在目前的體制約束、政策掣肘、利益驅(qū)動的合力作用下，我國以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為代表的保障性住房體系建設(shè)，雖然取得了明顯成效，但供應(yīng)的沖擊與瞄準(zhǔn)的偏差的互動效應(yīng)表明，要真正將窮人的居住權(quán)從紙上落實到地上，仍然是一個重大的難題。

采用一種“供應(yīng)沖擊型”政策，被認(rèn)為是保證窮人安居樂業(yè)的較好選擇。所謂“供應(yīng)沖擊型”政策，是指政府（主要是地方政府）通過大規(guī)模地、集中供應(yīng)以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為代表的保障性住房的行動，既給畸高的商品房價以“致命一擊”，又能夠理順房地產(chǎn)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，從而收到一石二鳥之效。實際上，“供應(yīng)沖擊型”政策是一種增量型政策。

這種政策建議思路無疑是值得稱道的，因為它很“人文”，也有在這方面做得好的案例——深圳樓市的歷史可以說是檢視中國房產(chǎn)的一個范本。對外開放窗口、特區(qū)樣板、毗鄰香港、移民城市、中國快速城市化的標(biāo)志性地域，這些“標(biāo)簽”足以讓這座城市引人關(guān)注。深圳市政府在2003年之前是中國“供應(yīng)沖擊型”政策的典范城市。當(dāng)時，深圳每年都會公布其福利房和微利房計劃，通過“供應(yīng)沖擊型”政策來抑制其市場化的商品房，以至于2003年上海和北京房價大漲的時候，深圳房價卻不動。這里要說明的是，當(dāng)時，上海由于沒有建設(shè)和實施經(jīng)濟(jì)適用房的計劃，故而房價的上漲是從上海開始的；而北京也僅有部分且不完善的經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)計劃，所以北京房價上漲晚于上海；而深圳因為有完善的住房保障推進(jìn)計劃，因而是三個城市中最晚上漲的。不過，當(dāng)深圳在2003年之后取消了這一政策之后，房價就開始了快速的增長。深圳的過往故事證明了“供應(yīng)沖擊型”的經(jīng)濟(jì)適用房政策在控制房價上還是有力的。遺憾的是，這個故事還是結(jié)束了。如今的深圳，其房價不僅沒有落伍，而且還是中國房價上漲的“領(lǐng)頭羊”之一。

在此，人們不禁要問，地方政府愿意采取供應(yīng)保障性住房的大規(guī)模的、實質(zhì)性的行動嗎？如果地方政府沒有這種明確的、強(qiáng)烈的意愿甚或只是敷衍了事，那么，所謂的“供應(yīng)沖擊型”政策的效應(yīng)，要么只是曇花一現(xiàn)，要么是應(yīng)一時之需，要么只是空談；如果地方政府真有這樣大規(guī)模的行動，那么我們會將考察的重心落在這些問題上：這種強(qiáng)力一擊是否會“命中靶心”、是否會出現(xiàn)瞄準(zhǔn)的偏差？如果有偏差，偏差的機(jī)理又是什么？一句話，地方政府即使有大規(guī)模的行動，但這種大規(guī)模的行動是否是一種真正面向窮人的實質(zhì)性行動呢？

因而我們考察的落腳點(diǎn)是：這種沖擊效應(yīng)對窮人的居住權(quán)將構(gòu)成什么樣的實質(zhì)性影響？

要回答上面提出的若干問題，我們不妨從瞄準(zhǔn)機(jī)制的分析開始。先來看一看瞄準(zhǔn)及其引申義。“瞄準(zhǔn)”的一般解釋是，射擊時注視目標(biāo)，以期命中；從技術(shù)上講，“瞄準(zhǔn)”就是右眼通視缺口和準(zhǔn)星，使準(zhǔn)星尖位于缺口中央并與上沿平齊，指向瞄準(zhǔn)點(diǎn)。據(jù)《辭?！方猓懊闇?zhǔn)”是指為使彈頭射向目標(biāo)，賦予火身（火器的主體）以一定的方向和角度的動作，是命中目標(biāo)的重要元素。利用瞄準(zhǔn)裝置直接瞄準(zhǔn)目標(biāo)，是為直接瞄準(zhǔn)；根據(jù)目標(biāo)位置換算出高低和方向的角度，射向輔助瞄準(zhǔn)點(diǎn)，使火身指向目標(biāo)，是為間接瞄準(zhǔn)。瞄準(zhǔn)是為了擊中目標(biāo)，瞄準(zhǔn)的結(jié)果主要取決于瞄準(zhǔn)的技術(shù)、瞄準(zhǔn)的工具及其背后的一些因素。

這里，我們所討論的瞄準(zhǔn)，則是指為窮人提供進(jìn)入住房保障體系的平等機(jī)會；但瞄準(zhǔn)入戶率的穩(wěn)定與擴(kuò)展，決定于住房保障的制度安排和技術(shù)創(chuàng)新——作為住房保障的制度安排的政策瞄準(zhǔn)工具就是直接瞄準(zhǔn)，作為住房保障的技術(shù)創(chuàng)新的市場瞄準(zhǔn)工具就是間接瞄準(zhǔn)；而瞄準(zhǔn)的結(jié)果會影響到住房的配置。瞄準(zhǔn)工具不同，成本也會有差異。

至于具體的分析，就要談到經(jīng)濟(jì)適用房的變異、回歸與擴(kuò)展問題，談到廉租房的定位問題。

經(jīng)濟(jì)適用房常簡稱為經(jīng)適房，是指已經(jīng)列入國家計劃，由城市政府組織房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。更簡明地說，經(jīng)濟(jì)適用房是指以微利價出售給廣大中低收入家庭的商品房——是具有社會保障性質(zhì)的商品住宅。正基于此，經(jīng)濟(jì)適用房具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)性是指其住宅價格相對于同期的商品房住宅價格而言是適中的，能夠適應(yīng)中低收入家庭的承受能力；適用性是指在住房設(shè)計及其建筑標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)住房的實用效果，而不是降低建筑標(biāo)準(zhǔn)。和其他許多國家和地區(qū)一樣，經(jīng)濟(jì)適用房是政府為低收入人群解決其住房問題所做出的一種政策性安排。經(jīng)濟(jì)適用房在國際上一般稱之為公共房屋，新加坡稱為組屋⁽¹³⁾，我國香港地區(qū)稱作居者有其屋即簡稱為居屋⁽¹⁴⁾，我國澳門地區(qū)叫做經(jīng)濟(jì)房屋，我國臺灣地區(qū)叫“國民住宅”即“國宅”。

經(jīng)濟(jì)適用房的確定原則是，根據(jù)國家統(tǒng)一下達(dá)的計劃，用地實行行政劃撥方式，免收土地出讓金，對各種經(jīng)批準(zhǔn)的收費(fèi)實行優(yōu)惠征收，出售價格保微利。這類住宅因減免了工程報建中的部分費(fèi)用，其成本略低于普通商品房，故稱為經(jīng)濟(jì)適用房?！督?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中將經(jīng)濟(jì)適用住房定義為：“本辦法所稱經(jīng)濟(jì)適用住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房?！?/p>

關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的這些規(guī)定性，我們通過與商品房進(jìn)行比較，會有更清晰的解釋。經(jīng)濟(jì)適用房與商品房有諸多不同之處：獲得土地的方式不同，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地實行行政劃撥，免交土地出讓金，而商品房采用出讓方式，須交納土地出讓金；因而成本結(jié)構(gòu)不同；租售政策不同，經(jīng)濟(jì)適用房只售不租，而商品房不受限制；購買條件和對象不同，經(jīng)濟(jì)適用房享受政府優(yōu)惠，其購買對象是特定的，只供給城鎮(zhèn)中低收入家庭，因而要實行申請審批制度，而商品房購買對象和條件不受限制；價格政策不同，經(jīng)濟(jì)適用房出售實行政府指導(dǎo)價，不得擅自提價出售，而商品房出售價格完全由市場決定；產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同，經(jīng)濟(jì)適用房購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)（因而上市交易有期限限制；并須按一定比例交納土地收益等價款；必要時政府可以回購等），而商品房有完全產(chǎn)權(quán)。

