十八屆三中全會“改革60條”提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。新一輪改革的重點(diǎn)是深化政府職能改革和社會體制改革，基層作為政府行政系統(tǒng)末梢是與社會實體接觸的基本面，在新一輪改革進(jìn)程中它構(gòu)成了推進(jìn)和建構(gòu)國家治理體系的“新基石”。

一、接近中等收入階段后面臨的“兩大挑戰(zhàn)”

快速的工業(yè)化和城市化帶來了財富的增長，但是同時面臨諸多社會問題，特別是進(jìn)入或者接近中等收入階段后所面臨的兩個問題：當(dāng)務(wù)之急。

第二個難題：中等收入社會難題。隨著中等收入社會來臨，一些地方甚至出現(xiàn)了公共服務(wù)越來越好，越來越多，但是群眾越來越不信任政府。民眾對權(quán)利、福利要求越來越多，但是義務(wù)和責(zé)任越來越淡漠。有一些地方如果民眾的需求、福利得不到滿足，往往采取體制外的方式表達(dá)。中等收入階段的政府往往面臨著信任問題、群眾面臨著參與和權(quán)利使用問題。

隨著“中等收入社會裂痕”和“中等收入社會難題”的出現(xiàn)，基層治理也出現(xiàn)了一系列的問題，呈現(xiàn)為兩個悖論：第一個治理悖論：一些地方或一些民眾，政府做得越多，群眾的信任越低；第二個治理悖論：一些地方或一些民眾，要么不參與，一參與就會過度。兩個悖論使政府的工作陷入了兩難：做，群眾不滿意；不做，群眾也不滿意。結(jié)果導(dǎo)致政府疲于奔命，吃力不討好；好心沒有得到好報，好事做成了壞事。經(jīng)常出現(xiàn)政府唱戲，群眾看戲；政府想做，群眾扛著。這些問題可以概括為“中等收入的社會難題”。[1]

為此，有學(xué)者提出中國社會結(jié)構(gòu)的變遷滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化至少15年。伴隨基層治理從“單位制”、“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變，目前基層建設(shè)中面臨的突出問題有：社區(qū)管理體制滯后，政府公共服務(wù)向社區(qū)延伸不夠，社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)，社區(qū)居委會行政化傾向嚴(yán)重，社區(qū)居民參與不足等。而在基層治理方面亟待深入研究的問題，可概括為：（1）探索黨在新形勢下基層組織執(zhí)政方式、主導(dǎo)作用、職能轉(zhuǎn)變的問題；（2）破解社會管理的“城鄉(xiāng)一體化”（二元結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、治理主體）等問題；（3）協(xié)調(diào)基層（居委會、業(yè)委會、物業(yè)等）治理主體“多元化”等問題；（4）破解基層社區(qū)自治方式、社會組織如何發(fā)揮作用以及居委會基層組織“行政化”等問題。具體表現(xiàn)為：

二、當(dāng)前社會基層治理亟待破解的瓶頸問題

1．基層建設(shè)的體制、機(jī)制問題。當(dāng)前街道——居委會社區(qū)體制模式，往往較多凸顯為自上而下的縱向體系特征，社區(qū)發(fā)展的資源也主要依賴于行政性資源，社區(qū)自治組織往往形成對上負(fù)責(zé)的取向與應(yīng)對考核的導(dǎo)向。主要包括：（1）街（鎮(zhèn)）、村（居）兩級的社區(qū)治理架構(gòu)缺乏科學(xué)設(shè)計，相應(yīng)職能較為模糊，運(yùn)行機(jī)制較亂；（2）街鎮(zhèn)層面，既有條塊矛盾突出，缺乏相應(yīng)統(tǒng)籌主體，應(yīng)對社會管理難點(diǎn)問題的聯(lián)動聯(lián)勤機(jī)制薄弱；（3）政府公共服務(wù)和社會管理向社區(qū)延伸的平臺建設(shè)存在不足；（4）街（鎮(zhèn)）居（村）之間，既有的街（鎮(zhèn)）居（村）矛盾、條塊矛盾突出，政府行政管理與基層群眾自治有效銜接不足，存在政府職能延伸與社區(qū)準(zhǔn)入機(jī)制建設(shè)、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”機(jī)制落實等具體問題。

