依法治國就是依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，而不是依照個(gè)人意志、主張治理國家;要求國家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、社會(huì)各方面的活動(dòng)依照法律進(jìn)行，而不受任何個(gè)人意志的干預(yù)、阻礙或破壞。簡而言之，依法治國就是依照憲法和法律來治理國家，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，也是社會(huì)文明進(jìn)步的顯著標(biāo)志，也是國家長治久安的必要保障。依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是人民當(dāng)家做主根本保證。2014年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議首次專題討論依法治國問題。28日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》發(fā)布。然而，同黨和國家事業(yè)發(fā)展的要求相比，同人民群眾的期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為:有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出;有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈;部分社會(huì)成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些做法違背了社會(huì)主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決。

全國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面應(yīng)該由法律調(diào)整的都要實(shí)現(xiàn)法治化，都要依法治理:這一方針應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)政黨、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和廣大公民的共同行為準(zhǔn)則。法治除了“治民”更重要的是“治官”。我國全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。也就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，健全依法維權(quán)強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題;構(gòu)建對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道;把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。而健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，包含了完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制;加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁決制度，則要求強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能。[1]

因此，大調(diào)解在依法治國內(nèi)容中具有非常重要的地位和意義。大調(diào)解機(jī)制作為一種制度安排，要納入法治化軌道和依法治國的體系，歸根結(jié)底就是要正確理解和處理好穩(wěn)定和法治的關(guān)系，即政策和法律的關(guān)系。社會(huì)的和諧穩(wěn)定不僅僅是我們國家改革開放和社會(huì)發(fā)展的前提保證，也是社會(huì)文明和進(jìn)步的標(biāo)志。十八大報(bào)告明確指出，必須堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)和諧。社會(huì)和諧是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，要把保障和改善民生放在更突出的位置，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安。從以上論述可以看出，促進(jìn)和維持社會(huì)穩(wěn)定、和諧對于我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，已經(jīng)不僅是簡單的行政任務(wù)，而是一個(gè)重要的政治任務(wù)。

政治任務(wù)固然重要，但如果片面理解政治任務(wù)和法治發(fā)展的關(guān)系就會(huì)產(chǎn)生偏差和錯(cuò)誤。特別在處理群體性矛盾的問題上，過分注重維穩(wěn)而忽視法治思想，不僅沒法解決問題反而惡化問題（應(yīng)星，2011）。特別在對上訪人員維穩(wěn)的工作上非法采取強(qiáng)制措施，容易阻礙民眾信訪的政治權(quán)利，只會(huì)導(dǎo)致與政治目標(biāo)的極大背離，政府公信力和法治權(quán)威的急劇滑坡。執(zhí)法者在維護(hù)公共秩序時(shí)必須首先保證自己守法和保持良好的秩序;捍衛(wèi)社會(huì)公正時(shí)，首先展示自己能處事公正;打擊違法犯罪時(shí)，首先應(yīng)對執(zhí)法者的操守和品德有極高的要求和保證，執(zhí)法者自身必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。在確保程序正義和實(shí)質(zhì)正義的情況下開展維穩(wěn)，才能得到群眾的信任，才能最大限度維護(hù)群眾的權(quán)益，才能促進(jìn)群眾達(dá)成共識(shí)和增強(qiáng)政府的執(zhí)政合法性。[2]

因此，在開展大調(diào)解工作和處理矛盾糾紛的時(shí)候，不僅要從政治思維的角度去把握事件的重要性和敏感性，也要注意從法治規(guī)范的角度去妥善解決糾紛矛盾，從真正意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。在處理一些所謂的歷史遺留問題的時(shí)候，由于這些糾紛多數(shù)與過往的政策規(guī)定有關(guān)，難以完全依據(jù)當(dāng)下的法律政策實(shí)現(xiàn)有效化解。因此特別需要保障民眾利益表達(dá)的渠道暢通、信息的及時(shí)公開、以群眾的利益為重，盡可能對民眾的合理訴求和利益損失給予回應(yīng)和補(bǔ)償，失責(zé)屬實(shí)的予以追究，不縱不枉，做到“案結(jié)事明、心服口服”。

