本節(jié)將小額信貸問題研究放在農村，聚焦貧困農戶，因而這里的小額信貸是指的農戶小額信貸或農村小額信貸。

這樣的話，我們是將窮人“拆開”來研究，即只研究作為自然人的窮人——“窮人”，特別是只研究其中的典型代表——貧困農戶，毫無疑義，貧困農戶最典型地代表了“窮人”；而關于作為法人的窮人——“窮企業(yè)”的研究，留待下一節(jié)去解決。

本節(jié)的研究主題——小額信貸對貧困農戶的“瞄而不準”問題，實質是基于窮人信貸權的小額信貸的瞄準機制及其偏差研究；這一研究無疑是對“‘窮人經濟學’的信貸權解讀”的拓展和深化——在對小額信貸瞄準機制的機理分析、偏差剖析、現實考量和發(fā)展趨向中，進一步揭示窮人信貸權根本性缺失的嚴酷現實，并為我們更深入的研究，提供了一種新的分析視角。

通過分析我們明確認識到，GB模式的標桿效應在中國的異化表明，在瞄準偏差的利益博弈中，小額信貸要實現“真扶貧”而“扶真貧”的目標仍然有很長的一段路要走。

作為最初被認為是一種成功的扶貧手段和向貧困農戶直接提供較高利率的無資產擔保的特殊制度設計，小額信貸是迄今能找到的保障貧困農戶獲得信貸這一基本人權的上佳選擇。

從其本來定位來看，小額信貸應該是直接瞄準窮人的機制。這就是說，它瞄準的是某一類特定的群體——授信最困難的人群，當然它瞄準的就應該是人而不是區(qū)域。然而，隨著向面向中低收入人群的金融需要的信貸機制及其金融產品的初步演化，小額信貸漸漸遠離真窮人而出現“瞄而不準”的嚴峻現實，是其屢遭詬病而面臨的最大挑戰(zhàn)。

對于小額信貸“瞄而不準”的探析，自然就離不開對其瞄準機制的研究。瞄準是為了擊中目標，瞄準的結果受到多種因素的影響，其中最主要的因素是瞄準的技術、瞄準的工具及其背后的東西。小額信貸的瞄準，旨在為窮人提供進入信貸市場的平等機會；但這種瞄準能否真正做到“真扶貧”而“扶真貧”，取決于小額信貸的制度安排和技術創(chuàng)新——政策瞄準工具是直接瞄準，市場瞄準工具是間接瞄準；而瞄準的結果會影響到小額信貸市場的分配。

如果瞄準工具不同的話，瞄準成本也會有差異。小額信貸雖然是緩解窮人進入信貸市場障礙的制度安排，但它并不能自動地實現其在窮人間的合理分配——面臨著與正規(guī)金融服務窮人市場時同樣的困境：過高的交易成本會阻止最貧困的農戶進入小額信貸市場。因而在與成本的較量當中，小額信貸能否瞄準目標群體即窮人以及在多大程度上瞄準這個目標群體，是衡量其成功與否的重要標志。

在瞄準窮人的小額信貸模式中，GB模式常常被作為成功的范例來提及。依靠無抵押小額貸款，格萊珉銀行830多萬個借款人（其中96.5％是婦女）中，超過58％的借款人及其家庭已成功脫貧。格萊珉銀行的可貴之處，通過“求存者（乞丐）貸款計劃”⁽³⁰⁾得到明證。這正是GB模式光鮮之處、閃耀全球之所在。

