（一）社會管理職能概述

社會管理本身的內(nèi)涵是相當(dāng)豐富的。社會學(xué)的學(xué)者將社會管理看作是社會管理學(xué)研究的對象，社會主義的社會管理學(xué)是其核心內(nèi)容，并將社會管理學(xué)納入科學(xué)社會主義社會構(gòu)建的范疇。因此，基于社會管理學(xué)的視角，對社會管理下了這樣一個定義：“對社會實行科學(xué)管理，是社會主義社會的重要特征，也是社會主義社會向前發(fā)展的必然要求?！?span id="2wufl3l" class="super" id="ref168">[2]管理學(xué)的學(xué)者從管理和決策的視角來定義社會管理的概念：社會管理是指 “在一些項目中，諸如環(huán)境生態(tài)、工程、災(zāi)害、社會風(fēng)險等，對社會影響進行評估、控制，甚至包括公眾參與活動和參與決策過程”[3]。從社會生態(tài)系統(tǒng)的視角來看待社會管理的學(xué)者則認(rèn)為：“社會管理是管理主體對社會系統(tǒng)的有科學(xué)根據(jù)的影響，為的是使系統(tǒng)實現(xiàn)它面臨的目標(biāo)和任務(wù)。”[4]

本書廣泛吸取了眾多學(xué)者對于社會管理概念的定義并加以提煉和反思，主要從廣義和狹義兩大維度解讀社會管理的內(nèi)涵。廣義的社會管理是從 “社會系統(tǒng)”本身所囊括的核心內(nèi)容出發(fā)，認(rèn)為社會系統(tǒng)包括政治、經(jīng)濟、文化三大核心內(nèi)容。基于此，社會管理是指以政府為主的各類公共部門和公共組織依法對社會系統(tǒng)中的公共政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、文化領(lǐng)域?qū)嵤┑乃泄芾砘顒印ｏ@然的，廣義的社會管理的概念與公共管理的概念有高度的相似性和重合性。狹義的社會管理概念實則是在廣義社會管理概念的基礎(chǔ)上，對政治領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域的公共事務(wù)進行了一次剝離，將社會系統(tǒng)中包括文化內(nèi)在的公民社會生活作為主要管理范疇，進行除政治事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)以外的公共管理，這就是我們所慣用的社會管理的概念。

2011年2月，胡錦濤總書記在中共中央黨校省部級領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)班開班典禮上談到，社會管理就是以實現(xiàn)和維護社會權(quán)力為目標(biāo)，發(fā)揮多元治理主體的作用，提供、調(diào)整和增進社會福利，推動個人發(fā)展和社會有序和諧的過程。因此，社會管理應(yīng)以社會權(quán)利為目標(biāo)，以多元組織為主體，以社會福利為內(nèi)容，以和諧發(fā)展為宗旨。政府在履行社會管理職能時，應(yīng)該以規(guī)范社會行為作為起點，以協(xié)調(diào)社會關(guān)系作為基礎(chǔ)，以化解社會矛盾、解決社會問題為重心，以應(yīng)對社會風(fēng)險為關(guān)鍵，以保持社會穩(wěn)定、促進社會公正為目標(biāo)。社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)以公共需求為導(dǎo)向、以社會事業(yè)為基礎(chǔ)、以體制創(chuàng)新為核心、以社會組織為關(guān)鍵。[5]社會管理制度體系的分類如圖11－1所示。

圖11－1 社會管理制度體系分類

如前所述，狹義的社會管理是以公民社會生活為主要管理范疇，具體而言，該范疇又可以劃分為社會生活、社會結(jié)構(gòu)、社會制度、社會事業(yè)、社會觀念五大環(huán)節(jié)，針對這五大環(huán)節(jié)的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的一系列動態(tài)過程稱為社會管理。通常情況下，社會管理包括兩類：第一類是政府對有關(guān)社會事務(wù)進行規(guī)范和制約，即政府社會管理，這是政府通過制度硬約束來履行社會管理的部分；第二類是社會自我管理，或者說是社會自治管理的部分，通常是公民、社會組織依據(jù)公民意識、道德規(guī)范等軟約束形成自治契約，約束和規(guī)范自身行為，是現(xiàn)代社會管理的骨干和重心?，F(xiàn)代社會管理的理念已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，制度硬約束是社會自治力量的一種有效輔助，政府的干預(yù)、協(xié)調(diào)成為社會自我管理的有效補充。因此，以社會自治為基礎(chǔ)的政府社會管理是要借社會系統(tǒng)之力，發(fā)展互動的政府社會管理模式。