2．基層建設(shè)的活力問題?；鶎由鐓^(qū)建設(shè)的行政化色彩過濃，社區(qū)活力與創(chuàng)造力嚴(yán)重不足。主要包括：（1）居委會（村委會）疲于應(yīng)付所承接的政府職責(zé)，在一定程度上忽略了社區(qū)自治主體（如樓道建設(shè)、社群領(lǐng)袖、社區(qū)志愿團(tuán)體等）的培育問題；（2）居委會、業(yè)委會與物業(yè)管理公司三者之間的矛盾沖突較為普遍；（3）社區(qū)活動內(nèi)容單一，活動主體目前主要集中在退休中老年人、兒童等群體，對于在職白領(lǐng)、年輕人、較高階層人員等人群缺乏吸引力；（4）基于居住地的社區(qū)建設(shè)成效顯著，但基于工作地、休閑地、交通地等的社區(qū)建設(shè)較少，難以對人群的主要活動地點(diǎn)形成全覆蓋等。

3．基層建設(shè)的資源問題?；鶎由鐓^(qū)建設(shè)的內(nèi)生性資源較為豐富，但外生性資源嚴(yán)重不足。主要包括：（1）社區(qū)居民日益增長的專業(yè)社區(qū)服務(wù)需求與現(xiàn)有社區(qū)工作者“全科型”定位之間的矛盾；（2）街鎮(zhèn)社會組織服務(wù)平臺建設(shè)嚴(yán)重滯后，政府購買服務(wù)機(jī)制往往具有年度性限制，很多專業(yè)服務(wù)難以持續(xù)性開展；（3）專業(yè)社會組織、專業(yè)社工進(jìn)入社區(qū)的機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后，社區(qū)居民的服務(wù)需求與專業(yè)化服務(wù)資源之間的對接存在問題；（4）現(xiàn)行的居（村）社區(qū)組織架構(gòu)迫切需要調(diào)整以適應(yīng)“三社”聯(lián)動的發(fā)展形勢等。

4．基層建設(shè)的配套政策問題?；鶎由鐓^(qū)建設(shè)的重要性得到公認(rèn)，但相應(yīng)的配套政策遲遲無法落地。主要體現(xiàn)在：（1）社區(qū)工作者隊伍的職業(yè)化、規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)問題；（2）社區(qū)工作者的薪酬體系缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各區(qū)縣、各街鎮(zhèn)之間的差距很大；（3）社區(qū)工作者的職業(yè)培訓(xùn)、職級晉升機(jī)制缺乏，缺少上升空間，存在隊伍穩(wěn)定的問題；（4）大學(xué)生社區(qū)工作者的尷尬角色，往往短期內(nèi)就辭職，或被街鎮(zhèn)挪用，或淪為電腦操作員，無法發(fā)揮優(yōu)化社區(qū)工作者結(jié)構(gòu)的作用；（5）社區(qū)工作者考取專業(yè)社工證書或心理咨詢師證書后，缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠政策，專業(yè)化發(fā)展十分有限；（6）社區(qū)協(xié)管員隊伍的整合問題等。

三、“治理主體”與“社會活力”是創(chuàng)新社會治理之關(guān)鍵

十八屆三中全會《決定》提出實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將促使國家治理模式發(fā)生巨大變革，政府、市場與社會內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)以及三者之間的關(guān)系也面臨深刻重構(gòu)。在筆者看來，解決好社會治理主體和社會活力問題是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之關(guān)鍵，而誰是社會治理主體？如何激活社會活力？這成為創(chuàng)新社會治理繞不過去的核心問題。在西方政治學(xué)語境中，“治理”意味著“去中心化”、“去國家化”?？梢妵H上講“治理”，前面自然不會有“國家”這兩個字。而我們所說的“國家治理”，可以理解為一方面是對國家進(jìn)行治理，國家是治理的對象；另一方面，也可以理解為由國家進(jìn)行治理，這里國家由治理的對象變成主體。總體上，在社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，在全面實現(xiàn)小康進(jìn)程中，我們的國家，包括執(zhí)政黨和政府，肯定在整個治理體系中處于中心地位，發(fā)揮核心作用。