不過，即便是這種經典的福利學派的小額信貸模式，盡管奉行的是為核心貧困階層提供信貸服務、更注重幫助窮人中的赤貧者以及脆弱集團中的最脆弱群體的宗旨和理念，但其在保持目標集團不偏離的前提下，面對高成本的困擾，亦開始追求機構的可持續(xù)性。通常，GB模式并不直接與單個貧困農戶發(fā)生聯系，而是與項目實施最基層的小組和中心發(fā)生關系（“求存者（乞丐）貸款計劃”仍只算是一個特例或個案，也只是一個小范圍和小比例的試點，這并不影響GB的總體業(yè)績）；在貸款發(fā)放上，GB采用“二二一”的順序，即最先發(fā)放給最貧困的兩戶，再給另外兩戶，最后給小組長，并以特有的小組聯保代替了抵押擔保。GB還實行定期（一般為一周）的小組會議和中心會議制度。出于對高還款率的要求以及出于對赤貧者貸款消費化的擔心，加上小組或中心的紀律驅使，項目工作人員和小組成員會努力甄別出核心窮人，并將他們排除在小額信貸項目之外。可見，小額信貸瞄準的并非最貧窮的群體，只是“亞窮人”而已。正如上文所談到的，準確地講，格萊珉銀行的模式，是最接近窮人的小額信貸。

通過冷靜的分析，我們驀然發(fā)現，以扶持真窮人而著稱的GB模式，也在市場經濟的急流中“勇退”，面對資本的神奇魔力而俯首稱臣，從而出現了與小額信貸的另一派別——制度學派的基于所謂扶貧和可持續(xù)發(fā)展的“雙贏”目標的殊途同歸（小額信貸自20世紀70年代末期誕生以來，類似“小額信貸是高利貸”、“小額信貸吸窮人血”這樣的爭議從未停歇；也正是借這種質疑聲，2011年2月，孟加拉中央銀行提出讓尤努斯“下課”）。為了爭取財務上的自負盈虧和贏利，小額信貸義無反顧地放棄了對窮人有利的貸款方法，但可能并不明確宣布放棄扶貧的目標和宗旨。這就是理念與現實的無情差距。

看來，可持續(xù)成長中的小額信貸如何挑戰(zhàn)與克服高成本的壓力，仍然是全球性的最大難題，這對于正處在成長中的、發(fā)展中的大國——中國更不例外。這涉及我國扶貧政策、扶貧資金的運行路徑以及小額信貸組織的演化軌跡和傾向問題。

我國在“十二五”規(guī)劃的第一年，將貧困線標準從2008年劃定的年人均純收入1196元（2007年中國的貧困線劃定在人均年純收入1067元，2008年年底調整為1196元）上調至1500元，升幅超過92％。實施新標準后，不少原本已經“脫貧”的欠發(fā)達地區(qū)的縣市將會再次戴上“貧困”帽子，而原本已“減少”到數千萬的貧困人口會陡然增加，可能“破億”。這就是講，提高貧困標準會導致貧困發(fā)生率上升、貧困人口增加。這個標準與世界銀行人均每天消費1.25美元的全球標準比較接近（按當時的人民幣匯率1美元約合6.34元人民幣計，中國新的貧困線標準約1美元）。在2008年以前，我國設立了兩個扶貧標準，分別是絕對貧困標準和低收入標準，2011年則將這兩種標準合二為一，開始向國際標準靠攏。但我國的扶貧工作任務依然非常艱巨。

改革開放以來，我國農村扶貧政策大體經歷了四個階段。第一階段，體制改革推動式扶貧。始于1978年的農村經濟體制改革，對于緩解農村貧困，減少農村貧困人口發(fā)揮了巨大的作用。第二階段，大規(guī)模開發(fā)式扶貧。20世紀80年代中期以后，國家在全國農村范圍內開始了有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，成立了貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組，改變了以往單純救濟的扶貧方式。第三階段，重點攻堅式扶貧。從1991年起，針對生產生活條件極為惡劣、脫貧致富難度較大的地方的農村貧困人口，國家進行集中幫扶行動。此間召開了第一次全國扶貧開發(fā)工作會議，對扶貧開發(fā)工作做出了全面部署，國務院頒布了我國歷史上第一個有明確目標、對象、措施和期限的扶貧開發(fā)行動綱領《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》。第四階段，參與式扶貧開發(fā)。2001年，全國扶貧開發(fā)工作會議再次召開；隨后國務院頒布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，強調參與式扶貧、以村為單位進行綜合開發(fā)；2011年《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》頒布，標志著我國參與式扶貧開發(fā)進入了深化階段——從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。參與式扶貧是對社會弱勢群體賦權，使社會各種角色在發(fā)展進程中平等參與，最終共同在社會變革中發(fā)揮作用的一種發(fā)展觀。參與式扶貧是開發(fā)式扶貧的延伸和深化。

