總體而言，楚雄彝族自治州單行條例在自然資源的保護(hù)和利用、民族教育文化事業(yè)改革發(fā)展、民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步等方面都發(fā)揮著其應(yīng)有的作用，并在很大程度上推動(dòng)著我國(guó)社會(huì)主義和諧民族關(guān)系的構(gòu)建。但在實(shí)踐中，也不可避免地存在著許多急需解決的棘手問(wèn)題。這些問(wèn)題使民族自治地方自治立法權(quán)的行使受限，阻礙著楚雄州單行條例政治功能的充分發(fā)揮。

（一）立法步伐緩慢，缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整性

每一部法律的出臺(tái)都有它相應(yīng)的法律依據(jù)、環(huán)境條件和歷史背景。立法依據(jù)、社會(huì)環(huán)境的改變都能夠成為任何一部法律重新修訂的理由，甚至可以是必須進(jìn)行修訂的理由。與上位法沖突或與社會(huì)發(fā)展和改革不相適應(yīng)的法律都將使其效力、權(quán)威性以及功能的發(fā)揮大打折扣。楚雄彝族自治州單行條例確實(shí)為楚雄州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但與一些民族自治州相比，單行條例的立法步伐總體顯得較為緩慢，且其與形勢(shì)發(fā)展變化要求的動(dòng)態(tài)調(diào)整性也較差，嚴(yán)重影響了條例功能的發(fā)揮。

1.立法步伐緩慢

從1958年楚雄彝族自治州正式成立至今，州單行條例基本是1992年到1997年間制定的，在1986年的自治條例頒布實(shí)施到1997年的11年中，共制定了4個(gè)條例。從1998年至2014年16年間，僅制定了3個(gè)條例，即《公路條例》《恐龍化石保護(hù)條例》《青山嘴水庫(kù)管理?xiàng)l例》。由此計(jì)算，從1986年《楚雄彝族自治州自治條例》頒布實(shí)施至今的28年中，楚雄州只制定了7個(gè)單行條例。據(jù)了解，1955年8月30日成立的延邊朝鮮族自治州目前已經(jīng)制定和頒布實(shí)施了48部單行條例，1953年12月31日成立的青海海北州也制定和頒布實(shí)施了20部單行條例。云南省的西雙版納州和文山州都已經(jīng)制定和頒布實(shí)施了14部單行條例，紅河州則已經(jīng)制定和頒布實(shí)施了17部單行條例。相比之下，楚雄彝族自治州的立法步伐顯得尤為緩慢，這將導(dǎo)致單行條例政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能發(fā)揮滯后，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2.修訂工作周期長(zhǎng)

楚雄彝族自治州5個(gè)單行條例的立法依據(jù)除了1984年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)并于2001年進(jìn)行修訂的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》外，還包括于1984年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并于1998年修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》，2002年通過(guò)并于2009年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》，1986年通過(guò)并于2006年進(jìn)行修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，1997年通過(guò)并分別于1999年、2004年修訂的《中華人民共和國(guó)公路法》。而《林業(yè)管理?xiàng)l例》《民族教育條例》《小型水利條例》《龍川江保護(hù)管理?xiàng)l例》獲得州人民代表大會(huì)通過(guò)、省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的時(shí)間分別是1991年、1992年、1994年、1997年，至今只有《小型水利條例》《龍川江保護(hù)管理?xiàng)l例》和《民族教育條例》進(jìn)行過(guò)修訂并通過(guò)審批，而且時(shí)間分別是距條例最初頒布實(shí)施已有十余年的2007年、2013年、2014年。