（二）我國社會管理的現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著國內(nèi)外局勢的變遷，以及區(qū)域一體化、全球經(jīng)濟化進程的影響，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展方向、速度及總量均得以突飛猛進地發(fā)展。與此同時，社會力量的不斷發(fā)展，社會形態(tài)的不斷變化促使黨和國家持續(xù)關(guān)注社會管理的縱深改革，提高社會管理法律法規(guī)體制機制的創(chuàng)新，優(yōu)化社會管理模式和管理方式，在現(xiàn)代信息技術(shù)革命的背景下為社會管理體系引入技術(shù)創(chuàng)新，讓技術(shù)創(chuàng)新助力管理創(chuàng)新。

社會管理從來都是黨和國家提升執(zhí)政能力和綜合實力的重要途徑，因此，我國在構(gòu)建社會管理體系、探索符合我國國情與社情的社會管理模式上做了長足努力，同時也取得了無可置疑的巨大成就，搭建了社會主義國家進行社會管理的基本構(gòu)架，包括社會管理依存的法律法規(guī)政策體系、“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”社會管理領(lǐng)導(dǎo)體系和組織網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)行的社會管理基本構(gòu)架與我國經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀相符，與我國的具體國情和社情相適應(yīng)，從構(gòu)架的穩(wěn)定性和科學(xué)性來看，對于完善政府職能體系和塑造政府與社會的關(guān)系都有極大的推動力。具體而言，這種推動力體現(xiàn)在如下幾個方面。

1．強化社會管理在政府職能體系中的地位與作用

從政府職能的內(nèi)容上看，政府職能體系可以劃分為四個主要部分，其中社會管理是政府職能體系中的重要部分，并且隨著突發(fā)性公共事件的頻發(fā)，社會管理逐漸成為政府職能體系中的核心和重點。例如，非典病毒在全國范圍內(nèi)的蔓延就是一起典型的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，這對我國政府的社會管理和社會應(yīng)急管理是嚴(yán)峻的考驗，同時也提醒了政府不能單純地關(guān)注經(jīng)濟增長，還必須致力于提升政府處理突發(fā)性公共事件的能力；云南火車站的嚴(yán)重暴力恐怖事件也是一起典型的突發(fā)性公共事件，政府如何快速控制和處理此類公共事件，既關(guān)乎公民的生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，又關(guān)系到民族關(guān)系和邊疆治理。由此，社會管理任務(wù)的潛在壓力讓社會管理職能在政府職能體系中的地位和作用逐漸得以強化。

2．增強社會自治能力，重塑政府與社會的關(guān)系

政府源生于社會，政府職能如何轉(zhuǎn)變都應(yīng)以社會系統(tǒng)為考據(jù)，因此，一定歷史階段中的社會發(fā)展需求決定了政府職能的內(nèi)容，政府社會管理職能也是如此?，F(xiàn)代公共管理強調(diào)政府在履行社會管理職能時，要引導(dǎo)社會自我管理，盤活社會自治管理的能力，替代過去政府通過強制性的制度法規(guī)規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系的做法。當(dāng)下的社會系統(tǒng)較之過去已經(jīng)發(fā)生了巨大變化：首先體現(xiàn)在公民意識的覺醒，公民對于政府 “管家婆”的作風(fēng)逐漸產(chǎn)生抵觸或者反感的負(fù)面情緒，公民愿意并且有能力表達自身的利益訴求，參與到社會管理中去；其次是社會力量的成長，各類社會組織能夠承擔(dān)起社會管理中的多項任務(wù)，甚至在專業(yè)化程度上較政府而言是有過之而無不及的。因此，我國政府在轉(zhuǎn)變職能中也認(rèn)識到了公民意識的覺醒與社會力量的成長，開始孵化社會自治能力，重塑政府與社會的關(guān)系。

