在都市圈的協(xié)同發(fā)展過程中，政府作為一個重要的角色，在推動都市圈協(xié)同發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。由于都市圈是由不同行政區(qū)劃單元組成的，這種由行政區(qū)劃單元劃分而形成的所謂的行政區(qū)經(jīng)濟，即由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，是我國在從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉變時期，出現(xiàn)的具有過渡性質的一種區(qū)域經(jīng)濟類型。在行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府扮演了非常重要的角色。政府在參與區(qū)域經(jīng)濟活動中，通過規(guī)劃、政策等的引導，對都市圈的協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生影響。在政府參與都市圈協(xié)同發(fā)展的過程中，政府主要通過都市圈協(xié)同發(fā)展中政府間的關系，政府自身在都市圈協(xié)同發(fā)展中的定位兩個角度，對都市圈協(xié)同發(fā)展發(fā)揮作用。

一、都市圈協(xié)同發(fā)展中政府間的關系

政府間關系（Intergovern Mental Relations）在國外公共管理與政策制定中運用比較多，其植根于國家的整體政治社會體制中，其形態(tài)特征由政府體制、經(jīng)濟體制等決定。林尚立教授較早開展對政府間橫向關系的研究，他認為政府間關系大體包括各級政府間關系和各地區(qū)政府間關系兩種，即縱向的中央政府與地方政府間的關系、地方各級政府間的關系以及橫向的各地區(qū)政府間關系。謝慶奎教授也通過其研究，認為“政府間關系包括中央與地方的政府之間、不同地方政府之間、政府部門之間的關系”。從我國都市圈協(xié)同發(fā)展的情況來看，中央政府與地方政府在都市圈協(xié)同發(fā)展方面的關系緊密度低于地方政府與所在的省級政府的關系緊密度。以一個省的都市圈協(xié)同發(fā)展的情況來看，中央在省級層面推動都市圈協(xié)同發(fā)展是否產(chǎn)生作用在于是否將都市圈的協(xié)同發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略層面并予以推動。如果都市圈的協(xié)同發(fā)展成為國家戰(zhàn)略，成為體現(xiàn)國家意志的平臺，那么都市圈的協(xié)同發(fā)展，將從國家層面予以推動。國家各個部委將各類資源整合投入都市圈的協(xié)同發(fā)展過程中，進而提升都市圈協(xié)同發(fā)展水平，從而使地方政府與所在的省級政府關系更加緊密。由于所在的都市圈是位于一個省的行政區(qū)劃范圍之內(nèi)的，省級層面如果能與地方政府在都市圈協(xié)同發(fā)展方面達成共識，將相對集中的省級資源投入都市圈協(xié)同發(fā)展中，一些制約都市圈協(xié)同發(fā)展的難點、障礙將通過省級層面的推動實施得到加快破解。而省級層面制度的設計、政策的傾斜、項目謀劃、體制的創(chuàng)新等方面的突破，將更加有利于地方政府與省級政府在都市圈協(xié)同發(fā)展方面建立合作關系。地方政府之間的關系是都市圈協(xié)同發(fā)展關系中最為敏感，也最為重要的關系。由于都市圈是由不同行政主體組成的空間結構形態(tài)，地方政府出于自身經(jīng)濟利益角度考慮，在都市圈協(xié)同發(fā)展方面追求利益最大化，一些對自身有利的協(xié)同發(fā)展措施，地方政府樂意推動實施，而那些對自身不是很有利的措施，地方政府則會采取消極的態(tài)度，對都市圈協(xié)同發(fā)展不太投入精力。因此，在都市圈協(xié)同發(fā)展方面，地方政府間的關系對都市圈協(xié)同發(fā)展影響至深。

目前，在都市圈協(xié)同發(fā)展政府治理方面，學者也在積極地嘗試探索。有的學者認為在都市圈協(xié)同發(fā)展上，應建立起政府的“傘狀層級結構”，保留現(xiàn)有都市圈內(nèi)的各個城市獨立性，但各個城市都需讓渡一定程度的權力以建立更高層級的都市圈政府，在不同地方政府間實現(xiàn)更大范圍的合作。這種理論是將都市圈內(nèi)地方政府與都市圈政府在社會管理的范圍上進行了劃分，主張地方性的事務由區(qū)域內(nèi)的地方政府來解決，區(qū)域性的事務由都市圈政府來解決。有的認為要建立起以“國家干預”為主的“政府模式”，強調(diào)取消區(qū)域內(nèi)各個獨立的市政府，通過縣合并等方式將它合并成為一個龐大統(tǒng)一的大都市圈政府，以期獲得區(qū)域內(nèi)社會治理的公正和公平。這一模式認為，可以更好地減少經(jīng)濟外部性。還有一種觀點認為可以通過談判形成都市圈不同層級政府、社會團體和私營部門間的協(xié)作機制，以此來共同解決區(qū)域公共事務。但從我國實際情況來看，在行政區(qū)劃無法很容易調(diào)整的背景下，都市圈協(xié)同發(fā)展政府間的關系更應該是一種協(xié)調(diào)合作共享的關系機制。都市圈的協(xié)同發(fā)展，不僅需要中央政府的指導、協(xié)調(diào)和支持，更需要強化都市圈省級政府與地方政府、地方政府之間的協(xié)調(diào)合作。在推進都市圈協(xié)同發(fā)展過程中，政府間要建立起緊密協(xié)調(diào)的合作關系，要從都市圈協(xié)同發(fā)展的大局出發(fā)，克服政府間信息不對稱和各自為政的局面，提升都市圈協(xié)同發(fā)展的整體功能。

