大膽改革機(jī)構(gòu)　創(chuàng)新管理體制

寧夏交通廳組織人事處

近年來，我區(qū)公路交通事業(yè)健康快速發(fā)展。截至2007年年底，已建成公路20562公里，其中高速公路810公里，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)所有市縣一小時(shí)上高速公路、所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)通柏油路、所有行政村通公路的三大目標(biāo)。隨著公路交通快速發(fā)展，原有的公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)和管理體制已不適應(yīng)發(fā)展需要。為了從根本上解決制約寧夏交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的管理體制弊端，交通廳黨委按照交通部對(duì)地方交通管理體制改革的指導(dǎo)意見，從2004年開始，對(duì)全區(qū)公路建設(shè)和公路管理體制進(jìn)行了充分調(diào)研、反復(fù)比選、全面論證，提出了改革的思路和措施，并于2006年1月開始對(duì)全區(qū)公路建設(shè)和公路養(yǎng)護(hù)管理體制進(jìn)行大刀闊斧的改革。通過一年多的創(chuàng)新實(shí)踐，改革成果初步顯現(xiàn)。

一、改革意義

我區(qū)原有的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。隨著社會(huì)和交通事業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理體制在運(yùn)行中日益凸顯出一些深層次的矛盾和問題，已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下交通改革、管理和發(fā)展需要，并成為交通發(fā)展的掣肘，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）機(jī)構(gòu)重疊，分工過細(xì)

突出表現(xiàn)在對(duì)同一管理對(duì)象的管理機(jī)構(gòu)重疊，各自為政。在公路管理方面，涉及干線公路管理的單位有公路管理局、高等級(jí)公路管理局、高等級(jí)公路路政總隊(duì)和六盤山隧道管理處4家。其中，公路管理局負(fù)責(zé)全區(qū)二級(jí)及二級(jí)以下公路的養(yǎng)護(hù)、管理和路政管理，高等級(jí)公路管理局承擔(dān)全區(qū)一級(jí)公路和高速公路的養(yǎng)護(hù)、管理和通行費(fèi)征收，六盤山公路隧道管理處負(fù)責(zé)G312線六盤山隧道及引道的養(yǎng)護(hù)、管理和通行費(fèi)征收，高等級(jí)公路路政總隊(duì)負(fù)責(zé)高等級(jí)公路的路政管理。在公路建設(shè)方面，涉及公路建設(shè)的單位有銀武、銀古、石中高速公路工程建設(shè)指揮部等8個(gè)指揮部和寧夏公路建設(shè)管理中心。各指揮部負(fù)責(zé)各段高速公路工程項(xiàng)目的建設(shè)管理任務(wù)，公路建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)除高速公路外的公路建設(shè)管理工作。由于管理機(jī)構(gòu)重疊，分工過細(xì)，造成人員、設(shè)備、資源的浪費(fèi)，同時(shí)也人為地分割了公路網(wǎng)建設(shè)和管理的整體性。

（二）政事、政企、事企不分

公路管理局是事業(yè)單位，但受交通廳委托，行使國(guó)省干線公路的行政管理職能，同時(shí)又直接管理養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)隊(duì)伍，承擔(dān)公路養(yǎng)護(hù)、施工等生產(chǎn)任務(wù)。高等級(jí)公路管理局和六盤山公路隧道管理處都是企業(yè)，但又分別代表交通廳對(duì)高等級(jí)公路和部分國(guó)道行使管理職能。六盤山公路隧道管理處還承擔(dān)著該路段的路政執(zhí)法職能。高等級(jí)公路路政總隊(duì)是事業(yè)單位，承擔(dān)高等級(jí)公路路政執(zhí)法職責(zé)。這種政事、政企、事企不分的突出弊端難以進(jìn)行公平、公正的行業(yè)管理，難以形成市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和秩序。