目前關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)政策、法規(guī)有：2002年頒布、2003年實施的《經(jīng)濟(jì)適用住房價格管理辦法》；2003年頒布、2004年實施的《經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)和管理意見的通知》；2004年頒布和實施的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》；2004年頒布和實施的《關(guān)于已購經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售有關(guān)問題的通知》。

要追溯經(jīng)濟(jì)適用房制度的歷史演變軌跡，必須置于一定的歷史背景當(dāng)中。這一大背景就是我國經(jīng)濟(jì)體制從“計劃經(jīng)濟(jì)—有計劃的商品經(jīng)濟(jì)—中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的逐步轉(zhuǎn)軌，是由此我國房地產(chǎn)制度變革的啟動和深入，是住房保障制度建設(shè)從“建立—削弱—回歸”的博弈過程。我們正是在這樣的大背景下，來回顧和總結(jié)我國經(jīng)濟(jì)適用房制度的演化情況。

如果要追根溯源的話，經(jīng)濟(jì)適用房制度的萌芽，起于20世紀(jì)50年代。當(dāng)時，人民政府在北京新建了大量的住宅，一般為六層樓立體式水泥建筑。當(dāng)時的說法是“新建的樓房，美觀大方，經(jīng)濟(jì)適用，有現(xiàn)代化的市政設(shè)施。并在住宅區(qū)里配置了商店、學(xué)校、托兒所、醫(yī)療站等生活福利設(shè)施”。這被認(rèn)為是關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房制度的最早的說法，盡管當(dāng)時的說法還很朦朧。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展，經(jīng)歷了起步和初步發(fā)展時期、快速發(fā)展時期、質(zhì)疑時期和轉(zhuǎn)型時期的歷程。

20世紀(jì)90年代中前期是經(jīng)濟(jì)適用房起步和初步發(fā)展時期。中國的經(jīng)濟(jì)適用房制度正式起步于90年代。1991年6月，國務(wù)院在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中提出：“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題?！蓖?2月，國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，首次提出了建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的新思路，要求以集資合作建房方式為主。這對于促進(jìn)住房制度改革、解決城鎮(zhèn)職工購買較低價格的住房發(fā)揮了重大作用。1991年，這一年也被認(rèn)為是改革開放以來我國住房保障制度建設(shè)的開始，迄今歷經(jīng)20年。1994年，國發(fā)43號文《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，再次提出經(jīng)濟(jì)適用房概念，不過要說明的是，這時的經(jīng)濟(jì)適用住房并不是現(xiàn)在特指的一種房屋供給形式，而是一個綜合概念。整個90年代中前期，在房地產(chǎn)市場并未真正起步時，與實物分房并行推進(jìn)的商品化住房供應(yīng)都是以經(jīng)濟(jì)適用房這種形式為主。還有一個問題要提到，2005年曾推出安居工程⁽¹⁵⁾，后被經(jīng)濟(jì)適用房所取代。

20世紀(jì)90年代后期是經(jīng)濟(jì)適用房的大發(fā)展時期，而1998年則是一個具有標(biāo)志性意義的年份。1998年是我國房改的關(guān)鍵時期之一，也是房地產(chǎn)行業(yè)大發(fā)展的起步時期。這一年，我國開始實行住房貨幣化改革，停止福利分房。并且也還是在這一年，國家正式確定了住房保障的供應(yīng)方式。這年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住宅建設(shè)的通知》（即著名的國發(fā)〔1998〕23號文），第一次明確提出要構(gòu)建新的住房供應(yīng)體系，即為最低收入家庭提供廉租住房，為中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用住房，為中高收入家庭提供商品房；該文明確要求“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。1998年6月，國務(wù)院召開全國城鎮(zhèn)住房制度改革和住宅建設(shè)工作會議，明確提出“要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的、多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，把采取扶持政策、加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)作為發(fā)展住宅建設(shè)的重中之重”——經(jīng)濟(jì)適用房不再是一個綜合的或模糊的概念，而且已成為多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的主體。由此，從1999年開始，全國經(jīng)濟(jì)適用住房發(fā)展迅速。按照政策要求，凡是房價收入比在6倍以上的城市均應(yīng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房。在此要求下，無論從開工面積還是項目數(shù)量來看，經(jīng)濟(jì)適用房都在成倍增加。1999年、2000年、2001年，經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)投資占商品住宅投資的比重分別達(dá)到17％、16％和14％，處于歷史最高峰期（見表3‐1）。這里有一個“小插曲”需要一表。自2002年對商業(yè)性用地實施“招拍掛”的土地新政以來，許多地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，不愿意增加經(jīng)濟(jì)適用房的供給（北京直到此時才開始供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，上海則明確表態(tài)，不會供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房），商品房開始成為城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的主角。這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房的投資規(guī)模、開工、竣工和銷售量均呈下降趨勢（見表3‐1）。這大大削弱了政府優(yōu)化結(jié)構(gòu)、平抑價格（如前面提到的“供應(yīng)沖擊型”政策的效應(yīng)）的能力，也削弱了經(jīng)濟(jì)適用房的保障功能——這一功能的被削弱也預(yù)示著經(jīng)濟(jì)適用房將從此由盛轉(zhuǎn)衰而商品房由衰轉(zhuǎn)盛。

表3-1　經(jīng)濟(jì)適用房占房地產(chǎn)開發(fā)投資、開工、竣工和銷售的比例

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》。

2005—2006年是經(jīng)濟(jì)適用房的質(zhì)疑時期。在土地收入成為很多地方政府的第二財政⁽¹⁶⁾后，住房保障投入繼續(xù)逐年減弱，到2006年，經(jīng)濟(jì)適用住房投資僅占城鎮(zhèn)住宅投資的5％（見表3‐1）。隨著房價的不斷上漲，越來越多的中低收入家庭被排斥在購買市場價的商品房之外，住房保障任務(wù)日益加重。隨著建設(shè)的大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)適用房的問題也逐漸暴露出來，主要是：經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)出現(xiàn)大量閑置“豪宅”，已售經(jīng)濟(jì)適用房呈現(xiàn)“高租售率”；經(jīng)濟(jì)適用房難買；經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)出現(xiàn)大量有錢人，奔馳、寶馬屢見不鮮。

2007—2008年是經(jīng)濟(jì)適用房的轉(zhuǎn)型醞釀時期。2007年8月13日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》——即著名的國發(fā)24號文，明確提出要“改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度”，這一措辭本身就表明，經(jīng)濟(jì)適用房在住房保障體系中仍然占有一席之地，但其主體性地位已經(jīng)開始喪失。