1．“誰是社會治理主體”？

這是當(dāng)前處理、解決好社會共治與自治的關(guān)鍵問題。從宏觀層面看，學(xué)術(shù)界目前有如下三種代表性觀點(diǎn)。

“一元主體”說。這是傳統(tǒng)、守成的觀點(diǎn)，認(rèn)為在中國，許多事情都是你中有我，我中有你，無法分開，也分不開，個人、社會、政黨、國家緊密地糾纏在一起，是個體命運(yùn)共同體，用俗話說是“斬不斷、理還亂”，這使得政府一直在想辦法幫助老百姓解決問題，政府這種責(zé)任意識在于政府是人民的，政府和人民是一家的，這就決定政府成為事實上的一元化、無限責(zé)任主體，這導(dǎo)致“政府負(fù)責(zé)”等同于“政府統(tǒng)攬”，“凡事政府說了算”導(dǎo)致社會管理依賴政府，難怪有人說，“找政府”、“找公家”，是中國老百姓政治生活中的典型思維方式。中國一旦出現(xiàn)槍擊案，老百姓首先埋怨執(zhí)法不力，守土不盡責(zé)，政府迅速作出回應(yīng)，美國不會怪警察，但會推卸給槍支協(xié)會，在中國，政府和人民是一家的，設(shè)想有一天，老百姓什么事都不找政府、不找公家了，那時的中國社會將會是什么樣？與此同時，政府也總是擔(dān)心社會組織和公民參與社會管理會“攪局”，這也導(dǎo)致社會組織始終發(fā)育不足和公民參與社會管理消極、被動。

“一核多元”說。這是當(dāng)前各方都比較認(rèn)同的主流觀點(diǎn)。認(rèn)為在全面深化改革的大背景下，中國社會治理必須由一元主體走向多元主體。但黨仍將繼續(xù)成為社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心；政府是社會治理的主導(dǎo)；社會組織、人民團(tuán)體和基層自治組織是社會管理的重要主體；而公眾是社會管理的基礎(chǔ)。中央強(qiáng)調(diào)“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，強(qiáng)烈釋放的正是這種社會治理“一核多元”的理念。樹立這一理念，才能最終從國家這個核心主體領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理走向未來多元主體的合作治理。

“三元分治”說。這一理論認(rèn)為市民社會理論的發(fā)展，經(jīng)歷了從國家和社會二分法向國家、市場和市民社會三分法的演變。從洛克、托克維爾到黑格爾，均把公民社會視為與國家相對立的一個概念，將非國家性質(zhì)的私人經(jīng)濟(jì)關(guān)系包括在公民社會之中，即公民社會是國家權(quán)力之外的市場和社會生活領(lǐng)域的總稱，這形成了國家和社會的二元結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)七八十年代以來，國家、市場和社會三分法得到更廣泛的接受，如柯亨、阿拉托、沃澤爾、哈貝馬斯等學(xué)者都主張將非國家性質(zhì)的私人經(jīng)濟(jì)關(guān)系從公民社會中剝離出來，將公民社會理解為獨(dú)立于國家和市場之外的公共領(lǐng)域，三分法的結(jié)果形成了國家、市場和社會相互制衡的三元結(jié)構(gòu)。[2]主張在國家與社會、政府與公民之間合理地分配公共權(quán)益，在國家政府權(quán)力與社會公民權(quán)力之間保持必要的張力與平衡。

從微觀層面分析，“誰是基層社區(qū)治理主體？”也有如下幾種不同說法。

“業(yè)委會主體”說。有人強(qiáng)調(diào)，既然社區(qū)（住宅小區(qū)）是由業(yè)主共有并共同管理的區(qū)域，那毫無疑問應(yīng)該徹底實現(xiàn)業(yè)主自治，這意味著住宅小區(qū)內(nèi)的各種事務(wù)，都應(yīng)由業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)委會決定。這種觀點(diǎn)一般會引用英美社區(qū)治理的事例和理論作為論證支撐，其潛在的主導(dǎo)思想可用“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)、國王不能進(jìn)”這樣一句政治名言予以概括。

