一、上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化與資源、環(huán)境問題

20 世紀(jì)50年代的上海，是當(dāng)時(shí)中國人口規(guī)模最大的中心城市之一。但是原有城市轄區(qū)的基本格局，郊區(qū)空間狹小，耕地面積十分有限，鄉(xiāng)村地區(qū)難以保障上海市的副食品供應(yīng)。為解決上海市中心城區(qū)副食品供給短缺問題，國務(wù)院于1958年先后將江蘇省的嘉定、寶山、上海、川沙、青浦、南匯、松江、奉賢、金山、崇明10縣劃歸上海市管轄。隨即上海市充分利用區(qū)劃調(diào)整的契機(jī)，將原郊區(qū)全部撤銷，其城市地區(qū)并入市區(qū)，農(nóng)村地區(qū)并入郊縣。由此，上海市完成了郊區(qū)的大規(guī)模擴(kuò)張，形成了上海市的基本空間形態(tài)與格局1。（表6-7）

在建國后的半個(gè)多世紀(jì)里，由于城市采取傳統(tǒng)的工業(yè)城市化發(fā)展模式，以市區(qū)、特別是市中心區(qū)作為城市規(guī)劃建設(shè)和管理的重點(diǎn)，廣大的城市郊區(qū)往往被視為城市居民所需的糧食、蔬菜、奶酪產(chǎn)品等農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)基地，導(dǎo)致上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能單一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，并逐漸演變成為中心城市的附庸，形成了所謂的“大城市，小郊區(qū)”及“郊區(qū)圍著市區(qū)轉(zhuǎn)”的單中心城市發(fā)展模式。郊區(qū)城市化發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)普遍規(guī)模不足、功能不全及設(shè)施落后，無法滿足當(dāng)?shù)鼐用駥θ司迎h(huán)境的質(zhì)量要求。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著上海城市化步伐加快，上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。

表6-7 上海市及市轄區(qū)、郊縣的面積與人口變化

資料來源：催慶仙等《城鄉(xiāng)關(guān)系變遷中的大都市政區(qū)整合與轉(zhuǎn)型：上海案例》，《人文地理》，2012（1）

郊區(qū)城鎮(zhèn)化泛指城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化，郊區(qū)的生產(chǎn)方式和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的過程。改革開放以來，上海郊區(qū)的城鎮(zhèn)化水平日益提高，原先屬于郊區(qū)的農(nóng)村大多數(shù)已經(jīng)成為城市的一部分，農(nóng)村和城市的邊界逐步消失。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的比重越來越低，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，市場型就業(yè)及職業(yè)收入成為農(nóng)民的主要收入方式。生活方式已經(jīng)城市化，傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征發(fā)生了很大變化。往昔上海郊區(qū)10縣，現(xiàn)在只有崇明保留了縣的建制，其余都已成為城區(qū)。但是，在郊區(qū)城市化的過程中，由于人們片面地追求經(jīng)濟(jì)效益，對自然環(huán)境重視不夠，普遍面臨著因城市化帶來的資源、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題，具體表現(xiàn)為：（1）水體污染。工業(yè)廢水的排放總量增加，河流與地下水受到污染，水質(zhì)下降，直接對人體健康構(gòu)成危害。（2）空氣污染。工業(yè)排放的大量有毒氣體，以及汽車尾氣污染是空氣污染的重要因素。（3）固廢污染。工業(yè)生產(chǎn)排放的廢渣、粉塵，大都堆積于城市近郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部，有的甚至直接傾入河流，嚴(yán)重污染了土地和水源。（4）土地資源大量浪費(fèi)，耕地地力下降。

二、郊區(qū)城市化進(jìn)程中的內(nèi)源污染

上海郊區(qū)城市化進(jìn)程中的環(huán)境污染可區(qū)分為內(nèi)源污染和外源污染。內(nèi)源污染來自于城市郊區(qū)本身的工業(yè)化、非農(nóng)化進(jìn)程。外源污染則來自于上海城市郊區(qū)化的擴(kuò)散力量。其中內(nèi)源污染主要包括如下幾個(gè)方面：