2009年起是經(jīng)濟(jì)適用房的“陰消”、淡化時期。由于問題越趨增多，丑聞不斷，對經(jīng)濟(jì)適用房非議和叫停聲不絕于耳。事實上，關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的存廢之爭，2006年就開始了。支持者說它在解決中低收入者的住房問題上功不可沒，反對者說它既沒能真正起到住房保障作用，同時又破壞了市場規(guī)則。經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾先生甚至直言：不給經(jīng)濟(jì)適用房建廁所從而防止不符合規(guī)定的人爭相謀取；經(jīng)濟(jì)適用房這種介于計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)之間的形式應(yīng)該被取消，轉(zhuǎn)而建更多的廉租房。對此，政府雖然沒有明確表態(tài)，但引起了決策層的重視和反思，并也有了政策調(diào)整的思路——保障房的發(fā)展方向漸有由售轉(zhuǎn)租的趨勢。2007年原建設(shè)部曾提出：低收入家庭的住房問題通過廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房解決，中等收入家庭的住房需求考慮通過限價房和經(jīng)濟(jì)租用房來滿足，中等以上收入家庭通過市場購房實現(xiàn)需求。其中所謂的“經(jīng)濟(jì)租用房”，內(nèi)涵比較接近目前的公共租賃房，共同點(diǎn)在于都是以低于市場價格的租金提供給中低收入家庭，區(qū)別在于前者的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不一定是公有的。然而，爭論還在繼續(xù)。房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士對限價房這種形式頗多微詞：“限價房存在的法律依據(jù)不充分，比如其房產(chǎn)證應(yīng)該是什么類別就存在問題?！北本┤舜蟠?、SOHO中國董事長潘石屹曾提出取消限價房的議案；中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪利娜也認(rèn)為：人為分割市場，造成了目前保障性住房的邊界模糊；除了廉租房，其他保障性住房都存在定位不清的問題。爭議之下，2010年6月，住建部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，敦促各級地方政府加快發(fā)展公租房建設(shè)。由此，公租房被大力擴(kuò)容，成為重要的住房保障形式，從而淡化了經(jīng)適房、限價房這種保障形式的地位。按計劃，2011年，僅京、滬、渝、穗四城市開工的公租房建設(shè)規(guī)模就超過2000萬平方米，同比增長逾兩倍，需要投入的開發(fā)資金近千億元。2010年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》，今后三年，對公租房建設(shè)用地及公租房建成后占地，免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅及相關(guān)契稅。2010年10月，廣州公租房管理辦法則首次提出，將外來非本地戶籍人口納入公租房保障范圍，并鼓勵社會資金和民營企業(yè)積極進(jìn)入公租房建設(shè)。2011年10月25日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新表示：“十二五”時期的保障性住房將重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，特別是人口凈流入量大的大中城市要較大幅度提高公共租賃住房建設(shè)的比重；到“十二五”末，全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20％左右，力爭使城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問題得到有效緩解，外來務(wù)工人員居住條件得到改善。各地掀起了公共租賃房建設(shè)熱潮。公租房被作為解決城市“夾心層”住房問題的主要手段，被認(rèn)為是彌補(bǔ)了原來經(jīng)濟(jì)適用房等保障房品種的制度缺陷。于是，公租房開始唱主角，成為國家今后發(fā)展的重點(diǎn)。

反思一，經(jīng)濟(jì)適用房的真正角色是什么？

經(jīng)濟(jì)適用房的角色，在錯位中實現(xiàn)了從主角到配角的轉(zhuǎn)換，然而，它的真正角色卻被淡忘甚至遺忘了。

我國經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的大發(fā)展時期起于1998年是有深刻的歷史原因的。1997年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)、1998年的國內(nèi)特大洪災(zāi)，對于啟動內(nèi)需、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)提出了迫切要求。正是在這樣的背景條件下，經(jīng)濟(jì)適用房扮演了一種特殊的角色——一方面具有保障性質(zhì)，另一方面還要擔(dān)當(dāng)拉動經(jīng)濟(jì)的重任。經(jīng)濟(jì)適用房在1998年被國務(wù)院第23號文確立為住房供應(yīng)體系的主體，它也因此被賦予作為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)的歷史定位。于是，經(jīng)濟(jì)適用房扮演了住房保障體系中的關(guān)鍵甚至是唯一的角色。在此，廉租房幾乎被遺忘。雖然當(dāng)時的體系設(shè)計中有廉租房，但各地執(zhí)行政策很不到位，廉租房建設(shè)很少，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)很多。其間，經(jīng)濟(jì)房建設(shè)頻曝丑聞，北京著名的經(jīng)適房小區(qū)天通苑，頻繁曝出經(jīng)適房建造超大面積、豪華復(fù)式等新聞；在深圳，經(jīng)濟(jì)適用房的車庫里停著寶馬、奔馳，也進(jìn)入了公眾視野。本應(yīng)是體現(xiàn)福利國家特征的經(jīng)濟(jì)適用房，卻因其低價、優(yōu)越位置以及為特殊人群所購買，成為某種特權(quán)和拉大貧富差距的象征，凸顯了社會的不公平。這是保障房的角色錯位和制度缺陷。

另一方面，保障房也開始被視為平抑房價的利器之一。2007年，北京推出數(shù)百萬平方米的保障房建設(shè)計劃，其中包括約400萬平方米的限價房，這種介于商品房和經(jīng)濟(jì)適用房之間的過渡產(chǎn)品，被強(qiáng)制性要求售價低于周邊市價約15％。不過，無論是“特殊的福利”，還是“平抑房價的利器”，這些都不應(yīng)是保障房真正的面目；保障房應(yīng)該是公共產(chǎn)品，是公民基本居住權(quán)的體現(xiàn)。作為一項長期的政策，保障房應(yīng)有清晰的定位，并應(yīng)與商品房體系進(jìn)行雙軌統(tǒng)籌。

反思二，經(jīng)濟(jì)適用房怎么會有這種“雙棲”的政策定位呢？

2003年，國務(wù)院第18號文《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，是對經(jīng)濟(jì)適用房定位的一次重大調(diào)整。在“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強(qiáng)，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”的政策導(dǎo)向下，在“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”的政策指引下，房地產(chǎn)業(yè)被定性為“促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動投資增長，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展”的支柱性產(chǎn)業(yè)以后，經(jīng)濟(jì)適用房則被定義為“具有保障性質(zhì)的政策性商品房”——經(jīng)濟(jì)適用房由“住房供應(yīng)主體”變身為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。于是，2003年就成為經(jīng)濟(jì)適用房制度進(jìn)入一個新的發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折性的、標(biāo)志性的年份。正是從第18號文起，住房的公共產(chǎn)品特性被削弱，房價開始飛速上漲——第18號文改變了我國房地產(chǎn)市場的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)。在第23號文的政策定位下，需要商品房的人群只占10％，而在第18號文改變了經(jīng)濟(jì)適用房的定位之后，將有高達(dá)90％的人群需要通過商品房來解決居住問題。將如此龐大的人群推向市場，焉有房價不高漲之理？

不僅如此，第18號文對經(jīng)濟(jì)適用房的“具有保障性質(zhì)的政策性商品房”的政策定位，使經(jīng)濟(jì)適用房具有了兼具公共性和商品性的雙重屬性，同時也有了或是準(zhǔn)公共產(chǎn)品或是準(zhǔn)商品的模糊性——這就為地方政府的彈性操作留下足夠的想象空間和實質(zhì)性操作的空間。經(jīng)濟(jì)適用房這種“雙棲”定位，為后來的變異，即其初有的公共性逐步為商品性所取代，埋下了伏筆。

反思三，“供應(yīng)沖擊型”政策發(fā)揮效應(yīng)了嗎？

從道理上講，通過實行“供應(yīng)沖擊型”政策，大舉供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房這些保障性住房，一方面可以滿足中低收入家庭的住房需求，另一方面也可以平抑房價。不容否認(rèn)，這種政策曾經(jīng)起到過一定的作用。問題的關(guān)鍵是，在中國市場經(jīng)濟(jì)的浪潮下，被市場化裹挾的房地產(chǎn)業(yè)還能夠“獨(dú)善其身”嗎——甚至后來已經(jīng)淪落到這樣的境地：國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)房地產(chǎn)化了。在這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展語境下，“供應(yīng)沖擊型”政策效應(yīng)是可想而知的；甚至可以這樣講，“供應(yīng)沖擊型”政策效應(yīng)的發(fā)揮，成為助推房價上漲的工具，這其實是一種所謂的“報復(fù)性的反彈”效應(yīng)在或明或暗地發(fā)揮作用，這就好比如今人們揶揄房地產(chǎn)的調(diào)控效應(yīng)一樣——越調(diào)越漲。從這個意義上講，“供應(yīng)沖擊型”政策就顯得有些天真和幼稚。對此，我們還可以從下面的關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的變異和擴(kuò)展問題的分析中，得出進(jìn)一步的答案。