“居委會主體”說。持這種觀點(diǎn)理由是，由于住宅小區(qū)內(nèi)的居民不僅有業(yè)主，也有非業(yè)主，因而業(yè)委會不能完全代表住宅小區(qū)范圍內(nèi)所有居住者的利益，而居委會作為基層自治組織，既有法律支撐，又有行政資源，所以更適合成為住宅小區(qū)治理的主要責(zé)任主體。

“物業(yè)公司主體”說。也還有人認(rèn)為，由于物業(yè)服務(wù)企業(yè)事實上在承擔(dān)著住宅小區(qū)的日常管理和運(yùn)行維護(hù)工作，而且相比業(yè)委會和居委會，它有人員和技術(shù)等方面的優(yōu)勢，因而可以由相關(guān)部門委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)強(qiáng)化對住宅小區(qū)內(nèi)各種問題與矛盾的管理與處理，從而成為社區(qū)治理的實施責(zé)任主體。

由一元主體（“獨(dú)治模式”）向多元主體（“聯(lián)治模式”）轉(zhuǎn)型是當(dāng)今中國社會治理的基本導(dǎo)向。當(dāng)前，我們所面臨的挑戰(zhàn)是：無論是宏觀領(lǐng)域還是微觀層面，都涉及“激活社會”和還權(quán)于社會后，誰是核心主體？治理主體之間如何協(xié)調(diào)？政府簡政放權(quán)后，社會誰來承接？以及未來社會組織大發(fā)展還是小發(fā)展？靠得住靠不?。繉硎欠駮?gòu)成對執(zhí)政黨挑戰(zhàn)等深層次問題。在具體實踐中又面臨如何化為可操作、可復(fù)制的運(yùn)作模式？如何破解？

2．“三個進(jìn)一步解放”是指導(dǎo)當(dāng)前基層治理創(chuàng)新的重要依據(jù)。

在習(xí)近平總書記系列重要講話中，關(guān)于國家治理、社會治理方面提出了許多新思想、新觀點(diǎn)、新論斷和新要求。尤其是習(xí)近平關(guān)于“三個進(jìn)一步解放”重要論述，包含著“人民主體地位”、“激活社會活力”、“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”等重要思想。

關(guān)于“人民主體地位”。習(xí)近平在紀(jì)念全國人大成立60周年大會講話中指出：“必須堅持國家一切權(quán)力屬于人民，堅持人民主體地位?！薄耙獔猿趾屯晟苹鶎尤罕娮灾沃贫龋l(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象”。進(jìn)一步闡明了人民在國家治理中的地位，為我們解決了“誰是‘主人’、誰是‘公仆’”的根本立場與思想觀念問題。

關(guān)于“激活社會活力”。在十八屆三中全會上習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步解放思想、進(jìn)一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、進(jìn)一步解放和增強(qiáng)社會活力。在2014年元月一日講話中他再次強(qiáng)調(diào)：“‘三個進(jìn)一步解放’既是改革的目的，又是改革的條件。[3]解放思想是前提，是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力的總開關(guān)?！边@表明社會活力不足已成為影響國家治理現(xiàn)代化的最大短板。

關(guān)于“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。正如習(xí)近平指出，要實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。改革社會組織管理制度，鼓勵與支持社會力量參與社會治理、公共服務(wù)，激活社會活力。這幫助我們理清：（1）社會治理應(yīng)激發(fā)社會組織活力，很多方面的社會治理，要借助社會組織來進(jìn)行；（2）社會治理的重心，在于促進(jìn)群眾的城鄉(xiāng)社區(qū)治理，推進(jìn)基層群眾自治，使基層公共事務(wù)和公益事業(yè)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督；（3）基層治理，要尊重群眾改革主體性、首創(chuàng)性。

習(xí)近平總書記系列重要講話精神，在創(chuàng)新社會治理的指導(dǎo)思想上有助于解決“誰是治理主體”、“為誰治理”、“怎樣治理”等一系列關(guān)鍵問題。這是黨在社會建設(shè)理論與實踐上的突破，也是指導(dǎo)上海市委“一號課題”深入開展的重要依據(jù)。

3．各地創(chuàng)新社會治理之實踐模式

近年來，各地在激活社會活力、創(chuàng)新社會治理方面，各自探索出不少具有亮點(diǎn)的實踐模式，值得上海在加強(qiáng)基層建設(shè)“頂層設(shè)計”時借鑒、參考。

