋狂殘害中國人民的英美“領(lǐng)事”和“商人”》，載經(jīng)君健編：《嚴(yán)中平文集》，第118—130頁。

[29]《欽差大臣伊、耆在廣東奏辦夷務(wù)通商事宜》，載《二鴉叢刊》第1冊，第13頁。

[30]《籌辦夷務(wù)始末》（道光朝），中華書局1964年版，第2717、2719頁。

[31]同上，第2748—2749頁。

[32]Kung Mooyun，Intendant of Circuit，to Consul Balfour，Shanghae，March 12，1844，F(xiàn)OCP，No.686，p.68.

[33]Consul Parkes to Sir J.Bowring，Canton Consulate，Hong Kong，July 9，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.7.

[34]Consul Bowring to Sir G.Bonham，Canton，Mar.24，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.47.

[35]參見嚴(yán)中平：《五口通商時代瘋狂殘害中國人民的英美“領(lǐng)事”和“商人”》，載經(jīng)君健編：《嚴(yán)中平文集》，第118—130頁。

[36]《籌辦夷務(wù)始末》（道光朝），第2773頁。

[37]例如阿禮國在1848年報告上海的煙販向當(dāng)?shù)毓俑肯淅U費(fèi)9元，并建議以此實(shí)行鴉片貿(mào)易合法化。Consul Alcock to Sir J.Davis，Shanghae，Mar.23，1848，F(xiàn)OCP，No.686，p.93.

[38]C.A.Winchester，Memorandum，Canton Consulate，Hong Kong，May 16，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.54.

[39]H.S.Parkes，Memorandum on the Irregularities of the Custom-House of Canton，Amoy，Sept. 1854，F(xiàn)OCP，No.686，pp.55-59.

[40]C.A.Winchester，Memorandum，Canton Consulate，Hong Kong，May 16，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.53.

[41]J.K.Fairbank，op.cit.，p.358.

[42]Mr.Lindsay to Viscount Palmerston，Barkeley Square，Dec.，1850，F(xiàn)OCP，No.686，p.80.

[43]Consul Alcock to Dr.Bowring，Shanghae，June 3，1852，F(xiàn)OCP，No.686，p.144.

[44]《欽差大臣伊、耆在廣東奏辦夷務(wù)通商事宜》，載《二鴉叢刊》第1冊，第20頁。

[45]同上，第23頁。

[46]J.K.Fairbank，op.cit.，pp.253254.

[47]《籌辦夷務(wù)始末補(bǔ)遺》，載《二鴉叢刊》第1冊，第345頁。

[48]H.S.Parkes，Memorandum on the Irregularities of the Custom-House of Canton，Amoy，Sept. 1854，F(xiàn)OCP，No.686，p.58.按：這20萬元中很大部分是被海關(guān)人員分肥的，由此可見海關(guān)人員合法收入與非法收入的巨大差距。

[49]C.A.Winchester，Memorandum，Canton Consulate，Hong Kong，May 16，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.53.

[50]《籌辦夷務(wù)始末補(bǔ)遺》，載《二鴉叢刊》第1冊，402—403頁。

[51]同上，第354—357、382、394、407、424頁。

[52]例如粵海關(guān)原有辦貢、備貢名目，取自規(guī)費(fèi)，在關(guān)稅“一條鞭”后，耆英奏請列入上繳關(guān)稅項(xiàng)下，但道光皇帝認(rèn)為“任土作貢，歲有常經(jīng)，若取資于官項(xiàng)，核與獻(xiàn)忱之義殊未允協(xié)”，決定廢除，但海關(guān)監(jiān)督若要保住官位，不拿點(diǎn)錢向皇帝“獻(xiàn)忱”顯然是不行的。參見《欽差大臣伊、耆在廣東奏辦夷務(wù)通商事宜》，載《二鴉叢刊》第1冊，第43—44頁。