實(shí)際上，除了立法依據(jù)的變化迫切需要及時(shí)相應(yīng)修訂單行條例外，單行條例所應(yīng)對(duì)的社會(huì)形勢(shì)發(fā)展與改革也需要對(duì)已有的單行條例及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。以《林業(yè)管理?xiàng)l例》為例。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，林業(yè)外部環(huán)境已發(fā)生了很大變化。然而不論是應(yīng)對(duì)國(guó)家將處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)地位的生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為西部大開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵和切入點(diǎn)后，可能引發(fā)的社會(huì)對(duì)林業(yè)主導(dǎo)需求的新情況、新問(wèn)題，還是為加快林業(yè)發(fā)展而實(shí)施的各項(xiàng)改革，1998年頒布的《林業(yè)管理?xiàng)l例》顯然都并不能夠適應(yīng)并滿足新形勢(shì)發(fā)展的需要，而且到目前為止，楚雄州《林業(yè)管理?xiàng)l例》的修訂工作還未完成。

顯然，單行條例的修訂工作周期長(zhǎng)是其缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整性的表現(xiàn)和原因。這將容易導(dǎo)致單行條例內(nèi)容與上位法在立法指導(dǎo)思想上沖突，而條例條款因與實(shí)際不符難實(shí)施，最終也將削弱單行條例的法律權(quán)威性，影響實(shí)際功能的發(fā)揮。

導(dǎo)致上述兩個(gè)問(wèn)題的原因是多方面的，但主要可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面：

第一，立法過(guò)程煩瑣，立法機(jī)構(gòu)不健全。如前文所述，單行條例的立法工作主要分為兩個(gè)階段，即準(zhǔn)備工作階段和立法法定程序階段。準(zhǔn)備工作階段主要包括選題、起草、修改和送審4個(gè)環(huán)節(jié)，立法法定程序階段則主要包括法案提出、審議通過(guò)、批準(zhǔn)生效、公布實(shí)施和備案審查5個(gè)環(huán)節(jié)。單行條例的立法過(guò)程可謂是相當(dāng)?shù)臒┈?，其制定頒布過(guò)程并不是短期內(nèi)就能夠完成的。而根據(jù)《立法法》和《地方組織法》的規(guī)定，只有民族自治地方的人民代表大會(huì)才能制定單行條例，而地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議往往是一年舉行一次，需經(jīng)過(guò)五分之一以上代表提議，才可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。再加上州人大會(huì)期時(shí)間較短，這就意味著一旦草案在審議過(guò)程中被認(rèn)為還需進(jìn)一步修改的話，立法過(guò)程將至少被拖后一年。同時(shí)，“由于歷史原因及客觀現(xiàn)實(shí)條件，楚雄州目前的立法機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，工作人員編制偏少，難以充分保證更高標(biāo)準(zhǔn)地完成更多的立法任務(wù)”^[4]。立法過(guò)程煩瑣，州人大會(huì)期有限制，而立法主體機(jī)構(gòu)設(shè)置又不健全，楚雄彝族自治州單行條例立法工作的遲緩便是意料之中的事。

第二，利益問(wèn)題難協(xié)調(diào)，自治立法權(quán)折半。楚雄州從事民族工作的同志普遍認(rèn)為，民族自治地方雖然有立法權(quán)，但權(quán)力始終較為有限，不能自主選擇立法項(xiàng)目以及規(guī)定有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的條款，必須通過(guò)上下左右多次加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。但往往在組織公開(kāi)征集立法項(xiàng)目及通過(guò)人大代表提議案等方式提出的立法項(xiàng)目建議中，能得到立項(xiàng)的項(xiàng)目很少，涉及利益沖突的條款也很難爭(zhēng)取得到，合法又合理的訴求被駁回的例子比比皆是。而且即使?fàn)幦〉搅?，一些?yōu)惠條款也很難落實(shí)，立法權(quán)實(shí)際上變成了半立法權(quán)^[5]。這也進(jìn)一步導(dǎo)致有關(guān)職能部門(mén)在與上級(jí)溝通協(xié)調(diào)中顧慮重重，有好的想法，哪怕是合法的、確實(shí)需要也不愿意和不敢爭(zhēng)取落實(shí)，從而陷入自治立法權(quán)難落實(shí)到位的死循環(huán)。在同級(jí)部門(mén)中也同樣存在著利益難協(xié)調(diào)的問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)單位都有基于不同利益的想法，導(dǎo)致單行條例的立項(xiàng)、修訂費(fèi)時(shí)也費(fèi)力，嚴(yán)重阻礙單行條例立法工作的正常開(kāi)展。