要將大調(diào)解納入依法治國的體系更重要的是維護(hù)和強(qiáng)化司法的權(quán)威地位。依法調(diào)解要求在處理沖突和社會(huì)矛盾糾紛時(shí)都應(yīng)當(dāng)通過法律機(jī)制來協(xié)調(diào)和化解問題，而經(jīng)由司法終局裁判的案件，就具有法定的權(quán)威?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“司法公正對社會(huì)公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對社會(huì)公眾具有致命的破壞作用?！狈ㄖ蔚暮诵囊饬x就是強(qiáng)調(diào)已成立的法律獲得普遍的服從，即法律必須具有權(quán)威性（亞里士多德，1997:167 168）。法律權(quán)威的樹立有賴于司法權(quán)威的保障。因此司法作為化解社會(huì)矛盾的最后一道防線，是最權(quán)威的防線，這一點(diǎn)不容挑戰(zhàn)或質(zhì)疑。在保證司法權(quán)威的前提下，對已經(jīng)進(jìn)入司法程序的案件并且司法判決一旦生效，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決維護(hù)其權(quán)威性而不得隨意改變。如果進(jìn)入司法程序的案件判決結(jié)果不是依法改變，這種隨意性會(huì)大大破壞和消耗司法的權(quán)威性、公正性和終結(jié)性（陳保中，2016）。而對還未進(jìn)入司法程序的糾紛案件可以依法通過其他多元化的糾紛化解方式來調(diào)解和處理，但都必須保證公平正義，這樣才能樹立官民對法治的信仰。社會(huì)對法律的信仰不是靠外部強(qiáng)加的，而是外部強(qiáng)制與內(nèi)心認(rèn)同的有機(jī)統(tǒng)一。而民眾內(nèi)心的認(rèn)同和信服也不是平白無故出現(xiàn)的，是在經(jīng)歷公平和正義的過程中一步步的強(qiáng)化和積累才得以實(shí)現(xiàn)的。如果整個(gè)社會(huì)缺乏法治信仰，那么大調(diào)解的運(yùn)行也勢必會(huì)碰到無理性的民眾，對法律和政府不信任，遇到問題就托關(guān)系、靠信訪、上訪甚至組織聚眾鬧事的群體性極端行為來表達(dá)訴求和不滿，如此就會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和諧，也難以建立真正意義上的法治國家。

此外，在研究大調(diào)解納入依法治國體系的問題上不可避免要討論與其關(guān)系密切的信訪制度。信訪制度自1951年創(chuàng)設(shè)以來，作為中國特色社會(huì)主義民主政治制度的重要組成部分，在我國政治社會(huì)中發(fā)揮了重要的作用，是人民群眾表達(dá)自己訴求和對政府意見和建議進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。但是信訪實(shí)踐至今存在諸多問題已經(jīng)引發(fā)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的劇烈爭論，即信訪的存廢之爭（于建嶸， 2005;應(yīng)星，2004）。信訪制度盡管在化解矛盾糾紛和反映民意中起到一定作用，但是最大的問題是公民的信訪權(quán)利在實(shí)踐中受到損害（翟校義、張宗林等， 2016）。主要原因依然是未能完全按照法律規(guī)定開展信訪工作，以及在信訪處理的過程中存在不公開或公開性不足的問題。上級的考核指標(biāo)偏重信訪的維穩(wěn)任務(wù)而非解決民眾實(shí)際問題。因此，對于大調(diào)解是否可以承擔(dān)一部分信訪糾紛案件以及如何承擔(dān)，是未來值得深入研究的重要課題。

要減少信訪壓力，轉(zhuǎn)而讓訪民接受通過大調(diào)解及其他法治化途徑來解決糾紛、回歸理性，非常關(guān)鍵的就是要摒棄“穩(wěn)定就是搞定，擺平就是水平，沒事就是本事”的狹隘維穩(wěn)觀念，改變地方政府“花錢買平安”行為。必須用謹(jǐn)慎、科學(xué)和法治的方式來化解社會(huì)糾紛。過往的實(shí)踐可以證明，過多依賴行政手段和方式去處理糾紛，不僅難以化解問題，而且會(huì)激化問題。政府看似通過低成本的壓制方式處理矛盾糾紛實(shí)際上是高成本的長期維穩(wěn)壓力。而且在這個(gè)過程中，法治被損害和消減，社會(huì)信任大大降低。因此在完善和發(fā)展大調(diào)解機(jī)制的同時(shí)，也要考慮如何處理好大調(diào)解與信訪之間的關(guān)系。必須在正確對待信訪功能的基礎(chǔ)上，在法律和政策允許的范圍內(nèi)處理信訪案件。尤其對涉訴涉法信訪更要謹(jǐn)慎，依法處理信訪糾紛，絕不能因害怕上訪而遷就事實(shí)上的無理和非法的個(gè)人要求，樹立清晰的指引和規(guī)范，絕不能以行政權(quán)挑戰(zhàn)司法權(quán)。