在這種參與式扶貧的政策框架內，我國現行的扶貧政策的基本要點可以解讀為：滿足貧困地區(qū)經濟增長和扶貧的雙重目標，堅持以項目為中心的參與式扶貧或開發(fā)式扶貧；實行區(qū)域瞄準方式，即主要是以貧困村為對象的村級瞄準方式來推動政府主導的全社會扶貧。

不難明了，我國扶貧政策的制定是以區(qū)域而不是以人群為基調的?，F行的扶貧政策基調改以前的瞄準貧困縣為瞄準貧困村，這是瞄準區(qū)域的范圍的縮小——從縣域到村域，但仍然沒有能夠到戶、到人，盡管只是“一步之遙”。但就是這一步，可能就是“咫尺天涯”，對于偏遠地區(qū)尤其如此。我國幅員遼闊、人口眾多，農村人口特別是貧困地區(qū)的人口居住分散，如我國貧困和最貧困的地區(qū)大多分布在西部，而西部地區(qū)恰恰是我國人口的稀疏地。如此，要真正將黨和國家的扶貧政策“送”到千家萬戶實際上是非常困難的。

這種扶貧政策在實踐中和在實際操作中的變化情形，對農村小額信貸的運行產生了很大的影響；更明確地說，這種基于區(qū)域的扶貧政策，使小額信貸難以按照本來的制度設計，形成對于特定人群的動態(tài)而精確的識別和瞄準機制。這是一種情況，還有一種情況涉及我國扶貧資金的行走路線問題。我國的扶貧資金，主要包括財政資金、信貸資金，是依照中央、省、（市、區(qū)）、地（市）、縣、鄉(xiāng)、村、貧困戶的路徑依序傳遞的。這個傳遞過程的最后一個環(huán)節(jié)才是本應該扶持的特定人群——貧困戶，可以想見，這其中有多少“雁過拔毛”的動作；也就是講，這種“區(qū)域—人群”的傳遞機制，其效果是不言而喻的。顯然，“戰(zhàn)線”越長，那么管理成本會越高，主導者或主政者就會做出一種理性的選擇。對于小額信貸來說，道理同樣如此。在這個程序化的、繁復的傳遞過程中，小額信貸瞄準的命中率就直接決定于其與管理成本的動態(tài)權衡；換言之，小額信貸的瞄準精度與管理成本往往呈現出反向變化的態(tài)勢——其瞄準命中率的逐步提高帶來的是管理成本的不斷攀升，其瞄準偏差的逐步加大帶來的是管理成本的不斷降低。

因而中國的小額信貸能否構建一種真正的反貧困的瞄準機制，焦點在于在既定的政策框架下，如何以這種從上到下的、從區(qū)域到特定人群的資金行走路徑為載體，應對這種“蹺蹺板效應”，在于如何在瞄準精度與管理成本之間找到最佳結合點。畢竟強調全部瞄準窮人的小額信貸需要得到額外的成本補償。從理論上講，小額信貸應該能夠找到這個最佳結合點，但一旦進入實際的操作，小額信貸就自覺不自覺地落入了政策的“框框”，從而有意或無意地滑向了所謂的“可持續(xù)成長”一邊——“可持續(xù)成長”的潛臺詞就是要賺錢。這是中國特有的體制性的強大力量，小小的小額信貸是無法改變的。