[53]Consul Alcock to Mr.Bonham，Shanghae，Oct.9，1850，F(xiàn)OCP，No.686，p.96.據(jù)閩淅總督王懿德1856年奏，將洋銀熔鑄銀錠，“每兩折耗，有三四分至五六分不等”，外商“每百兩只出工火銀一兩二錢”，所虧之?dāng)?shù)閩海關(guān)“歷任俱系捐廉賠補(bǔ)”，而粵、江海關(guān)可在所收稅鈔項(xiàng)下開銷每兩折耗二分，故請求準(zhǔn)許閩海關(guān)也援例開銷。因此，若以折耗每兩平均四分計(jì)，粵、江海關(guān)監(jiān)督每兩約須賠補(bǔ)一分，即所收稅額的1％。參見《籌辦夷務(wù)始末補(bǔ)遺》，載《二鴉叢刊》第1冊，第428頁。

[54]C.A.Winchester，Memorandum，Canton Consulate，Hong Kong，May 16，1857，F(xiàn)OCP，No.686，p.53.

[55]Extracts from the Report on the Trade at Shanghae for 1850，F(xiàn)OCP，No.686，p.105.

[56]嚴(yán)中平：《帝國主義對華侵略的歷史評價問題還需要討論》，載經(jīng)君健編：《嚴(yán)中平文集》，第325頁。

[57]徐廣縉答復(fù)文翰取消協(xié)助緝私義務(wù)的照會表示，“欽差大臣不懂英商所抱怨的究竟是什么事情。他還質(zhì)問道，如果走私繼續(xù)不已，那末關(guān)稅稅款的征收為什么還日有增加？”萊特：《中國關(guān)稅沿革史》，第91頁。

[58]《籌辦夷務(wù)始末》（咸豐朝），中華書局1979年版，第1頁。

[59]Consul Alcock to Sir G.Bonham，Shanghae，Aug.9，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.125.

[60]Consul Alcock to Dr.Bowring，Shanghae，June 3，1852，F(xiàn)OCP，No.686，pp.143-144.

[61]C.A.Winchester，Memorandum，Canton Consulate，Hong Kong，May 16，1857，F(xiàn)OCP，No.686，pp.52-53.

[62]馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，載中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局編：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第255頁。

[63]Mr.Lindsay to Viscount Palmerston，Barkeley Square，Dec.，1850，F(xiàn)OCP，No.686，p.80.

[64]Memorandum on Mr.Lindsay's Suggestion Respecting Smuggling in China，F(xiàn)oreign Office，Dec.6，1850，F(xiàn)OCP，No.686，p.81.

[65]Consul Alcock to Mr.Bonham，Shanghae，Mar.15，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.107.

[66]Consul Sullivan to Sir.G.Bonham，Amoy，May 17，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.175.

[67]Consul Alcock to Mr.Bonham，Shanghae，Jan.14，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.101.

[68]Viscount Palmerston to Sir G.Bonham，F(xiàn)oreign Office，Apr.24，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.82.

[69]“Editorial”，North China Herald，Mar.8，1851.

[70]The Chairman of the Shanghae British Chamber of Commerce to Consul Alcock，Shanghae，Mar.28，1851，F(xiàn)OCP，No.686，pp.110-111.

[71]Consul Alcock to the Chairman of the Shanghae British Chamber of Commerce，Shanghae，Apr.16，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.113.

[72]The Chairman of the Shanghae British Chamber of Commerce to Consul Alcock，Shanghae，Apr.26，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.117.

[73]Consul Alcock to the Chairman of the Shanghae British Chamber of Commerce，Shanghae，June 25，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.122.

[74]The Chairman of the Shanghae British Chamber of Commerce to Consul Alcock，Shanghae，June 25，1851，F(xiàn)OCP，No.686，p.123.

[75]Consul Alcock to Mr.Bonham，Shanghae，Oct.9，1850，F(xiàn)OCP，No.686，p.96.

[76]Consul Alcock to Sir J.Bowring，Shanghae，Apr.3，1855，F(xiàn)OCP，No.686，p.152.

[77]R.Alcock，Suggestions for an Improved Administration of Customs and the Equal Levy of Duties，Shanghae，June 15，1854，F(xiàn)OCP，No.686，p.150.

