關(guān)于加快實(shí)施低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”的調(diào)研報(bào)告

改革開放以來，隨著我國速生型的城鎮(zhèn)化推進(jìn)和低端擴(kuò)張型的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)用地急劇增長，加上管理制度、利益調(diào)節(jié)等難以適應(yīng)土地利用快速轉(zhuǎn)型的要求，一定程度上造成了土地利用的分散、低效，形成了不少低效利用建設(shè)用地，這在東部沿海及大中城市等先行發(fā)展的地區(qū)尤其具有代表性。

在用地供需矛盾突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變壓力不斷增大的背景下，轉(zhuǎn)變土地利用方式，以增量擴(kuò)展向存量挖潛轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求越來越迫切。低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”，正是有效拓展建設(shè)用地空間，推動(dòng)土地資源集約利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的重要手段。

一、低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”的必要性

（一）是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的要求

1.低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”是土地利用方式動(dòng)態(tài)發(fā)展的必然過程。從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)甚至未來的服務(wù)社會(huì)，利用土地的方式不斷發(fā)生變化。特別是對(duì)城市土地而言，高度聚集的人口與企業(yè)不斷地推動(dòng)土地轉(zhuǎn)換。土地的流轉(zhuǎn)頻率加快、使用方式不斷變化，土地開發(fā)過程具有動(dòng)態(tài)性的特征。另一方面，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市功能提升也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，城市經(jīng)濟(jì)由原來的“以二產(chǎn)為主、以人口高度聚集”為特征，不斷向“以服務(wù)經(jīng)濟(jì)和和諧城市發(fā)展”為特征的方向推進(jìn)。在這個(gè)過程中，城市地塊不斷更新與重新利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷發(fā)生變化，必然帶來土地利用方式的不斷變化。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性也決定了低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”是土地利用方式動(dòng)態(tài)發(fā)展的必然過程。

2.低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地供給矛盾的必然選擇。目前，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致對(duì)土地的迫切需求與城市可供土地不足之間的矛盾日益突出，如果無法進(jìn)一步挖掘土地潛能和推動(dòng)土地高效利用，那就會(huì)制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至影響城市未來的發(fā)展定位。城市產(chǎn)業(yè)更新要求土地資源有效供給，城市可持續(xù)發(fā)展也需要改變現(xiàn)有的土地粗放經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。因此當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的迫切性決定了對(duì)存量土地再開發(fā)利用的迫切性，也決定了低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”的必然性。

（二）是上級(jí)部門對(duì)加強(qiáng)國土資源管理工作的要求

黨中央國務(wù)院歷來高度重視節(jié)約集約用地工作。中央十七屆五中全會(huì)首次提出了“落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，全面實(shí)行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理”，進(jìn)一步確立了加強(qiáng)資源節(jié)約和管理在“十二五”期間的重要地位。黨的十八大報(bào)告提出：“要加強(qiáng)國土資源節(jié)約集約利用，減少土地消耗強(qiáng)度，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制，建立國土空間保護(hù)制度，為子孫后代留下更多資源，留下天藍(lán)地綠水清的美好家園”，更是對(duì)節(jié)約集約用地工作提出了更新、更高的要求。

隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，新增土地資源將日益稀缺，未來的發(fā)展將主要依靠存量建設(shè)用地的再利用。國土資源部把開展“城市低效利用土地二次開發(fā)”作為重點(diǎn)課題進(jìn)行探索研究，并在廣東進(jìn)行了“三舊改造”省部試點(diǎn)工作，今年將進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在更大的范圍進(jìn)行推廣。浙江省國土資源廳已經(jīng)擬定試點(diǎn)實(shí)施方案正在爭取國土資源部的政策支持。中央、部省對(duì)開展低效利用土地“二次開發(fā)”、加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的重視和部署，給積極探索我市低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”工作提供了難得的機(jī)遇和良好的外部條件。

