大調(diào)解機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展是由我國壓力型政治體制和司法現(xiàn)狀決定的。不管是從社會功能分析、文化解釋的角度，還是權(quán)力技術(shù)分析和關(guān)系/事件的考察，中國的調(diào)解研究必須面對調(diào)解制度和實踐面臨現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)而展現(xiàn)的獨(dú)特形態(tài)，進(jìn)而理解現(xiàn)代性在中國展開過程中所面臨的種種特殊問題（強(qiáng)世功，2005）。如果說陜甘寧邊區(qū)的“馬錫五審判方式”展現(xiàn)了中國式調(diào)解的一種獨(dú)特形態(tài)，那么市場經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生的大調(diào)解就是調(diào)解在新時期和新形勢下出現(xiàn)的又一種讓人無法回避和忽視的嶄新模式。但是當(dāng)前，在“維穩(wěn)”邏輯下進(jìn)行的“大調(diào)解”在本質(zhì)上不屬于通常意義上的調(diào)解。

一般而言，調(diào)解是指中立第三方以當(dāng)事人的需求和利益為基礎(chǔ)，在雙方或多方當(dāng)事人之間促進(jìn)溝通交流以達(dá)成和解的過程（王福華，2009）。調(diào)解的特點(diǎn)是事后性、當(dāng)事人的自愿性、調(diào)解人的中立性以及程序的導(dǎo)向性。而大調(diào)解的特點(diǎn)是關(guān)系協(xié)調(diào)性、事前預(yù)防和事后解紛的雙重性以及調(diào)解人的當(dāng)事人化。在調(diào)解主體（如政府、人民調(diào)解委員會）同時又是被調(diào)解的一方主體時，大調(diào)解只是當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)借用司法權(quán)威——或者只是希望在事前獲得司法建議——力圖單方面解決社會糾紛、實施社會控制的行政手段。因此，從根本上切斷糾紛之源，大調(diào)解才能真正減輕法院的審判壓力，達(dá)成制度倡導(dǎo)者所希望的“案結(jié)事了”，實現(xiàn)司法、政治和社會的實踐效果（艾佳慧，2011）。

榮敬本等（1998）一些學(xué)者將中國的政治體制稱為“壓力型體制”，意指一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項指針，各級政治組織（以黨委和政府為核心），把這些任務(wù)和指針層層量化分解，下派給下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定時間內(nèi)完成。壓力型體制是隨著中央的放權(quán)讓利，地方利益意識增強(qiáng)，地方無法通過市場獲得的資源必須從上級那里以各種方式獲取資金、物質(zhì)等支持。于是各級地方政府為獲得某些政策和資源而競爭，上級也出現(xiàn)把行政壓力施加到下級政府的現(xiàn)象。壓力型體制靠各級行政組織從上到下規(guī)定各種指針任務(wù)，并靠各級行政組織從上到下根據(jù)這些指針任務(wù)來考核干部，實際上帶有靠行政命令推動的計劃體制痕跡。

榮敬本等學(xué)者提出的“壓力型體制”適用于中國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的階段。但是，他們的研究著重從下級政府完成上級指定的任務(wù)指標(biāo)的角度來分析壓力型體制的運(yùn)作，特別在加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實行獨(dú)生子女政策、稅收政策等方面，而忽略了社會沖突及下級政府在維穩(wěn)方面的壓力。事實上，在30多年的中國社會轉(zhuǎn)型期，社會利益劇烈分化，各類社會沖突開始爆發(fā)。因此當(dāng)代中國政治體制應(yīng)當(dāng)更恰當(dāng)?shù)乇欢x為“壓力型利益導(dǎo)向的政治體制”，其特點(diǎn)是自上而下由中央向各級地方政府施加完成一定指針維穩(wěn)任務(wù)和化解一定量群體性糾紛;同時，民眾也在自下而上的集體行動中承受巨大的生存壓力。政府和民眾都在這種壓力體制下，為達(dá)到利益最大化和經(jīng)濟(jì)政治成本最小化而采取不同策略。表21將“政治體制”內(nèi)的壓力和利益以四個維度的劃分來表述其特征。

表2-1 政治體制內(nèi)壓力和利益的分類[1]