3．加大了支持力度，政府對社會事業(yè)的支出不斷增加

近年來，財政部門不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐漸加大了對教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等民生領(lǐng)域的投入 （見圖11－2）。

圖11－2 財政對教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生的投入狀況 （2007—2013年）

數(shù)據(jù)來源： 《中國財政統(tǒng)計年鑒 （2009—2014）》及財政部公布的2009年、2010、年2011年全國財政收支情況。

從圖11－2可以看出，全國財政用于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的投入分別從2007年的7122．30億元、5447．20億元、1989．90億元增長至2012年的21242．10億元、12585．52億元、7245．11億元，分別增長2．90倍、2．31倍、3．64倍。2013年財政支出結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化，加大了對 “三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等的支持力度，切實保障和改善民生。全國財政主要支出項目情況如下：教育支出22001．76億元，比上年增加759．66億元，增長3．58％；醫(yī)療衛(wèi)生支出8279．9億元，比上年增加1034．79億元，增長14．28％；社會保障和就業(yè)支出14490．54億元，比上年增加1905．02億元，增長15．14％。另外，為實現(xiàn)全社會 “居有其所”的目標(biāo)，“十一五”以來，國家穩(wěn)步推進保障性安居工程，逐步加大政策傾斜和資金投入力度，中央財政在保障性住房建設(shè)方面的投入實現(xiàn)了跨越式增長。2007年中央保障性住房建設(shè)支出為51．0億元，2010年達到4479．62億元， 2013年 （截至2013年11月）達到4480億元。[6]

4．實施了相關(guān)的社會政策，初步解決社會問題

黨的十一屆三中全會明確提出率先改革農(nóng)村，花大力氣扶貧，制定扶持農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)社會政策，取得了顯著成效和喜人成績，農(nóng)業(yè)社會面貌有了較大改善，農(nóng)村經(jīng)濟總量大幅增加，農(nóng)民生活水平明顯提高，貧困人口總量下降。然而，由于我國的自然資源本身分布不平衡，加之我國行政高壓體制下，“階梯式”的戰(zhàn)略發(fā)展模式導(dǎo)致了地區(qū)之間的資源稟賦不盡相同，并且由于地區(qū)各不相同的品牌效應(yīng)等，我國仍然有一些貧困現(xiàn)象嚴(yán)重的貧困縣、貧困村等。為解決貧困地區(qū)的居民生活困難問題、經(jīng)濟發(fā)展問題及社會穩(wěn)定問題，我國自1994年起實施 《國家八七扶貧攻堅計劃》[7]，為全國范圍內(nèi)的扶貧工作提供政策、財政、人才保障?！?000年中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國貧困人口溫飽問題已基本解決，全國人民總體上實現(xiàn)了由溫飽向小康邁進[8]。我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，針對城市 “下崗”工人的再就業(yè)問題，國家也出臺了扶持工人再就業(yè)的相關(guān)政策，其中包括制定了最低工資保障以緩解城市人口的貧困問題。

（三）我國社會管理的問題分析

當(dāng)前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期。由于經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)換、體制深層次改革和全方位對外開放正在加速轉(zhuǎn)型，我國社會管理的風(fēng)險和難度加大，社會管理領(lǐng)域存在的問題還不少。第一，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需求；第二，社會轉(zhuǎn)型的需求；第三，政府轉(zhuǎn)型的需求；第四，解決社會矛盾、不斷發(fā)展的需求。這四方面都與我國的社會管理密切相關(guān)，處理好需求之間的關(guān)系，將會使得社會管理更加有利于我國的發(fā)展。

上述四個需求顯現(xiàn)出了我國社會管理還存在一些亟待解決的問題，當(dāng)然，這是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，負(fù)面問題的 “累計爆發(fā)”。改革開放以后，我黨力挽狂瀾，果斷放棄了 “以階級斗爭為綱”，迎來了經(jīng)濟的全面建設(shè)時期。經(jīng)過改革開放30多年的艱苦奮斗，我國經(jīng)濟發(fā)展的模樣已經(jīng) “改頭換面”，經(jīng)濟實力不斷增強，為化解社會矛盾，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，在綜合國力不斷增強的同時，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到我國處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系這對根本矛盾尚存的基礎(chǔ)上，社會矛盾顯現(xiàn)出了更多的復(fù)雜性，社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，其中，不均衡的地區(qū)發(fā)展、人與自然關(guān)系的惡化等問題亟待解決，成為眾多社會矛盾中的重點和難點。