（1）從1880年代起，郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，有力地推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革及非農(nóng)人口的增加，并為農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了大量資金，成為郊區(qū)城市化發(fā)展的巨大動力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的特點(diǎn)是布點(diǎn)分散，就地勞作，雖然數(shù)量多，卻能級低，在技術(shù)、規(guī)模、管理等方面與現(xiàn)代制造業(yè)有很大差距。進(jìn)入1990年代，上海市委市政府提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要集中連片發(fā)展，郊區(qū)各區(qū)縣先后建立了工業(yè)區(qū)或工業(yè)小區(qū)。但郊區(qū)各區(qū)縣分散、無序和過度建立的工業(yè)開發(fā)區(qū)，擴(kuò)大或增加了污染源。

（2）郊區(qū)農(nóng)業(yè)中化肥、農(nóng)藥的大量使用、畜禽牧場建設(shè)和生活污染，直接威脅著郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中越來越依賴化肥和農(nóng)藥的過度使用，大量氮磷流失進(jìn)入水體，造成河道水土污染。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活污水、糞尿未經(jīng)處理，直接排入郊區(qū)河道，加劇了水質(zhì)的惡化。郊區(qū)畜禽牧場則已成為危及黃浦江上游水質(zhì)的最大污染源。

（3）在快速推進(jìn)的城市化過程中，相對落后的城市規(guī)劃與管理，在很大程度上加劇了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。由于居住分散和居住點(diǎn)規(guī)模過小，廢水和垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模效益太低，使得諸如污水納管和集中治理變得幾乎不可能。在郊區(qū)農(nóng)村，這成為環(huán)境治理的最大困難之一。

（4）快速的城市化，帶來了郊區(qū)人口及社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，包括大量外來人口在城市郊區(qū)的聚集。由于文化變遷落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，郊區(qū)居民生活方式與現(xiàn)代城市生活不適應(yīng)，缺少市民意識和公共生活習(xí)慣。民眾的行為又直接影響到其周遭的生態(tài)環(huán)境。

三、郊區(qū)城市化進(jìn)程中的外源污染

上海郊區(qū)走的是一條嵌入式的城市化道路，也就是說，作為國內(nèi)特大城市的郊區(qū)化所帶來的推動力，也許是郊區(qū)城市化一股更強(qiáng)有力的推動力量。城市郊區(qū)化是指人口、就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)從大城市中心區(qū)向郊區(qū)遷移的分散過程。郊區(qū)化現(xiàn)象始于20世紀(jì)20年代美英等發(fā)達(dá)國家。1980年代中期中國一些特大城市也相繼進(jìn)入郊區(qū)化階段。其中中國最大的城市—上海，是最早進(jìn)入郊區(qū)化的城市之一。1980年代以來，上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力和輻射影響力大大增強(qiáng)，城市由集聚式變?yōu)閿U(kuò)散式發(fā)展，城市要素和職能開始由城市中心向外圍移動和擴(kuò)散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年至2000年，上海市中心城區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占全市工業(yè)總產(chǎn)值的比重從71.6％下降至22％。而同期郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占比由28.4％上升為78％。上海還先后批準(zhǔn)認(rèn)定了9個(gè)郊區(qū)市級工業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向這些區(qū)域集中2。另外，上海人口郊區(qū)化在歷經(jīng)1980年代起始階段，1990年代加速發(fā)展階段之后，在21世紀(jì)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。（表6-8）

表6-8 上海市人口分布變化

資料來源：黃麗鵬、高向東《世博后上海人口郊區(qū)化發(fā)展探討》，《中國城市經(jīng)濟(jì)》，2011（1），246

隨著上海城市產(chǎn)業(yè)功能和人口向郊區(qū)的擴(kuò)展趨勢日益顯著，速度不斷加快，大批成片的居住區(qū)、工業(yè)園區(qū)、各類開發(fā)區(qū)等新區(qū)在城市郊區(qū)崛起，衛(wèi)星城鎮(zhèn)也迅速發(fā)展，而且中心城區(qū)的郊區(qū)化發(fā)展同郊區(qū)的城市（鎮(zhèn)）化發(fā)展的兩股勢能相互匯合，相互作用越來越強(qiáng)烈，功能聯(lián)系越來越緊密，從而使郊區(qū)地域空間形態(tài)迅速發(fā)生重組和變化，推動了上海郊區(qū)城市化的快速發(fā)展。

