4　新區(qū)域主義的綜合研究范式

自從20世紀(jì)80年代以來，在創(chuàng)立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)、安全區(qū)域目標(biāo)下，歐洲國家政治空間（political space）的重構(gòu)運(yùn)動(dòng)引發(fā)了區(qū)域研究的再次復(fù)興。此后，隨著全球化和區(qū)域化的交互作用日漸加強(qiáng)，區(qū)域空間再次被認(rèn)為是全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)鍵元素之一，區(qū)域組織也成為協(xié)調(diào)多元利益主體的制度平臺(tái)和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要載體之一。世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由此進(jìn)入新區(qū)域主義時(shí)代。與此相伴隨，以國家層面下的區(qū)域?yàn)樘貏e關(guān)注對(duì)象，新區(qū)域主義已經(jīng)成為深刻影響西方國家區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃的主流思想之一。

4.1　從舊區(qū)域主義到新區(qū)域主義的演化過程

4.1.1　區(qū)域主義

區(qū)域主義（regionalism）亦稱地區(qū)主義，主要起源于20世紀(jì)初期。西歐和北美國家針對(duì)工業(yè)化的快速發(fā)展而引發(fā)的城市內(nèi)部環(huán)境惡化、人口過分擁擠以及生活質(zhì)量下降等城市問題，以社會(huì)生態(tài)學(xué)家蓋迪斯和規(guī)劃學(xué)家芒福德為代表的學(xué)者主張城鄉(xiāng)均衡、分散發(fā)展，而被稱為生態(tài)學(xué)派的區(qū)域主義。但因缺乏深入研究城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和行政制度以及城市向郊區(qū)無限蔓延的現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的區(qū)域主義作用較為有限。例如，由于經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國受羅斯福新政的影響，區(qū)域主義仍主要是作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重構(gòu)的主要手段（見專欄4－1）。

專欄4－1　二十世紀(jì)美國區(qū)域主義發(fā)展的簡(jiǎn)要回顧

早在20世紀(jì)20年代，美國以Mckayc．B．和美國區(qū)域計(jì)劃協(xié)會(huì)為代表的區(qū)域主義已經(jīng)開始相關(guān)工作。不過，他們的觀點(diǎn)是理想化的且尺度比較寬泛，缺乏一定工具理性。進(jìn)入20世紀(jì)30年代以后，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條，區(qū)域主義仍能發(fā)揮較大影響力：主要聚焦在改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題上。例如，根據(jù)20世紀(jì)30年代中期的相關(guān)規(guī)劃研究文獻(xiàn)和區(qū)域規(guī)劃的政府文本表明，此時(shí)的區(qū)域主義更多地被看作是重構(gòu)經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國的區(qū)域主義思潮出現(xiàn)第一次突破性發(fā)展。世界進(jìn)入和平與恢復(fù)和大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的歷史時(shí)期，相關(guān)的區(qū)域規(guī)劃制定及其實(shí)施開始切實(shí)關(guān)注政府服務(wù)的效率與合理性、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展等問題（如建設(shè)州際公路體系）。然而，對(duì)區(qū)域主義的一個(gè)重要爭(zhēng)論（起始于20世紀(jì)50年代并持續(xù)至20世紀(jì)70年代）是：區(qū)域主義只在能付諸實(shí)施且有效才具有意義。重點(diǎn)內(nèi)容是關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)中政府機(jī)構(gòu)的有效協(xié)調(diào)與合作。

美國區(qū)域主義發(fā)展歷史的第一個(gè)標(biāo)志時(shí)期是里根總統(tǒng)執(zhí)政的20世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)，美國的城市與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不再大量出現(xiàn)在聯(lián)邦和州政府的議程之中。原因在于，該時(shí)期的國家高速公路網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)已經(jīng)接近結(jié)束，也不存在以大都市地區(qū)為重點(diǎn)對(duì)象的大規(guī)模投資活動(dòng)。

20世紀(jì)90年代再次將區(qū)域主義帶回到美國國家政治前沿的是，大都市地區(qū)的發(fā)展情況不理想，而且學(xué)界和政府普遍認(rèn)為：急需尋求新的發(fā)展關(guān)系和解決方案。與此相關(guān)聯(lián)，為了改善廣大民眾最關(guān)心的生態(tài)、交通、可支付住房等問題，至少區(qū)域?qū)用娴恼畢f(xié)調(diào)與合作開始出現(xiàn)革新措施。不可否認(rèn)，此時(shí)商業(yè)力量的推動(dòng)也很重要。眾所周知，各類出色的企業(yè)（組織）不僅依賴品質(zhì)優(yōu)良的城市或郊區(qū)，更需要合理發(fā)展的整個(gè)大都市區(qū)域。需要說明的是，此時(shí)區(qū)域主義的回歸是以“新區(qū)域主義”的面貌出現(xiàn)的，因?yàn)樗呀?jīng)超越了二戰(zhàn)以來長(zhǎng)期秉持的“效率第一”的根本實(shí)用原則。換句話說，新區(qū)域主義不再只講求效率，因?yàn)樗P(guān)注整體的發(fā)展質(zhì)量和綜合的多目標(biāo)價(jià)值。

來源：譯自Weitz J，Seltzer E．Regional Planning and Regional Govemance in the United States（1979—1996）［J］．Planning Literature，1998，12（3）：361－392．

4.1.2　區(qū)域主義的發(fā)展演化

區(qū)域主義的發(fā)展和演化主要開始于第二次世界大戰(zhàn)以后。自1950年世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易引入關(guān)稅同盟理論后，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推動(dòng)下，區(qū)域主義開始漸漸發(fā)展成為當(dāng)時(shí)國際經(jīng)濟(jì)一體化的核心理論和國際社會(huì)中的重要現(xiàn)象。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家開始研究區(qū)域和城市發(fā)展問題，多以區(qū)域空間結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互聯(lián)系為主。

當(dāng)進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，區(qū)域主義的理論和實(shí)踐探索在更為寬泛的領(lǐng)域得以展開。一方面，從權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會(huì)動(dòng)力機(jī)制、區(qū)域治理模式等視角，研究和解決不同類型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；另一方面，區(qū)域主義通常被用來分析社會(huì)凝聚力（共同繼承的民族、族群、語言、宗教、文化、歷史、意識(shí)等）、經(jīng)濟(jì)凝聚力（貿(mào)易模式、經(jīng)濟(jì)執(zhí)行程度）、政治凝聚力（體制形態(tài)、意識(shí)形態(tài)）以及組織凝聚力（正式區(qū)域機(jī)構(gòu)的存在）等的程度，尤其關(guān)注區(qū)域互相依賴關(guān)系及其走向（Hurrell，1995）。雖然此階段對(duì)區(qū)域和區(qū)域主義的界定引起了相當(dāng)多的學(xué)術(shù)討論，但是仍然缺乏相對(duì)一致和清楚的結(jié)論。20世紀(jì)60年代末至20世紀(jì)70年代初，由于過分強(qiáng)調(diào)內(nèi)部利益和外部威脅而傾向?qū)嵭袃?nèi)向經(jīng)濟(jì)政策、構(gòu)建區(qū)域政府及其運(yùn)作機(jī)制的嘗試努力失敗，導(dǎo)致20世紀(jì)70年代后期區(qū)域主義進(jìn)入發(fā)展低潮。

不少學(xué)者認(rèn)為，20世紀(jì)80年代冷戰(zhàn)時(shí)代的結(jié)束和歐洲一體化進(jìn)程的啟動(dòng)，使得區(qū)域研究重新復(fù)蘇。不同于超國家主義和國家中心主義，此時(shí)的區(qū)域主義既有突出的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略傾向，也有相當(dāng)顯著的政治意涵。它所提出的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三條路線、區(qū)域治理的網(wǎng)絡(luò)化決策機(jī)制”等一系列主張，逐漸成為世界范圍內(nèi)區(qū)域一體化研究的重要理論源泉。在其指導(dǎo)下，主要形成兩類實(shí)踐成果：一類是各種跨國性區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)盟的組建（如歐洲經(jīng)濟(jì)共體、北美自由貿(mào)易區(qū)等）；另一類是國家內(nèi)部多種區(qū)域發(fā)展合作組織的產(chǎn)生（大都市區(qū)政府、區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)等）。基于此，區(qū)域主義漸趨形成“外向型、兼容型、復(fù)合型”等新特點(diǎn)。為了區(qū)別于此前的區(qū)域主義，眾多學(xué)者稱之為“新區(qū)域主義”。

比較顯見的是，隨著原有區(qū)域組織的活力煥發(fā)和大量新的區(qū)域組織的不斷形成，“區(qū)域認(rèn)同、區(qū)域合作安排、區(qū)內(nèi)區(qū)際協(xié)調(diào)”等已然構(gòu)成了全球化背景下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基本特征之一。而且，新區(qū)域主義者認(rèn)為，各尺度空間（全球→國家→區(qū)域→次區(qū)域→市鎮(zhèn)）正在且還將被不同程度地組織到各種整合與合作的進(jìn)程中。其中，以城市群區(qū)域和跨界區(qū)域?yàn)橹饕獙?duì)象的相關(guān)研究和實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，基于制度、文化、治理等多種視野的研究成果也層出不窮。在此基礎(chǔ)上，主要形成兩大類區(qū)域主義：一種是自上而下的區(qū)域主義。主要由國家政府功能革新或經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力所推動(dòng)；另一種是自下而上的區(qū)域主義。主要由地方政治主體、公民組織及市場(chǎng)力量機(jī)構(gòu)等結(jié)成伙伴關(guān)系所推動(dòng)。新區(qū)域主義術(shù)語的最早提出者帕爾默所總結(jié)的“以地區(qū)為中心，聚合發(fā)展的顯著趨向引發(fā)了全球范圍內(nèi)區(qū)域合作的新浪潮”。這準(zhǔn)確地指出了新區(qū)域主義發(fā)展仍然方興未艾的根本原因。

4.2　新區(qū)域主義的興起背景及其理論溯源

4.2.1　興起背景

1）全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推動(dòng)

隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和各種區(qū)域組織的形成，世界各國之間的貿(mào)易和資金往來呈現(xiàn)出前所未有的上升趨勢(shì)?？鐕敬罅吭谌澜绺鞯剡M(jìn)行投資設(shè)廠的行為，從微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上促使世界各國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切。在此過程中，為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益和相對(duì)優(yōu)越的分工地位，許多國家或地區(qū)都非常注重自身綜合國力和競(jìng)爭(zhēng)力的提高，因而，諸多地理位置鄰近、經(jīng)濟(jì)上依存度較高的國家或地區(qū)通過形成新的區(qū)域聯(lián)盟組織，以進(jìn)一步增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)能力并以此形成在國際經(jīng)濟(jì)中一致對(duì)外的談判能力。

2）資源環(huán)境約束下區(qū)域合作發(fā)展的需求

隨著世界政治局勢(shì)的基本穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，全世界的人口總數(shù)量和各種總需求都在不斷擴(kuò)大。與有限的自然資源和空間相比，人均占有資源和空間占有量均在逐步下降，而經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展卻離不開各種資源和要素的持續(xù)投入。因而，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的可持續(xù)發(fā)展，世界各國必須通過一定的合作發(fā)展方式來充分利用有限的資源和環(huán)境，努力降低管理和交易成本，從而使資源在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化和最優(yōu)配置。

3）各種多邊談判機(jī)制和內(nèi)容創(chuàng)新的努力

近年來，以WTO為代表的各種多邊協(xié)議談判雖然已經(jīng)進(jìn)行了多次，但談判進(jìn)程卻越來越艱難。主要是因?yàn)槭澜绺鲊慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大。即使在WTO成員方之間，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也存在較大差距。因而，談判進(jìn)程的受阻也很自然。雖然這些多邊協(xié)議大多還沒有最終達(dá)成共識(shí)，但是整個(gè)協(xié)議的進(jìn)程卻不斷地豐富了新區(qū)域主義理論。隨著協(xié)議內(nèi)容的增加和更多談判成員的參與，每個(gè)國家都意識(shí)到：僅僅從自身的經(jīng)濟(jì)和政治等方面進(jìn)行合作或談判已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須引入更多新的機(jī)制和元素來提升談判能力或擴(kuò)展協(xié)議的內(nèi)容。這就使得那些地理位置臨近和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差不大的國家或地區(qū)，通過形成區(qū)域聯(lián)盟來維持自身的發(fā)展和增加在多邊協(xié)議談判進(jìn)程中的主導(dǎo)能力。