（三）資源浪費(fèi)嚴(yán)重

由于設(shè)置多個(gè)管理機(jī)構(gòu)，加之投資主體不同、產(chǎn)權(quán)不同，相互間缺少統(tǒng)一協(xié)作，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，設(shè)施設(shè)備利用率低，增加了運(yùn)營(yíng)成本。公路養(yǎng)護(hù)管理所需的附屬設(shè)施和設(shè)備，幾個(gè)管理機(jī)構(gòu)都要重復(fù)建設(shè)和購(gòu)置，增加了公路養(yǎng)護(hù)成本。一些高速公路在建設(shè)過程中，按照世行項(xiàng)目要求購(gòu)置了大批養(yǎng)護(hù)設(shè)備，但由于高速公路養(yǎng)護(hù)量小，許多都處于閑置或半閑置狀態(tài)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益。非高速公路由于養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)緊張，每年投入購(gòu)置設(shè)備的資金有限，致使養(yǎng)護(hù)設(shè)備嚴(yán)重缺乏，制約了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的提高。

（四）多頭執(zhí)法，效能低下，影響部門形象

在原有的體制下，路政執(zhí)法工作分別由國(guó)省干線公路和高等級(jí)公路兩支執(zhí)法隊(duì)伍行使，分屬公路管理局和高等級(jí)公路路政總隊(duì)。這種分散的交通行政執(zhí)法體制，存在著條塊分割、影響交通行政法律法規(guī)統(tǒng)一執(zhí)行，執(zhí)法成本高、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率低等諸多問題，同時(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)多、多頭執(zhí)法造成了不必要的執(zhí)法擾民，既影響了交通行政執(zhí)法的效能，又影響了交通部門的社會(huì)形象。

二、改革實(shí)踐

為了適應(yīng)新形勢(shì)的要求，從根本上解決體制方面存在的弊端，交通廳黨委從2001年開始，對(duì)寧夏公路建設(shè)和管理體制改革進(jìn)行了積極的探索，先后組織人員兩次赴廣東、新疆、云南、山東、浙江等省考察和調(diào)研，充分吸納外省體制改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合寧夏實(shí)際提出了“統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，資源整合”的改革原則和以《公路法》為依據(jù)，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，調(diào)整機(jī)構(gòu)，理順關(guān)系，明確職能，劃分權(quán)限，消除多頭管理、政出多門的弊端,相同或相近的事情由一個(gè)部門管理，提高效率，努力構(gòu)筑一個(gè)科學(xué)合理的公路建設(shè)和公路管理體制的工作思路。據(jù)此擬定了公路建設(shè)和管理體制改革的方案，又在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，幾易其稿，進(jìn)行了修訂和完善。方案確定后，交通廳又向自治區(qū)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)作了專題匯報(bào)，得到了陳建國(guó)書記、馬啟智主席等領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，對(duì)交通體制改革意見給予充分肯定，要求有關(guān)部門協(xié)助做好交通體制改革工作。寧夏機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室又對(duì)改革方案進(jìn)行了考察、調(diào)研和論證。

經(jīng)過一年多的醞釀，2006年1月，寧夏回族自治區(qū)編委正式批復(fù)了寧夏交通廳關(guān)于公路建設(shè)和公路管理體制改革的方案。按照改革的思路，我們本著“態(tài)度積極，工作扎實(shí)，步子穩(wěn)妥，有序推進(jìn)”的原則，在自治區(qū)黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全面展開體制改革，主要做法是：

（一）明確工作職能，合理劃分事權(quán)

經(jīng)自治區(qū)編委批準(zhǔn)，將原銀武、銀古、石中等8個(gè)高速公路工程建設(shè)指揮部與寧夏公路建設(shè)管理中心合并，組建成寧夏公路建設(shè)管理局，為交通廳副廳級(jí)事業(yè)單位，主要承擔(dān)全區(qū)的公路建設(shè)管理任務(wù)。將寧夏公路管理局、寧夏高等級(jí)公路管理局、寧夏高等級(jí)公路路政總隊(duì)、寧夏六盤山隧道管理處合并重組成新的寧夏公路管理局，為交通廳副廳級(jí)事業(yè)單位，主要承擔(dān)全區(qū)公路養(yǎng)護(hù)、管理、車輛通行費(fèi)征收等任務(wù)。