（三）是寧波土地資源稟賦和土地利用現(xiàn)狀的要求

一是從資源供給能力分析。在土地利用方式不變的情況下，根據(jù)寧波市“十五”、“十一五”經(jīng)濟(jì)增長與建設(shè)用地關(guān)系預(yù)測(cè)，“十二五”期間寧波全市建設(shè)用地總規(guī)模將達(dá)到280—313.8萬畝,靜態(tài)平均測(cè)算新增建設(shè)用地需求量為41.25萬畝，而《寧波市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》確定的至規(guī)劃期末新增建設(shè)用地指標(biāo)僅為29.2萬畝，土地供需矛盾十分突出，外延擴(kuò)張式的土地利用方式難以為繼，必須通過存量建設(shè)用地挖潛等手段，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是從土地利用結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度分析。根據(jù)城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，我市主要用地類型占城市建設(shè)用地的比例，工業(yè)用地比重最高，達(dá)46.2%，大大超出城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)；居住用地21.4%，低于規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)下限，商服用地比例也明顯偏低，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不盡合理；從土地利用強(qiáng)度分析，寧波市城鎮(zhèn)綜合容積率僅為0.72，而國外的一些發(fā)達(dá)城市的容積率一般都在2.0以上，我國香港的容積率是2.0。廣東已完成的14萬畝改造項(xiàng)目，平均容積率由0.66提高到1.5的經(jīng)驗(yàn)表明，我市土地利用結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度都亟須通過“二次開發(fā)”進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而推進(jìn)城市品質(zhì)提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

三是從寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平分析。2011年寧波城市化率達(dá)66%，全市勞動(dòng)人口的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率達(dá)92%，城市經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為寧波市最重要的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成。2011年寧波市人均GDP為12378美元（按常住人口計(jì)算），表明寧波地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力已率先達(dá)到中上等發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、服務(wù)業(yè)發(fā)展也達(dá)到了新階段，按照經(jīng)濟(jì)階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，寧波市已處于工業(yè)化成熟時(shí)期，即“技術(shù)集約化”階段，已經(jīng)具備通過土地“二次開發(fā)”達(dá)到土地集約化利用的條件。

二、廣東省“三舊”改造政策分析

廣東省“三舊”改造試點(diǎn)工作的基本政策依據(jù)，是《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》。該意見主要涉及規(guī)劃編制實(shí)施、土地市場(chǎng)建設(shè)、土地產(chǎn)權(quán)制度、利益共享機(jī)制等4個(gè)方面共19條政策措施。

本質(zhì)上看，19條政策措施，正是針對(duì)存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地在土地占用、開發(fā)、處置、收益等方面的差異而進(jìn)行的改革探索和制度創(chuàng)新，初步形成了存量建設(shè)用地再開發(fā)的政策體系。

（一）允許按現(xiàn)狀補(bǔ)辦歷史違法用地手續(xù)

現(xiàn)行的政策是：對(duì)違法用地，需按違法前的地類報(bào)批，涉及新增建設(shè)用地指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)；需按報(bào)批時(shí)法律和政策進(jìn)行聽證、辦理社保審核和安排留用地。

存在問題：歷史違法用地一類是村集體和個(gè)人違法非農(nóng)建設(shè)用地，另一類是2005年前上一輪規(guī)劃期間因政府招商引資等原因造成的歷史遺留違法用地（因涉及基本農(nóng)田等原因，一直沒有補(bǔ)辦合法手續(xù)）。對(duì)于2005年以前的違法用地，在第二次土地調(diào)查時(shí)已經(jīng)按照現(xiàn)狀集體建設(shè)用地上圖，在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中也已進(jìn)入建設(shè)用地總規(guī)模（不要求安排指標(biāo)），從規(guī)劃層面上說只需辦理土地征收手續(xù)，報(bào)省政府審批，不必占用新增建設(shè)用地指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)。如需按違法前的地類報(bào)批，指標(biāo)無法落實(shí)，且手續(xù)繁瑣，部分城中村已無耕地，無法按現(xiàn)行規(guī)定安排留用地。