可見，政治“壓力”呈現(xiàn)出一種自上而下逐漸增強(qiáng)的特點(diǎn)。因為隨著中央逐步放權(quán)給地方行政機(jī)構(gòu)，在處理社會糾紛時，不同層級的部門應(yīng)對沖突所面臨的成本和收益都不盡相同，而下級政府官員由于其績效考核和升遷都決定于上級領(lǐng)導(dǎo)的評定，他們在維穩(wěn)的有效性和化解群體性事件的效率上承受更大的壓力。而對于普通民眾而言，他們的主要目標(biāo)是維持生存和維護(hù)權(quán)利的壓力以及追求公義的代價。

此處的“利益”對不同對象也有不同的內(nèi)涵。對中央政府而言，社會穩(wěn)定和諧是最重要的目標(biāo)，而下級政府特別是地方政府的利益是得到上級政府的肯定和好評，特別是職位升遷和更高的經(jīng)濟(jì)收益。對民眾來說，他們的利益主要就是為尋求經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償和向政府討公義中獲得（Keithand Lin，2003;Goldman， 2005）。且不少訪民認(rèn)為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，越采取極端破壞性的行動，越能得到更多補(bǔ)償，若不鬧，就得不到（韓志明，2012;任丙強(qiáng)， 2011）。這就是所謂的在壓力型政治體制中，不管是政府還是民眾都試圖通過各類方式在釋放壓力的同時達(dá)到利益最大化的目標(biāo)。表2-2詳細(xì)描述了政府與民眾壓力釋放和利益最大化的策略。

表2-2 政治體制內(nèi)的壓力釋放及利益最大化方式[2]

（續(xù)表）

盡管下級政府面臨更大壓力，但他們有各類“減壓器”來釋放壓力。地方官員通常會通過與上級政府建立良好的關(guān)系，同時以各種地方創(chuàng)新模式和新的糾紛化解機(jī)制來實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，以此獲得上級的好評和肯定。與上級的良好關(guān)系更有利于他們達(dá)到獲得好評的可能性。另外，地方政府也會根據(jù)民眾的訴求回應(yīng)和處理，可能做出一定讓步以便更快更有效地化解社會糾紛矛盾，緩和民眾的不滿情緒（Cai，2010）。當(dāng)然地方政府“讓步”的條件取決于所需要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和政治成本。民眾也有他們釋放壓力的途徑，會嘗試采取破壞性的方式來增強(qiáng)成功的可能性，以此作為對政府的“威脅”，但一般也會遵循“踩線不越線”的原則與政府談判（應(yīng)星，2007）。除此以外，民眾還會通過體制內(nèi)的方式去中央上訪尋求上級政府的幫助，期望通過上級政府給地方政府施壓。

在這一過程中，地方政府根據(jù)不同情況采取讓步、部分讓步的方式或拒絕讓步的方式來處理群體性糾紛，以實現(xiàn)完成上級政府維穩(wěn)任務(wù)的目的。但究竟采取何種方式來應(yīng)對糾紛取決于政府所需要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險。一般而言，地方政府針對普通糾紛會在允許范圍內(nèi)與民眾溝通妥協(xié)以解決問題;但對涉及政府的糾紛，即政府作為被告和投訴對象且有群體性參與的糾紛，則較少采取讓步的方式而更多采取強(qiáng)力的方式如逮捕拘留組織者來壓制糾紛。相對應(yīng)地，民眾則會在允許范圍內(nèi)，使其自身的行為合法化，并形成自己的組織和聯(lián)盟。由于他們?nèi)狈?quán)力和資源，很難通過上訪達(dá)到理想的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也很難通過法律途徑來維護(hù)自己的權(quán)益。當(dāng)無法通過體制內(nèi)的方式來解決問題和維護(hù)權(quán)益時，他們就會選擇非制度化的方式尋求體制外幫助。比如聯(lián)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)組織集體行動等，各類社會組織亦會通過自身網(wǎng)絡(luò)來獲取資源，降低成本和風(fēng)險（任丙強(qiáng)， 2011;于建嶸，2010）。