4）新自由主義和社會(huì)民主進(jìn)程的廣泛影響和快速發(fā)展

一方面，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，新自由主義思潮在發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生廣泛影響。它主張應(yīng)減少政府組織在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)和不合理干預(yù)，鼓勵(lì)企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)揮更積極的作用，而這些領(lǐng)域過去長(zhǎng)期為政府控制但是成效不佳；另一方面，社會(huì)民主化進(jìn)程得到快速推動(dòng)。它倡導(dǎo)主要借助鼓勵(lì)公眾參與、被賦予一定的責(zé)任和權(quán)力、獲得接納和認(rèn)可權(quán)威等手段，公民團(tuán)體應(yīng)積極參與到民主化決策程序中。因此，伙伴關(guān)系機(jī)構(gòu)或半公共機(jī)構(gòu)、合同安排管理等大量出現(xiàn)，政府參與者可以與商界代表、社區(qū)民眾和自愿者團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織共同努力，更好地推動(dòng)創(chuàng)新政策的制定和實(shí)施。

4.2.2　理論溯源

1）治理理論

（1）治理的基本概念

治理（governance）術(shù)語最早源自古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞（原意主要指控制、指導(dǎo)或操控），與government的含義交叉。自20世紀(jì)80年代末以來，它被賦予了新的涵義后逐漸分離于government。它第一次出現(xiàn)于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域，以后在比較社會(huì)學(xué)研究中得以豐富和發(fā)展。1989年世界銀行在討論當(dāng)時(shí)的非洲問題時(shí)提出“治理危機(jī)”（crisis in governance）后，隨即引起了巨大反響。由于信息、科技的發(fā)展及社會(huì)中各種正式、非正式力量的成長(zhǎng)，人們?nèi)缃袼缟信c追求的最佳管理（government）和控制（control）模式往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的。應(yīng)該說，治理的興起，是對(duì)過去由國家作為絕對(duì)主體力量進(jìn)行各種社會(huì)事務(wù)協(xié)調(diào)失敗的事例做出的周期性反應(yīng)，特別是20世紀(jì)70年代中期起應(yīng)付剛出現(xiàn)的大西洋福特主義危機(jī)的企圖失敗。如今，雖然不同語境下的治理具有不同的定義，但都形成了“治理通常指的是將政府和非政府參與者組織在一起的控制性和管理結(jié)構(gòu)的基本認(rèn)識(shí)?！敝卫砝碚摵蛯?shí)踐包含了為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)所必需的各種組織和聯(lián)系（主要分為正式的和非正式的兩種類型），并被公認(rèn)為是一個(gè)約束、協(xié)調(diào)與控制的過程。故此，其核心內(nèi)容包括：吸引管理對(duì)象的參與、多中心、主張市場(chǎng)—政府—社會(huì)的合作與依存、管理手段方法多樣化?？傮w上，它是為維護(hù)公共利益，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者之間的自我管理、公私協(xié)力及互動(dòng)的一種管理過程。強(qiáng)調(diào)“五性統(tǒng)一”：即合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責(zé)任性（accountability）、法治性（rule of law）、回應(yīng)性（responsiveness）及有效性（effectiveness）。

（2）治理的主要內(nèi)涵和模式

由于治理是創(chuàng)造有利于秩序維持及集體行動(dòng)的條件，并涉及組織集體的行動(dòng)，而此行動(dòng)進(jìn)一步影響到制度的建立；另一方面，制度則是規(guī)范或禁止行動(dòng)的游戲規(guī)則。因此，審視治理可以從以下三點(diǎn)展開：從整體社會(huì)而言，治理是一個(gè)社會(huì)化的過程，公私部門皆應(yīng)參與其中；僅從政治體系而言，治理是指政治網(wǎng)絡(luò)中的管理（administering），以及公共利益最大化的引導(dǎo)能力；從政府與外界間的定位看，以治理來取代政府的觀點(diǎn)，用來說明政府與公民社會(huì)之間的關(guān)系，不再是對(duì)立狀態(tài)，而是朝向新形態(tài)的政治協(xié)商與互動(dòng)發(fā)展。由此可以看出，治理所隱含的內(nèi)涵包括：政府意涵的改變、統(tǒng)治的新過程、原有管理規(guī)則的變遷以及統(tǒng)治社會(huì)的新方法。與此相對(duì)應(yīng)，主要形成三種治理模式：積累模式（新的管制）、社團(tuán)模式和政策驅(qū)動(dòng)模式。

（3）治理的核心主張

當(dāng)代治理是為維護(hù)公共利益，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者之間的自我管理、公私協(xié)力及互動(dòng)的一種管理過程。它逐漸形成以下核心主張，益于多角度思考治理的概念內(nèi)涵：治理是由政府或非政府制度與行動(dòng)者的復(fù)雜組合；治理出現(xiàn)出公、私界線和責(zé)任模糊化的趨勢(shì)；治理過程表現(xiàn)為各類機(jī)構(gòu)制度間形成權(quán)力依賴關(guān)系的過程；這種相互依賴的協(xié)同能力將形成自我管理網(wǎng)絡(luò)；不同于政府管理的治理理念，政府的角色能夠被重新界定——僅是領(lǐng)航者角色。

（4）治理的最終目標(biāo)——善治（good governance）

治理的最終目標(biāo)在于，通過多種集團(tuán)的對(duì)話、協(xié)調(diào)、合作以達(dá)到最大程度動(dòng)員資源的統(tǒng)治方式，以補(bǔ)充市場(chǎng)交換和政府自上而下調(diào)控的不足，最終達(dá)到“雙贏”的綜合性社會(huì)治理，即善治。由此，治理不僅意味著政策制定和執(zhí)行不再僅限于公共機(jī)構(gòu)，還意味著“公共服務(wù)與行政管轄”的空間范圍將越來越趨于不一致。近年來，許多城市和區(qū)域依據(jù)善治目標(biāo)理念，更多地促進(jìn)發(fā)展私人部門和公眾參與的條件，以使城市公共事務(wù)的決策與實(shí)施更有效和靈活。這正是全球化和區(qū)域化趨勢(shì)加劇背景下，城市競(jìng)爭(zhēng)基于提高城市戰(zhàn)略能力的目標(biāo)，而積極致力于改善城市組織資產(chǎn)（organizational assets）的真實(shí)寫照。在此意義上，斯科特認(rèn)為治理被整合成由一條或若干條邊界分割的某一地區(qū)或溝通不同體制架構(gòu)的適宜機(jī)制，包括建立和遵循一套規(guī)章制度來規(guī)范地位、分配角色和職責(zé)，指導(dǎo)不同組織之間的相互作用，從而，更好地解決集體問題。

（5）治理的依托載體——多層治理體系（multi－level governance）

多層治理體系研究及其實(shí)踐出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代中期的歐盟?；谝惑w化發(fā)展的效率、效力和民主化目標(biāo)，歐盟及其成員國的政策協(xié)調(diào)問題被予以長(zhǎng)期關(guān)注。20世紀(jì)90年代早期廣泛討論了歐洲的區(qū)域及其區(qū)域政策領(lǐng)域內(nèi)復(fù)雜的制度關(guān)系，這進(jìn)一步促使學(xué)界和政府需要尋找理解政府間關(guān)系的新方法。因?yàn)檎谛纬芍械倪@些關(guān)系似乎沒有明確的剛性科層制的等級(jí)特點(diǎn)。一方面，成員國家并不隸屬于歐盟的制度框架體系；另一方面，各成員國家的區(qū)域和地方政府常常與歐盟保持獨(dú)立關(guān)系。許多學(xué)者和機(jī)構(gòu)努力研究確認(rèn)和明晰上述關(guān)系。其中，比較典型的觀點(diǎn)是，以三維立體的形態(tài)描述二層及多層政府間的利益交叉和新制度網(wǎng)絡(luò)。作為進(jìn)一步的觀點(diǎn)補(bǔ)充，隨著歐盟一體化程度的不斷提高，多層治理的理念開始被廣泛接受，該觀點(diǎn)建議在歐洲、國家、區(qū)域及地方政府之間可以形成新的政治關(guān)系形式。不同于其他學(xué)者認(rèn)為區(qū)域化的歐洲會(huì)出現(xiàn)國家政府權(quán)限能力的弱化，在歐盟的多層治理模式下，并不刻意突出某一層面的政府作用和能力，而是強(qiáng)調(diào)多層面的良好相互關(guān)系及其靈活性，并認(rèn)為國家政府仍在資源配置和預(yù)算控制方面具有重要影響力。在全球治理中，許多跨國家，甚至是超國家的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，公共和私人共同結(jié)合、參與，以管理他們的共同事務(wù)，沒有單一行動(dòng)者能壟斷執(zhí)行游戲規(guī)則的權(quán)威能力。公共政策在此全球化架構(gòu)中，會(huì)納入各種不同的沖突與利益，以及采納合作的行為。因此，多層次治理已經(jīng)成為主要的分析架構(gòu)（見專欄4－2），而且會(huì)出現(xiàn)垂直的政策協(xié)調(diào)（policy coordination）。

專欄4－2　歐盟的多層次治理體系

歐盟的多層次治理體系具有三個(gè)主要特點(diǎn)。（1）各層次的參與者共享決策能力。（2）參與者及其參與內(nèi)容不受限于傳統(tǒng)政府關(guān)系內(nèi)的預(yù)定（非等級(jí)式的制度設(shè)計(jì)）。（3）參與者經(jīng)歷廣泛充分協(xié)商過程的一致性表決（并非由多數(shù)決定）。

來源：譯自Grande，E．Multi－Level Govemance：Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europaeischen Mehrebenensystems，in Jachtenfuchs，et al．Wie problemloe－sungsfaehig ist die EU［M］．Baden－Baden：Nomos Verlagsgesellschaft：2000：11－15．

從多層治理的理論視角，歐洲公共政策領(lǐng)域的分析家日漸認(rèn)為，成員國政府正面臨如下主張的挑戰(zhàn)：國家治理資源的權(quán)威性配置可通過政府體系或也可以在政府之外。正如多層治理分析家所假設(shè)的那樣：治理本身包含一整套多層政策網(wǎng)絡(luò)。為了消除區(qū)域性參與者對(duì)歐盟或國家單方面實(shí)施相關(guān)政策而出現(xiàn)中央集權(quán)化的擔(dān)心，區(qū)域治理的內(nèi)涵必須盡快實(shí)現(xiàn)由政策的協(xié)調(diào)性實(shí)施轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)性制定。

（6）治理的實(shí)現(xiàn)路徑——政府重塑

治理從概念到實(shí)踐在本質(zhì)上是國家實(shí)現(xiàn)更廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境轉(zhuǎn)型的過程，其核心要點(diǎn)是國家政府功能再造必須以推出新的治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)。相應(yīng)地，責(zé)任、資金和權(quán)力不僅在縱向的國家之上和之下各層面出現(xiàn)增加、而且在橫向的多元參與者伙伴關(guān)系也出現(xiàn)增加。從而，國家政府功能重塑呈現(xiàn)出“去中心化”或部分讓渡的特征。然而，這并不意味著國家權(quán)力的部分喪失，而是一種必然的、明智的戰(zhàn)略選擇。原因在于，這將改變過去國家政府作為“剛性政策的輸出者”功能，更有效地保持對(duì)新的治理結(jié)構(gòu)安排的強(qiáng)大激發(fā)和影響能力。例如，過去二十年來，英國的英格蘭地區(qū)新建的關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)劃的多個(gè)區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)，就是基于國家政府重塑運(yùn)動(dòng)背景下積極探索新區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的具體體現(xiàn)。