在地方政府基于經(jīng)濟(jì)的城邦化、經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化、房地產(chǎn)的市場化的理性選擇下，經(jīng)濟(jì)適用房的“適用”之處，在于可以以“經(jīng)濟(jì)”之名行“不經(jīng)濟(jì)”之實；經(jīng)濟(jì)適用房還被當(dāng)作為權(quán)勢單位仍舊進(jìn)行福利分房的變相工具，而弱勢群體的住房問題被邊緣化了。如此，經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)生變異就不可避免了。

在這樣的利益博弈時代，已然公司化的地方政府，作為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益體存在著并迸發(fā)著驚人的能量。實際上，改革以來的中國現(xiàn)代化，是地方政府導(dǎo)向的現(xiàn)代化——在社會資源缺位的情況下，地方政府成為推進(jìn)所謂現(xiàn)代化的最大動力源。這是中國的現(xiàn)實和國情。本應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中做“守夜人”的政府，一躍變成了主角，政府的利益與經(jīng)濟(jì)活動有著直接的相關(guān)性，其行為、動機(jī)，都具有了公司的特征。于是，在“經(jīng)濟(jì)分權(quán)，政治集中”的體制格局之下，地方政府有了以經(jīng)濟(jì)又快“又好”增長換取政績的內(nèi)在沖動。然而，現(xiàn)行的具有中國特色又有悖于市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)等價交換內(nèi)在邏輯的土地征用制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，為地方政府“經(jīng)營城市”創(chuàng)設(shè)了極好的制度平臺。這里有必要單表一下所謂的“經(jīng)營城市”。

在當(dāng)代世界，城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)已成為一國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要標(biāo)桿；而城市的發(fā)展自然離不開城市經(jīng)營。城市經(jīng)營作為一種理論或較成熟的管理思想出現(xiàn)于近代。城市經(jīng)營是指城市政府運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，通過由行政整合到市場整合的過程，對構(gòu)成城市的地域空間和功能載體的自然生成資本（如土地、自然環(huán)境）與人力作用資本（如基礎(chǔ)設(shè)施）及其相關(guān)延伸資本（如冠名權(quán)），以集聚、重組和營運(yùn)的方式，最大限度盤活存量資本，吸收增量資本，不斷提升城市的價值（有形的和無形的、現(xiàn)實的和潛在的），追求經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益的最大化，實現(xiàn)自我滾動、自我增值、自我發(fā)展的新的城市建設(shè)和管理模式。城市經(jīng)營與企業(yè)經(jīng)營的不同主要表現(xiàn)在：城市不是經(jīng)濟(jì)實體和營利機(jī)構(gòu)，但又不能完全當(dāng)做非營利機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，其追求的效益應(yīng)是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的最佳組合。然而，對于公司化的地方政府來說，其城市經(jīng)營過程又充斥著諸多矛盾，包括政府的有限理性與發(fā)展機(jī)遇不確定性的矛盾、城市政府投資沖動的無限性與可利用資源的有限性的矛盾、經(jīng)營者近期收益和城市可持續(xù)競爭力之間的不相容性等，由此又演化為五大誤區(qū)，即竭澤而漁式經(jīng)營、損毀式經(jīng)營、過度式經(jīng)營、封閉式經(jīng)營和攀比式經(jīng)營。這些誤區(qū)的形成，是一些城市政府對城市經(jīng)營的誤解、曲解以致誤用，其實質(zhì)是由于計劃與市場、公權(quán)與私權(quán)的摩擦與碰撞造成的異化——城市經(jīng)營由此變形為“城市經(jīng)營”。由于土地是數(shù)量彈性較小的有形資產(chǎn)，是政府掌握的最大的城市資產(chǎn)，也是城市資金的主要來源，土地由此成為城市政府以城市經(jīng)營為名而行“城市經(jīng)營”之實的最重要的工具和載體。于是，城市政府與企業(yè)、銀行聯(lián)手，圍繞“地產(chǎn)—房產(chǎn)”的“你方唱罷我登臺”，就是關(guān)于“城市經(jīng)營”的最生動解讀。

那么，地方（城市）政府為什么如此熱衷“城市經(jīng)營”呢？答曰有“三大動力”。動力之一來自于公權(quán)私權(quán)邊界的模糊性?！俺鞘薪?jīng)營”的原動力，在于私產(chǎn)私權(quán)的憲政保護(hù)仍然沒有實質(zhì)性的落實和土地等財富轉(zhuǎn)移中的計劃權(quán)力配置。其背后是公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯和侵占。按照《土地管理法》的規(guī)定，城市土地屬于國有，民眾只有使用權(quán)。這就意味著，一旦某一區(qū)域被納入城市規(guī)劃，民眾幾無話語權(quán)，而政府卻可以名正言順地大拆大建，并在土地優(yōu)劣劃分、土地出讓價格、拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)上，有不容置疑的決定權(quán)。農(nóng)村土地為集體所有，但國家代理人（實際多為縣鄉(xiāng)代表與城市政府進(jìn)行灰色交易）可以左右其手——左手通過權(quán)力低價征收，右手仍通過權(quán)力再“市場化”地出讓，為“城市經(jīng)營”“儲糧備草”。這樣，農(nóng)地在“搖身一變”為工業(yè)、商業(yè)用地后的巨額價差，絕大部分被政府和開發(fā)商所分食。如此，“公地悲劇”、“圈地運(yùn)動”等一幕幕活劇粉墨登場了；緊接著，就是持續(xù)攀升的地價并由此助推的不斷被刷新的房價。動力之二是出于政績等利益的考量。在現(xiàn)行體制下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式往往被一些城市政府演化為對GDP等一些數(shù)量指標(biāo)的迷戀；而節(jié)能減排未見實質(zhì)性成效的背后，是“增長優(yōu)先”仍被城市政府尊為至上法寶。其原因在于，增長率的表現(xiàn)仍然能左右地方領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)位沉浮。由此，“城市經(jīng)營”就有了先天匹配的接口。于是，一些城市政府將“城市經(jīng)營”藏匿于“現(xiàn)代化”、“國際化”的美麗外衣下，將GDP的“產(chǎn)出”發(fā)揮到極致，形成了“明擺”著的升遷資本。這種“政府機(jī)會主義”的誘惑，使城市政府開始了一輪輪的圍城造房運(yùn)動。動力之三是對于利益博弈空間的考慮。已逐步成為相對獨(dú)立的利益主體的地方政府，其與中央的關(guān)系，已由計劃經(jīng)濟(jì)條件下的簡單的行政服從關(guān)系，演化為以地方相對經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)和核心的多重博弈關(guān)系。無視中央與地方的關(guān)系已出現(xiàn)重要變化這一基本事實，會堵塞地方利益表達(dá)的正常渠道，也會逼生地方利益表達(dá)的非正常渠道，從而帶來一系列的負(fù)效應(yīng)。目前在“城市經(jīng)營”過程中頻發(fā)群體性事件，城市政府自是難辭其咎。地方難以形成正常的表達(dá)機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制，還在于地方司法受制于地方財政的困局。目前，地方政法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)主要來源于地方財政，由于“沒有經(jīng)濟(jì)的相對獨(dú)立，也就沒有司法的相對獨(dú)立”，司法地方化、行政化會較明顯。在“城市經(jīng)營”中，當(dāng)行政權(quán)力配置地產(chǎn)及房產(chǎn)資源而觸及民眾利益時，司法缺位將使公權(quán)覆蓋私權(quán)的失當(dāng)?shù)貌坏郊m正。這是司法經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的“軟肘”。其實，無論是地方利益的表達(dá)與協(xié)調(diào)，還是地方司法的獨(dú)立，最終都?xì)w于財政分配集分（權(quán)）平衡點(diǎn)的把握?！胺侄愔啤彪m為構(gòu)筑央地兩者的關(guān)系提供了契機(jī)和支點(diǎn)，但實為“中央請客，地方買單”，突出問題是地方的事權(quán)與財權(quán)不對稱。其主要表現(xiàn)是：中央和地方政府間的事權(quán)“上下不清”，且事權(quán)長期層層下移，造成了中央與地方之間、地方各級政府之間的錯位；在公共服務(wù)領(lǐng)域，中央政府過多地把事權(quán)交給地方，而沒有賦予地方相應(yīng)的財權(quán)；財權(quán)的再分配機(jī)制不健全，財權(quán)難以及時靈活調(diào)整以適應(yīng)事權(quán)的變化。這些都加大了地方與中央的利益摩擦。由這三大力量驅(qū)動，城市政府的理性行動，是催生了“地源—房源—商源—稅源—財源”的“土地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，從而招致以土地及其房產(chǎn)為主體和核心的“城市經(jīng)營”的盛行。在此，土地成為繼資本市場后的又一塊“奶酪”。地皮收益成為城市政府收入的“半壁江山”早已不是新聞。這得益于現(xiàn)行的“賣地財政”體制。⁽¹⁷⁾內(nèi)地的“城市經(jīng)營”借鑒了香港模式。國土資源部部長徐紹史2011年1月7日在北京舉行的全國國土資源工作會議上指出：2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，同比增加70.4％，城市發(fā)展對土地的依賴有增無減。而根據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2009年全國土地出讓總價款為1.59萬億元，同比增加63.4％；2006—2010年的“十一五”時期，土地出讓收入為7萬多億元，而此前的1992—2003年，全國累計收到的土地出讓金為1萬多億元。土地國有制下的土地資源的市場化運(yùn)作，走“批租”路線是當(dāng)然選擇，但招拍掛（土地招拍掛制度）卻屢屢落實于紙上，其因在于土地是公權(quán)釋放商業(yè)能量的堅實堡壘。地產(chǎn)商以低價獲得大片土地后，又通過政府支持而成為銀行重點(diǎn)扶持對象——資金源源注入房地產(chǎn)市場。