但是，在上海城市郊區(qū)化進(jìn)程中，由于一些污染企業(yè)外移（2001年上海環(huán)保投資160億元，搬遷37家；2002年從中心區(qū)搬遷50多家重點(diǎn)污染企業(yè)至環(huán)線以外），工業(yè)區(qū)和居住區(qū)與農(nóng)田交錯(cuò)，縮短了市區(qū)污染向農(nóng)村擴(kuò)散的距離，導(dǎo)致有害廢物和居民生活廢水等直接污染了郊縣的土地和水域，使城市郊區(qū)生態(tài)嚴(yán)重受損。

四、郊區(qū)城市化進(jìn)程中的城郊矛盾

上海的目標(biāo)是要建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市，國際重要的經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心。但長期以來，上海人口和產(chǎn)業(yè)向以舊城為核心的市中心區(qū)持續(xù)集聚，市中心區(qū)發(fā)展過度密集，交通矛盾突出，環(huán)境質(zhì)量差，降底了城市發(fā)展的綜合效益。同時(shí)由于郊區(qū)城市空間發(fā)展緩慢，缺乏足夠的吸引力，又難以使人口和產(chǎn)業(yè)持續(xù)向郊區(qū)分散。因此，必須加速上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化，使郊區(qū)作為上海市的有機(jī)組成部分，有能力在優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，參與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，承擔(dān)國際城市功能，完善市域范圍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高人口科學(xué)文化素質(zhì)等方面，與中心城區(qū)一起為創(chuàng)建國際化大都市而努力。只有這樣，才能使上海市作為一個(gè)整體，全方位與國際接軌，實(shí)現(xiàn)在21世紀(jì)中葉成為現(xiàn)代化國際大都市的宏偉目標(biāo)。

從上?！熬盼濉币詠恚貏e是在上海市“十五”、“十一五”發(fā)展規(guī)劃中，市域一體化、建設(shè)現(xiàn)代化的國際大都市，已成為上海政府重要的指導(dǎo)思想和發(fā)展戰(zhàn)略，并深化落實(shí)為具體的政策細(xì)則和行動實(shí)踐。例如在制定“十五”規(guī)劃時(shí)，上海市明確提出：“九五變化看市區(qū)，十五變化看郊區(qū)”，“中心城區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華，郊區(qū)體現(xiàn)實(shí)力水平”的奮斗目標(biāo)。2001年初，上海正式啟動了“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃建設(shè)。在2002年的郊區(qū)工作會議上，上海市委、市政府明確要求郊區(qū)發(fā)展要圍繞城鄉(xiāng)一體化，加快農(nóng)村城市化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的總目標(biāo)，高起點(diǎn)編制都市型城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)制訂現(xiàn)代化城鎮(zhèn)實(shí)施計(jì)劃，高質(zhì)量建設(shè)一流的城市設(shè)施，特別要注意郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成完備的供電、供水、給排水、環(huán)保、綠化、垃圾收集、信息化等綜合系統(tǒng)。在2003年的迎世博大討論中，上海城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略理念轉(zhuǎn)變，那就是必須跳出空間狹小的中心城區(qū)，在6300平方公里的土地上實(shí)現(xiàn)建設(shè)國際大都市的理想。（表6-9）

上海提出城市建設(shè)的重點(diǎn)向郊區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，對郊區(qū)城鎮(zhèn)在人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住宅建設(shè)、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、信息網(wǎng)絡(luò)以及社會公共服務(wù)設(shè)施等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，促進(jìn)了上海郊區(qū)由城郊二元分離型向城郊一體化發(fā)展的轉(zhuǎn)變。但是在大都市區(qū)化及上海郊區(qū)城市化進(jìn)程中，城郊二元發(fā)展及城鄉(xiāng)分離的狀況依然存在，各種矛盾和沖突不時(shí)顯現(xiàn)。

