三、外國失業(yè)保險制度

失業(yè)保險制度的發(fā)展與一個國家的工業(yè)化和市場化水平密切相關(guān)。到目前為止，在西方發(fā)達的工業(yè)化國家，失業(yè)保險制度已比較完善，因為這些國家勞動力市場的組織程度較高，為失業(yè)保障制度提供了一定基礎(chǔ)?，F(xiàn)在，經(jīng)濟發(fā)達的西方國家都實行了強制性和自愿性的失業(yè)保險制度，失業(yè)保險的范圍已擴展得很廣。這些失業(yè)保險制度大部分是在第二次世界大戰(zhàn)以前建立的，但各國針對新的社會經(jīng)濟環(huán)境和市場變化，不斷地修改和完善失業(yè)保險制度。^[3]

1.英國的失業(yè)保險制度

英國是世界上建立失業(yè)保險制度較早的國家，其失業(yè)保險制度的內(nèi)容和實施方法對其他的國家產(chǎn)生了一定的影響。英國對失業(yè)保險的首次立法在1911年，此后經(jīng)過多次修改，確定了現(xiàn)行的立法。

英國實行的是強制性失業(yè)保險制度。英國失業(yè)保險制度的實施范圍很廣，按規(guī)定，凡周收入在一定數(shù)額以上的雇員均在失業(yè)保險范圍之內(nèi)，其中，獨立勞動者、繳納減額保險費的已婚婦女和遺孀不屬參加保險的對象。

失業(yè)保險的基金來源于雇員和雇主繳納的保險費、政府的社會保險財政支出。此外，失業(yè)救濟金的費用全部由政府承擔(dān)。

失業(yè)保險的給付條件:一是任何納稅年度繳納的保險費，至少為該年度周收入的25倍，在適當(dāng)?shù)募{稅年度，繳納或視同繳納的保險費，至少為該年度較低周收入限度的50倍；二是已在職業(yè)介紹所登記失業(yè)，能工作并能適應(yīng)工作；三是具有勞動能力并愿意工作、年齡在65歲以下的失業(yè)者。如果本人無正當(dāng)理由而自動離職，或由于行為不端而失業(yè)，或拒絕接受適當(dāng)?shù)墓ぷ鹘榻B，或錯過工作機會與培訓(xùn)機會（取消保險金資格至多長達6周），或介入行業(yè)糾紛（介入期內(nèi)取消資格），都將取消保險金的領(lǐng)取資格。

失業(yè)保險金的給付標(biāo)準和期限:權(quán)利型失業(yè)保險（非自愿失業(yè)、接受失業(yè)介紹所為其介紹的工作、具有勞動能力并愿意從事全時工作；在職業(yè)介紹所登記，每兩周到介紹所填表一次；年齡在18周歲以上的失業(yè)者，或每周工作低于16小時的工作者，最近兩個納稅年度中有一年足額繳納失業(yè)保險費，且繳納基數(shù)不應(yīng)低于應(yīng)稅周收入下限的25倍）的待遇為:年齡在25歲以上的失業(yè)者，每周為49.15英鎊；18～24歲的失業(yè)者，每周為38.90英鎊；18歲以下的失業(yè)者每周為39.60英鎊。最長支付時間為六個月，等待期為三天。收入調(diào)查型失業(yè)保險（失業(yè)救助）待遇要根據(jù)年齡、家庭收入和家庭結(jié)構(gòu)而定，最長支付期為六個月。期滿仍未獲得工作的，可申請其他救濟金。^[4]

2.德國的失業(yè)保險制度

德國實行強制性和自愿性相結(jié)合的雙重制度。1927年，聯(lián)邦德國頒布了《失業(yè)介紹法》和《失業(yè)保險法》，開始建立失業(yè)保險制度。1969年頒布了《勞動促進法》和《職業(yè)培訓(xùn)法》，使失業(yè)保險體系逐步得以完善。1974年又頒布了《失業(yè)救濟條例》，使失業(yè)保險更加法制化、規(guī)范化。德國建立失業(yè)保險制度的目的在于通過向失業(yè)者支付失業(yè)補貼和失業(yè)救濟，以維持他們的基本生活。按《勞動促進法》規(guī)定，失業(yè)保險還包括就業(yè)介紹、職業(yè)咨詢、職業(yè)培訓(xùn)、職工教育、提供幫助就業(yè)的福利和康復(fù)福利、制訂增加就業(yè)機會的計劃等。

德國失業(yè)保險的實施范圍為適用于除法律有特殊規(guī)定之外的所有雇員，包括農(nóng)業(yè)工人和家庭用工，但不包括臨時工及每周工作不足18小時的短工，也不包括自營人員和公務(wù)員。

德國失業(yè)保險的資金來源是全國實行統(tǒng)一的失業(yè)保險費率，目前費率為工資基數(shù)的3.3%，由雇主和雇員各承擔(dān)一半，這比之前的6.5%下降了近一半。之前《就業(yè)促進法》規(guī)定，雇主和雇員分別繳納雇員工資的6.5%。作為失業(yè)保險繳納基數(shù)的工資，每月最多不超過5 600馬克。即如果一個雇員月收入在5 600馬克以上，僅按5 600馬克為基數(shù)計算失業(yè)保險，如雇員工資很少，低于保險金總計限額的1/10，那么雇主需繳納全部應(yīng)繳失業(yè)保險費，而雇員則免于繳納。