實踐證明，所謂“經(jīng)營城市”，只不過是房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展直至膨脹的代名詞；更嚴(yán)格地說，它只是房產(chǎn)中（地產(chǎn)就更不用講）具有營利性質(zhì)直至暴利掠奪性質(zhì)的商品房的美麗外殼。進(jìn)一步地說，中國所推進(jìn)的房地產(chǎn)市場化，實際上是以否定城鄉(xiāng)居民在公有制土地上的基本財產(chǎn)權(quán)為前提的，是既得利益集團(tuán)借助經(jīng)濟(jì)強(qiáng)權(quán)進(jìn)行財富掠奪、謀取暴利的一個過程。在此，城市經(jīng)濟(jì)患房地產(chǎn)依賴癥所引致的經(jīng)濟(jì)城邦化（city-stateeconomy）⁽¹⁸⁾的負(fù)效應(yīng)是：各城市都趨向于成為一個個高度地方化的經(jīng)濟(jì)體。自然，房地產(chǎn)的收益也完全是本地化的，對全國經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)有限。這樣一個以房地產(chǎn)為主體的城市經(jīng)濟(jì)體，使得地方政府的視野向內(nèi)，轉(zhuǎn)向一種絕對的群體利己主義。

因而，實質(zhì)地持續(xù)推高商品房價，使經(jīng)濟(jì)適用房變異為一種尋租的工具（尤其表現(xiàn)在工程設(shè)計、建設(shè)環(huán)節(jié)和分配環(huán)節(jié)），對于廉租房“只說不練”或“多說少練”，就成為地方政府的理性選擇。

在風(fēng)起云涌的“城市經(jīng)營”的助推下，在經(jīng)濟(jì)的城邦化、經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化、房地產(chǎn)的市場化的三重擠壓下，或者說在一個以房地產(chǎn)為主體的城市經(jīng)濟(jì)格局下，已成為市場博弈的重要主體的地方政府，其理性選擇就不言自明；況且，權(quán)錢交易的壞市場經(jīng)濟(jì)模式往往具有一種極強(qiáng)的自我復(fù)制功能，而一個不充分競爭的市場與一個貧富差別過大的社會，又不會自動形成均衡價格與健康的梯度消費(fèi)。于是，在地方政府看來，可以以“經(jīng)濟(jì)”之名行“不經(jīng)濟(jì)”之實，這儼然是經(jīng)濟(jì)適用房的最大的“適用”之處。

應(yīng)該承認(rèn)，經(jīng)濟(jì)適用房在解決低收入家庭購房難問題上，確實起到了一定作用，從制度設(shè)計本身來講，其大體方向還是值得肯定的。但是，這一制度在實踐過程中卻出現(xiàn)了很多問題，這個問題的集中表現(xiàn)就是目前非議最多的問題——直指經(jīng)濟(jì)適用房的既不“經(jīng)濟(jì)”又不“適用”；而所謂的“三化”傾向——建設(shè)“別墅化”、買者“富人化”、監(jiān)管“失控化”，就是經(jīng)濟(jì)適用房“既不經(jīng)濟(jì)又不適用”的形象而集中的描述。這就是說，經(jīng)濟(jì)適用房在實際操作過程中的高房價、大面積、買房對象的高標(biāo)準(zhǔn)以及弄虛作假、借機(jī)變相“搞”福利（一些單位趁機(jī)大搞集資建房，所謂的經(jīng)濟(jì)適用房變成了一些政府行政部門、事業(yè)單位的福利分房）等，都使得它偏離了自身的保障定位。北京、深圳（這是代表性城市，其實遠(yuǎn)不止這兩個城市）出現(xiàn)寶馬、奔馳“扎堆”經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的景觀，武漢搖出經(jīng)濟(jì)適用房六連號，石家莊經(jīng)濟(jì)適用房項目的利潤堪比商品房（遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出3％的規(guī)定），鄭州新區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房最后竟蓋成了別墅，等等，這里就不再羅列了。還有，很多地方的經(jīng)濟(jì)適用房建在城市的外圍和自然環(huán)境相對較差的地區(qū)，而且這些新建小區(qū)配套設(shè)施又不全，這給入住者帶來了很大的麻煩——既增加了交通費(fèi)用又浪費(fèi)了大量時間，工作、生活都很不方便，從而大大提高了這些低收入人群的居住成本。人們不禁要問：本應(yīng)面向中低收入人群的經(jīng)濟(jì)適用房到底“經(jīng)濟(jì)”了誰？

其實，上述的這些現(xiàn)象所暴露出的都是同一個問題——讓經(jīng)濟(jì)適用房雙重屬性間的矛盾表現(xiàn)得淋漓盡致。一方面，經(jīng)濟(jì)適用房屬于政策性保障住房，因而應(yīng)具備明顯的公共產(chǎn)品屬性；另一方面，經(jīng)濟(jì)適用房畢竟是需要住戶出錢購買的房產(chǎn)，因而又同樣存在著市場定價的屬性特征。那些具有人文主義情懷的人們，更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)適用房的公共產(chǎn)品屬性，而忽視了經(jīng)濟(jì)適用房本應(yīng)有的市場屬性，這一點(diǎn)情有可原，但卻缺乏理性。而他們所疏忽的問題正是經(jīng)濟(jì)適用房諸多問題的根源所在。這也是經(jīng)濟(jì)適用房自身無法克服的矛盾：一方面，經(jīng)濟(jì)適用房的價格必須明顯低于市場同區(qū)域的商品房價格，以體現(xiàn)公共產(chǎn)品的基本屬性；另一方面，作為享受低價的對應(yīng)成本，購房者還要享受相應(yīng)的社會條件“待遇”（如種種的不便利等），并只能夠享受有限的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。歸結(jié)到一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)適用房所出現(xiàn)的問題是其固有的雙重屬性間的錯位造成的。基于收益與成本對等的基本原則，經(jīng)濟(jì)適用房的價格必須有一定幅度的下浮（較之于市場價格），這是市場規(guī)律使然；或在充分體現(xiàn)了市場因素之后，相關(guān)部門還應(yīng)考慮社會因素和保障住房屬性，確定經(jīng)濟(jì)適用房價格低于商品房價格的一個基本幅度。換言之，經(jīng)濟(jì)適用房價格的確認(rèn)應(yīng)該有兩個算法：其一是成本加成的算法，即在稅費(fèi)減免的基礎(chǔ)上，以滿足開發(fā)商3％的利潤率為前提來測算價格；其二則是以市場因素和社會保障因素為基礎(chǔ)，以周邊同類型商品房為基準(zhǔn)而下調(diào)一定的百分比來測算價格，從一般情況看，這一下浮比例至少要在20％以上。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)適用房價格的最終確定，應(yīng)該以兩者中的低價為基準(zhǔn)。如果兩者間的差距過大，則需要以財政資金補(bǔ)貼的形式來彌合矛盾，否則過高的房價會讓低收入者“望房興嘆”?？傊挥薪鉀Q了市場屬性與社會屬性一致的問題，才能解決經(jīng)濟(jì)適用房“不經(jīng)濟(jì)”從而“不適用”的問題。