廣東政策規(guī)定：用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前，已被納入低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”范圍、符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”專項(xiàng)規(guī)劃、沒有合法用地手續(xù)且已在使用的建設(shè)用地，依法處理后按土地現(xiàn)狀完善征收手續(xù)，凡用地行為發(fā)生時(shí)法律和政策沒有要求聽證、辦理社保審核和安排留用地的，在提供有關(guān)歷史用地協(xié)議或被征地農(nóng)村集體同意的前提下，不再舉行聽證、辦理社保審核和安排留用地。

允許按現(xiàn)狀補(bǔ)辦歷史違法用地手續(xù)，解決了一直懸而未決的歷史違法用地手續(xù)合法化問題，極大地促進(jìn)了“三舊”改造的進(jìn)行。

（二）允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)的原則下，按照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)

現(xiàn)行的政策是：由政府征收國有土地上房屋并收回國有土地使用權(quán)，或征收集體建設(shè)用地并完成拆遷后，出讓或者劃撥土地，由建設(shè)單位完成開發(fā)改造任務(wù)。

存在問題：由于將被改造地塊的單位和個(gè)人排除在改造利益分配之外，政府或開發(fā)建設(shè)單位與被改造者雙方容易產(chǎn)生沖突和對(duì)抗，改造難度很大，加之政府財(cái)力有限，導(dǎo)致改造效率低下，甚至難以開展。

廣東政策規(guī)定：除了因公共利益需要必須對(duì)土地進(jìn)行收購儲(chǔ)備外，土地使用者在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的前提下，土地使用者可以自己、也可以與他人合作等方式，對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)。

新政策調(diào)動(dòng)了存量土地使用權(quán)人再開發(fā)改造的積極性，有利于加快改造進(jìn)度，最大限度地盤活存量建設(shè)用地，顯化其資產(chǎn)價(jià)值，增加土地的有效供應(yīng)。

（三）完善城鎮(zhèn)存量土地出讓制度，原土地使用權(quán)人自行改造涉及劃撥土地使用權(quán)可采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)

現(xiàn)行的政策是：工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取招拍掛方式出讓。

存在問題：原土地使用權(quán)人自行改造也必須采用招拍掛方式辦理，將不能保證原土地使用權(quán)人獲得土地使用權(quán)，也無法保證其前期投資收益，且可能增加改造成本，降低原土地使用權(quán)人的改造意愿。

廣東政策規(guī)定：在舊城鎮(zhèn)改造范圍內(nèi)，符合規(guī)劃的，除由政府收購儲(chǔ)備后重新供地的之外，鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人自行改造，所涉及的劃撥土地使用權(quán)，可以采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù) 。

新政策提高了原土地使用權(quán)人釋放土地，參與“三舊”改造的積極性，增強(qiáng)了投資信心，同時(shí)政府也能獲得即期的土地收益和長遠(yuǎn)的稅收增長，形成多方共贏的格局。

（四）完善集體土地權(quán)能，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行的政策是：農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)村公共設(shè)施公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅建設(shè)，且不允許流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體以外的單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

存在問題：由于集體建設(shè)用地缺乏流動(dòng)性，導(dǎo)致利用效率低下、集體土地價(jià)值難以顯化。

廣東政策規(guī)定：對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍外的舊村莊改造，在符合規(guī)劃的前提下，除屬于應(yīng)當(dāng)依法征收的外，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā)建設(shè)，允許將集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資或者入股，但不得用于商品住宅開發(fā)。

新政策打破了政府壟斷的單一的供地渠道，促進(jìn)農(nóng)村存量建設(shè)用地的再開發(fā)利用，并極大地顯化集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的集體土地權(quán)益。

（五）集體土地經(jīng)農(nóng)民集體自愿申請(qǐng)可以征為國有，并交由集體經(jīng)濟(jì)組織使用

現(xiàn)行的政策是：集體建設(shè)用地只有征為國有，并通過招拍掛出讓后才能進(jìn)行工業(yè)及經(jīng)營性用地開發(fā)。

存在問題：限制了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體建設(shè)用地的開發(fā)權(quán)利，影響集體經(jīng)濟(jì)組織參與改造的積極性。