為此，以治理理論為導(dǎo)向的行政制度改革將是通過合理轉(zhuǎn)移政府權(quán)力以實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的必然選擇。它重點(diǎn)包括三個(gè)主要的方向性路徑：第一，行政組織從科層制轉(zhuǎn)向扁平式。不同于僵化、繁瑣、低效的管理模式，政府要更全面地接觸社會(huì)、公民并與之加強(qiáng)合作；第二，行政體制從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)。主要通過權(quán)力的非集中化?？芍饕捎脵?quán)力下放給地方政府或基層政府、各級(jí)政府職能的削減和轉(zhuǎn)移；第三，公共物品從政府壟斷轉(zhuǎn)向市場(chǎng)參與。政府應(yīng)鼓勵(lì)由市場(chǎng)和社會(huì)來承擔(dān)公共物品生產(chǎn)和服務(wù)功能；第四，行政理念從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向服務(wù)。作為一種公共組織，政府的最主要作用就是提供公共產(chǎn)品和推動(dòng)制度創(chuàng)新，以公民的滿意程度來檢驗(yàn)公共服務(wù)。

2）新制度主義理論

新制度主義是西方20世紀(jì)70年代之后興起的重要思想流派之一，主要存在于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等社會(huì)學(xué)科領(lǐng)域。與20世紀(jì)50年代以前的舊制度主義所主張的“制度預(yù)先存在”的觀點(diǎn)不同，新制度主義認(rèn)為具有結(jié)構(gòu)特質(zhì)、相對(duì)穩(wěn)定的制度存在是影響政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提，個(gè)人行為鑲嵌于制度之中，強(qiáng)調(diào)制度對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行的重要性，個(gè)人主義和整體主義的融合；同時(shí)提出制度并不是決定政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的唯一要素，制度概念的外延包括所有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化等方面的內(nèi)容，政府應(yīng)置身于公共領(lǐng)域的合作網(wǎng)絡(luò)制度之中。

新制度主義的代表人物Amin和Thrift提出了產(chǎn)生廣泛影響的“制度厚度”（institutional thickness）概念，主要用以解釋區(qū)域發(fā)展的成功原因。這一理論概念強(qiáng)調(diào)分析區(qū)域成功應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)因素轉(zhuǎn)向制度問題。他們主張，雖然制度厚度本身不必然是導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展成功，但是分析社會(huì)、文化及制度問題的確有助于改善對(duì)區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型的理解。制度厚度主要包括四個(gè)主題：強(qiáng)烈的制度功能展示；網(wǎng)絡(luò)、合作、信息共享等多層次的互動(dòng)；影響施加體系（以減少?zèng)_突和不實(shí)行為）；共享區(qū)域議程及其發(fā)展。以上主題均突出強(qiáng)調(diào)制度能力和互換的質(zhì)量。例如，體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃層面，新制度主義認(rèn)為，對(duì)于協(xié)作型區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施及其協(xié)調(diào)式民主的形成，其關(guān)鍵之處在于“如何使最廣泛的利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)高效率的參與和內(nèi)容豐富的合作”。

新制度主義同時(shí)認(rèn)為，制度主要涉及空間經(jīng)濟(jì)中結(jié)構(gòu)與中介以及制度環(huán)境（institutional environments）與制度安排（institutional arrangement）之間的互動(dòng)關(guān)系（Martin，2000）。前者指的是對(duì)經(jīng)濟(jì)有影響和塑造作用的各種類型的正規(guī)法則（如法律規(guī)章等）和非正規(guī)習(xí)俗（如習(xí)慣、禁忌等）；而后者則指的是特定的組織形式，如企業(yè)、政體、公眾參與、基金等。因此，區(qū)域一體化過程中的新制度主義，既側(cè)重于立法機(jī)構(gòu)等實(shí)體性制度安排（組織），也關(guān)注制度環(huán)境建設(shè)（如理念、信念、行為以及規(guī)章制度等）。

新制度主義還認(rèn)為，區(qū)域機(jī)構(gòu)是一個(gè)多中心、多層面的政體組織。它綜合了各種形式與不同程度的制度化進(jìn)程，突出體現(xiàn)了行為主體與制度結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)。此外，新制度主義者強(qiáng)調(diào)，在全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的今天，經(jīng)濟(jì)發(fā)展來源于勞動(dòng)力、自然資源、金融資本、技術(shù)等物質(zhì)稟賦投入的作用已日益減少，一個(gè)國家或地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力不是由所擁有的物質(zhì)稟賦來主要決定，而是取決于該政府能不能創(chuàng)造一個(gè)良好的經(jīng)營環(huán)境和支持性制度確保投入的要素能高效使用。國家或地區(qū)的成功發(fā)展除了依靠生產(chǎn)要素外，更重要的是競(jìng)爭(zhēng)、開放、統(tǒng)一、可靠的制度。

然而，新制度主義也提出，盡管制度可以為參與者提供新機(jī)會(huì)或新動(dòng)機(jī)、甚至影響他們的選擇偏好和意識(shí)認(rèn)同或抑制不良的結(jié)構(gòu)性變化，但制度本身并不能自覺發(fā)生改變。因此，作為增強(qiáng)社會(huì)性學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力的重要先決條件之一，利于修正相互作用關(guān)系的某些集體行動(dòng)能力、區(qū)域和地方主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與者之間的聯(lián)動(dòng)過程正在浮現(xiàn)和加強(qiáng)。這在大量新近研究成果中得以進(jìn)一步證實(shí)，例如協(xié)作文化土壤和區(qū)域共同意識(shí)越來越成為歐盟實(shí)現(xiàn)區(qū)域動(dòng)員的潛在重要因素，而不再僅限于集中投放資金及其他資源的簡(jiǎn)單邏輯。在此意義上，各種正式和非正式制度性安排的創(chuàng)新，不僅決定了區(qū)域—地方治理體系學(xué)習(xí)能力的提高，并最終密切影響到歐盟層次對(duì)它們的動(dòng)員程度。進(jìn)而，在歐盟政策制定的各個(gè)演化階段，作為制度基礎(chǔ)設(shè)施的操作性因素，借助于網(wǎng)絡(luò)范式的興起，基于持續(xù)學(xué)習(xí)和適應(yīng)過程的集體行動(dòng)能力日益顯現(xiàn)出重要性。

除此之外，新制度主義特別關(guān)注建立在制度背景下的結(jié)構(gòu)、個(gè)人和集體行為，認(rèn)為個(gè)人和集體行為的相互作用對(duì)政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境有著極大的影響，專業(yè)化和文化標(biāo)準(zhǔn)也影響著制度行為模式。而且，制度主義認(rèn)為政策既不是外生的，也不是穩(wěn)定不變的，而是通過制度、教育、尤其是專業(yè)知識(shí)而由經(jīng)驗(yàn)形成的。新制度主義強(qiáng)調(diào)制度化并不僅限于正式的政府組織，也包括被稱為“第三領(lǐng)域”的所有組織。由于區(qū)域公共治理中各種不確定性因素增加，而且諸多組織之間又形成了復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)，因此政府必須被置于公共領(lǐng)域的合作網(wǎng)絡(luò)之中，努力減少復(fù)雜組織網(wǎng)絡(luò)中的不確定性，從而在行政管轄分割的區(qū)域治理中發(fā)揮促進(jìn)和平衡作用。

新制度主義還著重指出，如果某些制度安排片面強(qiáng)調(diào)國家利益，忽視團(tuán)體利益特別是個(gè)人利益，就會(huì)嚴(yán)重挫傷和束縛主體的積極性，哪怕花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力去傾注大量的心血來調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，但主體的利益追求得不到實(shí)現(xiàn)，甚至受到壓抑和束縛，總是事倍功半甚至事與愿違。

3）網(wǎng)絡(luò)理論

廣義的網(wǎng)絡(luò)是指關(guān)于事物、信息和能量的一系列流動(dòng)途徑。這些途徑將重要的流動(dòng)節(jié)點(diǎn)連接起來，并使其成為各種流存儲(chǔ)和形成的空間。網(wǎng)絡(luò)主要分為物質(zhì)性的網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)。其中，社會(huì)學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是由各種準(zhǔn)則、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐活動(dòng)的各種社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)而成，具有流動(dòng)性和多種邊界。

20世紀(jì)中期以來，鑒于社會(huì)發(fā)展對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴性，隨著技術(shù)條件和社會(huì)關(guān)系的快速發(fā)展，特別是新技術(shù)條件下的網(wǎng)絡(luò)參與者進(jìn)行彼此溝通的方式發(fā)生了顯著不同。這促使當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)形成了三大主要特點(diǎn)：開放度和多中心的社會(huì)新結(jié)構(gòu)；活動(dòng)的游移性增加；虛擬化的空間增多。

社會(huì)學(xué)對(duì)網(wǎng)絡(luò)理論的系統(tǒng)研究主要開始于公共行政學(xué)領(lǐng)域。由于20世紀(jì)60年代后，西方國家的政府管理戰(zhàn)略發(fā)生了根本性變化。政府在供給公共物品和服務(wù)時(shí)，對(duì)多機(jī)構(gòu)、政府間以及公—私—非營利伙伴關(guān)系的依賴日益增加。研究組織與公共政策的相關(guān)學(xué)者就注意到：在地方—社區(qū)層次，公共投資的公共服務(wù)中存在的一個(gè)重要的問題就是：進(jìn)入服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的組織間一體化和協(xié)調(diào)。20世紀(jì)90年代后，凱斯特爾和弗里森等人進(jìn)一步提出，公共行政學(xué)研究應(yīng)該重新認(rèn)真地對(duì)待網(wǎng)絡(luò)及其作用。組織網(wǎng)絡(luò)理論隨即成為重要的研究熱點(diǎn)之一。

傳統(tǒng)的公共行政爭(zhēng)論是基于指揮命令統(tǒng)一性假設(shè)的。早先的科層制的政府治理機(jī)制在很大程度上是對(duì)市場(chǎng)治理機(jī)制的替代，然而在實(shí)踐中也不斷暴露出種種弊端（即政府失靈）。而組織網(wǎng)絡(luò)作為一種新型的治理機(jī)制，它是對(duì)市場(chǎng)與科層制的超越。所以，當(dāng)代西方公共行政學(xué)對(duì)組織網(wǎng)絡(luò)理論加以了廣泛應(yīng)用，并提出：首先，組織網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨給管理者帶來跨界相互依賴的挑戰(zhàn)，公共職能再也不是政府的唯一領(lǐng)域；其次，“政府間的”（intergovernmental）這一術(shù)語被賦予全新的內(nèi)涵。不僅包括聯(lián)邦政府—州政府、州政府—地方政府以及地方政府之間的關(guān)系，還包括政府與準(zhǔn)政府之間的關(guān)系，以及政府與政府之外的組織間種種契約的、管制的、援助的、互惠的互動(dòng)關(guān)系；第三，公共部門的網(wǎng)絡(luò)就是一種相互依存的結(jié)構(gòu)，它表現(xiàn)為正式和非正式的聯(lián)結(jié)，包括交換或互惠關(guān)系、共同利益，而且結(jié)合共同信仰和專業(yè)視角。其中，自治自利的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)通過自愿聯(lián)系和相互協(xié)調(diào)，也可取得共同利益和收獲。

不過，現(xiàn)有文獻(xiàn)并不強(qiáng)調(diào)“所有網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作均以平等方式或它們總是為了追求所有人的眼前利益”。對(duì)此，阿明等學(xué)者提出了重要的三個(gè)可替代的工具方法：結(jié)構(gòu)主導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略方向。在此指導(dǎo)下所建立的公共部門網(wǎng)絡(luò)就是一種相互依存的結(jié)構(gòu)，它表現(xiàn)為正式和非正式的聯(lián)結(jié)，包括交換或互惠關(guān)系、共同利益，而且結(jié)合共同信仰和專業(yè)視角。

網(wǎng)絡(luò)治理理念的出現(xiàn)和興起有力地促進(jìn)了政府治理模式的變遷。從政府治理模式演變的角度看，全球化和區(qū)域化給政府帶來的最大挑戰(zhàn)，莫過于網(wǎng)絡(luò)治理的興起，這改變了傳統(tǒng)的等級(jí)制政府治理模式。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特·科勒—科赫認(rèn)為：歐盟不是通過等級(jí)式結(jié)構(gòu)，而是通過一種被稱為“在網(wǎng)絡(luò)中治理”的特殊治理方式來實(shí)現(xiàn)各種決策行為。她認(rèn)為，在傳統(tǒng)的等級(jí)制管理模式（國家主義等）基礎(chǔ)上，網(wǎng)絡(luò)治理已經(jīng)成為政府治理的第四種機(jī)制，并認(rèn)為國家主義、多元主義、和諧主義等三種治理機(jī)制主要適用于某個(gè)民族國家或行政區(qū)政府，而網(wǎng)絡(luò)主義的治理機(jī)制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。