社會管理領(lǐng)域尚存問題的解決既需要穩(wěn)扎穩(wěn)打，又需要穩(wěn)中求進，認(rèn)真梳理社會管理中根本矛盾、基本矛盾及矛盾的主要方面和次要方面，以社會管理領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)政策為依據(jù)，認(rèn)真落實和貫徹社會管理工作。與此同時，要敢于并善于使用創(chuàng)新型的管理模式和管理方法，加強管理實踐的經(jīng)驗總結(jié)，把握社會管理的規(guī)律和核心要旨，全面推進社會管理的長效、科學(xué)發(fā)展。具體來看，為了適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的新特點，推進社會管理創(chuàng)新是勢在必行的。

1．信息孤島的存在，使社會管理質(zhì)量不高

信息孤島是指在信息環(huán)境中，彼此相對獨立、資源難以共享和兼容的封閉的信息體系。也就是說，在社會管理發(fā)展過程中，政府各部門都建有自己的信息平臺，自成一體，無法與其他部門的信息平臺進行連接，只能在自己的信息平臺上使用自己的信息資源，無法實現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通，無法協(xié)同辦公，從而形成各自為政的現(xiàn)象，形成一個個信息孤島。目前我國社會管理的發(fā)展往往存在各部門自成體系的現(xiàn)象，技術(shù)形式和管理形式不統(tǒng)一，這就造成了信息資源分散、共享程度低、資源浪費的情況，完整的管理體系被隔離成一個個獨立的 “孤島”。信息孤島的存在不僅會導(dǎo)致政府部門因重復(fù)建設(shè)而造成資源浪費，而且會導(dǎo)致因無法協(xié)同辦公而造成無法為公眾提供真正優(yōu)質(zhì)服務(wù)的問題。

這個現(xiàn)象使我們想起了近幾年進行的電子政務(wù)的建設(shè)，它也遇到了嚴(yán)重的信息孤島問題。每一個部門或每一個單位都建立了各自的網(wǎng)站，大部分的網(wǎng)站外包給網(wǎng)站制作公司建立后，信息和新聞不再更新，不僅沒有發(fā)揮電子政務(wù)的真實本意，而且浪費了我國政府大量的資源。作為物聯(lián)網(wǎng)時代的電子政務(wù)的建設(shè)，需要得到政府及領(lǐng)導(dǎo)的重視，一定要由專人管理?，F(xiàn)階段很多單位在日常工作中，被從上至下的領(lǐng)導(dǎo)批示、日常工作維護占用了大量的時間，因此，建立一個統(tǒng)一的智慧政府是十分必要的。智能政府不會出現(xiàn)一個問題需要領(lǐng)導(dǎo)幾天才能批示的現(xiàn)象，能更快地解決群眾的問題，這樣的措施將使社會管理成為常規(guī)化，而不是處理危機化。

2．政府社會管理出現(xiàn)權(quán)威真空，使其管理權(quán)威下降

政府社會管理的權(quán)威真空主要是指法律權(quán)威的缺失。我國長久以來都認(rèn)為社會管理的主體應(yīng)該是政府，而且應(yīng)該只有政府，因此，政府憑借著這種 “單一責(zé)任”賦予的極大隱形權(quán)威進行權(quán)利的支配，而傳統(tǒng)型和魅力型的權(quán)力都需要政治經(jīng)濟基礎(chǔ)和高度集中的政治權(quán)力作為保障和前提。隨著傳統(tǒng)型支配模式的瓦解，傳統(tǒng)型和魅力型的支配方式開始向法理型支配方式轉(zhuǎn)變，管理權(quán)的合法性由法律規(guī)定并解釋，民主與法制得到不斷發(fā)展和完善，削弱了政府長期以來慣用的權(quán)威基礎(chǔ)。然而，在支配方式和權(quán)威模式的轉(zhuǎn)型中，政府社會管理也面臨著向依法管理轉(zhuǎn)變的過程，如果存在法律空白，便會讓政府社會管理遭遇管理權(quán)威的詰問。