大調(diào)解機(jī)制納入依法治國的體系更重要的一點(diǎn)是完善多元化的糾紛化解機(jī)制。依靠法治化解決矛盾，絕不是單打獨(dú)斗，而是通過多元化的糾紛化解機(jī)制來處理矛盾和解決沖突。大調(diào)解作為聯(lián)合司法、行政和人民調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，體現(xiàn)了多元化糾紛化解的理念和精神。針對不同的糾紛矛盾，根據(jù)其不同的特點(diǎn)和規(guī)律，在充分考慮社會(huì)利益和個(gè)體利益的基礎(chǔ)上，在不違背法律禁止性規(guī)定和不損害社會(huì)公共利益的前提下，提供多種可以選擇的方式來解決爭端（陳保中， 2016）。

在多元化的糾紛解決體系中，各種糾紛解決方式可以獨(dú)立運(yùn)行也可以相互協(xié)作，在功能和體系上可以互補(bǔ)銜接，形成動(dòng)態(tài)的程序體系和運(yùn)作調(diào)整系統(tǒng)，滿足不同的糾紛需要。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，利益多元化和沖突的復(fù)雜化更需要多元化的糾紛化解機(jī)制來處理和應(yīng)對社會(huì)問題。由于任何一種單一的糾紛化解方式都存在一定的局限性甚至不足，特別是在處理當(dāng)事人意愿、自主性表現(xiàn)和第三方的強(qiáng)制性之間的矛盾上。在任何一種糾紛化解過程中，最重要的實(shí)際上是合意的達(dá)成以及通過何種方式達(dá)成。如果有壓迫或者缺乏程序和制度保障，那么當(dāng)事人的利益就可能受損，調(diào)解的正當(dāng)性會(huì)遭到破壞。另一方面，在糾紛化解中，法律本身存在大量的任意性規(guī)范，可以由當(dāng)事人自由處分。法律發(fā)揮的作用既包括國家制度的法律，也包括公序良俗和自治規(guī)范的規(guī)范體系。不管哪一種調(diào)解都不可以脫離法律的基礎(chǔ)，但也不排除調(diào)解過程中根據(jù)調(diào)解者的職業(yè)背景、專業(yè)知識(shí)、思維方式和價(jià)值取向，在缺乏明確法律規(guī)范或法律處理結(jié)果明顯不佳的情況下，體現(xiàn)其靈活性的特點(diǎn)，可以通過更好的訴訟外方式來化解矛盾（范愉、李浩，2010:282）。不同時(shí)期、不同類型的非訴訟程序所追求的價(jià)值目標(biāo)可以是多元的和各有側(cè)重的，如簡易化、低成本，或當(dāng)事人之間的協(xié)商對話以及人際關(guān)系的恢復(fù)、好轉(zhuǎn)等。訴訟方式化解糾紛更多注重解決效率和“案結(jié)事了”，但調(diào)解不能簡單追求與判決結(jié)果的相近和效率，需要更多地在符合情理、減少對抗性、疏解情緒和修復(fù)關(guān)系方面下功夫，以利于找到更符合實(shí)際的方案，并保證能得到履行。特別對于事實(shí)清晰、情節(jié)簡單的糾紛，既可以直接交涉，也可以求助權(quán)威評估判斷結(jié)果，使當(dāng)事人明確交易的范圍和妥協(xié)的限度，盡快達(dá)成解決方案，從而最大限度地節(jié)約成本，避免沖突的擴(kuò)大和升級。例如處理社區(qū)糾紛矛盾時(shí)，更多重心可以放在社區(qū)成員和長期合作者的關(guān)系修復(fù)上，以及對社區(qū)共同體的責(zé)任和關(guān)系維系上，重在化解當(dāng)事人感情障礙和整體地解決問題，面向未來，追求各方利益的最大化。

大調(diào)解和多元化糾紛化解機(jī)制不僅僅是被動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)糾紛解決的需要，也可以通過其社會(huì)功能影響當(dāng)事人和社會(huì)的生活方式和文化，包括道德的重建，心理和心靈的慰藉以及共同體和社會(huì)凝聚力的維護(hù)，通過運(yùn)用協(xié)商性糾紛解決方式，逐步提高社會(huì)自治能力和誠信，最終減少對國家權(quán)力的依賴。在這個(gè)意義上，大調(diào)解機(jī)制作為一種非訴訟糾紛化解的制度設(shè)計(jì)，需要以法律為依據(jù)，以人們共同認(rèn)可的社會(huì)規(guī)范為依托，如此有利于在解決糾紛的同時(shí)增強(qiáng)共同體的凝聚力和認(rèn)同感，維護(hù)道德秩序、改善人際關(guān)系乃至構(gòu)建和諧。

[1] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng)，2014 10 29[20170525].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c6438725927606.html.

[2] 黃星.維穩(wěn)的“治標(biāo)”與“治本”[EB/OL].新華網(wǎng)，2012 07 19[2016 11 03]. http://news.xinhuanet.com/comments/201207/19/c_112473185.htm.