對(duì)于區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃而言，網(wǎng)絡(luò)理論是在廣泛吸納了公共產(chǎn)品、交易成本、囚徒困境等理論及其相應(yīng)合作可能性的基礎(chǔ)上，逐漸形成和完善起來的相對(duì)成熟的重要理論之一。它可以有效地解釋在相互依存條件下的合作模式類型及其選擇。這里的網(wǎng)絡(luò)既可以指機(jī)構(gòu)間的合作企業(yè)、政府間的項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)、復(fù)雜的合同和公—私合伙制；也可以指包括公共機(jī)構(gòu)、商業(yè)企業(yè)、非贏利機(jī)構(gòu)、或甚至自愿人員群體通過相互依賴和一些共享項(xiàng)目，而聯(lián)結(jié)成相互依存的關(guān)系。

4.3　新區(qū)域主義的研究議題

4.3.1　區(qū)域和區(qū)域功能

1）區(qū)域

新區(qū)域主義對(duì)區(qū)域的認(rèn)知，主要包括三個(gè)方面：

（1）區(qū)域被證明是協(xié)調(diào)社會(huì)生活的一種先進(jìn)形式和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來源

在新區(qū)域主義視野中，區(qū)域不僅被看作是參與當(dāng)今全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間和組織單元，也被看作是新形勢(shì)下全球化的基本動(dòng)力。故此，傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策與管制等都面臨巨大的轉(zhuǎn)型，發(fā)達(dá)資本主義國家普遍實(shí)行了政府重塑角色和治理權(quán)力分散并向區(qū)域轉(zhuǎn)移，即國家權(quán)力的下放和城市聯(lián)盟權(quán)力的上交。由此，各種區(qū)域性的層次制度和空間構(gòu)架也就成為空間積累的最佳組織。

（2）區(qū)域已經(jīng)成為當(dāng)今世界眾多不同機(jī)構(gòu)積極參與的網(wǎng)絡(luò)空間

這種整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步成為研究區(qū)域本身的基本點(diǎn)。例如，英國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家克里斯·韋伯斯特認(rèn)為，城市區(qū)域是在政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的制度網(wǎng)絡(luò)中自發(fā)生長(zhǎng)的，最小交易成本是其動(dòng)力。美國社會(huì)學(xué)家卡斯特爾提出，人的流動(dòng)、物的流動(dòng)、資本的流動(dòng)、信息的流動(dòng)等構(gòu)成了當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，這些流動(dòng)的空間將會(huì)構(gòu)筑出不同的空間場(chǎng)所，區(qū)域空間的形成依賴于上述要素流動(dòng)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。而且，隨著網(wǎng)絡(luò)的密集度提高及其空間流動(dòng)的復(fù)雜化，巨型城市區(qū)域?qū)?huì)越來越多。英國的城市地理學(xué)家邁克爾·巴蒂認(rèn)為，當(dāng)今自然和人文地理的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)淇臻g關(guān)系動(dòng)態(tài)地影響社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等方面。

（3）多因素相互作用及其動(dòng)態(tài)變化導(dǎo)致了區(qū)域的邊界確定趨于復(fù)雜

在當(dāng)今時(shí)代，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的開放性，使得越來越不可能去明確限定一個(gè)區(qū)域、城市中心或者城市功能區(qū)的邊界，區(qū)域或者中心的出現(xiàn)常常是跨越已有的功能或者行政邊界、甚至是國界。因而，區(qū)域邊界將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的變化而發(fā)生動(dòng)態(tài)性改變。

2）區(qū)域功能

隨著資本的跨國流動(dòng)，全球化時(shí)代世界經(jīng)濟(jì)被看成是一個(gè)“流動(dòng)的空間”，而地理空間總體上開始被看成是一個(gè)無疆界的空間。但是，新區(qū)域主義提出，全球的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)仍然是通過有邊界的空間來構(gòu)筑的，而且全球化時(shí)代一個(gè)重要的理論論斷就是區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)、文化、政治組織的回歸。例如，從制度層面來看歐洲的發(fā)展，隨著過去50年里歐洲一體化進(jìn)程的推進(jìn)，區(qū)域?qū)用娴恼巍⒔?jīng)濟(jì)作用不斷趨于增強(qiáng)。

綜合前面的分析，區(qū)域空間無疑是一個(gè)重要的范疇。既然全球化時(shí)代區(qū)域空間的功能意義比過去任何時(shí)候都顯得更加重要，全球范圍內(nèi)各國的區(qū)域空間規(guī)劃理論和實(shí)踐的發(fā)展則是任重道遠(yuǎn)。其中，最為核心的問題是，規(guī)劃的制定和實(shí)施過程中，必須充分認(rèn)識(shí)區(qū)域空間變化的內(nèi)生動(dòng)力，特別是有關(guān)經(jīng)濟(jì)動(dòng)因和制度變遷的深刻影響。

4.3.2　區(qū)域化

新區(qū)域主義認(rèn)為，區(qū)域化（regionalization）是指一個(gè)區(qū)域內(nèi)社會(huì)整合的成長(zhǎng)，以及自發(fā)性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)互動(dòng)過程。換言之，也就是所謂的柔性區(qū)域主義或非正式的整合（informal integration）。它追求以彈性空間加快區(qū)域整合，并包括四大內(nèi)涵要素。

1）區(qū)域化程度的劃分

新區(qū)域主義認(rèn)為，由于整個(gè)區(qū)域會(huì)發(fā)生不斷地演變，分析區(qū)域化時(shí)應(yīng)當(dāng)以“過程”或“社會(huì)建構(gòu)”（social construction）的邏輯來闡釋區(qū)域的形成和發(fā)展。鑒于此，新區(qū)域主義的代表性人物之一赫特納提出了相對(duì)全面的觀點(diǎn)，用以解釋當(dāng)代新區(qū)域主義視野中的區(qū)域化過程。他指出，區(qū)域化的主要構(gòu)成要素包含：區(qū)域意識(shí)或認(rèn)同、區(qū)域合作、國家推動(dòng)的區(qū)域整合和區(qū)域凝聚力等（見表4－1）。

表4－1　區(qū)域化的組成要素

來源：譯自Hettne B，Inotai A，Sunkel O．（Eds）．Globalism and the New Regionalism［M］．New York：Palgrave McMillan Press，1999：122－124．

同時(shí)，用區(qū)域性（regionness）具有的依次遞進(jìn)的五個(gè)層次來表征不同的區(qū)域化程度。具體包括：區(qū)域空間（regional space），僅強(qiáng)調(diào)地理上的地域特性；區(qū)域復(fù)合體（regional complex），強(qiáng)調(diào)跨各種團(tuán)體機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系；區(qū)域社會(huì)（regional society），在文化、經(jīng)濟(jì)、政治等范疇中所存在的多種互動(dòng)關(guān)系；區(qū)域社群（regional community），當(dāng)已有的組織架構(gòu)能夠促進(jìn)社會(huì)溝通和集體價(jià)值匯集時(shí)，將形成區(qū)域整體一致的公民社會(huì)；區(qū)域制度性主體（regional institutionalized polity），強(qiáng)調(diào)一個(gè)更加具有穩(wěn)固特性的決策結(jié)構(gòu)體系。

2）區(qū)域化與全球化

當(dāng)今世界已經(jīng)是一個(gè)全球化和區(qū)域化并行發(fā)展的時(shí)代。原因在于，全球化抽離了過去由國家掌握的一些權(quán)力（包括潛在的凱恩斯主義傾向的經(jīng)濟(jì)管理做法已被大大弱化）。但是，全球化反過來又催生和促發(fā)了對(duì)地方整體意識(shí)和識(shí)別性的強(qiáng)烈需求。例如，英國的蘇格蘭地區(qū)、加拿大的魁北克地區(qū)和西班牙的加泰羅尼亞地區(qū)等新近出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的新變化成為有力證明。

為了迎接全球化帶來的機(jī)會(huì)，或者更好地去因應(yīng)和抵御由此產(chǎn)生的種種弊端，世界許多國家或地區(qū)的區(qū)域認(rèn)同和區(qū)域意識(shí)發(fā)生普遍覺醒，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)全球化視野下新一波區(qū)域化和區(qū)際關(guān)系整合受到前所未有的有力驅(qū)動(dòng)而加速進(jìn)入?yún)^(qū)域化進(jìn)程。這一進(jìn)程的突出表現(xiàn)之一是區(qū)域主義的崛起。在全球化的作用影響下，特定區(qū)域內(nèi)貿(mào)易、投資及生產(chǎn)等方面，更進(jìn)一步地透過政府間政策合作的引導(dǎo)、規(guī)劃來形成區(qū)域共同目標(biāo)或整體認(rèn)同。由于區(qū)域化必然是涉及多因素、多目標(biāo)的持續(xù)性多邊合作過程，顯然，新區(qū)域主義必然選擇政府間合作機(jī)制來處理和解決各種區(qū)域問題。

隨著全球化的區(qū)域效應(yīng)或全球化對(duì)區(qū)域關(guān)系的影響問題日益顯現(xiàn)，新區(qū)域主義的區(qū)域化從一定意義上又構(gòu)成了對(duì)全球化的顯著制約。原因在于，除了全球化影響下多種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性因素和社會(huì)因素外，還存在更為強(qiáng)大和復(fù)雜的政治和文化因素的制約。因此，魯格曼也曾發(fā)出如此斷言：雖然存在著一些推動(dòng)全球化的經(jīng)濟(jì)力量，但是更存在著極強(qiáng)的文化和政治壁壘……對(duì)于大多數(shù)（跨國公司的）其他生產(chǎn)部門和所有的服務(wù)業(yè)而言，區(qū)域化比全球化的意義更大。

全球經(jīng)濟(jì)問題研究專家阿蘭．M．魯格曼認(rèn)為，目前的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，新區(qū)域主義及其作用正在凸顯。例如，全球化背景下歐洲的新區(qū)域主義發(fā)展趨勢(shì)是，新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟也開始朝著向更高形式的區(qū)域政治組織或制度體系發(fā)展，并逐步形成較為正規(guī)的經(jīng)濟(jì)—政治核心區(qū)域。顯然，新區(qū)域主義在歐洲的整體發(fā)展進(jìn)程走在了世界前列。根據(jù)全球化在根本上加速和加深了區(qū)域化和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的事實(shí)，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的重要性日趨凸顯。而且，這種競(jìng)爭(zhēng)卻早已不再是傳統(tǒng)意義上的資源稟賦等比較優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)，而更多的是作為國家或地方戰(zhàn)略戰(zhàn)略層面上的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。由此，便自然衍生出一個(gè)重要話題：為了形成區(qū)域的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和整體競(jìng)爭(zhēng)能力，作為區(qū)域治理的重要的手段——區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該“做什么”和“怎么做”。

4.3.3　區(qū)域治理

如前所述，長(zhǎng)期以來，歐美學(xué)者從不同的角度展開了對(duì)區(qū)域治理的研究，力圖建立新的發(fā)展觀和相應(yīng)體制機(jī)制來滿足區(qū)域發(fā)展的新需要?？傮w上，諸多研究成果的共同目的是：（1）在區(qū)域?qū)用娼⒁环N方法以提升地方政府間合作；（2）目的是解決區(qū)域碎片化的政府組織結(jié)構(gòu)帶來的負(fù)外部性；（3）提供一種財(cái)政和減稅的辦法來促進(jìn)中心城市的發(fā)展，以便于使其能更好地為整個(gè)區(qū)域的發(fā)展作貢獻(xiàn)。與此相對(duì)應(yīng)，主要圍繞大都市區(qū)治理產(chǎn)生了三種不同的理論爭(zhēng)論：主張政府合并的巨人政府論、主張大都市區(qū)制度碎片化有利于服務(wù)供給有效的多中心治理論、主張多種政策相關(guān)主體之間談判過程的新區(qū)域主義。