（二）合理劃分層級(jí)，完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

公路建設(shè)管理局內(nèi)設(shè)辦公室、總工辦、財(cái)務(wù)處等9個(gè)處室及4個(gè)臨時(shí)處室。公路管理局內(nèi)設(shè)辦公室、人事教育處、規(guī)劃統(tǒng)計(jì)處、公路養(yǎng)護(hù)處等8個(gè)處室，并在銀川、石嘴山、吳忠、中衛(wèi)、固原五市派駐5個(gè)正處級(jí)分局機(jī)構(gòu)，設(shè)置6個(gè)公路公安派出所，另外直屬1個(gè)幼兒園（科級(jí)）。為規(guī)范管理，完善體制，2007年3月自治區(qū)編辦批復(fù)了寧夏公路管理局和寧夏公路建設(shè)管理局機(jī)關(guān)處室的內(nèi)設(shè)科級(jí)機(jī)構(gòu)，批準(zhǔn)公路建設(shè)管理局機(jī)關(guān)處室內(nèi)設(shè)17個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)，公路管理局機(jī)關(guān)處室內(nèi)設(shè)17個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)。2007年8月，自治區(qū)編辦對(duì)公路管理局下設(shè)的路政大隊(duì)、收費(fèi)站、養(yǎng)護(hù)中心進(jìn)行了調(diào)整，又增加了機(jī)械化養(yǎng)護(hù)中心、監(jiān)控維修中心2個(gè)局直屬的科級(jí)機(jī)構(gòu)。

（三）層層動(dòng)員，做好思想發(fā)動(dòng)

2006年4月11日，廳黨委召開400多名干部職工參加的大會(huì)，宣布成立新的公路管理局和公路建設(shè)管理局，進(jìn)行思想動(dòng)員，提出明確要求。此次機(jī)構(gòu)改革是寧夏公路建設(shè)和管理體制的一次全面改革，也是有史以來波及范圍最大、影響最廣泛、幅度最深刻的一次改革，涉及人數(shù)5000多人，倍受社會(huì)各界關(guān)注。為保持改革平穩(wěn)順利進(jìn)行，把矛盾消化在萌芽狀態(tài)，交通廳和公路建設(shè)管理局、公路管理局做了大量富有成效的思想政治工作，層層動(dòng)員，讓干部職工理解改革思路、目的，明白改革做法、措施，做到了改革、工作兩不誤，保證了干部職工思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷。

（四）制定實(shí)施方案，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)

廳黨委及時(shí)對(duì)兩局機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施、定員定崗和人員分流提出指導(dǎo)意見。兩局班子成員據(jù)此意見，深入開展調(diào)查研究，聽取廣大干部職工對(duì)改革的意見和建議，制定工作方案，完成了局機(jī)關(guān)、分局機(jī)關(guān)的人員調(diào)整和超編人員分流，同時(shí)做好定員、定崗工作，保證了新機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。公路管理局對(duì)原來的7個(gè)分局進(jìn)行整合，按照行政區(qū)劃，重新調(diào)整了原有基層單位的管養(yǎng)范圍，將原西吉分局、中寧分局分別并入固原分局、中衛(wèi)分局，使各分局及養(yǎng)護(hù)中心、路政大隊(duì)在管轄范圍、生產(chǎn)設(shè)施、機(jī)械設(shè)備配備等方面達(dá)到了科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)了干線公路的統(tǒng)一管理。同時(shí)，對(duì)各合并單位、各級(jí)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了清產(chǎn)核資和財(cái)務(wù)合并，摸清了家底，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一理財(cái)。