由此看來，經(jīng)濟(jì)適用房這一政府公共福利實際上并沒有真正幫助到低收入人群，其有限的供應(yīng)對于中低收入群體的龐大需要來講如杯水車薪。而且，經(jīng)濟(jì)適用房正陷入一種悖論中——一方面欲通過惠貧助貧促進(jìn)社會公平，另一方面又因為種種弊端而導(dǎo)致不公。經(jīng)濟(jì)適用房就處于這樣一種矛盾之中。經(jīng)濟(jì)適用房既不同于“幾乎免費(fèi)”的廉租房，也不同于商品房，而是一種帶有社會福利性質(zhì)的準(zhǔn)商品房；由于不收土地出讓金，并給予減免費(fèi)用等政策優(yōu)惠，因而政府必須對經(jīng)適房的銷售對象、銷售價格以及面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行干預(yù)。這樣的話，經(jīng)濟(jì)適用房就不可避免地兼具行政性和商品性，而行政層面關(guān)注社會公平和福利，商品層面則天性追逐利潤最大化，但凡前者監(jiān)管不力的漏洞處，或者兩者“打架”處，就容易滋生與經(jīng)濟(jì)適用房初衷相背離的種種行徑。

1998年房改后，福利分房被明令禁止，然而，事實上，各種或明或暗的、變相的福利分房就一直沒有停止過。這要“歸功于”當(dāng)初在出臺經(jīng)濟(jì)適用房相關(guān)政策時，就“開了一個口子”——經(jīng)濟(jì)適用房由“城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造”；更明確地講，這就是開了可以集資建經(jīng)濟(jì)適用房的“口子”。這個“口子”似乎對誰都是公平的，其實不然。

在我國，普通百姓要想集資建房，“拿地”就是一道難以逾越的屏障。然而，在住宅市場化改革多年后，仍有一些有權(quán)勢的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、壟斷企業(yè)，靠以往無償劃撥的土地，以集資建房之名，行福利分房之實。從歷年城鎮(zhèn)住房供給的結(jié)構(gòu)看，雖然房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)供給的商品房占比不斷提高，但非市場化的供給仍然占到了約30％的比例。一方面，房改讓普通百姓進(jìn)入市場而面對價格高企的商品房；另一方面，仍然存留的集資建房又讓少數(shù)特權(quán)者繼續(xù)享受非市場化的住房福利，這無形中加劇了政府部門、壟斷行業(yè)的住房福利腐敗，而弱勢群體的住房問題卻被邊緣化了。在資產(chǎn)收入占比不斷提高的今天，人們在住房分配上的機(jī)會不平等，及由此帶來實物資產(chǎn)分配的不公，是我國轉(zhuǎn)型期收入差距擴(kuò)大不可忽視的因素，也是社會安定和諧的一大隱患。

2007年8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，這在當(dāng)時被寄予了厚望：被相當(dāng)多的媒體和專家解讀為“國務(wù)院公布24號文，房改十年艱難回歸保障”——實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房作為政策性住房性質(zhì)的回歸；被視為是房地產(chǎn)改革思路的重大轉(zhuǎn)變，可望改變“重市場輕保障”的住房模式。

然而，幾年來房地產(chǎn)領(lǐng)域商業(yè)性項目膨脹式發(fā)展的鮮活現(xiàn)實，無情地將這一政策肢解、扭曲得支離破碎?？磥?，要將一個建設(shè)住房保障體系——一個以經(jīng)濟(jì)適用房為主、廉租房為輔的住房保障體系——的政策藍(lán)圖甚或美妙構(gòu)想，付諸實踐并最終化為現(xiàn)實，必須直面來自經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化和經(jīng)濟(jì)的城邦化的強(qiáng)力挑戰(zhàn)。畢竟，在中國現(xiàn)行的體制約束和利益格局下，要建立一個真正瞄準(zhǔn)窮人的住房體系，不僅要技巧，更要膽略。

本來，房地產(chǎn)資源的買賣環(huán)節(jié)應(yīng)該由市場來配置，而不是由行政權(quán)力來控制。而經(jīng)濟(jì)適用房試圖重返當(dāng)年國家福利分配之路，通過對土地資源、交易價格環(huán)節(jié)的控制，來滿足一部分中低收入群體的住房需要。但政府真正介入市場微觀領(lǐng)域的時候，又發(fā)現(xiàn)其需配套的資源在供應(yīng)、過程監(jiān)管、門檻設(shè)立等方面成本過大，使其不能承受之重。從現(xiàn)實的表現(xiàn)來看，我們至今還沒有一個非常成功的案例，能夠支撐經(jīng)濟(jì)適用房這樣的運(yùn)作模式——徘徊于市場利益回報與計劃經(jīng)濟(jì)之間。當(dāng)理論與實證都在不斷印證或驗證經(jīng)濟(jì)適用房之路越走越窄，并日益脫離制度設(shè)計初衷與民眾需求的時候，這個既不“經(jīng)濟(jì)”又不“適用”的東西，所引起和激起的民怨就再正常不過了。

看來，經(jīng)濟(jì)適用房再也回不去了。

既然經(jīng)濟(jì)適用房已經(jīng)偏離了本應(yīng)涵蓋的這一目標(biāo)供應(yīng)群——窮人，如果繼續(xù)實施所謂“瞄準(zhǔn)”窮人的“供應(yīng)沖擊型政策”，勢必會進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)適用房實際脫離窮人目標(biāo)群體的偏離度，并增加尋租的空間。這就是說，如果再大規(guī)模供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，慣性和利益結(jié)合的直接后果是：不是正本清源而糾偏，而是“火上澆油”。

鑒于此，與其堵之，不如疏之——索性將經(jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)供應(yīng)群擴(kuò)展至亞中產(chǎn)階層。這就是經(jīng)濟(jì)適用房的第一次擴(kuò)展。這種擴(kuò)展有助于建立健全多層次的住房供應(yīng)體系。毋庸置疑，房產(chǎn)在中國家庭資產(chǎn)配置中仍然占據(jù)著統(tǒng)治地位。但亞中產(chǎn)階層對商品房追求的有心無力而生成的拼湊型購買力（現(xiàn)在亞中產(chǎn)階層購買高價商品房并不是靠本身收入所支撐，而是利用了其父輩的積蓄）表明，房貸對他們的收入流造成了嚴(yán)重的緊張感，從而衍生出所謂“房奴”⁽¹⁹⁾一族、“負(fù)翁”⁽²⁰⁾一族，并凸顯家庭潛在“破產(chǎn)”（即收入流不足以支付按揭，套現(xiàn)收益難以彌補(bǔ)購房成本）的危機(jī)。

