甘肅省蘭州市安寧區(qū)人民檢察院 劉保紅 馮朝宇

當前，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的進一步加快，越來越多的農(nóng)村土地面臨著被征用的形勢。但是在農(nóng)村土地征用過程中，由于土地征用制度本身的滯后，再加上在執(zhí)行過程中的偏差，使失地農(nóng)民的利益得不到合理補償?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生，由此引發(fā)了不少不必要的矛盾和沖突。征地補償糾紛產(chǎn)生的原因較為復(fù)雜，有歷史遺留問題，也有政策因素的影響，還有的涉及農(nóng)村基層民主政治問題等，這些問題使得這些糾紛游離于民事案件的邊緣，往往產(chǎn)生法律適用上的困難，其中以“出嫁女”權(quán)益糾紛最為典型，這也是司法實踐必須解決的一大瓶頸。本文擬從分析一典型案例入手，以當前我國“出嫁女”的征地補償受益權(quán)主體資格問題為主，探討由此引發(fā)的訴訟實踐問題。

一、案情簡介

申訴人豆月梅與被申訴人王新蘭系姑嫂關(guān)系。1983年蘭州市安寧區(qū)孔家崖鄉(xiāng)實行“人勞各半”、“按戶承包”的土地政策進行了首輪土地承包，王坤明(申訴人豆月梅的公公，被申訴人王新蘭的父親。)代表其家庭成員與村委會簽定了土地承包合同，承包了村集體土地3.9畝，其家庭成員有王坤明、王新蘭(豆月梅的小姑子)、豆月梅、王本續(xù)(豆月梅的大兒子)、王衛(wèi)東(豆月梅的小兒子)。土地承包后，由王坤明和王新蘭一起耕種;豆月梅與兒子王本續(xù)、王衛(wèi)東一起耕種。1984年，王新蘭結(jié)婚，并將戶口遷到蘭州市城關(guān)區(qū)拱星墩鄉(xiāng)五里鋪村，并享有五里鋪村村民的工作安排及福利待遇，也享有養(yǎng)老保障。1988年12月，因王坤明喪失勞動能力，經(jīng)王坤明和村委會協(xié)商同意，將王坤明名下的承包地在人口數(shù)、地畝數(shù)不變的情況下轉(zhuǎn)至豆月梅名下，由豆月梅向發(fā)包方補交王坤明所欠三年的各種稅費。同時，豆月梅以戶主身份與村委會又簽訂了一次《土地承包合同》，并經(jīng)安寧區(qū)公證處以(89)蘭安證字2038號公證書依法進行了公證，且由豆月梅與村委會簽訂了土地承包合同并經(jīng)公證。1997年豆月梅所承包的土地被征用0.64畝，得土地補償款81272元，豆月梅領(lǐng)取各種補償款600559元。王新蘭得知后，認為被征用的承包地中有她所承包的0.144畝土地，主張應(yīng)得承包地征用補償款13716元，由于存在征地補償歸屬爭執(zhí)，村委會將余款扣留未發(fā)，釀成糾紛。

一審法院審理認為:農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)受法律保護。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，由于國家建設(shè)規(guī)劃需要而被征用，按規(guī)定給農(nóng)民發(fā)放補償費，是農(nóng)民的生活來源。而被告王家莊村委會明知本案爭議的補償費應(yīng)屬王新蘭所有，卻未能按時發(fā)放到人。辯稱由于豆月梅阻撓而暫時保管。這與村委會職責不符。豆月梅主張該款應(yīng)歸其所有，無事實與法律依據(jù)，不予支持。但豆月梅自王新蘭出嫁后，一直耕種王新蘭的承包地，故青苗補償費應(yīng)歸豆月梅所有，王新蘭主張青苗補償費228.61元應(yīng)歸其所有，顯失公平，不予支持。依照《中華人民共和國民法通則》第117條1款之規(guī)定，判決如下:被告蘭州安寧區(qū)孔家崖鄉(xiāng)王家莊村委會于本判決書生效后10日內(nèi)一次性發(fā)給原告王新蘭0.144畝承包地征用補償款13716.86元。