由上可見，基于新區(qū)域主義的區(qū)域規(guī)劃必然要求區(qū)域治理的根本性轉(zhuǎn)型。新區(qū)域主義不僅提供了一種區(qū)域治理是什么的新視角，而且也提出如何更新區(qū)域治理能力的途徑。眾所周知，政府和非政府組織都沒有足夠的能力去單獨(dú)解決區(qū)域性問題。新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理則主張通過政策相關(guān)行動(dòng)者間的穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來達(dá)成，并主要形成兩種類型區(qū)域治理：政府之間協(xié)作和公私部門間協(xié)作。

國內(nèi)外相關(guān)理論研究的分析視角同時(shí)也表明，區(qū)域（多數(shù)是城市區(qū)域）的興起根源是其政治性變革。它并不是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“鳳凰涅槃”，而是治理結(jié)構(gòu)的區(qū)域化?？傮w上看，近十年來，國外城市密集地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新嘗試及其相關(guān)制度性變革努力，主旨是建構(gòu)適應(yīng)強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性區(qū)域目標(biāo)要求的區(qū)域治理能力。例如1996年紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（RPA）發(fā)表了以《一個(gè)處在危險(xiǎn)中的地區(qū)》為題的第三次區(qū)域規(guī)劃。主張對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)、環(huán)境與勞動(dòng)力進(jìn)行新的投資，同時(shí)指出：生活質(zhì)量正日益成為評(píng)判區(qū)域在國內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)力的標(biāo)準(zhǔn)，“3E”是指經(jīng)濟(jì)（economy）、環(huán)境（environment）與公平（equity）是生活質(zhì)量的基本保證。并運(yùn)用包括治理（governance）在內(nèi)的五方面措施來整合實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。其中，區(qū)域治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的重點(diǎn)是通過新的途徑來組織政治機(jī)構(gòu)與民眾機(jī)構(gòu)并賦予它們活力。

然而，需要指出的是，新區(qū)域主義的區(qū)域治理不是聚焦于制度性結(jié)構(gòu)和地方自治體的行為，而是聚焦于為了區(qū)域治理目的而在不同公共機(jī)構(gòu)和私人主體之間建立聯(lián)系。區(qū)域治理設(shè)計(jì)出了基于合作政治學(xué)的秩序化，但又是靈活的形式。這種形式要求眾多參與者具備持久的適應(yīng)和學(xué)習(xí)能力，主要原因在于區(qū)域治理是高度關(guān)注復(fù)雜的、充滿動(dòng)力的、不確定的形勢(shì)變化。故此，治理成功往往取決于持續(xù)的結(jié)構(gòu)多樣性和不同控制機(jī)制的有效組合。

新區(qū)域主義特別強(qiáng)調(diào)，區(qū)域治理應(yīng)該是通過建立整合的政府或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)，運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵(lì)公眾參與下，進(jìn)行的一種解決區(qū)域宏觀和微觀問題的政治過程。故此，新區(qū)域主義倡導(dǎo)建立擁有適宜價(jià)值體系的區(qū)域精英（群體）和高程度的社會(huì)互動(dòng)作用。由于信息、科技的發(fā)展及社會(huì)中各種正式、非正式力量的成長(zhǎng)，人們?nèi)缃袼缟信c追求的最佳管理和控制往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)性以及多樣性。區(qū)域規(guī)劃作為對(duì)未來時(shí)空范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、人口、環(huán)境、科技等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控手段，其傳統(tǒng)帶有很強(qiáng)指令性色彩的單一、縱向模式已越來越不適應(yīng)新時(shí)代的要求，實(shí)施的難度也越來越大。發(fā)展一個(gè)公平、公開又具有競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域管理與協(xié)調(diào)系統(tǒng)就成為保障區(qū)域、城市可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。因而，治理理念在區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施管理中的應(yīng)用成為當(dāng)今區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的必然。

相關(guān)研究表明，新區(qū)域主義提供了全面理解區(qū)域治理的新視角和如何提高區(qū)域治理能力的可能途徑。在新區(qū)域主義看來，為了有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府領(lǐng)導(dǎo)人之間、政府領(lǐng)導(dǎo)人與私營部門和非營利組織領(lǐng)導(dǎo)人之間越來越多地需要相互協(xié)作。盡管每一個(gè)部門在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益，但為了實(shí)現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權(quán)力和資源。它建議通過一個(gè)協(xié)作性的而非科層制的過程來實(shí)施區(qū)域治理，而且過程的參與者包括了在都市區(qū)問題解決中享有領(lǐng)導(dǎo)地位的所有公共和私人部門。不容置疑的事實(shí)是，政府和非政府組織都沒有足夠的能力去單獨(dú)解決區(qū)域性問題。大多數(shù)區(qū)域治理的實(shí)踐案例一定程度表明，通過各種不同層級(jí)的政府與私人部門組成的合作與協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)來解決區(qū)域問題顯然具有一定的成效。

應(yīng)該看到，引入治理理念將有利于突破區(qū)域政體的限制。長(zhǎng)期以來，缺失統(tǒng)一的政體一直被認(rèn)為是制約區(qū)域規(guī)劃和政策有效實(shí)施的最大障礙。治理在公共事務(wù)管理中是指政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。歐盟給出了在非政府組織框架下，運(yùn)用治理力量實(shí)施公共政策的范例。在現(xiàn)行區(qū)劃體制下引入治理的理念，在沒有政府作為單一政策主體的前提下，通過全面動(dòng)員政府、企業(yè)和社會(huì)的力量，將引導(dǎo)性和靈活彈性的政策框架導(dǎo)入到層級(jí)式的政府政策網(wǎng)絡(luò)中，激發(fā)各級(jí)地方政府、企業(yè)及社會(huì)的力量，使他們共同成為區(qū)域規(guī)劃政策的復(fù)合主體，以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，協(xié)調(diào)各行業(yè)、部門的利益，賦予區(qū)域成員公平的發(fā)展權(quán)利，合理利用各類空間資源，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的合理布局。

4.3.4　治理視角下的大都市區(qū)域規(guī)劃

新區(qū)域主義的快速發(fā)展主要是由于對(duì)城市區(qū)域（特別是大都市區(qū)域）的關(guān)注不斷增加，將之看作當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的關(guān)鍵功能單元之一和提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力的重要政策手段。而且，無論從經(jīng)濟(jì)的角度，還是聚居形態(tài)演變的角度來看，以特大城市為核心的大都市區(qū)發(fā)展將是未來空間發(fā)展的主要形態(tài)。為此，作為全球化背景下正在形成和發(fā)展中的大都市區(qū)域無可爭(zhēng)議地成為區(qū)域規(guī)劃理論和政策研究的主要對(duì)象。

大都市區(qū)在空間上和職能上是多中心的、空間連綿不斷、服務(wù)功能相互交織擴(kuò)散的廣域地區(qū)。新區(qū)域主義認(rèn)為，建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府存在諸多現(xiàn)實(shí)困難，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)通過綜合性政府改革來促進(jìn)形成治理戰(zhàn)略。它提出有效的大都市區(qū)治理可以不依賴成立統(tǒng)一的區(qū)域性政府，相反，區(qū)域性治理可以通過合作性安排來實(shí)現(xiàn)，這種安排建立在政策相關(guān)者之間的談判過程之中。這些網(wǎng)絡(luò)通常是擁有不同背景和權(quán)力的行為主體和機(jī)構(gòu)的異質(zhì)性混合體。這些主體和機(jī)構(gòu)以一種獨(dú)立于制度性管轄邊界的方式來界定和提供跨區(qū)域的服務(wù)。

在新區(qū)域主義思潮的影響下，西方國家始終進(jìn)行著大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的治理試驗(yàn)。自20世紀(jì)90年代以來，建立在北美和西歐大都市區(qū)跨區(qū)域性政策的經(jīng)驗(yàn)性研究基礎(chǔ)上的大都市區(qū)治理新視角開始形成（見專欄4－3）。

大量案例的研究發(fā)現(xiàn)，在大都市區(qū)區(qū)域問題以目的為導(dǎo)向的合作網(wǎng)絡(luò)形式被提出，包括與私營服務(wù)供給者一樣的市政當(dāng)局和不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)。這種新的視角提出，有效的大都市區(qū)區(qū)域治理并不必然要求制度性合并。相反，它聲稱區(qū)域性治理視角下大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織和實(shí)施，可以通過建立在政策相關(guān)者之間談判基礎(chǔ)上的合作網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)。

專欄4－3　新區(qū)域主義與美國的大都市區(qū)區(qū)域治理

過去的二十多年來，新區(qū)域主義的倡導(dǎo)者一直呼吁要實(shí)現(xiàn)美國區(qū)域治理的新形式。從美國區(qū)域治理的過程看，新區(qū)域主義學(xué)派成為“區(qū)域治理運(yùn)動(dòng)的第三波浪潮”的主導(dǎo)。的確，新區(qū)域主義者與早先的大都市區(qū)政府改革者具有某些類似思想。例如，兩者均認(rèn)為，在體現(xiàn)效率與公平和解決區(qū)域性公共問題方面，區(qū)域治理的多種機(jī)制及其相關(guān)政策是必不可少的。然而，盡管在認(rèn)識(shí)大都市區(qū)所面臨問題及其解決方面，都強(qiáng)調(diào)了區(qū)域治理的必要性，但兩者在以下兩點(diǎn)卻存在著根本性的差異：首先，新區(qū)域主義認(rèn)為，區(qū)域治理的首要目標(biāo)已經(jīng)從“實(shí)現(xiàn)效率與公平兼顧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤嵘齾^(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力”，而多數(shù)大都市區(qū)政府改革者并未突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)原則；其次，相反于大都市區(qū)政府改革者所提出的“正式的政府組織能夠?qū)^(qū)域性事務(wù)作出權(quán)威性決策”主張，新區(qū)域主義者提倡區(qū)域治理的首要機(jī)制應(yīng)該是“多種形式的自愿合作”。

新區(qū)域主義的區(qū)域治理內(nèi)涵特征。新區(qū)域主義的區(qū)域治理認(rèn)為，為有效解決大都市區(qū)問題而可以形成多元力量組成的合作網(wǎng)絡(luò)，而不必只有選擇大都市區(qū)的制度性合并、建立大都市區(qū)域政府。相反，它主張區(qū)域治理可以通過政策相關(guān)者之間在進(jìn)行談判而產(chǎn)生的共識(shí)前提下，進(jìn)行多種合作性安排來實(shí)現(xiàn)。其中，這些合作性安排的相關(guān)主體和機(jī)構(gòu)是以一種獨(dú)立于制度性管轄邊界的方式來界定和提供跨區(qū)域的服務(wù)。顯然，新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理聚焦于在不同公共機(jī)構(gòu)和私人主體之間建立聯(lián)系，并主要表現(xiàn)為多種政策相關(guān)主體之間談判的動(dòng)態(tài)過程。從而，進(jìn)一步明晰了在美國大都市區(qū)展開的區(qū)域治理運(yùn)動(dòng)主要包括兩個(gè)主要目的：其一，建立促進(jìn)地方政府協(xié)作的正式或非正式方法途徑。因?yàn)橛纱诵纬傻膹V泛合作，有利于經(jīng)濟(jì)全球化背景下的區(qū)域更具有競(jìng)爭(zhēng)力；其二，創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治的多種機(jī)制。因?yàn)檫\(yùn)用這些機(jī)制，有利于緩解或消除地方政府管理破碎化情形下由發(fā)展失控導(dǎo)致的負(fù)外部性或溢出效應(yīng)。

來源：譯自Norris D F．Prospects for Regional Governance under the New Regionalism：E－conomic Imperatives Versus Political Impediments［J］．Journal of Urban Affairs，2001，36 （4）：557－558．

新區(qū)域主義將大都市區(qū)的區(qū)域治理看作是多種政策相關(guān)主體之間談判的過程，而不是通過科層制或競(jìng)爭(zhēng)來推動(dòng)。通常來看，大都市區(qū)的區(qū)域治理被認(rèn)為是大都市區(qū)進(jìn)行自我管理的多種機(jī)制的混合物，即它是基于各參與者具有的不同的行動(dòng)邏輯，而形成的多種合作行動(dòng)（問題導(dǎo)向的）和多種解決方式（利益沖突）。在此意義上，大都市區(qū)域治理比一般的區(qū)域合作的內(nèi)涵更為豐富。主要包括：以行政機(jī)構(gòu)為主的組織力量；談判協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)體系；約束性制度的創(chuàng)造能力。