不妨從中國小額信貸的成長簡史再作一下說明。小額信貸自20世紀90年代以扶貧為主旨被引入以來，從早期農信社的農戶小額信貸，到后來NGO主導的項目型小額信貸，再到后來的商業(yè)性小額貸款組織試點，中國小額信貸“農戶型—項目型—商業(yè)性”的演化軌跡，已清晰地顯現了它越來越偏離初期設計的瞄準目標的傾向和情形。我們從小額信貸的一系列的“規(guī)定動作”就可以清楚地觀察到。如將貸款的增長巧妙地集中于高人口密度地區(qū)，這樣實際上是巧妙地規(guī)避政策，從而貸款的增長不會集中在農村貧困地區(qū)而是城鎮(zhèn)周圍地區(qū)；為維持貸款的需求水平和償還率，逐步將貸款發(fā)放所依據的貧困標準提高，從而使貸款脫離了最貧窮的人；逐步將貸款額度大幅度增加，以適應較富裕人群的需要?？偠灾?，小額信貸要通過各種變相的、變通的手段，達到一個共同的目的：將目標群體逐漸轉向農村中的非貧困農戶。如此一來，造成的結果或后果是：一般商業(yè)性金融的固有弱點——不愿意支持甚至歧視弱勢群體——在小額信貸中得以再現。這不能不說是一種遺憾，但是無奈，必須面對。

談到這里，還必須指出一個問題。這就是我國小額信貸組織的性質和定位問題。從定位來看（這里指的是機構性定位），目前我國從事小額信貸的組織，有官方的金融組織，也有地下的組織，還有或明或暗的準金融組織——目前還在作為試點的小額貸款公司就是典型一例。從性質來看，小額信貸組織有商業(yè)性的和公益性的兩種，當中央銀行主導的（官方主導）商業(yè)性小額貸款試點進行得如火如荼的時候，而已經發(fā)展了十幾年的公益性小額信貸組織（民間倡導）仍在艱難維持中苦苦等待政策大門的敞開——在“自生自滅”狀態(tài)中仍然期待著政策扶助。在“大政府、小社會”的中國，民間的、公益性的組織要存活的話，是相當艱難的，對于公益性小額信貸組織同樣如此。于是，我們盡管不情愿，但完全有理由做出這樣的設定：如果說小額信貸沐浴市場經濟的洗禮而重生是一種必然的話，那么中國的小額信貸的扶貧效應正在減弱，而且會越來越弱，正成為不可抗拒的現實。

基于“農戶型—項目型—商業(yè)性”的演化軌跡，再次印證了中國小額信貸不僅在區(qū)域上而且在人群上對于當初設定目標的偏離，越來越大的偏離，這表明，GB模式這種迄今為止“最接近窮人”的小額信貸在中國的異化——可能更多的情況下是被當作為獲取信貸資源的工具。當然，我們也可以這樣來理解，源于慈善性扶貧的GB銀行模式移植中國，在推行可持續(xù)的商業(yè)性的小額信貸管理的大趨向下，未必適用；同時它還表明，迄今為止中國還沒有找到一種“最接近窮人”或“接近窮人”的小額信貸的成功模式。

既然如此，我們也只能發(fā)出這樣的慨嘆：如果那些無勞動能力的赤貧者或許可以名正言順地依靠社會福利保障網絡得以活命的話，那么對于那些窮得只剩下自己即勞動力的人來講，小額信貸所謂“貸窮不貸富”的理念，充其量只是他們聊以充饑的畫餅。中國小額信貸由扶貧向基于“雙贏”目標（1997年全球第一次小額信貸高峰會議首次提出扶貧與持續(xù)發(fā)展的“雙贏”目標）轉型的“國際化接軌”，到底是覺醒抑或迷失，對于窮人來說，這真的難言是一種福音。