“珠海模式”特點(diǎn)。積極探索市縣鄉(xiāng)三級職能分層管理新思路。把社區(qū)分為城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、企業(yè)社區(qū)、校園社區(qū)四類，在城市社區(qū)創(chuàng)新民主自治體系，構(gòu)建“社區(qū)居委會——小區(qū)聯(lián)系點(diǎn)（業(yè)主委員會）——居民小組”社區(qū)三級網(wǎng)絡(luò)，完善議事規(guī)則?！百F陽模式”特點(diǎn)。在部分試點(diǎn)社區(qū)建立“居民議事會制度”。由居民代表和社區(qū)干部共同參與，就居民反映的熱點(diǎn)問題和急需辦理的事項進(jìn)行討論，共商解決措施?！昂戏誓Ｊ健碧攸c(diǎn)。該市在蜀山區(qū)街道探索：“議行分設(shè)”、實現(xiàn)居民自治；實行“大科室制”提升效能；網(wǎng)格化管理實現(xiàn)精細(xì)化服務(wù)?！般~陵模式”特點(diǎn)。探索區(qū)直管社區(qū)，實行扁平化管理模式；新社區(qū)建立社區(qū)公共服務(wù)中心，承擔(dān)公共管理和服務(wù)職能。“成都模式”特點(diǎn)。積極鼓勵一些區(qū)縣自行探索村級社會管理新模式：建立“兩委”（村黨組織、村民委員會）加“一會”（村民議事會）的管理辦法；在所有村和涉農(nóng)社區(qū)由農(nóng)民直選成立“議事會”，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會組織廣泛參與的新型村級社會管理模式?！皽亟Ｊ健碧攸c(diǎn)。在試點(diǎn)15個社區(qū)分別成立“街道駐社區(qū)公共服務(wù)與社會管理事務(wù)所”。事務(wù)所在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，與居民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織一起，為轄區(qū)居民提供專業(yè)化公共服務(wù)和社會管理的公益性新型社會組織?！拔錆h模式”特點(diǎn)。創(chuàng)造性地探索政府依法行政與社區(qū)依法自治相結(jié)合的社區(qū)治理模式——“江漢模式”。通過“五個到社區(qū)”（工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)），率先探索政府職能社區(qū)化進(jìn)程，實施分權(quán)改革。

筆者認(rèn)為，上述各地治理“模式”對上?；鶎又卫砀母锒季哂幸欢ú僮?、借鑒意義。如“江漢模式”實踐探索，體現(xiàn)出兩個特征。一是街道與社區(qū)、街道與社區(qū)居委會的組織關(guān)系得以初步理順。這一做法既可避免現(xiàn)有街道社區(qū)服務(wù)中心的虛化，也可避免社區(qū)的行政化和邊緣化。二是政府管理和服務(wù)的職能得到一定程度的區(qū)分和明晰。促進(jìn)綜合管理和綜合服務(wù)，實現(xiàn)條塊結(jié)合，提高工作效能。

但也應(yīng)該看到，在政府管理體制保持整體不變、政府職能未能明確厘清和轉(zhuǎn)換、其他方面的綜合性配套改革方案未能制定的前提下，上述基層治理探索存在一些新問題：（1）從組織結(jié)構(gòu)角度看，在街道設(shè)立“社區(qū)協(xié)管中心”和“社區(qū)服務(wù)中心”，可能成為街道與社區(qū)之間的新一層政府管理組織，而使街道辦事處成為實體意義上的“第三級政府”，增加政府的機(jī)構(gòu)和層級；（2）從制度運(yùn)作角度看，長期沿襲下來的“條條治理”依然是城市行政管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的主導(dǎo)方式，“街道辦”很可能直接將通過“社區(qū)協(xié)管中心”和“社區(qū)服務(wù)中心”分解到“社區(qū)協(xié)管區(qū)”、“社區(qū)服務(wù)區(qū)”，社區(qū)自治功能的培育與發(fā)展依然缺乏響應(yīng)的空間；（3）從財政保障角度看，缺乏科學(xué)、完善的經(jīng)費(fèi)測算和政府分?jǐn)偡桨浮?/span>

