根據(jù)國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理條例》[1]和《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》，[2]住宅小區(qū)物業(yè)管理是指住宅小區(qū)內(nèi)的業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，或者通過其他形式，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進行維修、養(yǎng)護、管理，維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的活動。這是一個相對狹隘的定義?，F(xiàn)代意義上的“物業(yè)”一詞，源于我國香港地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)的慣用術(shù)語。我國相關(guān)的法律法規(guī)尚未對“物業(yè)”概念做出權(quán)威的專門解釋。而“物業(yè)矛盾糾紛”即是指涉及房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地的維修、養(yǎng)護、管理和小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、秩序等一系列內(nèi)容的矛盾糾紛。

（一）物業(yè)矛盾現(xiàn)狀

根據(jù)徐匯區(qū)信訪辦和房管局的數(shù)據(jù)，自2011年以來，由區(qū)信訪辦理系統(tǒng)、“12345”熱線和城市網(wǎng)格化管理平臺流轉(zhuǎn)至區(qū)房管局的信訪件總量居高不下（見圖4-3），特別是2013年呈現(xiàn)暴漲態(tài)勢。而從2011—2014年房管部門的信訪案件類別統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，受理的9642起信訪案件中，近35%的信訪都涉及物業(yè)服務(wù)和物業(yè)管理的問題（見圖4-4）。

圖4-3 2011—2014年徐匯區(qū)房管局信訪件數(shù)量

圖4- 4 徐匯區(qū)房管部門信訪件案由分類

2013年，區(qū)房管局收到的信訪案件數(shù)量較2012年同比增長70.6%。2014年1—6月較去年同比增長12.6%。2013年12345熱線開通導(dǎo)致統(tǒng)計口徑增加，這也是2013年信訪件數(shù)量增加的一個原因。2014年和2013年統(tǒng)計口徑完全一致，增長數(shù)體現(xiàn)的是實際增長的情況。而流轉(zhuǎn)至區(qū)房管局的信訪件總量中，約有25%的信訪件涉及住房保障類;另有約占75%的信訪件涉及住宅小區(qū)物業(yè)糾紛，絕對數(shù)每年達到2000～2500件。物業(yè)信訪案件呈逐年上漲趨勢，并非徐匯區(qū)獨有，在全市范圍內(nèi)也是如此。

調(diào)研結(jié)果反映出，被調(diào)查的小區(qū)中有52.2%的物業(yè)公司性質(zhì)是屬于民營企業(yè)，即屬于市場化運作的物業(yè)服務(wù)企業(yè)（見表4- 1）。其中有超過一半的被調(diào)查居民經(jīng)歷過房地物業(yè)糾紛（52.1%）（見表4- 2）。其中，小區(qū)的物業(yè)矛盾糾紛主要包括三大類:涉及小區(qū)物業(yè)管理綜合事務(wù)，涉及小區(qū)物業(yè)違法違規(guī)行為以及涉及房屋質(zhì)量和物業(yè)服務(wù)水平。問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，物業(yè)矛盾綜合排序中最突出的是違章建筑（19.02%）和群租問題（17.57%），其次為公共配套設(shè)施所有權(quán)問題（15.36%）和物業(yè)管理費用拖欠問題（13.6%）（見表4-3）。

表4- 1 小區(qū)物業(yè)公司性質(zhì)

表4- 2 房地物業(yè)糾紛頻率

表4- 3 小區(qū)房地物業(yè)矛盾與沖突的嚴重程度

（二）問題及成因分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，徐匯區(qū)物業(yè)管理問題中最突出的是小區(qū)物業(yè)公司的違法違規(guī)行為。另外，針對群租、違法搭建裝修、違法設(shè)攤、擅自損壞房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)、改變物業(yè)使用性質(zhì)、將居住房屋改為非居住性質(zhì)、破壞小區(qū)綠化和公共設(shè)施、噪音擾民等問題必須嚴格依法處置，行政部門需要增強主動執(zhí)法和糾正的意識，提高處置的效率。面對住宅物業(yè)糾紛的多樣性、專業(yè)性、復(fù)雜性的難點，應(yīng)當通過訴訟外的糾紛化解方式，充分發(fā)揮物業(yè)管理人民調(diào)解委員會在化解矛盾糾紛中的作用，加上社區(qū)法制教育和宣傳，減少物業(yè)管理中的違法違規(guī)行為和現(xiàn)象。

徐匯區(qū)共有256家物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在老舊公房小區(qū)中的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由于其原來為單位公房，房屋所有權(quán)改變后，這些小區(qū)的物業(yè)公司都為區(qū)屬國有企業(yè)——HP房屋集團運作。而70%以上的物業(yè)管理企業(yè)處于虧損或虧損的邊緣狀態(tài)。優(yōu)質(zhì)企業(yè)大多不愿為老舊公房小區(qū)提供服務(wù)。物業(yè)管理企業(yè)整體水平上不去，小區(qū)物業(yè)管理狀況要改善很難。部分物業(yè)管理企業(yè)存在管理不規(guī)范，服務(wù)不到位、收費與服務(wù)不相符的現(xiàn)象，比如物業(yè)服務(wù)企業(yè)對其應(yīng)該管理的物業(yè)治安防衛(wèi)、小區(qū)綠化清潔、設(shè)施設(shè)備的維修保養(yǎng)以及各種費用的代收代繳等工作不到位，在很大程度上損害了業(yè)主的合法權(quán)益，日積月累，不僅導(dǎo)致因部分業(yè)主對物業(yè)公司的強烈不滿和抵觸而拒繳欠交物業(yè)費的行為，更引發(fā)了業(yè)主與物業(yè)公司、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的各類矛盾糾紛。