梳理中外小額信貸的發(fā)展歷程，高覆蓋率與高還貸率、項目收入覆蓋借貸成本、尋找商業(yè)渠道資金以實現金融持續(xù)性，這是小額信貸運行所經歷的三個階段的發(fā)展目標（見表4-4）。這三個階段所瞄準的對象的變遷，即從窮人—窮人及部分中低收入群體—中低收入群體（也許還包括一部分窮人）的漸次轉變表明，小額信貸朝著商業(yè)化方向是越走越近了。不能不接受這樣的現實，小額信貸的正規(guī)化（主要是指商業(yè)化）已是國際發(fā)展的主流，而基于這種演變的利率及利潤率的變化，必然成為關注的重心：從依賴補貼的嚴重虧損到商業(yè)化經營后的高利潤，似乎昭示著中國自2005年開始孕育的小額信貸革命，要實現以轉換信貸理念、重建信貸文化為核心的所謂“中國式突圍”——從扶貧性機構向商業(yè)性組織轉變，從單純的扶貧向兼及商業(yè)的可持續(xù)轉變（見圖4-3）。

表4-4　小額信貸三個發(fā)展階段比較

圖4-3　從單純的扶貧向兼及商業(yè)的可持續(xù)的漸次轉變

為應對這種趨勢變化，一個經典的思想以至做法是：為使小額信貸的收益足以覆蓋成本，并實現操作的可持續(xù)發(fā)展和機構的可持續(xù)發(fā)展，必須提供給窮人高利率，這個高利率就是介于一般商業(yè)信貸利率與民間信貸利率之間的利率。在這里，操作的可持續(xù)性是指小額信貸的收入能夠覆蓋運營操作成本和資金成本，機構的可持續(xù)性是指小額信貸的收入不僅能覆蓋業(yè)務操作成本和資金成本，而且能彌補管理費用等一切機構運行費用。這樣做的道理被認為是：這種商業(yè)化的較高利率是阻擋非貧困群體侵入的所謂目標自動追蹤機制。因為鄉(xiāng)村社區(qū)的富裕農戶、鄉(xiāng)霸和權勢者往往會攫取正規(guī)金融機構商業(yè)貸款這一“廉價資源”，從而使這種低利率貸款無法進入到貧困者手中；而這些權勢者對高利率的自動放棄就給這些貧困者創(chuàng)造了對于信貸可獲得性的機會。也就是說，由于這些權勢者對高利率貸款的不樂意、不耐煩使用，才終于“輪”到窮人獲得信貸的機會。冷靜反思這種目標自動追蹤機制，這種自圓其說其實是傾向于富人的一種申辯。這種富人對于窮人的“恩賜”的背后，實質是在資本“嫌貧愛富”本性的驅使下，窮人對于一般商業(yè)信貸的告貸無門。小額信貸的這種嬗變，很難說不是對窮人的另一種剝奪：窮人的正當金融服務權利，被“窮人不講信用”的缺乏有信服力的實證判斷所剝奪。信譽發(fā)展史表明，在共同貧困的情形下，社會信譽普遍較好；當社會經濟獲得了一定的發(fā)展而相應的制度建設沒有跟上時，率先富裕者中的一部分人的信譽可能變壞；當經濟繼續(xù)發(fā)展而法制逐步健全，這部分人的信譽又由壞變好。指責窮人的信譽差，并不符合歷史的事實。其實，窮人看淡利率的高低而看重貸款的可持續(xù)獲得性的實質性解釋是：他們要求獲得平價資金的權利被轉而求之于“高利貸”的無奈之舉所替代或掩蓋。誠然，小額信貸由于固有的特點和弱點——需要以面對面的交流方式和人與人之間的直接聯系，來替代正規(guī)的財產擔保和電腦計算出來的資信指數，它較之一般商業(yè)性貸款存在著先天決定的市場效率差距，但由此成為使貧困戶淪為“邊緣群體”的理由則值得重新檢視。