四、未來創(chuàng)新社會治理的改革基本思路

在筆者看來，治理體系現(xiàn)代化首先是“治理結(jié)構(gòu)”現(xiàn)代化。什么是“治理結(jié)構(gòu)”現(xiàn)代化？即處理好政府、市場、社會三者邊界、功能、關(guān)系。原來一個主體，現(xiàn)在有三個主體。各自有自己利益，無論是公開的還是隱形的利益。我們講治理體系現(xiàn)代化，不僅是黨政分開問題，還涉及黨與政府權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)移。隨著社會治理由單一中心向多中心的轉(zhuǎn)變，社會治理的主體不僅是黨和政府，還要依托各類社會力量的協(xié)同和公民參與。黨政包攬?zhí)娲嘣獏⑴c，會導(dǎo)致社會治理的協(xié)同格局難以形成。

1．創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)，把握好改革的基本原則、戰(zhàn)略定位和目標(biāo)取向

基本原則：應(yīng)按照“區(qū)域規(guī)劃最佳、設(shè)施配置最優(yōu)、服務(wù)效率最高、資源效益最大、管理能力最強(qiáng)、居民自治最便利”的基本原則，統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)，科學(xué)合理設(shè)定社區(qū)規(guī)模，將基層“社區(qū)”視為落實政府服務(wù)管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動的載體、平臺、架構(gòu)、體系進(jìn)行建設(shè)。形成政府、社會、居民多方力量共建共治的格局。

戰(zhàn)略定位：治理體系現(xiàn)代化要與黨的執(zhí)政方式現(xiàn)代化相結(jié)合。2000年以來，全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，各地是按照“以加強(qiáng)社區(qū)黨建為引領(lǐng)，以創(chuàng)新社區(qū)管理體制為動力，努力構(gòu)建基層社會服務(wù)管理平臺，推動社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)和基層民主政治建設(shè)”的思路在推進(jìn)。十八屆三中全會提出治理體系與治理能力現(xiàn)代化，核心問題是要對權(quán)力進(jìn)行重新配置。這就要求理念上有新突破。突破點(diǎn)在哪兒？我們常說黨沒有自己利益，黨的利益就是為人民服務(wù)，在全面深化市場經(jīng)濟(jì)條件下，黨如何代表人民利益？所以，加強(qiáng)基層建設(shè)的戰(zhàn)略定位是：既要保證政權(quán)鞏固、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不喪失，又要向市場放權(quán)、向社會許多領(lǐng)域賦權(quán)。

目標(biāo)取向：加強(qiáng)基層建設(shè)的根本目標(biāo)是創(chuàng)新、完善基層社會治理。為此，必須注重確立社會本位目標(biāo)取向。應(yīng)按照黨的十八大提出的“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制的要求，切實使廣大居民群眾成為社區(qū)自治領(lǐng)域的主體性力量、社會性資源和組織化要素，實現(xiàn)居委會組織的功能轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和機(jī)制創(chuàng)新，實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。加強(qiáng)基層建設(shè)不僅要求我們認(rèn)識一切公共服務(wù)的對象主體是居民群眾，而且必須更加深刻把握創(chuàng)新社區(qū)治理的根本主體同樣是居民群眾。未來加強(qiáng)基層組織建設(shè)的重點(diǎn)就是要進(jìn)一步完善、提升與發(fā)揮基層社區(qū)自治型組織的功能。