（五）配備領(lǐng)導(dǎo)班子，建立健全組織

2006年4月，自治區(qū)黨委、政府及時(shí)任命了新組建的兩局主要負(fù)責(zé)人，廳黨委也及時(shí)配備了其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員及機(jī)關(guān)中層干部，在兩局及公路管理局五個(gè)分局建立了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。兩局班子按照改革方案和交通廳的部署，穩(wěn)步推進(jìn)改革，對(duì)處內(nèi)科室負(fù)責(zé)人、分局的中層干部進(jìn)行了選拔聘任。公路管理局對(duì)各路政大隊(duì)、養(yǎng)護(hù)中心的領(lǐng)導(dǎo)成員也重新進(jìn)行了選聘。

（六）嚴(yán)明組織紀(jì)律，規(guī)范管理行為

2004年年底，交通廳紀(jì)委下發(fā)了《關(guān)于機(jī)構(gòu)改革期間嚴(yán)明紀(jì)律的通知》，明確了機(jī)構(gòu)改革過程中的政治紀(jì)律、組織人事紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、保密紀(jì)律。2007年6月，在公路管理局、公路建設(shè)管理局對(duì)全體事業(yè)單位工作人員實(shí)行了實(shí)名制管理。

交通管理體制改革是交通廳黨委的一個(gè)創(chuàng)舉，推動(dòng)了交通事業(yè)跨越式發(fā)展，促進(jìn)了和諧交通建設(shè)，基本經(jīng)驗(yàn)有四條。

一是領(lǐng)導(dǎo)重視，各方支持，各項(xiàng)配套政策落實(shí)到位。在實(shí)施體制改革方案過程中，交通廳領(lǐng)導(dǎo)高度重視，自治區(qū)編辦、人事廳、財(cái)政廳等有關(guān)部門給予了大力支持，幫助確定公路建設(shè)和公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整等相關(guān)適用的政策，為體制改革穩(wěn)步推進(jìn)創(chuàng)造了良好的條件。

二是加強(qiáng)調(diào)研，精心策劃，改革措施符合實(shí)際。改革是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的工程，自2004年以來我們深入基層、深入一線，加強(qiáng)調(diào)研，掌握第一手資料，同時(shí)到省外改革比較好的4個(gè)兄弟省區(qū)學(xué)習(xí)取經(jīng)。在加強(qiáng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行的體制改革實(shí)施方案，保證改革有法可依，有章可循。

三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立組織，全面推進(jìn)改革。我們成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，明確改革的職能部門，制定具體的工作方案，精心組織，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)督促，精心實(shí)施，做到了隊(duì)伍思想不散、秩序不亂、工作不松。

四是突出重點(diǎn)，有的放矢做好思想政治工作。在改革中，我們始終貫徹思想政治工作領(lǐng)先的原則，把思想政治工作貫穿于改革的全過程，采取個(gè)別談心及政策教育等措施，加大宣傳力度，及時(shí)疏導(dǎo)、化解矛盾，使改革政策措施深入人心，保證了改革的順利進(jìn)行。

三、改革成效

我們深切地感到這次體制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并、拼盤，而是職能的整合、融合，是一次深刻的改革，徹底解決了原體制下機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，管理職責(zé)分散，管理關(guān)系不順，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，生產(chǎn)技術(shù)落后，人員過快膨脹，生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)成本過高等弊端以及公路建設(shè)快速發(fā)展與管理相對(duì)滯后的矛盾。隨著公路建設(shè)和公路管理體制改革的基本完成，在新體制運(yùn)行下的公路建設(shè)和公路管理事業(yè)呈現(xiàn)出了全新的面貌，為公路事業(yè)發(fā)展注入了活力。