新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理不是聚焦于制度性結(jié)構(gòu)和地方自治體的行為，而是聚焦于為了區(qū)域治理目的而在不同公共機(jī)構(gòu)和私人主體之間建立聯(lián)系。新區(qū)域主義將大都市區(qū)治理看作是多種政策相關(guān)主體之間談判的過程，而不是通過科層制或競(jìng)爭(zhēng)。

進(jìn)入2000年以來，歐美國家關(guān)注大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的趨勢(shì)仍然是有增無減。例如，美國針對(duì)國內(nèi)現(xiàn)有的十余個(gè)巨型城市區(qū)域正面臨亞洲和歐洲競(jìng)爭(zhēng)者的挑戰(zhàn)，大力發(fā)展全球競(jìng)爭(zhēng)性巨型區(qū)域已經(jīng)成為美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)制定的《美國2050年研究報(bào)告》五大重要目標(biāo)之一。因?yàn)檫@些競(jìng)爭(zhēng)者不僅敏銳意識(shí)到巨型城市區(qū)域中不同城市間人流、物流和信息流的緊密往來能夠催生更多的協(xié)作、靈活彈性和創(chuàng)新活動(dòng)，而且正在建設(shè)橫跨巨大地理范圍甚至跨國界的高速鐵路項(xiàng)目和貨物分流體系聯(lián)系起專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)功能，以形成全球性的一體化區(qū)域。美國根據(jù)“新競(jìng)爭(zhēng)單元：全球性的一體化區(qū)域”的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，制定了加快推進(jìn)實(shí)施由國家目標(biāo)和政策支持的相關(guān)區(qū)域規(guī)劃等六項(xiàng)戰(zhàn)略性舉措。

4.4　新區(qū)域主義的核心論點(diǎn)

從新區(qū)域主義的演化過程看，它的形成和發(fā)展既是一個(gè)對(duì)區(qū)域本身加深認(rèn)識(shí)的過程，也是一個(gè)提高解決區(qū)域問題能力的過程。當(dāng)前，因?yàn)閰^(qū)域的多樣性和區(qū)域問題的獨(dú)特性，新區(qū)域主義是不同眾多學(xué)科知識(shí)和能力匯聚的龐雜領(lǐng)域。

當(dāng)今新區(qū)域主義的核心觀點(diǎn)是：區(qū)域主義是一個(gè)過程；區(qū)域主義是多層次的；區(qū)域主義是由區(qū)域化的參與者自愿建構(gòu)的，但此種自愿并不排除非武力的強(qiáng)制因素。因此，回顧其二十多年的發(fā)展歷程，依然可以搜尋到比較集中的核心主題。主要由以下四方面的論點(diǎn)得以體現(xiàn)。

4.4.1　多種涵義的區(qū)域空間

1）區(qū)域空間具有多種功能涵義

在全球經(jīng)濟(jì)大融合的形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了區(qū)域革命時(shí)代，單一的城市單元已經(jīng)不適應(yīng)這樣的全球化戰(zhàn)略。以紐曼為代表的新區(qū)域主義學(xué)者們認(rèn)為，對(duì)區(qū)域進(jìn)行的多種物質(zhì)性和功能性定義，可以被看作是狹義的版圖地域（territory）逐漸被廣義的空間（space）所取代的結(jié)果。需要指出的是，新區(qū)域主義的區(qū)域是以一定的地理界限為基礎(chǔ)但又超越地理意義，根據(jù)某個(gè)或多個(gè)特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等多重關(guān)系元素建構(gòu)，且具有一定規(guī)模的社會(huì)生活功能空間。這些社會(huì)政治關(guān)系因素包括：內(nèi)聚力（同質(zhì)的程度）、交往（互動(dòng)的程度）、權(quán)力的層次（權(quán)力的分配）或各種關(guān)系的結(jié)構(gòu)（如合作的程度和緊張的烈度）等。

2）區(qū)域類型主要分為兩大類

新區(qū)域主義將區(qū)域分為兩大類，一類是國家層面之上的各類區(qū)域，另一類是國家層面之下的各類區(qū)域。無論哪一類區(qū)域，它完全不同于自然地理特質(zhì)的空間概念，而是不同尺度的制度、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的綜合功能空間。因此，在許多新區(qū)域主義學(xué)者看來，區(qū)域主要是關(guān)系空間、過程空間、政策空間。特別是，20世紀(jì)90年代以來，新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，促使區(qū)域具有了新的時(shí)空特征，其涵義變得復(fù)雜化和具有爭(zhēng)議。相應(yīng)地，面對(duì)全球化的競(jìng)爭(zhēng)，將不同概念的區(qū)域作為在全球經(jīng)濟(jì)秩序中獲取新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)受到格外關(guān)注。

3）區(qū)域空間包括多種組成因素

新區(qū)域主義認(rèn)為，區(qū)域是以一定的地理界限為基礎(chǔ)，根據(jù)某個(gè)或多個(gè)特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治關(guān)系方面的多種因素進(jìn)行建構(gòu)。它主要形成了自然空間、物質(zhì)空間、社會(huì)關(guān)系空間。新區(qū)域主義將區(qū)域看作是協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的最先進(jìn)形式和獲得區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要來源之一。綜觀世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，各國的區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中，盡管經(jīng)濟(jì)因素?zé)o疑仍是一個(gè)重要變量，但畢竟不再是唯一變量。與此相對(duì)應(yīng)，近年來，對(duì)區(qū)域化動(dòng)力機(jī)制的研究分析，國際政治學(xué)、社會(huì)管理學(xué)等學(xué)科的建樹頗為引人注目。為此，全球化時(shí)代的一個(gè)肯定論斷是：區(qū)域主要作為經(jīng)濟(jì)、文化、政治組織的回歸。例如，鑒于歐盟和國家層面對(duì)區(qū)域發(fā)展的深入影響，即同時(shí)出現(xiàn)了引導(dǎo)支持和激勵(lì)區(qū)域空間發(fā)展的正向力量和阻礙區(qū)域空間發(fā)展的負(fù)向作用。新的《歐洲空間展望計(jì)劃》就針對(duì)性提出，為了科學(xué)指引未來區(qū)域發(fā)展，從行動(dòng)和管理的功能視角重新認(rèn)識(shí)區(qū)域已成為必然，并突出強(qiáng)調(diào)將實(shí)現(xiàn)“部門性方案計(jì)劃的協(xié)調(diào)、各種實(shí)施工具與評(píng)估間的協(xié)調(diào)”被確立為2005年的重要任務(wù)之一。

4.4.2　多層治理的決策方式

舊區(qū)域主義提出了“主要依靠傳統(tǒng)力量均衡維持區(qū)域秩序”的觀點(diǎn)，但是新區(qū)域主義卻提倡將不同的區(qū)域組織視為一個(gè)多層治理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。其中，多層是指不同層次權(quán)力組織（歐盟、成員國、區(qū)域及市鎮(zhèn)政府）間不再是一種垂直的命令與服從關(guān)系，而是平等與協(xié)商關(guān)系；治理是指從單一的政府行政行為（government）到多元公共治理行為（governance）的轉(zhuǎn)變，即政府不再是決策過程中的唯一主角。各種非政府利益群體（工會(huì)、學(xué)校和各類經(jīng)濟(jì)組織等）能夠廣泛參與決策。具體反映在區(qū)域空間規(guī)劃政策領(lǐng)域，新區(qū)域主義：指出實(shí)現(xiàn)多層治理的決策方式必須不斷加強(qiáng)制度能力建設(shè)。例如，20世紀(jì)90年代以來，歐盟體制改革的關(guān)鍵強(qiáng)調(diào)要不斷提高區(qū)域直接參與歐盟的決策程序。從縱向（歐盟—地方政府）和橫向（跨越地方政府行政界限）兩個(gè)維度搭建政府間的伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)，并通過制度一系列的政策和行動(dòng)計(jì)劃來推動(dòng)各個(gè)區(qū)域的“歐洲化”。從而，形成歐洲的多層治理體系（multi－level governance system）。

4.4.3　多方參與的協(xié)調(diào)合作機(jī)制

新區(qū)域主義贊賞多邊談判制度和協(xié)作治理理念。它積極倡導(dǎo)區(qū)域或次區(qū)域的整體觀念與合作觀念，努力超越國家范疇和?。ㄖ荩┯蚍懂犑`，不斷地培植出強(qiáng)烈的區(qū)域集體認(rèn)同和組織認(rèn)同。特別通過創(chuàng)建不同形式和功能的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，促進(jìn)整合區(qū)域內(nèi)各種分裂、隔閡現(xiàn)象，以利于加快區(qū)域化進(jìn)程。

新區(qū)域主義認(rèn)為，每一個(gè)區(qū)域內(nèi)各城市及其公共管理者處于一個(gè)復(fù)雜的政府間與組織間的環(huán)境中。在過去幾十年的實(shí)踐過程中，人們認(rèn)識(shí)到：地方層面的轄區(qū)、政府機(jī)構(gòu)、非營利組織和營利組織之間的相互依賴關(guān)系普遍存在。例如，大城市區(qū)域的數(shù)量、規(guī)模及人口產(chǎn)業(yè)分布密度等不斷增加，這會(huì)使得某個(gè)城市的管理工作不可避免地成為其他鄰近城市必然考慮的外部決定因素之一。與此同時(shí)，新區(qū)域主義者提出實(shí)現(xiàn)城市外部事務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、合理性就成為重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)解決區(qū)域中心城市及其周邊地區(qū)發(fā)展關(guān)系的題中之意。

任何層次上的區(qū)域化，其本質(zhì)是整合運(yùn)動(dòng)下的區(qū)域一體化。例如，赫特納等指出，新區(qū)域主義的目標(biāo)在于加快包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面的區(qū)域一體和給國家間帶來更多的相互依賴和相互競(jìng)爭(zhēng)。誠然，競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)發(fā)展，但也會(huì)阻礙區(qū)域化進(jìn)程。然而，未來隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷深入，將會(huì)在城市間、區(qū)域間擴(kuò)大空間發(fā)展差距，而差距的擴(kuò)大又將會(huì)威脅到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。故此，新區(qū)域主義又試圖把區(qū)域當(dāng)作“聯(lián)合行動(dòng)的體系”，積極創(chuàng)建多級(jí)政府組織間、政府與私人等社會(huì)力量間的主動(dòng)協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。其中，協(xié)調(diào)與合作的持續(xù)性則主要取決于區(qū)域的社會(huì)凝聚力、經(jīng)濟(jì)凝聚力、政治凝聚力以及組織凝聚力的長(zhǎng)久保持。20世紀(jì)90年代，西歐和美國的區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐中，多方參與的治理權(quán)限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方政府之間的互相調(diào)整，而包括許多公共的和非公共的參與者，諸如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)服務(wù)、就業(yè)和培訓(xùn)等領(lǐng)域。

4.4.4　多重價(jià)值目標(biāo)的綜合平衡與可持續(xù)

自新區(qū)域主義興起以來，一直重視對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)能力的分析。例如，新區(qū)域主義的經(jīng)濟(jì)地理學(xué)派始終關(guān)注產(chǎn)業(yè)集群、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)區(qū)等區(qū)域發(fā)展問題；新區(qū)域主義的城市經(jīng)濟(jì)學(xué)派則從全球價(jià)值鏈分工角度構(gòu)建了世界城市等級(jí)體系。但是，正如經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)家格蘭諾威特（Granvnovetter，1985）指出的“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)融于具體的社會(huì)關(guān)系之中”，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、文化、環(huán)境等因素密不可分。這正是對(duì)區(qū)域增長(zhǎng)本質(zhì)的精練概括。因而，新區(qū)域主義積極努力運(yùn)用“綜合可持續(xù)發(fā)展”的概念試圖整合環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等目標(biāo)，并提供了大量的相關(guān)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策研究成果和實(shí)踐案例?？梢哉f，新區(qū)域主義傾向大力調(diào)和“經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公平、環(huán)境友好、文化融合”等多重價(jià)值目標(biāo)，并形成了更加均衡的、可持續(xù)的綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展觀。但目前多數(shù)的都市區(qū)域（或更大范圍）實(shí)施綜合性可持續(xù)發(fā)展政策的效果有限，而且還面臨更多的挑戰(zhàn)。主要原因在于，這些區(qū)域仍在不懈探索以發(fā)現(xiàn)和建立合適的制度基礎(chǔ)，來更有效地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)多重價(jià)值目標(biāo)的綜合平衡與可持續(xù)。