2．構(gòu)建基層社會與社區(qū)分層治理新體制

一是圍繞結(jié)構(gòu)功能屬性，合理布局，形成街道、街區(qū)、居民區(qū)三層結(jié)構(gòu)的社區(qū)體系。當(dāng)前，基層治理的核心問題是“社區(qū)”概念、范圍和規(guī)模的科學(xué)界定?；鶎由鐓^(qū)的構(gòu)成要素既包含基層群眾自治，也包含社會共治和政府服務(wù)管理，不能簡單地將之分為街鎮(zhèn)層面的社區(qū)共治、村居層面的社區(qū)自治。科學(xué)的功能設(shè)置應(yīng)該是：街道作為行政性領(lǐng)域的主導(dǎo)層面，配置行政資源，協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)，將行政管理和代理事務(wù)向下延伸到街區(qū)（網(wǎng)格）。街區(qū)是居民群眾日常生活圈的服務(wù)性領(lǐng)域，市場組織、公共服務(wù)組織以效率最優(yōu)化配置服務(wù)資源。居民區(qū)則是自治領(lǐng)域，處理鄰里關(guān)系和小區(qū)公共事務(wù)。這樣一種以功能結(jié)構(gòu)和格局為基礎(chǔ)的社區(qū)體制，有助于厘清解決目前組織體系和隊伍建設(shè)等一系列復(fù)雜問題。而且還應(yīng)該按照社區(qū)類型多樣化特點(diǎn)注重分類指導(dǎo)，在發(fā)展目標(biāo)、工作重心和資源配置方式等方面避免一刀切。

二是以黨建聯(lián)建為平臺，構(gòu)建多元主體的社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制。協(xié)調(diào)基層社區(qū)（居委會、業(yè)委會、物業(yè)等）多元主體“共治”方式。進(jìn)一步推廣“三會制度”和以人員交叉任職來實現(xiàn)組織間良性互動的基層工作經(jīng)驗，促進(jìn)社區(qū)共治和社區(qū)自治。

三是進(jìn)一步增強(qiáng)基層協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)。擴(kuò)大基層社區(qū)參與城市重大公共事務(wù)和公共政策決議的范圍，尤其是當(dāng)重大公共事項涉及特定社區(qū)的公共利益時，須認(rèn)真聽取社區(qū)意見；社會成員要能夠通過基層社區(qū)對整個城市公共事務(wù)和公共政策進(jìn)行利益表達(dá)；積極探索形成行政事務(wù)、公共服務(wù)事務(wù)和居民自治事務(wù)三支不同身份屬性的成員隊伍，這不僅是完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和功能體系需要，且能有效運(yùn)作不同稟賦資源，發(fā)揮社會化、多樣化機(jī)制的活力與合力。

四是探索“社區(qū)”與“選區(qū)”勾聯(lián)的可能性與立法依據(jù)。基層建設(shè)需要與整個社會的政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相銜接，否則基層建設(shè)容易與社會治理相脫節(jié)。上海應(yīng)積極探索人大代表聯(lián)絡(luò)社區(qū)的工作機(jī)制、增加人大代表中來自基層社區(qū)工作者的名額、強(qiáng)化人大代表從基層社區(qū)而非工作單位產(chǎn)生的機(jī)制，基于選民利益提交議案，幫助基層解決實際問題，實現(xiàn)社區(qū)與選區(qū)關(guān)聯(lián)，乃至最終合二為一。

3．重新探索與構(gòu)建“黨、政、社”關(guān)系

一是認(rèn)真思考、探索執(zhí)政黨的執(zhí)政方式現(xiàn)代化。黨如何進(jìn)入社會？如何領(lǐng)導(dǎo)社會？是執(zhí)政方式現(xiàn)代化的核心問題。在我國，執(zhí)政關(guān)鍵在于首先要重視民生，雖然解決“民生”問題不等于“民主”問題，但是老百姓對民主的理解偏重于“政府給老百姓做實事做好事”，解決民生就是民主。其實民主理論有“實質(zhì)民主”和“程序民主”，但在傳統(tǒng)觀念中，我們的百姓對解決“急難愁盼”民生問題關(guān)注仍遠(yuǎn)超過社區(qū)公共事務(wù)參與的積極性。因此，未來執(zhí)政黨要想獲得更多選票仍在于更好地解決民生問題。今后社會、社區(qū)很可能將取代企業(yè)成為執(zhí)政黨工作的重點(diǎn)。現(xiàn)在一提社會組織中黨建，往往僅在黨務(wù)層面，想到的就是如何“全覆蓋”，這是做表面文章。深層次問題是“黨社關(guān)系”如何定位。為此，要努力實現(xiàn)基層黨的建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、社會發(fā)育成長三者的相互協(xié)調(diào)、相互匹配和互為依托。結(jié)合街道體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的契機(jī)，以區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化管理、社區(qū)委員會等三大平臺為基礎(chǔ)，進(jìn)一步理順黨政關(guān)系、條塊關(guān)系、街（鎮(zhèn)）居（村）關(guān)系，逐步完善社區(qū)共治機(jī)制，通過“共建”達(dá)到“共享”發(fā)展成果，并通過信息化建設(shè)的方式和手段增強(qiáng)社區(qū)共治的效能。