廣東政策規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的舊村莊改造，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以申請(qǐng)將村莊建設(shè)用地征為國有，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，其中，確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的，交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā)建設(shè)。

充分照顧了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，有利于調(diào)動(dòng)其積極性，加快改造進(jìn)程，并能增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入。

（六）在國家、改造者、土地權(quán)利人之間合理分配“三舊”改造的土地收益，照顧被改造地塊單位和個(gè)人的利益

現(xiàn)行的政策是：在由政府實(shí)施改造的單一模式下，改造的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤。

存在問題：被改造地塊單位和個(gè)人僅能依照法律規(guī)定獲取房屋和土地的相應(yīng)補(bǔ)償，無緣分享改造產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造困難重重。

廣東政策規(guī)定：地方政府可將獲得的土地出讓純收益按一定比例返還給被改造地塊的原使用者或原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，專項(xiàng)用于支持其發(fā)展。允許采取將拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和合理利潤作為征地拆遷成本從土地出讓收入中支付、將拆遷與擬改造土地的使用權(quán)捆綁招標(biāo) 。

新政策充分照顧了投資主體、被改造地塊單位和個(gè)人的權(quán)益，有利于形成改造利益多方共享的格局。

同時(shí)，必須看到的是，廣東省正在進(jìn)行的“三舊”改造實(shí)踐探索，是適應(yīng)發(fā)展新要求的、對(duì)存量建設(shè)用地管理的一場(chǎng)大膽試驗(yàn)，反映了當(dāng)?shù)卣谕恋毓芾砝砟?、方式和手段等方面的一系列深刻轉(zhuǎn)變，但在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些問題和風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下幾點(diǎn)：

一是違法用地反彈風(fēng)險(xiǎn)。不適當(dāng)運(yùn)用按現(xiàn)狀補(bǔ)辦用地手續(xù)政策可能誘發(fā)更多的違法用地。

二是尋租風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)議出讓采用按照評(píng)估價(jià)格確定補(bǔ)交出讓金，可能產(chǎn)生尋租風(fēng)險(xiǎn)。

三是“小產(chǎn)權(quán)房”風(fēng)險(xiǎn)。允許集體土地自愿申請(qǐng)征為國有，并交由集體經(jīng)濟(jì)組織使用，可能導(dǎo)致變相開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。

四是建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)。允許邊角地、插花地、夾心地等零星地塊不經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)用一并申報(bào)納入改造，若控制不嚴(yán)，會(huì)導(dǎo)致規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，造成耕地減少 。

三、廣東“三舊”改造探索對(duì)我市的政策啟示

廣東“三舊”改造中進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，有些甚至觸及了現(xiàn)行政策制度的“盲區(qū)”或“模糊地帶”。對(duì)于我市來說，結(jié)合廣東“三舊”改造探索經(jīng)驗(yàn)，要實(shí)施低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”，政策瓶頸、動(dòng)力來源、利益平衡、因地制宜，是其中的難點(diǎn)和關(guān)鍵。

（一）政策瓶頸

1.歷史違法用地的處理。主要是2005年前上一輪規(guī)劃期間因政府招商引資等原因造成的歷史遺留違法用地。2005—2006年，按照省國土資源廳《關(guān)于印發(fā)違法用地補(bǔ)辦審批手續(xù)意見的通知》（浙土資發(fā)〔2005〕16號(hào)）等有關(guān)文件要求，我市已經(jīng)補(bǔ)辦了一批違法用地，但仍有部分用地因涉及基本農(nóng)田，或其他原因，一直沒有補(bǔ)辦合法手續(xù)。這類用地在第二次土地調(diào)查時(shí)已經(jīng)按照現(xiàn)狀集體建設(shè)用地上圖，在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中也已進(jìn)入建設(shè)用地總規(guī)模（不要求安排指標(biāo)），從規(guī)劃層面上說只需辦理土地征收手續(xù)，報(bào)省政府審批，不必占用新增建設(shè)用地指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)。但是，按照省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收及農(nóng)村土地綜合整治等項(xiàng)目地類、權(quán)屬審核工作的通知》（浙土資發(fā)〔2011〕46號(hào)）規(guī)定，對(duì)違法用地，需按違法前的地類報(bào)批。因此，該類土地處置至今仍然是個(gè)難點(diǎn)，也是“二次開發(fā)”重點(diǎn)要突破的政策瓶頸之一。