（一）管理體制得到理順

我們按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則，最大限度地歸并相同或相近管理職能的機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮交通管理機(jī)構(gòu)的整體效能，有效地解決了目前我區(qū)公路建設(shè)和公路管理體制不順、政出多門、職責(zé)交叉、政事不分等突出問題，管理運(yùn)行機(jī)制日益規(guī)范協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，保證各項(xiàng)工作有人抓、有人管、抓得緊、管得實(shí)，使自治區(qū)黨委、政府和交通廳黨委的各項(xiàng)決策得以嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）管理資源得到整合

體制改革后，原有的財(cái)力和物力得到了充分利用，公路網(wǎng)絡(luò)資源的整體性能得到充分發(fā)揮，養(yǎng)護(hù)設(shè)施設(shè)備統(tǒng)一調(diào)度使用，提高了使用效率，降低了運(yùn)行成本，節(jié)約了有限資金，機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)管理水平也不斷加強(qiáng)。

（三）人力資源得到優(yōu)化

按照“職能因事設(shè)崗，以崗定編”的原則，公路建設(shè)管理局減少事業(yè)編制35名，原公路管理局等四個(gè)單位的機(jī)關(guān)富余人員也全部分流到基層，充實(shí)了一線，改變了過去機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的弊端，使內(nèi)部人力資源結(jié)構(gòu)更加科學(xué)、合理。

（四）行政效能得到加強(qiáng)

改革后，公路公安的編制由原來的26名增加到42名，路政編制也增加了近一倍。路政執(zhí)法實(shí)行統(tǒng)一管理后，對(duì)解決執(zhí)法擾民，規(guī)范交通行政執(zhí)法行為，降低交通行政執(zhí)法成本，增強(qiáng)交通行政執(zhí)法合力，提高交通行政執(zhí)法水平，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，樹立交通部門良好的社會(huì)形象都起到了重要推動(dòng)作用。

（五）機(jī)關(guān)作風(fēng)得到明顯好轉(zhuǎn)

新的管理機(jī)制使干部職工的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和危機(jī)感明顯增加，思想觀念發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。隨著機(jī)構(gòu)的合并和處室職能的歸并，干部職工深知自己的崗位來之不易，珍惜感明顯增強(qiáng)，責(zé)任心明顯加強(qiáng)，積極性空前高漲，工作作風(fēng)有了很大改善，辦事效率和工作質(zhì)量有了很大提高。

（六）職工精神面貌得到改觀

體制改革后，職工的開放理念和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)得到了進(jìn)一步增強(qiáng)，大家深刻地認(rèn)識(shí)到，體制改革為他們提供了自我發(fā)展、自我展示的舞臺(tái)。觀念一改思路開，思路一開氣象新，兩個(gè)局上下呈現(xiàn)出了人心思干、人心思進(jìn)的喜人局面。

（七）黨的建設(shè)得到加強(qiáng)

按照交通廳黨委的要求，在公路建設(shè)局機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)支部重新劃分，成立了13個(gè)黨支部，在同沿、中營(yíng)、鹽中和銀川繞城高速公路西北段項(xiàng)目成立了4個(gè)臨時(shí)黨委。廳黨委在公路管理局5個(gè)分局成立了黨委，各分支機(jī)構(gòu)也都成立了黨組織，黨的組織建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)不斷加強(qiáng)，基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力得到增強(qiáng)。

經(jīng)過這次改革實(shí)踐和探索，不僅各項(xiàng)改革措施得到了干部職工的衷心擁護(hù)，而且收到了實(shí)實(shí)在在的成效，為寧夏交通發(fā)展注入了生機(jī)和活力。這些實(shí)實(shí)在在的成績(jī)，也進(jìn)一步印證了體制改革的巨大成效。針對(duì)改革過程中存在的一些困難和問題，我們將在今后的工作中，逐步探索加以完善，努力為寧夏交通事業(yè)新的更大發(fā)展提供保證。

執(zhí)筆人：楊　慶　楊　武