房價上漲導(dǎo)致生活滿意度下降的群體不僅是低收入者，而且也波及中低收入人群甚至中等收入人群。通常來說，“房奴”就是指家庭月還款額超過家庭月收入40％～50％以上的家庭（這個家庭可以是單個人的，可以是多個人的），此類家庭因為負(fù)債率較高，已經(jīng)影響了家庭正常生活的品質(zhì)。很多國家將整套房屋總價與家庭年可支配收入的比例作為度量住宅市場的重要指標(biāo)。按照國際通行的看法，月收入的三分之一是房貸按揭的一條警戒線，越過此警戒線，將出現(xiàn)較大的還貸風(fēng)險，并可能影響生活質(zhì)量。以國內(nèi)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，居民住房消費(fèi)支出超過家庭收入比重的30％就存在著過度負(fù)擔(dān)。據(jù)焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)的一項調(diào)查顯示，我國有32.18％的人，其月供占到了其收入的50％以上，已超過國際上公認(rèn)的住房消費(fèi)警戒線，成為名副其實的“房奴”。他們在享受有房一族的心理安慰的同時，也承受著“一天不工作，就會被世界拋棄”的精神重壓。很多按揭買房的人自稱為“蝸?！币蛔?，不敢輕易換工作，不敢娛樂、旅游，害怕銀行漲息，擔(dān)心生病、失業(yè)，更沒時間好好享受生活。他們常常戲稱自己正在堅定地叩響“憂郁癥”的大門，甚至一只腳已經(jīng)邁了進(jìn)去。一部電視劇《蝸居》之所以大受歡迎，就在于真切地反映了這一社會現(xiàn)實。

鑒于此，如果能夠?qū)⑦@一階層納入大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)適用房計劃之內(nèi)，則既可以大大分流商品房的購買人群和購買力，又可以平抑商品房的價格，也可以“變相”為廉租房體系建設(shè)作出貢獻(xiàn)——使房租隨著房價回落。畢竟，商品房的價格的下跌，會引發(fā)一系列商品的連鎖反應(yīng)，從而對窮人構(gòu)成一種顯性的或隱性的利好。

或者，將經(jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)供應(yīng)群再擴(kuò)大一些，擴(kuò)展至中產(chǎn)階層。這就是經(jīng)濟(jì)適用房的第二次擴(kuò)展。2007年，溫家寶總理在新加坡的演講中，曾發(fā)出了“經(jīng)濟(jì)適用房要面向中產(chǎn)階級”的重要信號，這反映了執(zhí)政者的良好愿望和當(dāng)時的政策取向。

同時，這也反映出另外一個問題：經(jīng)濟(jì)適用房沒有相對穩(wěn)定的受益人群（家庭）或覆蓋人群（家庭），其伸縮性較為明顯：有時候指的是低收入人群（家庭）——指向雖明確但落實艱難，有時候指的是中低收入人群（家庭）——指向更偏于模糊，有時候指的是中等收入人群（家庭）——無形中將經(jīng)濟(jì)適用房的“價碼”抬高。經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)目標(biāo)群的這種彈性變化，折射出我國經(jīng)濟(jì)適用房政策以致住房保障政策連續(xù)性的缺乏，也預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)適用房的最終命運(yùn)。

通過對經(jīng)濟(jì)適用房的兩次擴(kuò)展的分析，我們有了兩點(diǎn)基本結(jié)論。第一個結(jié)論是，從現(xiàn)實表現(xiàn)來看，關(guān)于受益人群面或覆蓋人群面問題，經(jīng)濟(jì)適用房的政策規(guī)定（特別是關(guān)于要面向低收入人群或中低收入人群的規(guī)定）與實際表現(xiàn)有差異，甚至有較大的差異，如“開著奔馳住經(jīng)濟(jì)適用房”的景觀，就是一個生動而尷尬的寫照。另外，經(jīng)濟(jì)適用房覆蓋人群的擴(kuò)展，意味著限價房和商品房的空間被擠占，從而也直接壓縮了限價房和商品房的利潤。這背后必然有政府、開發(fā)商、銀行等金融機(jī)構(gòu)、住戶（潛在的、現(xiàn)實的）的多方博弈。第二個結(jié)論是，從未來發(fā)展趨向來看，經(jīng)濟(jì)適用房的命運(yùn)可能有兩種：一種命運(yùn)是實現(xiàn)其目標(biāo)位的上移。盡管在不同的歷史時期，經(jīng)濟(jì)適用房的瞄準(zhǔn)范圍或?qū)捇蛘?，但從發(fā)展趨勢來看，經(jīng)濟(jì)適用房的瞄準(zhǔn)范圍可能是寬口徑。另一種命運(yùn)是經(jīng)濟(jì)適用房趨于“陰消”，從而可能淡出住房保障體系。目前，全國上下正高打“公租房”牌，就是這種“陰消”的預(yù)兆。

當(dāng)然，我們還是要得出一個最后的、最終的結(jié)論：無論經(jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)群擴(kuò)展到亞中產(chǎn)階層或中產(chǎn)階層，無論其瞄準(zhǔn)范圍或?qū)捇蛘@些都改變不了一個嚴(yán)酷的現(xiàn)實——經(jīng)濟(jì)適用房離窮人是漸行漸遠(yuǎn)了。因此，將窮人的居住權(quán)問題，系于實際并不具備道德關(guān)懷的經(jīng)濟(jì)適用房的解決，終歸只是“竹籃打水一場空”。

寄望經(jīng)濟(jì)適用房解決窮人的住房問題已經(jīng)不現(xiàn)實了，那么，我們再來看一看廉租房的情況。按理，廉租房是可以解決窮人的住房難題的，因為廉租房的定位已經(jīng)很明確——是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房?？磥?，廉租房原本就是為窮人“量身定做”的，換言之，為窮人“量身定做”的住房應(yīng)該是廉租房。

早在1998年房改之時，國務(wù)院就下文要求各級政府盡快建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主和租售并舉的住房供應(yīng)體系。1999年，原建設(shè)部以第70號令頒發(fā)了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，指導(dǎo)全國廉租住房制度建設(shè)。2004年，原建設(shè)部等五部委修訂了管理辦法，頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。2006年8月，原建設(shè)部出臺《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實施辦法》，嚴(yán)厲要求各地建立廉租房制度并制定中長期發(fā)展規(guī)劃。2007年，隨著《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出臺，《廉租住房保障辦法》出臺。這些制度建設(shè)（相關(guān)法規(guī)和政策的制定和出臺等）的一定成效表明，廉租房制度建設(shè)在我國住房保障制度建設(shè)中還是占有一席的。

然而，在過往的住房保障體系建設(shè)中，公司化的地方政府對這個政策定位的“配角”，并無興趣過多關(guān)注，這使廉租房建設(shè)由于責(zé)任不清、資金來源缺乏等問題一直沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展。對于地方政府而言，廉租房建設(shè)無益于財政和政績：廉租房建設(shè)會減少土地出讓金收入，從而也直接減少了其財政收入；對于房地產(chǎn)開發(fā)商而言，建造廉租房無利可圖。故而他們都反應(yīng)冷淡。2006年，在商品價格猛漲，經(jīng)濟(jì)適用房制度被廣為質(zhì)疑的背景下，要求加強(qiáng)廉租房建設(shè)的呼聲越來越高。該年國務(wù)院明令要求地方政府將土地出讓凈收益的部分按一定比例用于廉租住房建設(shè)，并要求為參與廉租房建設(shè)的開發(fā)商提供銀行信貸便利。但進(jìn)展仍不樂觀——2007年上半年，全國仍然有70多個地級市尚未建立廉租房制就可見一斑?？梢赃@樣說，在2007年上半年以前，廉租房已成或幾成地方政府的“花瓶”。不過，當(dāng)年8月出臺的國務(wù)院第24號文，在悄然改變著這一格局。第24號文旨在建立一套對低收入家庭有效的住房保障體系，是對第18號文的一種糾偏——它是在確立新的“政府＋市場”的雙軌模式下，歷史性地將廉租房推到了前臺，從而凸現(xiàn)了解決窮人居住問題的現(xiàn)實可能性。進(jìn)入2009年，這一改變突然提速。2009年7月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)成立了保障性安居工程協(xié)調(diào)小組，國家發(fā)改委、財政部、民政部、國家民委等16個部門參加，陣容可謂“豪華”。而地方政府也表現(xiàn)了前所未有的熱情，紛紛提高廉租房保障標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大保障人群的范圍。如從2009年7月1日開始，溫州市區(qū)申請家庭的低收入標(biāo)準(zhǔn)從低保標(biāo)準(zhǔn)1.3倍以內(nèi)擴(kuò)大到低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍以內(nèi)，住房困難標(biāo)準(zhǔn)從人均建筑面積低于14平方米擴(kuò)大到人均建筑面積低于15平方米，擴(kuò)大了廉租住房保障范圍，提高了保障標(biāo)準(zhǔn)。這是在今天的利益博弈時代，地方政府與中央政府“玩貓鼠游戲”的典型縮影。實際上，自第24號文發(fā)布之后，地方政府在廉租房建設(shè)上提高保障標(biāo)準(zhǔn)的苗頭變得越來越明顯，逐漸演變成為一種地方政府的政績訴求。因為目前廉租房建設(shè)主要依靠財政支持，這種做法對地方財政的可持續(xù)性提出了很高的要求。如果地方財力困難，若一味主動“加碼”廉租房，地方的政績訴求就昭然若揭了。