1 . 體制上的矛盾

上海城郊根深蒂固的二元體制依然存在。從戶籍制度、糧油政策、教育政策，直到產(chǎn)業(yè)政策、土地制度、稅收政策、金融政策，大都市城區(qū)和郊區(qū)是兩種管理體制和發(fā)展模式。以戶籍管理為核心的城鄉(xiāng)二元制度不僅在空間上把農(nóng)民禁錮于鄉(xiāng)土之中，而且在公共服務(wù)、社會權(quán)益上與城市居民也存在著明顯差別。如郊區(qū)享受社會保障覆蓋面小、水平低，無法分享上海城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成果。

表6-9 上海市主要行政區(qū)劃調(diào)整

資料來源：催慶仙等《城鄉(xiāng)關(guān)系變遷中的大都市政區(qū)整合與轉(zhuǎn)型：上海案例》，《人文地理》，2012（1）

2 . 空間布局矛盾

在市場取向的改革形勢下，郊區(qū)出于自身利益的考慮，普遍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，房地產(chǎn)開發(fā)過熱和工業(yè)小區(qū)分散、規(guī)模小、布局不合理等現(xiàn)象。與此同時(shí)，中心城區(qū)卻苦于土地不足并難以突破行政界限而無法進(jìn)行必要的空間調(diào)整?？臻g分割限制了一些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)跨區(qū)域的聯(lián)合和擴(kuò)張，影響了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和城市功能提升。城市政府從城區(qū)利益出發(fā)，將整建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃給城區(qū)，或?qū)⑵渲胁糠中姓鍎澖o城區(qū)，出現(xiàn)了區(qū)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“一村兩制”情況，在城郊之間引發(fā)了很多社會管理上的混亂。

3 . 產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)城缺乏融合現(xiàn)象比較嚴(yán)重

由于產(chǎn)業(yè)功能的郊區(qū)遷移并沒有與郊區(qū)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)之間形成良性互動，郊區(qū)大量工業(yè)園區(qū)，游離于城鎮(zhèn)建設(shè)之外，因此，郊區(qū)化雖然促進(jìn)了郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但對郊區(qū)城鎮(zhèn)化的推動作用仍未有效發(fā)揮。

4 . 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的矛盾

中心城區(qū)和郊區(qū)從各自需要出發(fā)建設(shè)交通、通訊、電力、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展文教衛(wèi)體等社會事業(yè)。分散建設(shè)使中心城區(qū)和郊區(qū)諸多設(shè)施在時(shí)間和空間上不能銜接配套，從而無法實(shí)現(xiàn)一體化。各自為政又使許多設(shè)施因服務(wù)地域受限或標(biāo)準(zhǔn)等級偏低而無法發(fā)揮最大效益和作用。

因森林、濕地、河流、胡泊等環(huán)境資源的共有性以及環(huán)境污染、生態(tài)問題的擴(kuò)散性，城市之間、城市與農(nóng)村之間具有難以割裂的生態(tài)聯(lián)系3。城郊矛盾導(dǎo)致郊區(qū)環(huán)境治理異常艱巨，不僅增加了城市生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也妨礙了上海生態(tài)城市建設(shè)。

五、郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展

早在20世紀(jì)90年代中期，上海市委、市政府就提出了“三個(gè)集中”的郊區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，即農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中。2003年，上海市委、市政府進(jìn)一步提出郊區(qū)要加快推進(jìn)“三個(gè)集中”的步伐，并把它作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。2004年，上海市政府正式批準(zhǔn)了上海市城市規(guī)劃管理局關(guān)于切實(shí)推行三個(gè)集中加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要，綱要從指導(dǎo)思想、基本原則、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境，配套政策，規(guī)劃管理10個(gè)方面對上海郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)提出要求。與全國平均水平和國內(nèi)大部分地區(qū)相比，今天的上海擁有典型的市域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，已經(jīng)是一個(gè)高度城市化地區(qū)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民占全市比重極小。2009年，上海城市化率高達(dá)88.6％，遠(yuǎn)高于全國46.6％的平均水平，第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重僅為0.7％，農(nóng)業(yè)人口僅有164.5萬人4。