二、政府自身在都市圈協(xié)同發(fā)展中的定位

隨著都市圈在形成、發(fā)展、協(xié)調(diào)、協(xié)同等階段的不斷發(fā)展，政府在都市圈中的定位也在不斷調(diào)整。從都市圈發(fā)展過程也可以看出，作為一種區(qū)域經(jīng)濟的形態(tài)，政府始終在都市圈的發(fā)展中扮演著重要角色。進入都市圈協(xié)同發(fā)展階段，政府如何更好地處理自身在都市圈協(xié)同發(fā)展中的定位問題，對都市圈協(xié)同發(fā)展具有重要作用。在傳統(tǒng)的古典市場經(jīng)濟條件下，由于社會普遍推崇與倡導自由，古典市場經(jīng)濟比較排斥政府對社會經(jīng)濟活動的干預和介入，認為其應更多發(fā)揮市場機制這種“看不見的手”來達到資源的優(yōu)化配置，在這樣的環(huán)境下，政府的角色是充當“守夜人”和“看門人”。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，新的科學技術的突飛猛進，傳統(tǒng)的古典市場經(jīng)濟逐漸被現(xiàn)代市場經(jīng)濟代替，政府在經(jīng)濟運行中的角色也發(fā)生了質的變化。更多的發(fā)展經(jīng)驗表明，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種市場經(jīng)濟機制與政府干預機制融合發(fā)展的模式，現(xiàn)代市場經(jīng)濟的高效運行離不開政府有效的調(diào)控，政府應該發(fā)揮恰當?shù)墓δ埽苿邮袌鼋?jīng)濟的發(fā)展。從西方行政發(fā)展史來看，政府的角色經(jīng)歷了三個階段的轉變：劃槳者（控制者）、掌舵者和服務者。韓永軍、許倍慎等對三峽城市群發(fā)展中的政府角色定位進行了研究，認為政府在參與式治理中的角色定位應該是引導者、服務者和合作者。政府的能力建設是參與式治理中政府角色定位的關鍵，包括制度能力、網(wǎng)絡治理能力和公務員勝任能力建設等。劉志甫研究南京都市圈在形成過程中的政府定位，認為政府應該從有限政府向服務型政府轉變，應協(xié)調(diào)建立都市圈的信任機制，政府主導基礎設施建設全局等。從都市圈協(xié)同發(fā)展實際情況來看，政府角色定位具有雙重的影響，如果政府沒有明確自身在都市圈協(xié)同發(fā)展中的功能定位，就可能會造成政府在都市圈協(xié)同發(fā)展方面職能范圍不清晰，在一些重大決策過程中做出與市場經(jīng)濟發(fā)展相違背的決定，容易造成人力、物力、財力的極大浪費，從而導致都市圈協(xié)同發(fā)展效益低下，成果不顯著。當前，我國許多都市圈在協(xié)同發(fā)展方面，由于政府不合理的角色定位，導致基礎設施、招商等方面的惡性競爭，不利于都市圈協(xié)同發(fā)展。相反，如果政府合理地確定自身在都市圈協(xié)同發(fā)展中的角色定位，就會采對針對性的措施，創(chuàng)造最優(yōu)的環(huán)境，更好地促進要素的優(yōu)化配置，進而發(fā)揮市場機制在都市圈協(xié)同發(fā)展方面的作用。

本著作認為，作為都市圈協(xié)同發(fā)展的主要參與者，政府在都市圈協(xié)同發(fā)展中的角色定位應該從兩個方面確定。一是政府如何在都市圈的協(xié)同發(fā)展中，在市場對資源配置起決定性作用的同時，更好地發(fā)揮自身的作用。從表面上看，政府在都市圈協(xié)同發(fā)展中扮演了重要的推力角色，然而透過表面可以發(fā)現(xiàn)，都市圈的協(xié)同發(fā)展演進過程依舊是市場機制充分發(fā)揮作用的過程。市場通過“無形的手”推動各類資源要素在都市圈協(xié)同發(fā)展中進行優(yōu)化配置。因此，在市場機制起決定性作用的前提下，政府應從都市圈協(xié)同發(fā)展角度，找準自身定位。從這個角度出發(fā)，政府的角色定位可以是在基礎設施建設、優(yōu)化投資環(huán)境、保護環(huán)境資源中充分主導；在培育統(tǒng)一市場體系，消除行政壁壘中發(fā)揮主體角色等。二是從如何更好地實現(xiàn)政府扮演“協(xié)調(diào)人”的角度出發(fā)，明確政府的角色定位。都市圈協(xié)同發(fā)展是基于協(xié)調(diào)合作基礎上的，在都市圈協(xié)同發(fā)展的過程中，由于信息不對稱，導致不同主體在追求自身利益最大化的同時，影響都市圈協(xié)同發(fā)展成效，造成了很多“扯皮”“爭吵”的現(xiàn)象。在這樣的背景下，政府作為“老娘舅”，應更好的發(fā)揮協(xié)調(diào)人的作用。從這個角度出發(fā)，政府的角色定位可以是：在協(xié)調(diào)解決一些跨行政區(qū)的重大項目建設上發(fā)揮主體作用；在利益的科學合理分成上發(fā)揮主體作用等。