鄭　萍

《河北省委省政府關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》提出了到2020年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%左右，實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)。這意味著，我省新型城鎮(zhèn)化過(guò)程，將是上千萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化漸進(jìn)過(guò)程。這一過(guò)程既非簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)人口空間形式的遷移，也不是憑借戶籍登記“市民化”就能完成的身份轉(zhuǎn)換，必須依托大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)進(jìn)而定居城鎮(zhèn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此可見，龐大的農(nóng)民工群體是未來(lái)新市民的后備軍，是這一城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

傳統(tǒng)研究認(rèn)為農(nóng)民工市民化的主要障礙來(lái)自于戶籍，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度阻礙了農(nóng)民工市民化。但是對(duì)于河北來(lái)說(shuō)，通過(guò)近幾年的戶籍制度改革，農(nóng)民工群體已經(jīng)可以同城市居民一樣同等享受免費(fèi)義務(wù)教育，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，申請(qǐng)保障性住房。除了最低生活保障和醫(yī)療保險(xiǎn)外，農(nóng)民工基本與城市居民享有同樣的基本公共服務(wù)，河北省各大城市落戶門檻也已經(jīng)降得非常低，但并沒有出現(xiàn)人們預(yù)想中的大批農(nóng)民工落戶城市的現(xiàn)象。在新型城鎮(zhèn)化背景下，尤其是戶籍與福利剝離背景下，農(nóng)民工市民化到底是一個(gè)什么狀況，需要我們深入思考。為了準(zhǔn)確把握全省農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀，為我省有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化提供決策參考，我們選取了全省11個(gè)地級(jí)市為調(diào)查點(diǎn)，采用問卷調(diào)查、座談會(huì)和個(gè)案訪談等方法，進(jìn)行深入調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上形成報(bào)告。

一、農(nóng)民工市民化調(diào)查分析

（一）留城與落戶相背離，農(nóng)民工留城意愿強(qiáng)烈，落戶意愿較低

在戶籍與福利逐漸剝離的情況下，出現(xiàn)了留城與落戶相背離的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，68.1%的受訪者有留城意愿，24.3%的受訪者不愿留在城市，7.6%的受訪者沒有考慮此問題。在有留城意愿的群體中，56.2%的受訪者愿意留在城市，但不愿意落戶，27.5%的受訪者愿意落戶城市，16.3%的受訪者沒有考慮落戶問題。愿意留城的人群中，以青年居多，尤其是1990年后出生的青年人，大多沒有干過(guò)農(nóng)活，對(duì)農(nóng)村認(rèn)同度較低，更愿意留在城市。

隨著城市戶籍與福利越來(lái)越分離，城市戶籍對(duì)農(nóng)民工的吸引力也越來(lái)越弱，國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)措施，反而使農(nóng)村戶籍的含金量不斷增加，尤其是農(nóng)村土地價(jià)值越來(lái)越凸顯，農(nóng)民工更不愿意因放棄戶籍而失去土地。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村戶籍附帶的集體經(jīng)濟(jì)分紅，使得農(nóng)村戶籍含金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市，這也是農(nóng)民工不愿放棄農(nóng)村戶籍的重要原因。對(duì)于河北這樣戶籍政策比較寬松的城市來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工即使沒有落戶，也可以參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，子女同樣可以享受免費(fèi)義務(wù)教育，戶籍對(duì)其城市生活的制約越來(lái)越弱，權(quán)衡利弊，更多的農(nóng)民工選擇留城，但不落戶，出現(xiàn)留城與落戶相背離的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的主要目的是獲得收入，而不是市民化

調(diào)查顯示，87.6%的受訪農(nóng)民工進(jìn)城主要目的是獲得更高收入，6.7%的受訪者是喜歡城市生活才進(jìn)城務(wù)工，僅有2.5%的受訪者是為了成為城市人而進(jìn)城務(wù)工。市民化并不是農(nóng)民進(jìn)城的主要目的，至少不是最初目的，獲得更高收入才是農(nóng)民進(jìn)城的主要最初目的，這也是農(nóng)民功利思維的一個(gè)重要表現(xiàn)。市民化最初更多是國(guó)家意愿的體現(xiàn)。但是農(nóng)民工長(zhǎng)期的城市生活，對(duì)城市了解深入，城市生活對(duì)其吸引力也越來(lái)越大，留城意愿也越來(lái)越強(qiáng)烈，進(jìn)城務(wù)工目的由單純獲得收入，向更高層次的市民化傾向轉(zhuǎn)化。

（三）戶籍不再是農(nóng)民工留城的主要障礙，經(jīng)濟(jì)困境成為第一大“難”

