招商引資之所以要簽約，從投資商的角度來說，他們希望政府作為合同當事人，用合同的方式來消除政策的不穩(wěn)定和投資環(huán)境的變化。從政府的角度來說，也希望通過合同固化招商引資成果，明確投資商的投資范圍、投資金額、投資強度、投資進度，促成項目早落地、早見效。

外來投資商在簽署招商引資協議時，非常關注合同另一方的權威性。企業(yè)通常希望與當地人民政府本身簽，而不是與政府平臺公司簽；如果退而求其次，只能與政府部門簽，最好與權力大的部門簽，而不與權力小的政府部門簽。這是客觀存在的事實。而且越是大企業(yè)，有影響的企業(yè)，越是希望和較高級別的政府簽署協議。那么由此帶來的一個爭議問題是，政府是否可以作為合同當事人簽署招商引資協議。

從理論上來說，政府行為和市場行為、行政職責和協調職責、民事主體和行政主體、法定義務和約定義務是有區(qū)別的。但長期以來，政府承擔了過多的微觀經濟的職能，在公共行政領域迅速擴大的背景下，政府主導招商引資依然是大部分地方的現狀。實踐中存在大量由政府簽訂的招商引資合同。只要招商引資合同不違反強制性或禁止性法律規(guī)定，不侵害社會或第三人的權益，不違反社會公德等，應認定為有效合同。招商引資合同與其他合同一樣，一經簽訂對雙方就具有約束力，雙方當事人必須按合同的約定履行各自的義務。如果當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合合同約定就應當承擔違約責任。

對于因招商引資合同引發(fā)的糾紛，究竟應通過民事還是行政訴訟程序處理，實踐中通常有幾種不同觀點。一種觀點認為，政府在招商引資過程中與投資人簽訂的合作合同，其性質屬行政合同，由此引發(fā)的糾紛應通過行政訴訟解決。另一種觀點認為，此類合同屬于民事合同，應按照民事訴訟程序解決糾紛。還有觀點認為招商引資合同兼具民事合同和行政合同的屬性。

實際上，判斷招商引資合同性質的認定，應當考慮合同訂立意圖、合同訂立過程中雙方的參與程度、合同的實際履行狀況等進行綜合判斷。通常，招商引資合同應當區(qū)分兩層法律關系，一是政府和投資人基于合同產生民事上的法律關系，一是相關政府職能部門基于行政管理職能，與投資人之間產生行政上的法律關系。在作為合同主體的政府部門違反合同約定的情況下，投資人向法院起訴應適用民事程序。如相關職能部門系依法未予批準、兌現優(yōu)惠政策，投資人雖不得依據招商引資合同要求政府繼續(xù)履行，但仍可向政府主張因無法履行優(yōu)惠承諾而產生的民事賠償責任。

因此，政府可以作為招商引資合同的甲方，但在招商引資活動中應對合同領域加強管理。為規(guī)避法律風險，建議政府在招商引資活動中只簽訂兩種類型的合同：一種是意向性合同，如戰(zhàn)略合作協議、框架協議等，一般沒有法律約束力，也沒有相應的法律責任，僅僅只是政府和投資商初步表達合作意向的意思表示，具體項目的落實有待雙方進一步談判。一種是行政合同，主要內容為給投資商提供包括土地出讓、財政扶持、項目服務等投資優(yōu)惠政策。對于其他內容，則應視為是民事合同，一般應由企業(yè)對企業(yè)簽約。

對于PPP之類的項目，可以采用行政授權和商事契約并舉的方式，即對一些關鍵問題，如特許經營范圍、時限，作價機制和方法、成本控制、監(jiān)管內容等，在政府的《特許經營授權書》中做出原則性和指導性規(guī)定，一些細節(jié)性和操作性內容則交由政府平臺公司與社會投資人在協議中加以約定。這樣做可以避免政府作為民事主體與企業(yè)發(fā)生直接合同或經濟關系過程中的風險，也有利于政府更好地履行監(jiān)管責任。