但是，推進(jìn)上海郊區(qū)農(nóng)村城市化，不意味著農(nóng)民都要向城鎮(zhèn)集中，以城市取代農(nóng)村，消滅農(nóng)村。也不意味著以農(nóng)村的衰敗為代價(jià)來進(jìn)行城市化。的確，上海郊區(qū)土地非農(nóng)開發(fā)，有力地促進(jìn)了其工業(yè)化和城市化的發(fā)展，在郊區(qū)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重逐年下降。而且由于級差地租和比較優(yōu)勢的作用，滬郊農(nóng)村作為上海副食品供應(yīng)基地的優(yōu)勢已經(jīng)喪失，上海郊區(qū)作為城市農(nóng)產(chǎn)品供給者的角色大大弱化。農(nóng)村大量的耕地被城市建設(shè)征用，農(nóng)民數(shù)量與自然聚落急劇減少，一些村落出現(xiàn)衰敗現(xiàn)象。在這種情況下，農(nóng)業(yè)從上海郊區(qū)退出似乎便成為一種必然趨勢。甚至有人提出，上海高度稀缺的土地資源應(yīng)該用于效率更高的方面，也就是說更多的用于城市建設(shè)和吸引投資，代之而起的是通過“合理的轉(zhuǎn)移制度”，支持內(nèi)地農(nóng)業(yè)發(fā)展，或因日漸融入國際市場從國外購買農(nóng)產(chǎn)品。但實(shí)際上，大都市郊區(qū)與農(nóng)村對上海并非可有可無。因?yàn)樽鳛檎诮ㄔO(shè)中的國際化大都市，上海已經(jīng)開始進(jìn)入后現(xiàn)代社會，需要到了重新認(rèn)識農(nóng)業(yè)除生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)功能以外的潛在的生態(tài)、社會功能的時(shí)候了。尤其是一個(gè)生態(tài)功能強(qiáng)健的郊區(qū)農(nóng)村，可以成為綠化、美化、凈化城市城鄉(xiāng)空間的重要資源基礎(chǔ)，對長期的粗放式高速增長，生態(tài)資源受損和消耗嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)處于全國前列，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)落在第二甚至第三梯隊(duì)的上海具有不可替代的作用。因此，一定數(shù)量農(nóng)村的存在和一定數(shù)量的郊區(qū)農(nóng)民就地市民化，是未來上海城市發(fā)展的客觀要求。上海要立足新世紀(jì)都市的發(fā)展，按照以人為本和生態(tài)平衡的要求，將上海的農(nóng)業(yè)發(fā)展納入上海國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和上海的整體城市發(fā)展規(guī)劃，保證農(nóng)業(yè)的功能結(jié)構(gòu)，區(qū)域分布，規(guī)模水平，就業(yè)人數(shù)等各方面同城市經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展相適應(yīng)。要通過農(nóng)村城市化的發(fā)展，給郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入活力，為根本改變郊區(qū)傳統(tǒng)落后的舊農(nóng)村和小農(nóng)生產(chǎn)生活方式，創(chuàng)造必要的物質(zhì)條件。但村莊的城市化，不是摧毀村社區(qū)的鄉(xiāng)土基礎(chǔ)，不是要按照城市的面貌來改造鄉(xiāng)村景觀，變成類似于城市或城鎮(zhèn)那樣的面貌和人口密度，而主要是改善生活條件和改造生活方式，實(shí)現(xiàn)簡陋的鄉(xiāng)村生活設(shè)施向城市生活條件轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)村擁有同城鎮(zhèn)一樣的基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施。最重要的是讓鄉(xiāng)村在居住、就業(yè)、教育、社會保障，醫(yī)療和文化生活等方面享受與城市同等的條件，享受現(xiàn)代化城市文明和社會福利，明顯縮小城鄉(xiāng)差別，使農(nóng)村成為吸引人們居住、生產(chǎn)和生活的地方。