在物聯(lián)網(wǎng)時代的政府社會管理中，信息會更加暢通，我們也更加需要擺脫魅力型的權(quán)威，以法律為準(zhǔn)則，建立一個有法可依、有法必依的法治社會。

3．社會管理出現(xiàn)失序現(xiàn)象，社會管理存在危機

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會結(jié)構(gòu)的耦合度較低，脆性較大，社會結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，社會管理是以社會問題和社會發(fā)展為導(dǎo)向的，社會結(jié)構(gòu)一旦發(fā)生變化，社會群體的相關(guān)關(guān)系便會被打亂和重組，社會生活中會涌現(xiàn)出新的價值觀和行為方式，原有社會管理規(guī)范無法對層出不窮的社會活動進行約束和管理，因而只能主動調(diào)整社會管理機制，社會管理便出現(xiàn)了失序問題。

若社會管理的秩序陷入不同程度的混亂，原有社會管理秩序的合法性和有效性可能遭受質(zhì)疑和不斷弱化，但舊的社會管理體系與新的社會管理體系之間存在轉(zhuǎn)換空隙，也可能存在管理體系轉(zhuǎn)換的風(fēng)險，同時引發(fā)了大量的無規(guī)則行為。社會問題是此起彼伏的，并不會 “刻意”留出社會管理體系轉(zhuǎn)換的空當(dāng)，因此，公眾容易降低對政府社會管理能力的信心。與此同時，公眾又通過其他標(biāo)準(zhǔn)和方式試圖自行解決社會矛盾，反而擾亂了社會秩序，打破了社會常態(tài)。

物聯(lián)網(wǎng)將給社會管理帶來極大的改變。首先是將更多的社會管理信息納入社會管理云中，經(jīng)過精密的模型分析，我們將及時獲得各類有效的信息；其次，全面掌握信息，更好地為人們服務(wù)，讓更多的人受益于物聯(lián)網(wǎng)帶來的好處；最后，有序的社會管理將為社會的政治經(jīng)濟等方面的進一步發(fā)展提供穩(wěn)定的條件。

4．社會自治性質(zhì)的社會管理的不充分，使社會管理出現(xiàn)盲點

改革開放以前，社會中所有的組織或單位都從屬于一定的黨政系統(tǒng)，或有相應(yīng)的行政級別，或隸屬于某一行政機關(guān)。社會中的所有成員都被納入一定的組織或單位，社會成員對其具有很強的依附性，在農(nóng)村是人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，在城市是黨政機關(guān)、居民委員會和企事業(yè)單位。在這一社會管理格局和機制下，政府通過對組織的管理將社會所有成員和組織納入體制軌道。

在轉(zhuǎn)型時期，我國涌現(xiàn)出來的這些矛盾和社會不和諧因素確實加大了社會管理的難度，使得當(dāng)前我國的社會管理體制到了不得不進行改革的階段。然而這種改革又需要我們對體制本身進行深入的觀察與思考，從不同的角度對當(dāng)前的中國社會管理進行透析，而要建構(gòu)適應(yīng)新形勢的社會管理體制，首先一定要更新原有的理念，這是我們建構(gòu)中國特色社會管理體制的前提和關(guān)鍵。[9]現(xiàn)階段，我們國家的社會管理中存在著信息化不發(fā)達、信息孤島的問題，做好信息承接將是物聯(lián)網(wǎng)時代的重要任務(wù)。

我們應(yīng)構(gòu)建社會管理信息平臺。通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在社會管理中的創(chuàng)新應(yīng)用，結(jié)合當(dāng)前社會的熱點、難點問題，實現(xiàn)對社會治安、公共預(yù)警、社會保障、文化體制等方面的管理，建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、信息共享、功能齊全的社會管理綜合信息云，構(gòu)建社會管理信息化平臺，提高新形勢下社會管理信息化水平。