2.3　公共事業(yè)管理的改革與演變

科學(xué)意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀(jì)早期的美國(guó)，美國(guó)前總統(tǒng)威爾遜把科學(xué)管理的方法運(yùn)用到政府的公共部門形成了公共管理，它的理論基礎(chǔ)來(lái)源于泰勒的科學(xué)管理和馬克斯·韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折的，隨著社會(huì)的進(jìn)步，政府的規(guī)模也日益地?cái)U(kuò)張起來(lái)。例如，在1870—1970年的100年里，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，英國(guó)的公共部門文職人員數(shù)目從5萬(wàn)發(fā)展到80萬(wàn)，增長(zhǎng)了16倍。隨之帶來(lái)的是政府作用的無(wú)處不在，最終“造成了我們現(xiàn)代文化中的一致性、呆板、商業(yè)化、不平等及個(gè)人自由和尊嚴(yán)的喪失”^[3]。20世紀(jì)70年代全球石油危機(jī)以后，公眾對(duì)政府官員和公共機(jī)構(gòu)管理人員的服務(wù)品質(zhì)要求更高，政府面臨財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，于是，撒切爾政府的“私有化運(yùn)動(dòng)”在世界范圍內(nèi)掀起了一股持久不衰的政府機(jī)構(gòu)改革潮流，其主要目標(biāo)是公共服務(wù)的市場(chǎng)化，撒切爾主義公共管理新思維的特征可以歸結(jié)為：以市場(chǎng)機(jī)制逐漸取代政府干預(yù)；減少政府開(kāi)支、鼓勵(lì)私人投資；縮小文官隊(duì)伍的規(guī)模；鼓勵(lì)公司競(jìng)爭(zhēng)及公共事務(wù)向私營(yíng)部門的轉(zhuǎn)移。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)也稱“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，它集中體現(xiàn)了政府退卻、公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化的特點(diǎn)。這股潮流一直持續(xù)到今天，它所倡導(dǎo)的企業(yè)化政府、學(xué)習(xí)性政府的改革理念極富現(xiàn)實(shí)意義，它要求政府更加廉潔、更有效率、更富責(zé)任感。事實(shí)上，這場(chǎng)改革是有其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治根源的，最直接呈現(xiàn)在我們面前的是，社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了更多的公共事務(wù)：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)正義、提供社會(huì)保障、增加國(guó)民福利、充分就業(yè)、改善環(huán)境、制止犯罪等，公共事務(wù)的復(fù)雜性要求增加政府職能，但政府職能的增加又會(huì)削弱社會(huì)和市場(chǎng)的作用，帶來(lái)官僚制的異化，這種矛盾凸顯了專門化的公共事業(yè)管理的必要性。從這以后公共管理理論得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，它擺脫了傳統(tǒng)的行政理論的約束，建立起了適應(yīng)時(shí)代要求的政府治理模式。在20世紀(jì)的最后十幾年里，世界經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)條件發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，如政府績(jī)效評(píng)估、公共組織與人力資源開(kāi)發(fā)、危機(jī)狀態(tài)下的政府管理、電子政務(wù)管理等問(wèn)題，這也為公共事業(yè)管理的理論構(gòu)建拓展了廣闊的空間。

在西方國(guó)家，公共管理教育和公共管理實(shí)踐可以說(shuō)是相輔相成。西方政壇精英大多接受過(guò)公共管理教育，如英國(guó)前首相撒切爾夫人、德國(guó)前總理科爾等。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在美國(guó)聯(lián)邦政府就職的公務(wù)員有10%～20%具有MPA或相關(guān)學(xué)位，在公共政策領(lǐng)域工作的公務(wù)員隊(duì)伍中50%～60%的人具有MPA或相關(guān)學(xué)位，與此同時(shí)，MPA學(xué)員也大量進(jìn)入國(guó)家的商界、文化管理部門、大眾傳媒機(jī)構(gòu)、甚至金融領(lǐng)域；哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院培養(yǎng)MPA的口號(hào)是“為21世紀(jì)準(zhǔn)備領(lǐng)導(dǎo)人”；法國(guó)的國(guó)家行政學(xué)院被稱為培養(yǎng)法國(guó)政治精英的搖籃。在全球化浪潮中，國(guó)外的公共管理實(shí)踐和教育都呈現(xiàn)出一派良好的發(fā)展勢(shì)頭，這對(duì)于我國(guó)公共事業(yè)管理的建構(gòu)和發(fā)展來(lái)說(shuō)，無(wú)不具有昭示和借鑒作用。

歷史發(fā)展顯示，從近代到當(dāng)代，從古典自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)包括公共事業(yè)管理在內(nèi)的整個(gè)公共事務(wù)管理，經(jīng)歷了保護(hù)模式到干預(yù)模式再到市場(chǎng)模式的歷史演變。西方國(guó)家對(duì)公共事務(wù)尤其是對(duì)狹義的社會(huì)公共事務(wù)管理的變化，比較典型地反映了這一歷史過(guò)程。公共事業(yè)管理的保護(hù)模式又稱公共事業(yè)管理的保守模式，是古典自由主義經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)的公共事業(yè)管理模式。這一模式的基本特點(diǎn)是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，但其職能是極為有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本上由社會(huì)自行提供，市場(chǎng)也不介入這一領(lǐng)域。