豆月梅不服該判決，提起上訴。

二審判決結(jié)果:原審判決認定事實清楚，證據(jù)充分，應(yīng)予維持。

豆月梅不服，向蘭州市人民檢察院提起申訴，蘭州市人民檢察院將該案轉(zhuǎn)交安寧區(qū)人民檢察院辦理。

安寧區(qū)人民檢察院審查后，認為:依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五條第一款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十四條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體的成員承包經(jīng)營。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，戶籍是國家確認公民身份的法定依據(jù)，所以在確認是否為農(nóng)村集體組織成員身份時，應(yīng)以戶籍為確認標準。據(jù)此，我們認為1986豆月梅承包原王坤明戶下土地時，王新蘭已于1984年4月29日因結(jié)婚遷入拱星墩鄉(xiāng)五里鋪村，開始享有五里鋪村村民的工作安排及福利待遇，并享有養(yǎng)老保障。其不是豆月梅戶下農(nóng)業(yè)人口，也不是孔家崖鄉(xiāng)王家莊村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。所以王新蘭不應(yīng)該從豆月梅戶下以及孔家崖鄉(xiāng)王家莊村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有權(quán)利。綜上所述，市、區(qū)兩級法院置本案中申訴人多次強調(diào)的關(guān)于土地承包轉(zhuǎn)讓的這一事實于不顧，單純地根據(jù)地畝冊，認定申訴人承包經(jīng)營的土地中有被訴人王新蘭的份額，忽略了王新蘭已經(jīng)不再屬于原村集體成員，也就不再是征地補償費受益權(quán)主體這一法律事實。因此我們認為將申訴人豆月梅應(yīng)分配的征地補償費判歸被訴人王新蘭是錯誤的。由于兩級法院錯誤的判決始終未得以糾正，在2006年、2007年兩次征地中，被申訴人王新蘭向安寧區(qū)人民法院提起民事訴訟，并由安寧區(qū)人民法院做出判決，由被申訴人王新蘭領(lǐng)取申訴人豆月梅戶下的土地補償費，嚴重侵害了申訴人的合法權(quán)益，故依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百八十七條第二款之規(guī)定，擬建議蘭州市人民檢察院依法向甘肅省人民檢察院提請抗訴。

二、案件的爭議焦點

筆者認為;上述案件的爭議焦點是關(guān)于在征地補償中如何正確保護“出嫁女”的合法權(quán)益問題。筆者就案件的爭議，談一點淺見，以期拋磚引玉。

三、農(nóng)村出嫁女土地權(quán)益問題產(chǎn)生的原因

1.根深蒂固的農(nóng)村封建思想仍然存在。傳統(tǒng)封建思想都認為，“嫁出去的女兒，潑出去的水”，男娶女嫁應(yīng)“從夫家”，既然出嫁了，就應(yīng)該去了夫家，那就是夫家的人，不能再與娘家的村民爭利益，以后所生的子女也不能爭分土地和經(jīng)濟利益。

2.各種利益的影響導(dǎo)致矛盾尖銳。在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部村級集體經(jīng)濟迅速壯大，當?shù)匾话惆凑杖丝诜峙浣?jīng)濟收益。部分經(jīng)濟發(fā)達村的出嫁女不愿意把戶口遷到其他村去，而嫁入本村的婦女又不斷增加，從而導(dǎo)致農(nóng)村資源和經(jīng)濟利益增長速度有限性與人口增長速度急劇性的矛盾日益突出，利益分配、人地關(guān)系壓力逐年加大，“僧多粥少”的局面使村民們認為自己的利益被出嫁女搶走了，所以都非常的排斥出嫁女。

3.現(xiàn)行的戶口制度與集體經(jīng)濟組織成員資格確定存在矛盾。多年來的農(nóng)村制度使村民、農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織成員三種身份合一，并習慣以戶口為確認依據(jù)。

筆者認為，因“出嫁女”產(chǎn)生的各種問題，其實質(zhì)就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的界定問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，是以家庭為單位，不是以個人為單位，家庭成員究竟如何認定? 農(nóng)村土地分配普遍以家庭為單位，家庭擁有的土地應(yīng)該是按份共有。因此，應(yīng)該明確規(guī)定分配的土地可以在家庭成員之間分割，并就如何分割做出明確規(guī)定。但是，從目前我國的立法情況來看，針對筆者所提出的上述問題，尚未有明確的法律規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，戶籍是國家確認公民身份的法定依據(jù)，所以在確認是否為農(nóng)村集體組織成員身份時，應(yīng)以戶籍為確認標準。

我國在農(nóng)村第二輪土地承包后，實行了長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策，出現(xiàn)了戶籍與承包地相分離的現(xiàn)象。農(nóng)村集體土地征用補償費用分配糾紛大量存在，農(nóng)村集體土地征用補償費用分配糾紛，往往產(chǎn)生在集體成員資格的認定上。人民法院審理土地征用補償費用分配糾紛案件，難點在于如何認定集體成員資格及公平享受權(quán)益。由此可見，分配時擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，是享有土地征用補償費用分配權(quán)的必要條件，也是唯一條件。