實際上，關于小額信貸利率高低的爭論由來已久。小額信貸的“制度主義”認為，小額信貸市場也應遵守由供需雙方自由定價的商業(yè)原則，利率不應受限制，這才能吸引更多投資者進入市場，從而最終通過競爭逐漸降低利率，直到供需平衡。在此，同樣作為小額信貸先行者的玻利維亞團結銀行、印尼人民銀行（BRI）⁽³¹⁾在過去的十幾年里效率提高了一倍，而平均貸款利率卻從50％下降到2003年后的20％左右。因為競爭會改善正規(guī)金融機構的產品與服務供給，也使民間借貸利率水平下降，從而使小額信貸利率達到相對均衡亦相對公平的狀態(tài)。小額信貸的“福利主義”強調，小額信貸不能以營利為目的，利率定價應該以成本為依據，高利率難免有掩蓋低效和壟斷高利潤之嫌。尤努斯提出的方案是，小額信貸利率要以成本加10％為上限，但由于小額信貸的經營成本高，在實踐中，僅覆蓋成本的利率也往往高于普通商業(yè)貸款利率，因而尤努斯經常處于腹背受敵的境地：一方面要抵制高利貸，同時也要面對來自政府的基于救濟式低利率原則的質疑；特別是當國際發(fā)展援助資金因向小額信貸領域傾斜而動了政府權力的“奶酪”時，對小額信貸高利率的責難就更加激烈。同樣，過高的利率也會引發(fā)小額信貸的危機——前面提到的小額信貸的印度之困就是一個鮮活的實例。

看來，小額信貸的利率問題，在一定程度上已經成為小額信貸是否具有公益性或商業(yè)性的標尺。然而，這個利率究竟定在多高的水平，是10％以內、20％以內，還是20％以上，甚至50％以上，實在難以定論。這是一個技術問題——涉及資金的定價技術，也是一個道德問題，更是一個社會責任問題——在“肩負社會責任”已經成為國際潮流特別是已經成為國際趨勢的“主流話語”大背景下，小額信貸的利率及其高低問題，更要引起足夠的重視并切實加以解決，這也是“窮人經濟學”的信貸權在農村小額信貸領域的具體落實。

讓我們再次回到對于小額信貸扶貧瞄準機制的偏離問題的考察。深入把握瞄準機制的偏差成因，要求我們對小額信貸扶貧瞄準的技術性偏差中所隱含的制度性偏差，進行分析。分析后的基本結論是：技術性偏差中隱含的制度性偏差是小額信貸潛在利益的誘因。原因在于，權勢群體會設法取得任何潛在利益的機會，利用制度漏洞與秩序缺陷進行合法尋租。

分析本問題的一個重要前提是，政府主導著扶貧工作。隨著經濟體制的轉軌以及各方面環(huán)境與條件的改變，以政府行政行為所主導的扶貧方式，其存在的缺陷和問題日益顯露：一是政府的資金供給能力有限，難以滿足扶貧資金的旺盛需求；二是多部門的參與和部門利益的存在，使政府扶貧開發(fā)工作“相互扯皮”現象普遍，從而很可能會相互削弱甚至抵消工作成果；三是政府官員的較高流動性既不利于扶貧政策的連續(xù)性，也不能保證扶貧任務的落實，從而造成扶貧項目的短期行為；四是政府對扶貧資金難以形成有效的監(jiān)督管理，從而影響了扶貧資金效益的發(fā)揮。這里，我們以委托—代理問題為例來分析政府對扶貧資金的監(jiān)管機制問題。