2.招拍掛出讓方式的突破。2002年7月1日以后，商業(yè)、住宅、旅游等經(jīng)營性用地一律采用招拍掛方式出讓；2007年7月1日以后，工業(yè)用地也必須采用招拍掛方式出讓，這是我國土地使用制度的一大改革?！岸伍_發(fā)”的核心是存量建設(shè)用地再開發(fā)利用，如果沿用新增建設(shè)用地采用的一律招拍掛出讓方式，勢(shì)必變成由政府全部收回（收購）后的舊城改造行為，而無法調(diào)動(dòng)現(xiàn)有權(quán)利主體的參與“二次開發(fā)”的積極性。

3.出讓收益的分配。廣東政策規(guī)定，地方政府可將獲得的土地出讓純收益按一定比例（不高于60%）返還給被改造地塊的原使用者或原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，專項(xiàng)用于支持其發(fā)展。這與國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）土地出讓金不得以任何形式返還的規(guī)定矛盾，與現(xiàn)行房屋征收補(bǔ)償辦法的公平性也需綜合考慮。

（二）動(dòng)力來源

建設(shè)用地“二次開發(fā)”的動(dòng)力來源于以下幾方面：一是建設(shè)用地供需矛盾突出，急需通過存量挖潛為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支撐；二是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，原土地使用者通過“二次開發(fā)”改造提高競(jìng)爭力的期望值高；三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景好，“二次開發(fā)”改造后土地增值空間較大；四是當(dāng)?shù)匾婪ㄒ酪?guī)管地用地的意識(shí)強(qiáng)，能夠避免產(chǎn)生更多的新問題。在政策制定時(shí)應(yīng)充分考慮以上動(dòng)力來源，制定不同的推進(jìn)政策。

（三）利益平衡

“二次開發(fā)”要能夠順利推進(jìn)，必須做到利益平衡。一是必須重視改造增值收益的合理分配，以利益激勵(lì)調(diào)動(dòng)各方積極性，構(gòu)建存量建設(shè)用地再開發(fā)利用的激勵(lì)政策。二是要采用形式多樣的“二次開發(fā)”模式。如政府出資實(shí)施的舊城鎮(zhèn)綜合整治改造模式，政府主導(dǎo)社會(huì)力量實(shí)施的舊廠房拆除重建改造模式，政府主導(dǎo)社會(huì)資金參與的舊城重建改造模式，原土地使用權(quán)人主導(dǎo)的舊廠房升級(jí)改造模式，村集體主導(dǎo)社會(huì)力量參與的舊村莊（城中村）改造模式，投資者收購相鄰地塊集中實(shí)施的改造模式，以土地和地上建筑物整體出讓方式引入社會(huì)力量實(shí)施改造模式等。

（四）因地制宜

廣東“三舊”改造中進(jìn)行的一系列創(chuàng)新，有些由于觸及了現(xiàn)行政策制度的“盲區(qū)”或“模糊地帶”，還需要在實(shí)踐中繼續(xù)檢驗(yàn)，并非直接適用于我市。廣東開展“三舊”改造具有特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，一是這里的市場(chǎng)已發(fā)育成熟，包括投資者的市場(chǎng)判斷能力、民眾的市場(chǎng)心理、社會(huì)發(fā)展的市場(chǎng)氛圍等；二是農(nóng)村集體土地股份制改革試點(diǎn)，為集體土地收益合理分配和規(guī)范管理提供了基礎(chǔ)；第三是廣東集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)已開展了6年多，為“三舊”改造中涉及的大量集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化運(yùn)營創(chuàng)造了良好的條件。