2010年11月，財政部等三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定要從四個方面支持公共租賃住房建設(shè)：一是可將現(xiàn)行從土地出讓凈收益中安排不低于10％的廉租住房保障資金，統(tǒng)籌用于包括購買、新建、改建、租賃公共租賃住房；二是允許住房公積金增值收益中計提的廉租住房保障資金用于發(fā)展公共租賃住房；三是在完成當(dāng)年廉租住房保障任務(wù)的前提下，經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，可以將中央財政廉租住房保障專項補(bǔ)助資金用于購買、新建、改建、租賃公共租賃住房；四是利用貸款貼息引導(dǎo)社會發(fā)展公共租賃住房。這幾種資金來源，都是從廉租房保障資金中“虎口奪食”。近幾年，大部分省市的廉租房保障面仍偏小，主要制約因素就是資金緊缺，即便中央已經(jīng)對中西部地區(qū)的廉租房進(jìn)行補(bǔ)貼，依然無法填補(bǔ)巨大的資金缺口。⁽²¹⁾

公共租賃住房正成為我國住房保障體系中的“新寵”，大有超越廉租房之勢，更將使一直飽受爭議的經(jīng)濟(jì)適用房相形見絀。問題在于，從本質(zhì)上講，廉租房和公租房雖然都屬于租住型產(chǎn)品，都可以滿足困難人群的需求，但畢竟對應(yīng)的是不同人群。廉租房一般保障的是最底層、最困難群體的住房問題，其保障人群最多可擴(kuò)及低收入人群；而公租房保障的群體較為廣泛，城市新移民是重要對象。故兩者應(yīng)該各自有保證的資金投入。地方政府如果“喜新厭舊”而冷落了廉租房，會使廉租房制度建設(shè)陷入邊緣化的境地。

資金問題一直是廉租房建設(shè)的最大問題之一。中國社科院2010年發(fā)布報告稱，廉租房建設(shè)緩慢，保障范圍小，資金缺口大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足“十一五”期間每年近500億元的廉租房資金需求。2006年之前的10年時間內(nèi)，全國投入廉租房建設(shè)的資金總額僅70.8億元；2009年全國土地出讓收入高達(dá)1.59萬億元，而用于廉租房支出的僅為187.1億元。

但是即便如此，廉租住房保障資金的被挪用問題還是非常突出。2010年11月，《19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調(diào)查結(jié)果》的審計調(diào)查顯示，北京、上海等22個城市未按規(guī)定從土地出讓凈收益中提取至少10％作為廉租住房保障資金，少提取的規(guī)模達(dá)到總調(diào)查規(guī)模296.79億元的近一半。2007年至2009年，這些城市共計少提取146.23億元，且有1.5億元廉租房保障資金被挪用。并且從審計結(jié)果來看，未按規(guī)定提取廉租房保障資金的情況，從2007年開始就已經(jīng)存在。這說明保障資金被截留甚至被挪用的問題顯然由來已久；而政策難以落實，說到底還是地方政府利益權(quán)衡的結(jié)果：在土地出讓招拍掛的今天，從凈收益中提取至少10％的保障資金，無疑將減少地方政府土地出讓金的收入進(jìn)而是財政收入。要拿出如此大的比例作為廉租房保障資金，地方政府基于政績的考慮，難免要打折扣。

廉租房保障資金被截留甚至被挪用，其所導(dǎo)致的后果必然是廉租房這一民生工程建設(shè)資金的短缺甚至斷裂，這也意味著廉租房建設(shè)難以按照政策設(shè)定的軌道來實施完成；不僅如此，既然廉租房建設(shè)因為資金無法保障的問題而“不給力”，那么財政部、發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)文提出的從廉租房資金中抽出資金援建公租房的設(shè)想，很可能將化為泡影。在廉租房建設(shè)資金都需要欠賬的現(xiàn)實環(huán)境面前，公租房還要從中分一杯羹，既不太現(xiàn)實，又實在不應(yīng)該。因而，地方政府應(yīng)該強(qiáng)化公共服務(wù)意識，而不是純粹追求GDP等數(shù)字性指標(biāo)的提升；其還應(yīng)該將廉租房等保障性住房建設(shè)納入到政績考核的范圍中來；并且對于截留和挪用廉租房保障資金，影響保障性住房建設(shè)等民生政策落實的行為，中央政府還應(yīng)強(qiáng)化對地方政府的問責(zé)機(jī)制。

國家對解決困難人群的住房問題如此重視，那么，實際解決的情況怎么樣呢？毋庸諱言，廉租房并沒有真正瞄準(zhǔn)多少真正的窮人。

造成這種情況，除了受制于建設(shè)規(guī)模以外，還有兩個方面的原因。第一個原因是，廉租房的目標(biāo)人群定位轉(zhuǎn)換問題。第24號文的出臺，使廉租房的供應(yīng)目標(biāo)群從原來的“最低收入家庭”轉(zhuǎn)而定位為“低收入家庭”，這既彰顯了政府日漸增長的財力，又同樣可能會造成廉租房真正瞄準(zhǔn)窮人的難度。這是由于目標(biāo)范圍的擴(kuò)大，會無形中造成靶心的游離和分散，從而增加了對其中某一特定目標(biāo)瞄準(zhǔn)的困難。如上面提到的低保標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大的問題，這使得廉租住房的保障范圍擴(kuò)大了，因而瞄準(zhǔn)真正窮人的困難就加大了；再比如說，那些“夾心層”——具體是指那些夾在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房中間的人群，盡管也是無奈，但如果他們擠進(jìn)這個“圈內(nèi)”，就會擾亂廉租房瞄準(zhǔn)的視線，從而加大了瞄準(zhǔn)的難度。據(jù)此，人們有理由質(zhì)疑廉租房是否會重蹈經(jīng)濟(jì)適用房的覆轍。在“財大氣粗”的社會情勢下，最低收入的、沒有話語權(quán)的真窮人，必然會受到低收入群體中那些相對富裕的人的排斥和擠壓——盡管他們同屬社會的底層。生存的壓力和人本身的劣根性，必然會將這些真窮人再次逼入邊緣化的境地。第二個原因是，廉租房的“升級”和“加碼”問題。保障標(biāo)準(zhǔn)提高了，這意味著它離“廉租”越發(fā)遠(yuǎn)了——也就是離窮人越發(fā)遠(yuǎn)了，當(dāng)然，離政府的政績是越發(fā)近了。

廉租房還是沒有瞄準(zhǔn)多少窮人，這難免是一種遺憾，但這實在不是廉租房的過錯。一言以蔽之，錯的是我們還沒有建立一種“無縫對接”的住房保障體系，錯的是在利益和政績的驅(qū)動下，廉租房已淪為或幾乎淪為一種“花瓶”或一場“政治秀”。