當(dāng)然，發(fā)達(dá)國(guó)家公用事業(yè)管理體制改革也有其自身的動(dòng)因。公用事業(yè)服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，長(zhǎng)期以來(lái)被世界各國(guó)政府不同程度視為政府財(cái)政的職能范圍。第二次世界大戰(zhàn)后工業(yè)化國(guó)家大多實(shí)行由政府投資和壟斷經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)管理體制，這種體制在戰(zhàn)后重建與大工業(yè)迅速擴(kuò)張時(shí)期曾經(jīng)起過(guò)積極的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，這種以國(guó)家壟斷為主要特征的公用事業(yè)管理體制日益暴露出其局限性，公用事業(yè)管理終于進(jìn)入全面改革的時(shí)期。雖然各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境差異很大，直接觸發(fā)公用事業(yè)管理體制改革的因素各不相同，但推動(dòng)公用事業(yè)管理體制改革的基本因素卻非常一致。

首先，不斷增長(zhǎng)的公用事業(yè)投資需求要求改變單一的投融資體制。

經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后近40年的長(zhǎng)期發(fā)展，各工業(yè)化國(guó)家先后建立了現(xiàn)代化的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。隨著生產(chǎn)方式和生活方式現(xiàn)代化程度的不斷提高，公用事業(yè)的投資需求迅速增長(zhǎng)，單純依靠政府的投資已經(jīng)很難滿足公用事業(yè)的發(fā)展需要。難以承受的財(cái)政負(fù)擔(dān)表明，政府對(duì)公用事業(yè)的干預(yù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合理的界限，需要更多地讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的作用。

另外，隨著公用事業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，公用事業(yè)的市場(chǎng)特性日益凸顯，從而要求按市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)。而高度壟斷、由政府官員直接干預(yù)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的經(jīng)營(yíng)體制，已經(jīng)嚴(yán)重地阻礙公用事業(yè)的正常發(fā)展。工業(yè)化國(guó)家公共部門中普遍存在的低效率、虧損與服務(wù)質(zhì)量下降表明，公用事業(yè)領(lǐng)域中必須打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

因此，為了提高效率和改善財(cái)政狀況的需要，各國(guó)政府都在尋求和創(chuàng)造各種渠道利用社會(huì)資金進(jìn)行公用設(shè)施建設(shè)。在這方面，英國(guó)是世界上最先有計(jì)劃地實(shí)行國(guó)營(yíng)事業(yè)私有化的國(guó)家，私有化不僅減少了政府對(duì)公用事業(yè)的資金投入，而且為英國(guó)經(jīng)濟(jì)注入了新的活力。

其次，全球競(jìng)爭(zhēng)要求建立現(xiàn)代化的公用事業(yè)管理體系。

公用事業(yè)的改革浪潮迫使各工業(yè)化國(guó)家高度重視建立現(xiàn)代化的公用事業(yè)物質(zhì)技術(shù)體系與管理體系，以提高整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行質(zhì)量。從公用事業(yè)本身來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和日趨劇烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，公用事業(yè)的國(guó)際化已經(jīng)是大勢(shì)所趨、不可避免。面對(duì)跨國(guó)企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)，各國(guó)都必須加快公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的步伐。只有盡快建立現(xiàn)代化的公用事業(yè)管理體系，才能保證本國(guó)的公用事業(yè)在劇烈的全球競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大。相反，繼續(xù)保留落后的、政府過(guò)度干預(yù)的公用事業(yè)管理體制，則會(huì)使本國(guó)的公用事業(yè)在與強(qiáng)大的對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)中不堪一擊。在這方面，各國(guó)電信業(yè)的管理體制改革最為典型，早在20世紀(jì)80年代末，各工業(yè)化國(guó)家就積極為電信業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)做準(zhǔn)備，紛紛把改革電信業(yè)的管理體制、提高本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力作為應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略。到了20世紀(jì)90年代中期，更是形成了一場(chǎng)電信管理體制改革的國(guó)際競(jìng)賽。各國(guó)都希望通過(guò)改革使本國(guó)的電信企業(yè)占領(lǐng)更多的國(guó)際市場(chǎng)，都不希望由于改革的滯后而使本國(guó)的電信市場(chǎng)為外國(guó)公司所控制。遵循著減少政府干預(yù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高效率的主線，工業(yè)化國(guó)家的公用事業(yè)管理體制改革，大多從投資融資體制改革開(kāi)始，逐漸擴(kuò)展到經(jīng)營(yíng)體制和政府監(jiān)管體制的改革。

公共事業(yè)管理的演變是一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等綜合因素作用下的產(chǎn)物，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化而演變發(fā)展，而從公共事業(yè)管理模式演變和發(fā)展的進(jìn)程看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共事業(yè)管理模式的決定，主要是通過(guò)以下因素及其相互作用而達(dá)成的：（1）公共需求；（2）主體意識(shí)；（3）政府能力；（4）社會(huì)發(fā)育程度。