戶籍制度改革不斷深入推進(jìn)，河北各大城市落戶門檻相對(duì)較低，即使石家莊省會(huì)城市只要辦理居住證一年以上就可以申請(qǐng)落戶，大部分農(nóng)民工只要有意愿，都可以申請(qǐng)落戶，戶籍不再是農(nóng)民進(jìn)城的主要障礙。但調(diào)查顯示，大部分農(nóng)民工都不愿意以放棄土地來(lái)?yè)Q取城市戶籍。傳統(tǒng)研究過(guò)分強(qiáng)調(diào)戶籍所附帶的社會(huì)保障和福利對(duì)農(nóng)民工的吸引作用，認(rèn)為只要將與戶籍或常住人口掛鉤的社會(huì)福利給了農(nóng)民工，就能吸引農(nóng)民工定居城市。這只是看到了問題的一個(gè)方面，社會(huì)福利對(duì)老年農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，或許有些吸引力，但對(duì)中青年農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，一份穩(wěn)定可靠的收入，才是他們最想要的。社會(huì)福利只能提供最基本的生存保障，不能提供發(fā)展的空間，農(nóng)民工并不想成為政府救濟(jì)的城市貧民，永遠(yuǎn)生活在城市最底層。

經(jīng)濟(jì)是城市生活的基礎(chǔ)，預(yù)期在城市能夠獲得更高收入是農(nóng)民工向城市遷移定居、實(shí)現(xiàn)市民化的主要因素。在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入水平既定的條件下，城鄉(xiāng)收入差異越大，城市吸引力就越強(qiáng)，農(nóng)民工市民化傾向就越明顯，也就是說(shuō)，農(nóng)民工在城市取得的收入越高，市民化意愿傾向就越強(qiáng)烈。相反，由于城市的生活成本、就業(yè)成本和子女教育費(fèi)用比農(nóng)村高，農(nóng)民工沒有一定的經(jīng)濟(jì)收入預(yù)期將很難維持家庭在城市的生活，難以實(shí)現(xiàn)市民化。

河北農(nóng)民工月收入多在3000—4000元，從絕對(duì)數(shù)字上看，與城市職工的工資差距不大，但農(nóng)民工要支付租房費(fèi)用，提高了農(nóng)民工的生活成本。農(nóng)民工無(wú)法獲得銀行貸款，僅靠務(wù)工收入無(wú)法支付高昂房?jī)r(jià)。調(diào)查顯示，在不愿落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工中，因買不起住房而不愿落戶城鎮(zhèn)的占95.8%，因生活成本高不愿落戶城鎮(zhèn)的占58.3%。

（四）農(nóng)民工愿意定居的城鎮(zhèn)類型與政策引導(dǎo)出現(xiàn)差異

調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民工最想定居的城市類型是一般地級(jí)市，占愿意定居城鎮(zhèn)人數(shù)的46%，其次是省會(huì)城市和縣（縣級(jí)市），分別占25%和22%，選擇在鎮(zhèn)上定居的比例最少，為9%。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工愿意定居的城市類型偏向于“城”而非“鎮(zhèn)”，而且更愿意定居在“大城市”或“特大城市”，選擇定居在一般地級(jí)城市及其以上規(guī)模城市的比例超過(guò)70%。從當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，大城市、特大城市不管是在人口容量上還是在交通等基礎(chǔ)設(shè)施上都達(dá)到或即將達(dá)到飽和狀態(tài)，政府要合理控制這類城市的規(guī)模。但是另一方面正是由于大城市、特大城市擁有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更好的公共設(shè)施，使得這類城市成為進(jìn)城務(wù)工人員定居意愿較強(qiáng)的城市類型。如何引導(dǎo)農(nóng)民工向中小城市、鎮(zhèn)流動(dòng)定居將成為擺在政府面前一大難題。