4.5　新、舊區(qū)域主義的差異對(duì)比

綜合歸納國內(nèi)外關(guān)于新區(qū)域主義的研究成果和實(shí)踐嘗試，新區(qū)域主義已經(jīng)形成了自身的重要特征，而顯著不同于舊區(qū)域主義（見表4－2）。兩者的主要差異體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

表4－2　新區(qū)域主義的核心特征及其含義釋解

續(xù)表4－2

來源：鄭先武．“新區(qū)域主義”的核心特征［J］．國際觀察，2007（5）：59－60．

4.5.1　區(qū)域治理的實(shí)施結(jié)構(gòu)

由于舊區(qū)域主義主要是冷戰(zhàn)時(shí)期兩極政治架構(gòu)制約下的產(chǎn)物，它主要呈現(xiàn)的是以強(qiáng)權(quán)為中心的統(tǒng)治格局。而新區(qū)域主義則產(chǎn)生于后冷戰(zhàn)時(shí)期全球多極架構(gòu)下，它呈現(xiàn)的是以國家、市民社會(huì)和企業(yè)公司共同構(gòu)成的治理格局。其中：

（1）舊區(qū)域主義關(guān)注上級(jí)政府的管理和指導(dǎo)能力及下級(jí)政府的執(zhí)行力

它主要集中于再造結(jié)構(gòu)組織（structure）、合并區(qū)域內(nèi)各政府或在不同級(jí)別政府之上新設(shè)更高層次區(qū)域政府等多種努力。因此，運(yùn)用舊區(qū)域主義進(jìn)行政府職能改革的基本原理是，利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、提高施政功效和減少不同級(jí)別政府間的不平等現(xiàn)象。如某些國家為了發(fā)展特定區(qū)域而將一些省市或州郡等聯(lián)合起來，設(shè)立專門協(xié)調(diào)和管理組織來進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展指導(dǎo)。新區(qū)域主義認(rèn)為，這將會(huì)增加新的科層結(jié)構(gòu)及其弊端。

（2）新區(qū)域主義的顯著特征是明晰定位于治理（governance）而非聚焦于結(jié)構(gòu)

它提倡政府與私人部門間以“協(xié)助、聯(lián)合、網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系”共同處理區(qū)域治理事務(wù)。強(qiáng)調(diào)由各區(qū)域成員為了共同利益自發(fā)組成的某種區(qū)域結(jié)盟，因而雖然其管理形式較為松散，但是由于存在著較強(qiáng)的共同利益訴求和行為約束契約。所以，新區(qū)域主義的管理結(jié)構(gòu)對(duì)于區(qū)域成員來說比舊的區(qū)域主義管理機(jī)制更具有吸引力和約束力。新區(qū)域主義更強(qiáng)調(diào)不同部門在橫向協(xié)商合作過程中自發(fā)地、開放性地形成和識(shí)別區(qū)域本身，并且認(rèn)為在區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展管理過程中，地方政府組織處于橫向和縱向聯(lián)系的中心。而舊的區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)不同部門在縱向指令中進(jìn)行直接計(jì)劃干預(yù)形成區(qū)域。

4.5.2　區(qū)域成員承擔(dān)的責(zé)任

新區(qū)域主義的研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展過程中，舊區(qū)域主義框架內(nèi)所存在的科層制管理機(jī)構(gòu)給區(qū)域內(nèi)成員帶來相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，特別是在某些援助項(xiàng)目需要區(qū)域成員共同支出時(shí)。但現(xiàn)實(shí)中，由于利益和成本分配的不對(duì)等會(huì)造成非經(jīng)濟(jì)理性的現(xiàn)象，從而影響資金的使用效率和項(xiàng)目的順利實(shí)施。為此，新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)的自愿協(xié)作是區(qū)域內(nèi)成員在利益一致的前提下，著眼于相互信任和依賴的分工與合作，可以確保區(qū)域成員間形成可信任的承諾和協(xié)調(diào)。從而，有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)成員間的信息迅速交流并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

4.5.3　區(qū)域?qū)ν忾_放的程度

舊區(qū)域主義非常重視區(qū)域范圍的界定，包括區(qū)域邊界劃分與區(qū)域內(nèi)權(quán)利界定，其目的是為了確保區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和解決就業(yè)及社會(huì)發(fā)展等問題。雖然，舊區(qū)域主義主要側(cè)重于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的合作和整合，但對(duì)外卻具有相對(duì)較強(qiáng)的封閉性特點(diǎn)。

而新區(qū)域主義卻不只強(qiáng)調(diào)地理關(guān)系的聯(lián)結(jié)和區(qū)域組織內(nèi)部的合作，更強(qiáng)調(diào)包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或制度等各方面的聯(lián)結(jié)。廣泛興起于20世紀(jì)90年代的新區(qū)域主義認(rèn)為，區(qū)域不再僅限于一個(gè)國家的地理范圍和政治框架范圍內(nèi)。它反映了全球化下區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)非多元互動(dòng)角色所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)力量的博弈和交往，并特別凸顯以政府間的制度性合作達(dá)到“降低成本、減少?zèng)_突、創(chuàng)造機(jī)會(huì)、增加利益、塑造認(rèn)同”的區(qū)域發(fā)展整體性目標(biāo)。所以，不同于舊區(qū)域主義，新區(qū)域主義關(guān)注開放視野下更全面合作的整合典范。

4.5.4　區(qū)域化的主題內(nèi)容

在舊區(qū)域主義的主導(dǎo)下，區(qū)域化過程不僅要求地理位置上的臨近，還要求傳統(tǒng)文化及其他各種制度的相似。區(qū)域化的主要內(nèi)容是以安全和經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的階層式聯(lián)合，因此，舊區(qū)域主義對(duì)區(qū)域化的前提條件要求很高而區(qū)域化的實(shí)際內(nèi)容卻又很少，反而限制了其傳播與發(fā)展。

相比較而言，新區(qū)域主義對(duì)區(qū)域化的前提條件要求則相對(duì)較弱。新區(qū)域主義吸收了國際貿(mào)易理論中的比較優(yōu)勢(shì)理論，注意在區(qū)域內(nèi)外形成不同層次、不同水平的橫向和縱向分工協(xié)作，這使得新區(qū)域主義的區(qū)域化內(nèi)容更為豐富。它不僅包括政治和經(jīng)濟(jì)合作，還包括教育、環(huán)保和社會(huì)文化等各個(gè)方面的協(xié)作。正因如此，新區(qū)域主義顯示和保持了極其旺盛的生命力。

新區(qū)域主義的代表人物Keating根據(jù)以歐洲內(nèi)部為典型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治變化趨勢(shì)，對(duì)區(qū)域化隱含的豐富內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)。主要包括三個(gè)方面：一是功能整合。它是指伴隨著新一輪的組織創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展，新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間形式得以被重新定義和形成。此時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其嵌入全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)將主要取決于本區(qū)域的獨(dú)特性，所以相對(duì)應(yīng)的區(qū)域政策與規(guī)劃必然涉及合理整合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境和生活質(zhì)量、勞動(dòng)力素質(zhì)等多種因素，而不僅是中央政府提供的投資刺激。二是制度重構(gòu)。它是指國家政府管理機(jī)構(gòu)的去中心化。這主要是為了回應(yīng)區(qū)域或地方呼吁“將中央政府缺乏效率和低滿意度的公共管理功能下移”的政治訴求或強(qiáng)烈意愿。三是政治流動(dòng)性。它是指國家政府希望能增強(qiáng)在區(qū)域?qū)用娴氖┱α亢托堋Ｔ诖艘饬x上，區(qū)域化過程包含一系列政治活動(dòng)。例如，區(qū)域的政治流動(dòng)性在西歐國家成為普遍趨勢(shì)：區(qū)域不只是自然實(shí)體，更多的是一種新政治空間的再造——以戰(zhàn)略性思維創(chuàng)建區(qū)域所需的有效政府管理機(jī)制體系。

可以說，新區(qū)域主義所包含的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，已經(jīng)突破了原有的政治經(jīng)濟(jì)范圍，而且仍然不斷進(jìn)行的區(qū)域化實(shí)踐將會(huì)繼續(xù)豐富新區(qū)域主義理論，使其得到更全面的發(fā)展。

4.6　新區(qū)域主義的簡(jiǎn)要述評(píng)

4.6.1　新區(qū)域主義的理論特點(diǎn)

自20世紀(jì)50年代起并持續(xù)至60至70年代的一個(gè)重要爭(zhēng)論是，區(qū)域主義的價(jià)值只在于它的功效。主要原因在于，西方國家區(qū)域規(guī)劃和相關(guān)區(qū)域政策的實(shí)施是對(duì)凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)思想的長(zhǎng)期秉承。但是，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，西方國家自由主義思潮盛行，加之對(duì)大都市地區(qū)的投資減少，區(qū)域主義的研究和發(fā)展被迫中斷。然而，全球化的深入發(fā)展又把區(qū)域主義帶回到了20世紀(jì)90年代許多國家政治新議程的前沿。最直接的原因是，在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思潮泛濫下，城市與區(qū)域的發(fā)展境況越來越不盡如人意。此時(shí)，新區(qū)域主義多以政府的區(qū)域性措施這一形式出現(xiàn)，主要解決個(gè)人關(guān)心但無力解決的交通、可支付住房及環(huán)境保護(hù)等問題。不同于以往，此時(shí)的商業(yè)社團(tuán)機(jī)構(gòu)開始關(guān)注區(qū)域主義的巨大推動(dòng)作用，因?yàn)樗鼈冸m然是進(jìn)行全球競(jìng)爭(zhēng)但還主要以大都市區(qū)域?yàn)榘l(fā)展擴(kuò)張的基礎(chǔ)陣地。由此，區(qū)域主義不再頑固持有效率至上的主張，也不再刻意展示社會(huì)綜合的觀點(diǎn)而是以新區(qū)域主義的面目出現(xiàn)。它不僅超越了以前的效率優(yōu)先和關(guān)注區(qū)域不同功能部分的合理物質(zhì)安排，更為關(guān)心“什么是好的或壞的、明智的或愚蠢的”等質(zhì)量問題和價(jià)值判斷。在此意義上，可以說新區(qū)域主義不限于反映歷史根源，要更多地真實(shí)反映現(xiàn)實(shí)條件和合理建構(gòu)未來。

自20世紀(jì)90年代以來，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束、全球化進(jìn)程的加快及歐洲單一法案的出臺(tái)與實(shí)行，深受“新區(qū)域主義的形成有助于世界的和平、發(fā)展和各種生態(tài)可持續(xù)性的達(dá)成與生長(zhǎng)，有利于形成新的多邊主義關(guān)系結(jié)構(gòu)”等主張的影響，歐洲再度引領(lǐng)的區(qū)域主義在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。新區(qū)域主義由此構(gòu)成了全球結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要部分。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，非國家／政府行為主體參與全球不同空間層面和領(lǐng)域的活動(dòng)過程日益活躍。

同時(shí)，赫特納進(jìn)一步指出，區(qū)域主義和區(qū)域化的行為主體是一種介于二者之間的區(qū)域角色主導(dǎo)的多層次治理。隨著區(qū)域化的進(jìn)展和區(qū)域性層次的不斷提升，由于新區(qū)域主義被定義為一種包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面的多緯度的區(qū)域一體化進(jìn)程，它在經(jīng)濟(jì)上將原先多少被隔離的市場(chǎng)聯(lián)結(jié)成一個(gè)功能的經(jīng)濟(jì)單元，在政治上將建立區(qū)域內(nèi)凝聚力和區(qū)域認(rèn)同作為主要目標(biāo)。赫特納還進(jìn)一步指出，由于區(qū)域長(zhǎng)期處于演化和改變當(dāng)中，新區(qū)域主義的研究強(qiáng)調(diào)以“動(dòng)態(tài)系統(tǒng)”和“社會(huì)建構(gòu)”的邏輯來理解和分析區(qū)域發(fā)展過程才更為合適?？梢哉f，赫特納重新研究了新區(qū)域主義的發(fā)展邏輯，提出了新區(qū)域主義策略途徑的區(qū)域整合運(yùn)動(dòng)能夠超越傳統(tǒng)的合作外溢功能，而具有更強(qiáng)的內(nèi)生性。