第三，送審程序也有影響。在單行條例制定的過(guò)程中，《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定黨內(nèi)報(bào)批和審核程序，但是，在實(shí)際的立法過(guò)程中，黨的組織機(jī)構(gòu)對(duì)一個(gè)單行條例能否出臺(tái)至關(guān)重要。自治州的單行條例在制定過(guò)程中，先要經(jīng)過(guò)黨內(nèi)報(bào)批程序才可能進(jìn)入法律程序，也就是說(shuō)，自治州的單行條例在自治州人大表決之前，先要把單行條例的草案報(bào)送省委及省人大審核批準(zhǔn)，只有得到省委和省人大的肯定性批復(fù)以后，單行條例才能夠提交州人大進(jìn)行表決。這一程序在很大程度上使得單行條例的出臺(tái)十分緩慢，州人大所謂是“急也沒(méi)辦法”，單行條例能否出臺(tái)，很大程度上取決于省人大和省委，一部單行條例的制定走完這些程序至少要花一年以上的時(shí)間。所以“省上的認(rèn)可”這一程序使得單行條例的立法步伐緩慢、制定和修訂周期長(zhǎng)等現(xiàn)象的發(fā)生就是自治州單行條例制定中的一個(gè)普遍現(xiàn)象了。

（二）民意聽(tīng)取不足，宣傳力度不夠

多年來(lái)，楚雄州各級(jí)始終將單行條例的宣傳學(xué)習(xí)擺在民族法制建設(shè)的重要位置，除了將條例刊登在《楚雄日?qǐng)?bào)》進(jìn)行宣傳學(xué)習(xí)外，還通過(guò)編印學(xué)習(xí)宣傳資料、制作宣傳磁帶、舉辦法制講座、開(kāi)展知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)等多種方式加大宣傳。然而，根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)，楚雄州單行條例的宣傳力度依舊不足。

問(wèn)卷調(diào)查中，在“是否聽(tīng)說(shuō)過(guò)‘單行條例’這一說(shuō)法”的問(wèn)題上，僅有16.4%的被調(diào)查者很清楚其中的內(nèi)涵，有25.4%的被調(diào)查者表示是第一次聽(tīng)說(shuō)。對(duì)于單行條例的選題項(xiàng)目征集活動(dòng)，有61.82%的被調(diào)查者既沒(méi)參與，也沒(méi)進(jìn)行了解。單行立法工作中的效率、工作程序及后期宣傳工作只有27.27%的被調(diào)查表示認(rèn)可。且“政策的宣傳力度不夠”是被調(diào)查者最普遍認(rèn)為單行條例在具體制定和執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題。與之相對(duì)應(yīng)的，“加強(qiáng)單行條例宣傳力度”成為被調(diào)查者們普遍認(rèn)為楚雄單行條例工作今后發(fā)展最重要的事情之一。由此可見(jiàn)，楚雄州單行條例宣傳工作的廣度和深度還不夠，相關(guān)部門(mén)的了解掌握程度仍有待提高，而普通群眾的知曉率和了解程度則要更低；同時(shí)，相較于“提高效率，加快單行條例立法步伐”，被調(diào)查者更希望能夠“提高單行條例制定的公開(kāi)透明度”，而“在單行條例的制定過(guò)程中要多深入基層，傾聽(tīng)群眾的聲音和需求”成為被調(diào)查者們最期待單行條例立法過(guò)程中得到改善和提高的事項(xiàng)。這都是州單行條例在制定和實(shí)施過(guò)程中必須去認(rèn)真對(duì)待并予以解決的，否則單行條例的政治功能和意義將被嚴(yán)重削弱。