二、促進(jìn)農(nóng)民工市民化的對(duì)策思考

（一）弱化戶籍城鎮(zhèn)化，走常住人口城鎮(zhèn)化之路

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，更注重人的自由發(fā)展，而不僅僅只是戶籍身份的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工市民化要不斷弱化戶籍的人口控制功能，還原戶籍原本的人口登記功能，因此要弱化戶籍城鎮(zhèn)化，不必過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工落戶城市，而是努力提升農(nóng)民工整體素質(zhì)，促進(jìn)其能力、素質(zhì)的市民化，這是更深層次的市民化，也是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)所在。首先以國(guó)際通用的城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)，即常住人口城鎮(zhèn)化率來(lái)衡量城鎮(zhèn)化水平。戶籍城鎮(zhèn)化是戶籍二元結(jié)構(gòu)背景下中國(guó)特有的一種城鎮(zhèn)化，應(yīng)伴隨戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸弱化。其次要還原戶籍本質(zhì)，剝離附著在戶籍上的社會(huì)福利以及土地承包權(quán)。對(duì)于河北來(lái)說(shuō)，戶籍與社會(huì)福利的剝離已經(jīng)邁出了很大步伐，應(yīng)進(jìn)一步將戶籍與土地承包權(quán)分離，減少農(nóng)民工因進(jìn)城落戶而失去土地的憂慮。最后將“農(nóng)民工”稱謂改為“新市民”?！靶率忻瘛狈Q謂更體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民工群體的尊重，也暗含著這一群體享有與城市市民同等的權(quán)利和待遇。這表面上是稱謂的改變，深層次體現(xiàn)了農(nóng)民工從社會(huì)排斥走向社會(huì)融合。使用“新市民”稱謂初期，要多種方式進(jìn)行宣傳，各種文件、新聞報(bào)道都要規(guī)范使用“新市民”，形成使用“新市民”稱謂的氛圍，形成尊重農(nóng)民工的社會(huì)氛圍。

（二）促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)，提升市民化能力

實(shí)現(xiàn)就業(yè)，獲得穩(wěn)定收入是農(nóng)民工留城的基本條件，也是重要條件。政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)，提升農(nóng)民工市民化能力。一要通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，尤其是就業(yè)吸納能力強(qiáng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，積極承接京津服務(wù)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民工提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。二要完善針對(duì)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，加大對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的金融支持，簡(jiǎn)化程序，降低門檻，政府可以給予適當(dāng)?shù)馁N息補(bǔ)貼，讓金融成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的助推器。三要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)。整合教育、人社、農(nóng)業(yè)等部門培訓(xùn)資源，根據(jù)企業(yè)需求，采取訂單式、定向型、委托培養(yǎng)方式，使培訓(xùn)和就業(yè)有效銜接。

（三）給予人性化關(guān)懷，提升市民化意愿

調(diào)查顯示，農(nóng)民工最初進(jìn)城目的并非市民化，而是獲得更高收入，長(zhǎng)期的城市生活使他們?cè)絹?lái)越喜歡城市，市民化意愿也逐漸增強(qiáng)。鑒于此，政府要給予城市生活的農(nóng)民工更多人性化關(guān)懷，提升其市民化意愿。重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面：一是解決住房困難。相對(duì)穩(wěn)定收入來(lái)說(shuō)，住房問題是農(nóng)民工面臨的第二大障礙。引導(dǎo)房屋中介機(jī)構(gòu)向農(nóng)民工市場(chǎng)靠攏，增加廉租房源。借鑒外省經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)施政府統(tǒng)租房，建立針對(duì)農(nóng)民工及城市低收入群體的“城市住房保障基金”。二是建立農(nóng)民工工會(huì)，鼓勵(lì)農(nóng)民工積極加入工會(huì)。工會(huì)要積極維護(hù)農(nóng)民工收入分配權(quán)益、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)益、社會(huì)保障等合法權(quán)益，為農(nóng)民工提供法律援助，切實(shí)讓農(nóng)民工感受到城市溫暖，激發(fā)其潛在的市民化意愿。三是加強(qiáng)市民化軟文化建設(shè)。通過(guò)社區(qū)組織加強(qiáng)農(nóng)民工和城市居民溝通交流，幫助農(nóng)民工消除城市生活中的心理隔離、文化隔離。鼓勵(lì)農(nóng)民工積極參加社區(qū)文化活動(dòng)，在參與活動(dòng)的過(guò)程中擴(kuò)展社會(huì)交往范圍，增加社會(huì)資本，提升農(nóng)民工市民化社會(huì)能力。

（四）尊重農(nóng)民工意愿，構(gòu)建多元土地流轉(zhuǎn)方式

農(nóng)民工市民化過(guò)程中，要充分尊重農(nóng)民工意愿，確立農(nóng)民工在土地處置中的主體地位，允許農(nóng)民工進(jìn)城落戶不以放棄農(nóng)村土地為代價(jià)。同時(shí)要建立多種形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，給予農(nóng)民更多的選擇空間。可以嘗試以下幾種形式：一是土地入股，建立土地股份制合作社，農(nóng)民工以土地入股，獲得股權(quán)和分紅；二是轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，通過(guò)一次性轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，獲得轉(zhuǎn)讓費(fèi)，用于城市生活支出；三是土地置換，通過(guò)土地置換公司，將土地使用權(quán)與城市住房按一定比例置換，幫助農(nóng)民工更快定居城市。

作者單位：河北省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究所