此外，物業(yè)矛盾也有不少涉及業(yè)主大會，業(yè)委會籌建、組建、換屆改選和日常運作等，因此特別需要加強街道和居委會對業(yè)委會組建的指導(dǎo)和支持，保證每個小區(qū)成立業(yè)主委員會。而針對特別頭疼的物業(yè)管理費拖欠問題，尤其在售后公房小區(qū)和征收補償（動拆遷）安置房小區(qū)，需要通過發(fā)揮居委會的引導(dǎo)作用，溝通業(yè)主和物業(yè)公司，避免和減少彼此之間關(guān)系的惡性循環(huán)（見圖4- 5），在保證物業(yè)公司服務(wù)水平的基礎(chǔ)上引導(dǎo)業(yè)主按時繳納物業(yè)管理費。

圖4- 5 業(yè)主與物業(yè)公司之間矛盾的惡性循環(huán)

值得注意的是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)徐匯區(qū)物業(yè)矛盾糾紛中可以適用人民調(diào)解的比例偏少，物業(yè)矛盾糾紛中基于民事法律關(guān)系、可以通過人民調(diào)解或司法救濟途徑解決的糾紛，如因相鄰侵權(quán)、房屋質(zhì)量或基于物業(yè)服務(wù)合同等引發(fā)的糾紛，僅占約10%。[3]由此，特別需要加強大調(diào)解在化解物業(yè)矛盾糾紛中的積極作用，令矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，避免矛盾的激化和惡化。

（三）對策建議

以上問題的出現(xiàn)歸根結(jié)底是多方利益關(guān)系博弈、協(xié)調(diào)與發(fā)展失衡的結(jié)果。小區(qū)治理涉及政府、市場和社會多方面的主體和關(guān)系，加上我國住房體制改革和房屋產(chǎn)權(quán)制度尚未完善，在這一過程中由于政府監(jiān)管不到位、市場運行不暢、法治規(guī)則制定不全、法治意識薄弱及社會力量發(fā)育不良等綜合因素，導(dǎo)致小區(qū)物業(yè)管理的諸多問題和各類矛盾糾紛多發(fā)。

首先，從政府層面而言，現(xiàn)行物業(yè)管理法規(guī)體系不完備，缺乏配套的細則。特別需要對物業(yè)管理過程中的財務(wù)使用和明細公開做出強制規(guī)定，加大政府行政主管部門的監(jiān)督管理和其他相關(guān)行政部門的協(xié)助管理。針對物業(yè)行政主管部門和其他相關(guān)部門在小區(qū)的公共服務(wù)能力方面的不足，缺乏有效的制度供給與安排。需要明確小區(qū)治理中的眾多主體——政府部門、社區(qū)居委會、物業(yè)企業(yè)、社會組織——各自的責任，避免多頭實施或出現(xiàn)治理空白，確保屬于小區(qū)物業(yè)管理的事情都由具體責任主體負責，實現(xiàn)住宅小區(qū)綜合管理職責落實到位。

其次，從市場層面而言，物業(yè)行業(yè)規(guī)模效益差，生存發(fā)展面臨諸多困境。特別是在一些規(guī)模小的小區(qū)，物業(yè)企業(yè)自身規(guī)模小，項目少，服務(wù)面積小，長期存在經(jīng)營管理困難的問題。因此如何提升物業(yè)公司的服務(wù)能力和綜合實力，避免和減少物業(yè)公司由于物業(yè)收費定價受市場調(diào)節(jié)而導(dǎo)致企業(yè)入不敷出、甚至嚴重虧損而無法保證服務(wù)質(zhì)量乃至正常運作。面對物業(yè)管理良性市場競爭機制尚未形成的現(xiàn)狀，政府在加強與物業(yè)公司合作的同時，應(yīng)當協(xié)助其提升服務(wù)質(zhì)量以及物業(yè)服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員的水平和素質(zhì)，這是幫助物業(yè)服務(wù)企業(yè)擺脫經(jīng)營困境、保證其正常運行的關(guān)鍵。

再次，從社會層面而言，業(yè)主委員會的組織地位不明確，運作不規(guī)范，長期以來屬于不具備法人地位和獨立財產(chǎn)資格的相對松散的自治性組織，以及在實際運作中業(yè)委會主任、業(yè)主代表等業(yè)主從事的都是無償?shù)闹驹阜?wù)工作，缺乏適當激勵和財力保障。加上部分業(yè)委員成員或業(yè)主代表存在不公、不當?shù)匦惺棺约簷?quán)力的情況，導(dǎo)致業(yè)主與業(yè)委會之間產(chǎn)生不少矛盾糾紛，難以真正發(fā)揮業(yè)主大會和業(yè)委會的作用。特別在業(yè)委會選舉、更換物業(yè)公司、物業(yè)費開支、小區(qū)公共開支等方面缺乏明確的規(guī)則，業(yè)主對物業(yè)公司和業(yè)委會缺乏信任，引發(fā)各類矛盾糾紛，難以建立和諧關(guān)系。

[1] 2003年6月8日經(jīng)國務(wù)院令第379號公布，2007年8月26日修訂，自2007年10月1日起施行。

[2] 2004年8月19日上海市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過， 2010年12月23日修訂，自2011年4月1日起施行。

[3] 本書中引用的物業(yè)糾紛數(shù)據(jù)來源于徐匯區(qū)房管局的信訪統(tǒng)計，實際上一些物業(yè)糾紛通過基層人民調(diào)解組織已得到有效化解，沒有進入信訪渠道。可以調(diào)解的比例僅指進入信訪渠道的疑難復(fù)雜的物業(yè)糾紛。