二是改變傳統(tǒng)執(zhí)政動員的理念方式?；鶎由鐓^(qū)到底是姓“政”還是姓“社”？市場經(jīng)濟(jì)條件下，許多治理方式應(yīng)由社會來選擇配置，不要老想著所有東西都由政府來配置、由黨來包辦。今后上海需要什么樣的基層社區(qū)？是高度行政化、半行政化？還是自治社區(qū)？我們認(rèn)為，今后黨“進(jìn)入”社會，應(yīng)主要體現(xiàn)在意識形態(tài)上的主導(dǎo)；黨的執(zhí)政合法性，應(yīng)更多通過為人民服務(wù)來體現(xiàn)；加強(qiáng)黨的建設(shè)主要是保證國家安全、政治安全；而黨的領(lǐng)導(dǎo)、影響力應(yīng)通過黨員在社區(qū)中聯(lián)系群眾方式來體現(xiàn)，還可通過社會組織中的黨員行動來體現(xiàn)。

三是借鑒、探索“政退黨進(jìn)”的新型“黨政社關(guān)系”。上海應(yīng)大力倡導(dǎo)通過黨員聯(lián)系社區(qū)、接待居民、組團(tuán)式服務(wù)、擔(dān)任社區(qū)領(lǐng)袖等方法，進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大黨的群眾路線。黨員作為社會成員的精英分子，必須將“從基層中來，到基層中去”制度化，成為社區(qū)聯(lián)系群眾、為民服務(wù)的模范，這樣才能取信于民、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

4．大力發(fā)揮社會組織參與社區(qū)治理的作用

一是將社會組織治理現(xiàn)代化擺在重要位置。創(chuàng)新社會治理體制，不僅要協(xié)調(diào)政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系。盡管政府在公共事務(wù)中發(fā)揮重要作用，但它僅僅是公共事務(wù)決策中的角色之一，社會問題越復(fù)雜，政府就越需要與其他社會部門合作。

二是規(guī)范、完善社會組織立法。堅持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并舉，形成“法律規(guī)范、分工有序、管理有效、培育得當(dāng)”的多元化社會組織治理體系。加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制；保障實現(xiàn)政府的行政職能與社會的自我管理職能分離，行政權(quán)力與自治權(quán)利分離，以促進(jìn)社會組織健康發(fā)展。

三是積極探索社區(qū)、社團(tuán)、社工“三社”聯(lián)動，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)社會組織作用。按照“政府扶持、社會運(yùn)營、專業(yè)發(fā)展、項目合作”的思路，推動建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、專業(yè)社會工作人才隊伍為支撐的社區(qū)服務(wù)管理新機(jī)制。完善社區(qū)社會組織發(fā)展和社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的政策，推行政府購買服務(wù)制度，建立公益創(chuàng)投機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織作用。

四是健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系，強(qiáng)化社會信用體系在社會治理中的功能。按照不同治理問題的需要，推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)改革，建立綜合執(zhí)法機(jī)制；實施行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度；加快各類公共信用信息平臺的歸集統(tǒng)一和信息服務(wù)體系建設(shè)；通過依法合理征信，逐步擴(kuò)大社會信用體系覆蓋領(lǐng)域；建立健全個人和組織在社區(qū)公共生活的社會信用體系；實現(xiàn)人口管理制度銜接掛鉤機(jī)制；建立社會專業(yè)力量和公眾參與信用評價工作機(jī)制；加快公民意識和法治精神的養(yǎng)成。

（2014年）

[1] 參見鄧大才：“如何面對中等收入社會難題？”（2013年11月30日，“推進(jìn)國家治理和社會治理現(xiàn)代化”學(xué)術(shù)研討會，北京）

[2] 參見鄧正來：《市民社會理論的研究》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第7頁；鄧正來：《國家與社會：中國市民社會研究》，北京大學(xué)出版社2008年版。

[3] 習(xí)近平：“切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來”，《人民日報》，2014年1月1日。