利益多元化的中國，地方政府與貧困農戶基于小額信貸的利益博弈，通過權力對于權利的抑制甚至扼殺頻頻再現。貧困農戶有著基于天賦權利平等的吶喊與追求，反對權力利益化，但他們處在這個委托—代理鏈的末端；在中央政府—地方政府—貧困農戶的委托—代理鏈中，地方政府作為“中間人”，是聯結雙方的“權力中心”——地方政府既是中央政府的代理人，又是貧困農戶的委托人，正基于此，地方政府又是“關鍵人”。這使得地方政府具有了多重身份和人格。不僅如此，作為“中間人”的地方政府，其本身也有代理人，這就是地方各級政府部門及其官員，由此形成了或明或暗的、過長的委托—代理鏈（以下我們將“中間人”及其代理人統(tǒng)稱為“中間人”）。

這種多層次的委托—代理關系具有多種弊端，主要表現在四個方面。第一個方面是信息成本高而且失真。這是因為鏈條過長，造成信息傳遞過程太長、信息累積量大，從而信息損失嚴重；另外，“中間人”很可能有意封鎖、誤導信息，從而也會造成自身控制信息的方便。第二個方面是政策“走樣”。委托—代理鏈條拉長，信息自上而下傳遞的環(huán)節(jié)多，極易形成時滯效應，這會使政策執(zhí)行嚴重“走樣”，也為“中間人”有意無意地曲解政策意圖，創(chuàng)造了很好的條件。第三個方面是“中間人”有“近水樓臺”的天然優(yōu)勢。在這種長長的鏈條當中，“中間人”可以憑借自己的多身份的“資質”和得天獨厚的優(yōu)勢，全面獲取內部信息和資源。第四個方面是貧困農戶行為能力偏弱而且又被剝奪。由于弱勢的地位和不確定的身份，貧困農戶既沒有監(jiān)督的權利又沒有監(jiān)督的積極性。因為他們不是剩余的直接索取者，不能直接從其監(jiān)督活動中獲取相應的收益，反而其有效監(jiān)督還要付出信息成本和監(jiān)督成本。加之對農村基層“官員”選舉的“有心無力”或“有力無心”以及對村鄉(xiāng)以上官員選舉的“鞭長莫及”，他們又缺乏用“腳”投票而懲罰“中間人”的機會主義的機制和手段。而事實上，“中間人”對扶貧資源的代理權，也并非來自于貧困農戶的直接授權，而是依靠政權的力量，這就使貧困農戶監(jiān)督“中間人”的動力被嚴重削弱。再者，貧困農戶作為龐雜的群體，其個體具有“搭便車”的動機，因而已是“一個個碎片”的他們，實際上缺乏甚至沒有了反對“中間人”不當代理的動機、能力和動力。這樣，既無自我保護能力又無自我發(fā)展能力的貧困弱勢群體，在與“中間人”——地方政府之間的博弈中，顯然具有一種強權博弈的色彩：以縣級瞄準為基礎的區(qū)域瞄準格局，使“天高皇帝遠”的地方官員（縣級官員以及縣級以下的鄉(xiāng)村官員，他們總是聲稱代表地方政府，而事實上他們正代表著地方政府）與身處窮鄉(xiāng)僻壤的貧困者人為劃定了鴻溝，而這個鴻溝極易滋生地方官僚的逆向選擇與道德風險；并且，項目扶貧模式又使項目成為地方官員天然的“設租”理由，從而為他們合法尋租大開方便之門。

看來，在小額信貸商業(yè)化不可逆轉的大背景下，同時仍然肩負扶貧使命的小額信貸持續(xù)成長的根本出路，在于通過不斷地制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新抵消至少緩和高成本的壓力；中國弱勢群體的賦權與發(fā)展問題，也是一個歷史的、長期的、系統(tǒng)的工程，各種探求都應有積極的意義。

在承認小額信貸服務于貧困人群仍有價值的同時，弱勢人群公平、平等地使用信貸資金等扶貧資源以及享受相關權益應該進入我們的研究領域和行動視野——這正是“窮人經濟學”的信貸權問題帶給我們的嚴肅思考。在此，形成一種良性的利益表達、利益協(xié)調以及利益沖突解決的體制機制是關鍵。