由于大調(diào)解機(jī)制是建立在壓力型利益導(dǎo)向的政治體制上，尤其是當(dāng)矛盾糾紛涉及地方政府的時候，強(qiáng)制和壓迫難以從根本上解決問題，反而會激化矛盾產(chǎn)生反作用。而將各相關(guān)職能部門聯(lián)合起來，要求通過彼此聯(lián)系和協(xié)同的方式共同化解糾紛，相比過去單一制的糾紛化解方式會有效得多。上級的維穩(wěn)壓力也是大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行的原動力。比如在2014年深圳市召開的調(diào)解工作聯(lián)席會議上專門討論的《關(guān)于加強(qiáng)和深化“大調(diào)解”工作體系建設(shè)，有效化解社會矛盾糾紛的實施意見》等文件。[3]深圳市已初步建立了人民調(diào)解“黨政領(lǐng)導(dǎo)、司法主辦、部門協(xié)作、社會參與”的新格局，形成了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解緊密配合、互動銜接的大調(diào)解工作體系。人民調(diào)解積極構(gòu)建全面覆蓋區(qū)、街道、社區(qū)的三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，全市共有人民調(diào)解委員會1800多個，各類人民調(diào)解員15000多名。實現(xiàn)了對法院（庭）、公安派出所、交警大（中）隊、大型公立醫(yī)院和勞動、信訪、綜治維穩(wěn)中心等矛盾糾紛較為集中的單位或部門的全面覆蓋，年均調(diào)解量達(dá)到10萬件。構(gòu)建大調(diào)解格局涉及多個部門，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，各調(diào)解責(zé)任單位要進(jìn)一步推進(jìn)調(diào)解工作建章立制，并適時提請有關(guān)部門將調(diào)解工作列入立法計劃，納入財政預(yù)算，形成長效保障機(jī)制。特別要把大調(diào)解工作成效納入對各區(qū)、各部門的政府績效考核和年度綜治責(zé)任目標(biāo)考核指標(biāo)體系中。[4]

《關(guān)于加強(qiáng)和深化“大調(diào)解”工作體系建設(shè)，有效化解社會矛盾糾紛的實施意見》的文件規(guī)定，深圳市各區(qū)、街道在落實大調(diào)解工作責(zé)任機(jī)制時，主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)對各項工作負(fù)具體責(zé)任。大調(diào)解體系建設(shè)工作列入對各級黨委、政府工作的績效考核體系以及維穩(wěn)及綜治考核指標(biāo);建立矛盾糾紛排查調(diào)解工作責(zé)任倒查機(jī)制，對于工作措施不力、失職瀆職，造成轄區(qū)矛盾糾紛積聚、發(fā)生影響社會穩(wěn)定的重大群體性事件的，實行“一票否決”，并追究有關(guān)人員的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。不僅如此，深圳市還建立了“首問責(zé)任”和督辦制度，對依法應(yīng)由本部門處理的糾紛，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，依法及時處理;對涉及其他職能部門的糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人處理途徑，并主動與相關(guān)部門聯(lián)系、配合，幫助解決問題;對隨時有可能激化或可能造成嚴(yán)重后果、影響社會穩(wěn)定的糾紛，應(yīng)當(dāng)立即采取必要的緩解或疏導(dǎo)措施，并及時向上級和有關(guān)部門反映。[5]

這一系列規(guī)定充分展現(xiàn)了大調(diào)解運(yùn)行的壓力型政治體制，一方面黨委和政府的考核和問責(zé)會給基層政府落實大調(diào)解機(jī)制和化解矛盾糾紛施加壓力，也會從客觀上保證大調(diào)解的執(zhí)行和持續(xù)開展;另一方面，政府過度的干預(yù)和對維穩(wěn)的壓力往往會令大調(diào)解在實際運(yùn)行中偏離初衷而偏重完成上級的任務(wù)和目標(biāo)，特別是難以公正公平地處理弱勢群體的利益受損問題。如此的二重困境會令大調(diào)解偏離法治軌道，不利于依法治國的進(jìn)一步推進(jìn)和法治的發(fā)展。

[1] 由作者設(shè)計。

[2] 由作者設(shè)計。

[3] 參見附錄八。

[4] 趙鴻飛，馬灼兵.大調(diào)解工作成效，將納入政府績效考核[EB/OL].騰訊財經(jīng)，2014 0829[20161003]http://finance.qq.com/a/20140829/010459.htm.

[5] 參考附錄八。