總的來看，各地發(fā)展情況各有不同，如果將廣東“三舊”政策無條件盲目搬到各地去，必然會(huì)產(chǎn)生各種“不適之癥”。只有因地制宜，制定適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的“二次開發(fā)”政策，才能真正達(dá)到預(yù)想的目標(biāo)。

四、下一步工作建議

這次國土資源部在總結(jié)廣東“三舊”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下一步將選擇部分城市，擴(kuò)大試點(diǎn)，進(jìn)行適度推廣，其中會(huì)涉及很多政策創(chuàng)新。為此，我市必須未雨綢繆，做好政策的儲(chǔ)備工作。結(jié)合我市近年出臺(tái)的相關(guān)政策和我市實(shí)際，建議如下：

（一）統(tǒng)一思想，達(dá)成共識(shí)。近年來，我市經(jīng)歷了持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長，“畝產(chǎn)論英雄”的氛圍逐漸形成，2011年度建設(shè)用地地均GDP為3.43億元/平方公里，列全省前列，但與廣州等先進(jìn)相比，差距很大（廣州2011年建設(shè)用地地均GDP為7.72億元/平方公里），同時(shí)一些地方土地粗放利用、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模低效快速擴(kuò)張、農(nóng)村人均建設(shè)用地偏高等現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著土地資源極其緊張，但同時(shí)土地利用率不高的矛盾。因此，一方面，各級(jí)各部門必須充分認(rèn)識(shí)到加快城鎮(zhèn)低效用地“二次開發(fā)”工作，是拓展我市用地空間，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，提高土地節(jié)約集約利用水平，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有全局性的重要意義。另一方面，也要認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)低效用地“二次開發(fā)”是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃編制實(shí)施機(jī)制、存量土地出讓制度、集體土地權(quán)能、利益共享機(jī)制等方面，必須建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作格局，各有關(guān)部門要密切配合，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。

（二）摸清底數(shù)，上圖入庫。要明確低效利用土地的評(píng)價(jià)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，盡快摸清我市低效利用建設(shè)用地的底數(shù)，為下一步開展低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。建議依據(jù)第二次土地調(diào)查成果、衛(wèi)星影像資料等數(shù)據(jù)，組織開展建設(shè)用地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀、潛力調(diào)查，建立低效利用建設(shè)用地項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并結(jié)合一張圖工程，將每宗低效利用建設(shè)用地在城鎮(zhèn)村莊地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)規(guī)劃圖上標(biāo)注，建立相應(yīng)臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)存量挖潛動(dòng)態(tài)管理。

（三）探索政策，做好儲(chǔ)備。低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)涉及諸如各類歷史用地手續(xù)處置、土地報(bào)批、土地供應(yīng)、出讓收益分配等多個(gè)方面的政策和措施，必須加強(qiáng)與部、省有關(guān)部門的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)調(diào)研，探索制定妥善處置歷史遺留問題的措施，積極做好政策研究和儲(chǔ)備。重點(diǎn)是三方面：一是充分調(diào)動(dòng)城鎮(zhèn)存量土地占有者集約高效利用土地的積極性；二是在堅(jiān)持土地招拍掛出讓的前提下，存量土地的開發(fā)者可以協(xié)議方式獲得土地使用權(quán)；三是合理確定不同主體的收益分成，形成利益共享格局。

（四）因地制宜，爭取試點(diǎn)。低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”是在特殊歷史時(shí)期產(chǎn)生的特殊事物，一些措施突破了目前的政策規(guī)定，帶來了經(jīng)濟(jì)利益的再次分配。但是“二次開發(fā)”沒有一成不變的模式，在廣東取得較好效果的措施，不一定全部適合寧波，比如允許開發(fā)商品住宅等。一定要因地制宜，靈活制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的具體政策措施，有力推進(jìn)低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”。同時(shí)，要抓住這次部、省擴(kuò)大試點(diǎn)，推進(jìn)低效利用建設(shè)用地“二次開發(fā)”的契機(jī)，爭取列入試點(diǎn)城市，有效推動(dòng)我市土地節(jié)約集約利用，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（寧波市國土資源局： 周力豐　樓立明）