（三）執(zhí)法、監(jiān)督機(jī)制待健全，條例落實(shí)難到位

地方性法規(guī)的生命力除了質(zhì)與量外，更在于能夠得到貫徹實(shí)施。立法的目的是解決有法可依的問(wèn)題，有法可依的目的則是為了能夠?qū)崿F(xiàn)地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的發(fā)展，而最終目標(biāo)能否得到實(shí)現(xiàn)則更多地取決于政府人員依法行政的程度。在《楚雄單行條例立法工作實(shí)施情況調(diào)查》的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果中，“相關(guān)部門(mén)權(quán)責(zé)不明，依法行政能力不高”與“執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)力量薄弱”是被調(diào)查者們除了“政策的宣傳力度不夠”外，最普遍認(rèn)為單行條例在具體制定和執(zhí)行過(guò)程中存在的兩個(gè)問(wèn)題。而“健全單行條例的執(zhí)行監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制”也成為被調(diào)查者們認(rèn)為楚雄單行條例立法工作在今后發(fā)展中除了傾聽(tīng)群眾聲音和需求以及加強(qiáng)單行條例的宣傳力度外最重要的事情。

通過(guò)與相關(guān)立法人員的訪談，我們了解到，楚雄彝族自治州單行條例的落實(shí)確實(shí)存在著很大的問(wèn)題。如修訂前的《龍川江保護(hù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門(mén)同意不得私自修建跨河、穿河、穿堤、臨河建筑物或設(shè)施，違反者將處以50元以上1000元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重者處以5000元以上10000元以下的罰款，構(gòu)成犯罪的將依法追究刑事責(zé)任。然而未經(jīng)審查同意便私自在龍川江上架橋的行為屢屢發(fā)生，并且屢禁不止?！睹褡褰逃龡l例》中關(guān)于在少數(shù)民族山區(qū)“連續(xù)任教五年以上的教師向上浮動(dòng)一級(jí)工資”，“外地教師，每年可報(bào)銷(xiāo)兩次探親往返車(chē)費(fèi)”等規(guī)定也都沒(méi)得到完全的落實(shí)。

從主管部門(mén)的角度看，導(dǎo)致條例貫徹落實(shí)不到位的原因主要是經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法人員兩方面的問(wèn)題。據(jù)楚雄州某部門(mén)工作人員透露，真正落到實(shí)處的執(zhí)法資金數(shù)額很多時(shí)候都無(wú)法與執(zhí)法工作開(kāi)展的實(shí)際需求相吻合，而且差異大，波動(dòng)大；向上級(jí)請(qǐng)求撥款時(shí)往往都需要接受對(duì)于自治地方并不輕松的、與非民族自治地方差不多比例的民族財(cái)政配套項(xiàng)目才能夠得到；條例中規(guī)定的優(yōu)惠照顧政策也常無(wú)法得到落實(shí)，即便條款上爭(zhēng)取到，也不一定最后能夠拿到，如條例上規(guī)定由州完全自留使用的林業(yè)基金最終也只能拿到一半的使用權(quán)，這就造成“宣傳有效，落實(shí)很空”的結(jié)果，資金不到位，許多工程、措施都難以進(jìn)行。另外，執(zhí)法人員管理體制的不健全、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的不完善也在影響著楚雄州單行條例的貫徹落實(shí)。

正因?yàn)閱涡袟l例落實(shí)不到位，那些費(fèi)盡九牛二虎之力，通過(guò)多重協(xié)調(diào)才寫(xiě)進(jìn)去的條款在實(shí)際中得不到真正的貫徹落實(shí)，搞來(lái)搞去讓公職人員和老百姓都看不到單行條例立法帶來(lái)的好處，于是，州人大的立法者也越來(lái)越?jīng)]有動(dòng)力，立法的積極性就會(huì)越來(lái)越低，于是，慢慢的，大家越來(lái)越指靠法律的規(guī)定，越來(lái)越依賴紅頭文件，單行條例的立法也就越來(lái)越緩慢了。