[78]Consul Robertson to Sir J.Bowring，Shanghae，Sept.2，1855，F(xiàn)OCP，No.686，pp.158-159.

[79]萊特：《中國關(guān)稅沿革史》，第59—60頁。

[80]《藍(lán)蔚雯吳煦等稟洋藥收捐通商各口均應(yīng)一律辦理（底稿）》（1856年11月），太平天國歷史博物館編：《吳煦檔案選編》第6輯，江蘇人民出版社1983年版，第190頁。

[81]《何桂清奏洋藥進(jìn)口轉(zhuǎn)運(yùn)銷售及歷來偷漏情形片（底稿）》（1859年11月），同上，第32頁。

[82]《桂良花沙納奏遵查洋藥弊端折（抄件）》（1859年3月22日）；《朱批：責(zé)地方據(jù)洋藥稅為私利損上益下（抄件）》（1859年5月4日）《，吳煦檔案選編》第6輯，第21、25頁。

[83]當(dāng)時規(guī)定每年經(jīng)費(fèi)為3萬元，其中：3名司稅每人年薪6 000元；3名頭等通事每人月薪100元；3名中國書辦（月薪20元）和差役及辦公費(fèi)等1 000元；三名洋扦子手月薪50至80元，共2 400元；一艘巡船，船長月薪150元，6名水手每人月薪30元，共5 000元。因此3名司稅的薪水便占去了一年經(jīng)費(fèi)的60％。Woo-keen-chang，Taoutae，to the British，F(xiàn)rench，and United States'Consuls at Shanghae，July 4，1854，F(xiàn)OCP，No.686，p.151.

[84]Consul Robertson to Sir J.Bowring，Shanghae，July 5，1855，F(xiàn)OCP，No.686，pp.154155.

[85]萊特：《中國關(guān)稅沿革史》，第126—127頁。

[86]伯爾考維茨著、江載華等譯：《中國通與英國外交部》，商務(wù)印書館1959年版，第25頁。

[87]《江海關(guān)征收各國稅銀數(shù)目》（1843年11月17日—1858年10月1日）《，吳煦檔案選編》第7輯，第82頁。

[88]《吳煦呈江海新關(guān)延外國人為司稅幫辦稅務(wù)緣由節(jié)略（底稿）》（1859年5月17日），《吳煦檔案選編》第6輯，第316—317頁。

[89]《吳煦答問關(guān)于江海關(guān)稅收及上海地方事宜》（1857年7月），同上，第224頁。

[90]J.J.Gerson，Horatio Nelson Lay and Sino-British Relations，18541864，Cambridge：Harvard University Press，1972，p.47.

[91]《吉爾杭阿為延李泰國接辦江海關(guān)稅務(wù)致英使包令照會（底稿）》（1855年2月），《吳煦檔案選編》第4輯，第285頁。

[92]《薛煥書信》（1858年11月6日）附（中英通商章程善后條約十款），同上，第434頁。

[93]《吳煦為答粵海關(guān)部問海關(guān)各事上何桂清稟（底稿）》（1859年11月9日），《吳煦檔案選編》第6輯，第344頁。

[94]《何桂清致吳煦函》（1859年4月19日），同上，第295頁。

[95]《何桂清致吳煦函》（1859年5月），同上，第315—316頁。

[96]奕?給李泰國的札諭是：“至各口稅務(wù)司及各項(xiàng)辦公外國人等，中國不能知其好歹，如有不妥，惟李泰國是問。其應(yīng)用薪俸等項(xiàng)，即就各地方收稅多寡，由管理稅務(wù)之員，會同李泰國酌議，不得稍涉冒濫。”《籌辦夷務(wù)始末》（咸豐朝），第2706頁。

[97]李鴻章主編：《通商約章類纂》卷33、附錄3，臺北華文書局1968年影印版。

[98]The Maritime Customs of China，Documents Illustrative of the Origin，Development and Activities of the Chinese Customs Service，1861-1892，Vol.1，Shanghai：Statistical Department，1937，p.37.