4.6.2　新區(qū)域主義的理論優(yōu)勢(shì)

新區(qū)域主義范式影響下的區(qū)域規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)的、環(huán)境的和社會(huì)的綜合系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系為基礎(chǔ)，采用不同的地理區(qū)域尺度中使用全面綜合的規(guī)劃方法以及區(qū)域發(fā)展管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)作，可以提高區(qū)域在全球化經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，運(yùn)用新區(qū)域主義解釋20世紀(jì)80年代中期以后出現(xiàn)的以歐美國家以大都市區(qū)為重點(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐，具有相對(duì)突出的優(yōu)勢(shì)。

新區(qū)域主義的理論精髓主要在于：（1）強(qiáng)調(diào)區(qū)域不可或缺的價(jià)值，并認(rèn)為區(qū)域應(yīng)該成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策關(guān)注的焦點(diǎn)；（2）鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)多元主體互動(dòng)、激發(fā)內(nèi)生發(fā)展?jié)摿Φ母鞣N長(zhǎng)期政策與行動(dòng)；（3）各種區(qū)域政策的關(guān)鍵在于增強(qiáng)合作網(wǎng)絡(luò)的集體認(rèn)識(shí)、行動(dòng)與反應(yīng)能力，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)行為的區(qū)域化特征；（4）改進(jìn)區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與制度基礎(chǔ)，培育和提升區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，等等。

新區(qū)域主義對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域“良好治理”的轉(zhuǎn)型動(dòng)力有深刻的理解和分析。它認(rèn)為，治理過程是通過根植于強(qiáng)大的社會(huì)關(guān)系和文化環(huán)境中的實(shí)踐行為來進(jìn)行的，這就有必要將治理活動(dòng)的表現(xiàn)進(jìn)行不同層次的解析：第一層次是具體細(xì)節(jié)。主要分析參與者的角色、戰(zhàn)略、利益和制度機(jī)制等；第二層次是治理過程（制度化）。主要分析網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和融合機(jī)制、治理理念的表達(dá)和傳遞、相應(yīng)行動(dòng)框架；第三層次是治理文化。主要分析被廣泛認(rèn)可和接受的治理模式、內(nèi)在的文化價(jià)值、正式和非正式的監(jiān)督評(píng)價(jià)等。

新區(qū)域主義的理論創(chuàng)新之處是在于，它提供了一種廣泛的決策網(wǎng)絡(luò)體系。例如，新區(qū)域主義在歐盟的實(shí)踐表明，歐盟、成員國、區(qū)域政府以及非政府參與者都已經(jīng)在一個(gè)緊密聯(lián)系的政策網(wǎng)絡(luò)中找到了自己的位置，它們之間的關(guān)系是合作與互利，而并非此消彼長(zhǎng)。所以，通過建立這種決策網(wǎng)絡(luò)體系并對(duì)其不斷加以完善，有利于容納各種先前無法參與決策的利益群體，從而最大限度地動(dòng)員與匯聚政策資源，以便使歐盟等類似區(qū)域能夠在日趨復(fù)雜的動(dòng)態(tài)環(huán)境變化中做出快速適宜的應(yīng)對(duì)，一定程度上提高了決策的效率和準(zhǔn)確性。

新區(qū)域主義關(guān)于區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃研究的新視角，即區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)非常明確——提高區(qū)域在全球經(jīng)濟(jì)中的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力。然而，新區(qū)域主義的理論和政策視野已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了純經(jīng)濟(jì)的范疇，并對(duì)制度、文化等因素力量給予了充分的關(guān)注和討論。尤其在區(qū)域規(guī)劃政策實(shí)踐上，新區(qū)域主義為“劣勢(shì)區(qū)域”的經(jīng)濟(jì)復(fù)興，提出了超越政府與市場(chǎng)的“第三條道路”，力圖擺脫傳統(tǒng)政策所形成的“依賴發(fā)展”與“不發(fā)展”的兩難困境，極力倡導(dǎo)以族群與合作經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)與調(diào)整能力、制度變革和地方資源動(dòng)員為核心的、以區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升為目標(biāo)的、由區(qū)域自主設(shè)計(jì)與實(shí)施的政策。它強(qiáng)調(diào)以區(qū)域行動(dòng)主體的程序理性、遞歸理性和反思理性為基礎(chǔ)的政策行為模式，倡導(dǎo)建立信任、互惠、合作、創(chuàng)新的區(qū)域文化以及為此所必需的制度變革。

新區(qū)域主義不單單是簡(jiǎn)單恢復(fù)舊的區(qū)域主義。它正在日益成為經(jīng)濟(jì)全球化背景下提升區(qū)域能力的重要理論淵源和新動(dòng)力因素。新區(qū)域主義的“新”還明顯地表現(xiàn)在理論層面的創(chuàng)新上。正如弗雷德里克·索德爾伯姆所指出的，“新區(qū)域主義主要是經(jīng)驗(yàn)和理論上的創(chuàng)新，其本質(zhì)上是一種產(chǎn)生于新的框架下并有新內(nèi)容的新現(xiàn)象：經(jīng)驗(yàn)上主要表現(xiàn)為綜合性、區(qū)際性、開放性、主體化和趨同化等，理論上主要表現(xiàn)為體系化、社會(huì)化、綜合化和秩序化等?！?/p>

無論凱恩斯主義和福利國家政策下的區(qū)域主義，還是自由市場(chǎng)復(fù)興下傳統(tǒng)的區(qū)域主義理論，都是主張自上而下由國家推動(dòng)進(jìn)行。與此顯著不同，新區(qū)域主義以一種全新的理論范式，提倡“自上而下與自下而上”結(jié)合的、基于多元行動(dòng)主體的、能夠啟發(fā)內(nèi)生潛力的政策行動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)政策實(shí)施的關(guān)鍵在于增強(qiáng)“合作網(wǎng)絡(luò)”和集體的認(rèn)識(shí)—行動(dòng)—反應(yīng)能力。所以，新區(qū)域主義的思想精華本質(zhì)上就是一種新型的協(xié)調(diào)合作理論和模式。

4.6.3　新區(qū)域主義的理論局限

雖然新區(qū)域主義是在國際化背景下新近發(fā)展起來的一種重要學(xué)術(shù)思潮，它廣泛吸取了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科的有益理論，并形成了專注于對(duì)區(qū)域合作形態(tài)模式和區(qū)域一體化機(jī)制等研究重點(diǎn)和一系列觀點(diǎn)主張，但需要看到，它仍就處于理論探索和創(chuàng)建階段。所以，它還需要緊密結(jié)合當(dāng)前更廣泛的區(qū)域主義實(shí)踐并適時(shí)地做好理論的自我修正和補(bǔ)充。

普查拉（Donald J．Puchala）曾把一體化理論的多樣性比作是印度寓言中的盲人摸象。如同每一個(gè)盲人只能觸及大象身體的一部分一樣，每一種理論最多只能揭示一體化進(jìn)程中的某個(gè)側(cè)面或某些階段性特征，而無法反映其全貌和全過程。當(dāng)然，新區(qū)域主義也不例外。英國卡迪夫大學(xué)的區(qū)域規(guī)劃學(xué)教授John Lovering（1999）認(rèn)為，新區(qū)域主義還存在三個(gè)不同層次上的明顯弱點(diǎn)：實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)主張、明晰的政治社會(huì)學(xué)意義以及體系化的哲學(xué)方法論等。從全球化—地方化作用、政治—經(jīng)濟(jì)—文化重組等層面刻畫出來的諸多益處，事實(shí)的確表明，新區(qū)域主義思想尚不具備足夠能力在實(shí)踐中解釋新區(qū)域主義的壟斷權(quán)。

過去二十年，新區(qū)域主義運(yùn)動(dòng)在西歐和北美地區(qū)得到了空前推進(jìn)。然而，驗(yàn)證新區(qū)域主義的實(shí)踐效果及其政策成效的研究成果還不充分。例如，赫特納認(rèn)為，新區(qū)域主義雖然具有多樣性和多元主義的特征，但他仍然認(rèn)為歐洲是新區(qū)域主義的最好實(shí)踐案例，并稱之為“新區(qū)域主義的范式”?？傮w上看，區(qū)域廣泛參與國家和歐盟決策事務(wù)確實(shí)面臨諸多障礙而不可能有統(tǒng)一模式。這是因?yàn)椋鲊鴧^(qū)域的多樣性、復(fù)雜性和不平衡性以及各級(jí)政府在面積、權(quán)限、功能、認(rèn)同感和工作方式上都存在顯著差異。與此同時(shí)，隨著歐洲區(qū)域化過程中來自區(qū)域的各類參與者在數(shù)量上急劇擴(kuò)大趨勢(shì)，新區(qū)域主義的多層治理體系及其建構(gòu)視角急需進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職能的分層化，以進(jìn)一步提高決策效率。

4.7　小結(jié)

新區(qū)域主義不同于狹隘的區(qū)域主義。它是在全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推動(dòng)、資源環(huán)境約束下，區(qū)域合作發(fā)展的需求、各種多邊談判機(jī)制和內(nèi)容創(chuàng)新的努力等新背景下產(chǎn)生并逐漸興起的重要理論。它整合了治理理論、新制度主義理論和網(wǎng)絡(luò)理論，集中研究區(qū)域和區(qū)域功能、區(qū)域化、區(qū)域治理及大都市區(qū)域規(guī)劃等重要主題，形成了多種涵義的區(qū)域空間、多層治理的決策方式、多方參與的協(xié)調(diào)合作機(jī)制與多重價(jià)值目標(biāo)綜合平衡等核心論點(diǎn)，并在區(qū)域治理的實(shí)施結(jié)構(gòu)體系、區(qū)域成員所承擔(dān)的責(zé)任、區(qū)域?qū)ν獾拈_放程度、區(qū)域化的主題內(nèi)容等四個(gè)方面，與舊的區(qū)域主義存在顯著不同。當(dāng)然，全球化背景下，新區(qū)域主義作為深刻改變傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論和實(shí)踐的重要理論，既有不可忽視的理論解釋優(yōu)勢(shì)也存在發(fā)展中的理論局限。

新區(qū)域主義是在信息技術(shù)和通訊網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化不斷加劇及新的國際產(chǎn)業(yè)分工體系廣泛推進(jìn)形勢(shì)下發(fā)展起來的。它是建立在對(duì)以前一體化理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)之上，又同時(shí)成功吸取了凱恩斯主義和自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)兩大對(duì)立理論流派中的合理成分，并正在對(duì)世界各國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生多角度影響的重要思潮之一，基本上代表了國際區(qū)域規(guī)劃研究的前沿理論和優(yōu)勢(shì)思想。盡管由于不同國家的政治體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度存在諸多差異。然而，新區(qū)域主義的核心論點(diǎn)和相關(guān)主張與我國的科學(xué)發(fā)展觀理念和目標(biāo)有一定的相同之處，并且對(duì)于創(chuàng)新我國區(qū)域規(guī)劃管理體制和實(shí)施機(jī)制具有方法論價(jià)值，值得新時(shí)期我國區(qū)域規(guī)劃的研究和實(shí)踐加以借鑒和發(fā)揮。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，在我國國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的同時(shí)，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出區(qū)域城市化和城市區(qū)域化的兩大趨勢(shì)，相關(guān)的區(qū)域規(guī)劃研究也逐漸趨于集中和深入。但是，目前尚未形成比較一致的理論分析框架。新區(qū)域主義的理論觀點(diǎn)和政策主張，無疑對(duì)于研究建構(gòu)我國全面的區(qū)域觀、發(fā)展觀及創(chuàng)新區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)合作機(jī)制、豐富區(qū)域規(guī)劃制定模式等方面具有理論指導(dǎo)和方法論啟示作用。