總體來(lái)看，楚雄彝族自治州單行條例的制定和實(shí)施確實(shí)在扶持與發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)民族教育、發(fā)展民族文化、促進(jìn)少數(shù)民族整體素質(zhì)提高、加速楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面起到了非常重要的作用，較好地實(shí)現(xiàn)著單行條例應(yīng)該追求的價(jià)值。然而，在立法和實(shí)施現(xiàn)狀中仍存在著許多問(wèn)題，上級(jí)部門(mén)未能充分領(lǐng)會(huì)民族自治立法權(quán)的內(nèi)涵與意義，部門(mén)利益難協(xié)調(diào)，執(zhí)法、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題都在或深或淺地影響著州單行條例政治功能的充分發(fā)揮。這些問(wèn)題的解決既有賴于制度上的設(shè)計(jì)、改革，足夠的執(zhí)行力度，也需要立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等群體由輕法律到重法制意識(shí)的深刻轉(zhuǎn)變。而其中，不論是制度的設(shè)計(jì)、改革，還是立法、執(zhí)法工作的切實(shí)進(jìn)行，對(duì)民族區(qū)域自治制度設(shè)計(jì)初衷的深刻認(rèn)知都是達(dá)到理想效果過(guò)程中或不可缺的重要條件。一位受訪者在問(wèn)卷上提立法建議時(shí)寫(xiě)到：“希望各個(gè)部門(mén)、立法與執(zhí)法者能夠把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)，眼界開(kāi)闊一點(diǎn)，只有這樣我們才能夠真正立足于本民族的需求和特色，著眼于中華民族這個(gè)大的整體將民族自治權(quán)用好、發(fā)揮好，將民族區(qū)域自治制度落實(shí)好。”持有推動(dòng)各民族團(tuán)結(jié)互助、共同繁榮以發(fā)展社會(huì)主義和諧民族關(guān)系，鞏固祖國(guó)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)中華民族的崛起這樣的情感和認(rèn)知，才有可能真正實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的目標(biāo)，依法治國(guó)、依法治州之路也才不會(huì)變得格外漫長(zhǎng)。

【注釋】

[1]實(shí)證調(diào)查中，主要采用召開(kāi)座談會(huì)、查閱紙質(zhì)和電子檔案、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷等形式進(jìn)行資料收集。參加座談會(huì)的人員包括楚雄彝族自治州人民代表大會(huì)、州林業(yè)局、州教育局、州法制辦、州水務(wù)局、州政協(xié)等機(jī)關(guān)單位的代表，共歷時(shí)約兩個(gè)半小時(shí)。而接受問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象除了隨機(jī)在上述單位抽取的部分工作人員外，還包括楚雄民族中學(xué)的23名教師以及13名普通群眾，參與人數(shù)達(dá)115位。在《楚雄單行條例的立法工作實(shí)施情況調(diào)查》中，共發(fā)放115份問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷為110份，有效率為95.7%；在《楚雄州林業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施情況調(diào)查》中，共發(fā)放21份問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷為17份，有效率為80.9%；在《楚雄州民族教育條例實(shí)施情況調(diào)查》中，共發(fā)放23份問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷為23份，有效率為100%。

[2]方盛舉：《論少數(shù)民族地區(qū)的政治文化建設(shè)》，《云南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2000年第4期。

[3]周平：《政治文明：含義、結(jié)構(gòu)和演進(jìn)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。

[4]蘇斐然：《楚雄民族立法問(wèn)題研究》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第6期。

[5]所謂半立法權(quán)，是指根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院“批準(zhǔn)的較大的市”的人大或其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。“報(bào)批是制定自治法規(guī)的必經(jīng)程序，非經(jīng)報(bào)批，自治法規(guī)只是一紙空文，無(wú)法生效。”參見(jiàn)康耀坤、馬洪雨、梁亞民著《中國(guó)民族自治地方立法研究》，民族出版社2007年版，第174頁(yè)。