六、郊區(qū)環(huán)境治理

近年來作為中國改革開放的排頭兵，上海面對日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境壓力和挑戰(zhàn)，以及公眾日益強(qiáng)烈的對生活環(huán)境質(zhì)量的訴求，貫徹創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市戰(zhàn)略，努力擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式的束縛，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)有了明顯進(jìn)步。

上海要實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，郊區(qū)是其關(guān)鍵的一環(huán)。因?yàn)樽鳛橹行氖袇^(qū)的外部環(huán)境，上海郊區(qū)是城市自然資源（包括土地資源、水資源、生物資源、礦產(chǎn)資源等）的主要分布區(qū)域，是城市的生態(tài)屏障。上海郊區(qū)寶貴的生態(tài)資源，在保護(hù)生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、提高景觀多元性等方面起著不可替代的作用。過去20多年，由于超常規(guī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市的急劇擴(kuò)大，郊區(qū)自然生態(tài)已經(jīng)嚴(yán)重受損，而且還有加劇的趨勢。因此將郊區(qū)發(fā)展限定在生態(tài)資源可承受范圍之內(nèi)，約束經(jīng)濟(jì)行為，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和生活方式，盡快對已經(jīng)受損的郊區(qū)生態(tài)系統(tǒng)予以修復(fù)，而且不再構(gòu)成新的損害，已經(jīng)歷史性地?cái)[到了上海的面前。

（1）把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在重要位置，繼續(xù)推行市域一體化發(fā)展與管理的改革，全面清除殘存的城鄉(xiāng)二元體制及政策痕跡，如取消戶口限制與歧視，按地域觀念進(jìn)行人口管理。對一些關(guān)系到都市區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展和整體利益但又可能面臨城郊沖突的重大基礎(chǔ)設(shè)施和社會發(fā)展設(shè)施，進(jìn)行超前規(guī)劃和協(xié)調(diào)，實(shí)行非地方化管理。

（2）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。通過產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和功能挖掘，支持物耗低、污染輕、效益好的生態(tài)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在郊區(qū)各區(qū)域聚集，淘汰妨礙環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的物耗高、污染重、效益差的產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)，減輕傳統(tǒng)工業(yè)特別是重化工業(yè)對資源環(huán)境的壓力。要從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局入手，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對郊區(qū)土地和環(huán)境污染。

（3）因?yàn)榻紖^(qū)要同時(shí)承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品供給、環(huán)境凈化和水源涵養(yǎng)、景觀美化、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)、傳統(tǒng)文化等多重功能，政府需通過直接投入、補(bǔ)貼補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付方式支持郊區(qū)發(fā)展。特別是逐步建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步加大對財(cái)力困難區(qū)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。

（4）因?yàn)槌青l(xiāng)之間存在難以割裂的生態(tài)聯(lián)系，如果簡單地將污染行業(yè)、污染源大面積轉(zhuǎn)移到城市外的郊區(qū)、農(nóng)村，就會導(dǎo)致郊區(qū)生態(tài)環(huán)境變得愈發(fā)脆弱，并最終危及城市自身。所以在城市郊區(qū)化進(jìn)程中，要采取措施，防止環(huán)境污染由工業(yè)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、由城區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

（5）加大環(huán)保投入，加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治力度。在尋求先進(jìn)環(huán)境技術(shù)、建設(shè)先進(jìn)治污工程基礎(chǔ)上，結(jié)合自然、社會、人文要素，形成一種整體化的發(fā)展戰(zhàn)略。要通過制度創(chuàng)新，將公眾參與納入到郊區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中來。

注釋

1 催慶仙等《城鄉(xiāng)關(guān)系變遷中的大都市政區(qū)整合與轉(zhuǎn)型：上海案例》，《人文地理》， 2012（1），84

2 唐曉宏《上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展路徑研究》，《地方經(jīng)濟(jì)》，2014（9），68

3 曹榮湘《生態(tài)治理》，中央編譯出版社，2015，71

4 上海市發(fā)展改革研究院《上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑和突破口研究》，《科學(xué)發(fā)展》， 2013（5），6