當然，在以戶籍為依據(jù)的前提下，應(yīng)區(qū)分如下幾種情況:1.為了分配土地補償費，以不正當手段遷進戶籍的，不應(yīng)當認定;2.為了某種特殊原因而將戶籍遷進，不應(yīng)當認定，如很多中、小學和幼兒園對戶籍所在地要求嚴格，部分家長為子女擇校而將子女的戶籍遷進親戚處;3.因在大中專院校就讀而將戶籍遷出，其父母仍以集體經(jīng)濟機構(gòu)的基本生產(chǎn)材料為經(jīng)濟保障，為確保其安心學習所必要的費用，應(yīng)當認定;4.大中專院校畢業(yè)后又將戶籍遷回，已屬居民戶，且已在外就業(yè)，雖然未將戶籍遷至其就業(yè)所在地，也不應(yīng)當認定。

四、“出嫁女”以及征地補償問題的對策

1.明確征地補償主體。

出現(xiàn)姑嫂爭地矛盾的主要原因是，目前我們對征地的補償安置費缺乏一個分配到農(nóng)戶的具體細則，造成各村、組對征地補償安置費的分配比較混亂。比如，有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同;在發(fā)放的時間上有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放;在分配對象上有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配，有的征到誰家的土地，補償安置費歸誰所有，沒征到的一分不給。即使按常住人口分配，也涉及到有田無戶口、有戶口無田等問題。在這些征地補償費分配案件中確認是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格是解決類案件的關(guān)鍵，其次準確地適用法律明確的作出裁判，現(xiàn)有的法則及司法注釋均未作出明白的界定。由于各地法院判決釋放出的概念和適用的標準不盡統(tǒng)一，招致裁判功效不高，社會效益低下，因此準確界定訴求補償費分配者資格及其分配標準，直接關(guān)系著訴求者的正當權(quán)益的庇護，也關(guān)系到農(nóng)村家庭的親善、社會穩(wěn)定與和諧。

在現(xiàn)實生活和司法實踐中，農(nóng)村土地承包合同的主體的確定，沒有多大障礙。問題的關(guān)鍵是村民資格的認定及處理，情況復(fù)雜，主體多樣，在法律和司法解釋中沒有相關(guān)的規(guī)范。筆者認為，對于征地主體的確定，一般來講，合法居住在本村，且屬農(nóng)村戶口的，即有權(quán)參與土地征用補償費分配，實踐中主要有下列情況:

(1)男到女方，外村女方嫁到原戶口所在地為農(nóng)村的城鎮(zhèn)戶口的男方的，如果女方戶口遷入男方原戶籍所在地的農(nóng)村，并且在該村組參加農(nóng)業(yè)土地承包的，應(yīng)認定女方享有分配資格，如果沒有將戶口遷入該村組的，不應(yīng)確認其分配資格。

(2)出嫁女問題。對已出嫁的女性村民，如果戶口已遷出并到男方村組生活，并取得男方村組土地承包的，不應(yīng)再享有原村組受益分配，而對于女村民出嫁后，戶口未遷出本村，也未到男方所在地生活，仍在原村承包土地并履行有關(guān)村民義務(wù)的，應(yīng)認定其有資格參與分配。

2.以戶籍原則為主，同時兼顧土地的生活保障功能。

由于土地是依據(jù)當?shù)貞艏慈丝谶M行分配的，那么土地征用補償費的發(fā)放也應(yīng)當依照當?shù)貞艏丝跒槭滓瓌t，同時兼顧土地的生活保障功能，對于特殊情況特殊處理。只要集體經(jīng)濟組織成員沒有將戶籍遷出，沒有取得其他集體經(jīng)濟組織的成員資格并重新獲得土地承包經(jīng)營權(quán)或者被納入社會保障體系，就應(yīng)當享有原戶籍所在地的土地征用補償費用的請求權(quán)。如果土地被征用而又不能獲得相應(yīng)的土地征用補償費，作為農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員就失去了最基本的生活保障。比如，出嫁女身份界定問題主要以該成員是否在集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記的常駐戶口。如果這三者是一致的，則足以認定某人具有該集體經(jīng)濟組織成員資格，否則，不能確定為具有該集體組織經(jīng)濟成員資格，自然也不能享有征地補償款。如此一來，諸如此類“出嫁女”，“戶口掛靠”等問題的征地補償問題都可以得到有效的解決。