德國失業(yè)保險的給付標(biāo)準主要考慮兩個因素:一是凈工資，二是有無撫養(yǎng)子女。后者對失業(yè)保險金標(biāo)準影響較大。失業(yè)保險金標(biāo)準約相當(dāng)于失業(yè)前凈工資的67%，單身職工為60%。具體標(biāo)準依失業(yè)者年齡及其參保時間長短而定。^[5]

德國還實行失業(yè)援助計劃，對無權(quán)享受正常保險金和在正常保險金給付期過后的失業(yè)者，按在職時稅后收入的58%支付（獨身者為56%）救濟金，無期限限制。失業(yè)援助計劃的資金完全由政府財政負擔(dān)，失業(yè)者不承擔(dān)繳費義務(wù)，但受助者每年必須接受勞工局對其家庭經(jīng)濟狀況的調(diào)查。其待遇水平比失業(yè)保險給付標(biāo)準低。

德國實行失業(yè)援助計劃的目的在于促進失業(yè)人員的再就業(yè)。從實施的情況看，失業(yè)保險與失業(yè)援助相結(jié)合，為失業(yè)人員提供了多層次的保障體系，避免了部分失業(yè)者因未能就業(yè)而陷入生活貧困、就業(yè)更加困難的境況。

3.美國的失業(yè)保險制度

美國實行的是強制性失業(yè)保險制度。1935年聯(lián)邦政府頒布《失業(yè)保險法》，但各州實行的失業(yè)保險辦法并不統(tǒng)一，各州立法時間大致在1932—1937年。失業(yè)保險由聯(lián)邦政府勞工部通過其就業(yè)培訓(xùn)總署失業(yè)保險服務(wù)局管理全國失業(yè)保險金，各州由州職業(yè)保障局主管。勞工部負責(zé)監(jiān)督州政府執(zhí)行失業(yè)保險的情況，各州收繳的失業(yè)保險基金上繳財政部，設(shè)立各州專戶。各州需要支付的失業(yè)保險金，由州勞工局上報勞工部，勞工部再通知財政部撥給各州。勞工部還核定并撥付各州管理失業(yè)保險機構(gòu)的行政費用。

根據(jù)美國的聯(lián)邦立法，失業(yè)保險實施范圍包括工商企業(yè)的雇員、一年中有20周雇傭人數(shù)在4人以上的非營利機構(gòu)的雇員、所有各州地方政府的工人、家仆以及約2/5的農(nóng)場工人。各州的失業(yè)保險范圍按聯(lián)邦立法的范圍實施，美國《失業(yè)保險法》中，把農(nóng)業(yè)雇員、宗教組織雇員、家庭勞工勞動者和獨立勞動者排除在保險范圍之外。此外，鐵路員工、聯(lián)邦雇員和退伍軍人，各有專門的失業(yè)保險規(guī)定。

失業(yè)保險的資金來源:按照聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定，各州政府都要建立失業(yè)保險基金。如果哪個州不建立失業(yè)保險，這個州必須按雇員工資的6.2%向聯(lián)邦政府繳納失業(yè)保險稅。目前各州均已建立了失業(yè)保險制度。全國平均失業(yè)保險稅率為2.8%，其中，聯(lián)邦政府的失業(yè)保險稅率為雇員年收入7 000美元部分的0.8%。州稅率由各州自定，平均為雇員年收入的2%。雇員本身不繳納失業(yè)保險稅，失業(yè)保險稅由雇主繳納。聯(lián)邦政府從聯(lián)邦稅中給各州撥付管理費（余款用于貸給各州或作為延期補助方案的資金）。繳納保險費和享受保險金的收入最高限額，根據(jù)聯(lián)邦稅制和19個州的規(guī)定，每年為7 000美元。其余32個州較高。

失業(yè)保險金的給付條件:一為受保人失業(yè)前的最低工資數(shù)和受雇時數(shù)。約3/4的州規(guī)定，前一基數(shù)年的最低收入應(yīng)為周救濟金的若干倍數(shù)，或為高的季節(jié)工資的若干倍數(shù)，或達到規(guī)定的數(shù)額。13個州具體規(guī)定需受雇一定周數(shù)（如14～20周）。如加利福尼亞州規(guī)定，失業(yè)人員在申請失業(yè)保險金前一年內(nèi)，必須在任何一個季度內(nèi)獲得1 200美元工資，或在最高工資的那個季度內(nèi)獲得900美元工資，并在這一年內(nèi)的工資總額不少于最高的季度工資收入的1.25倍。二為在失業(yè)登記所登記失業(yè)，具有工作能力，并能工作。三為失業(yè)而不是自動離職。有不正當(dāng)行為、勞動爭議和拒絕適當(dāng)工作安排者，不包括在失業(yè)保險金的給付條件范圍內(nèi)。

失業(yè)保險金的給付標(biāo)準一般為收入的50%，但各州的規(guī)定有所差異。每周保險金的最低起點為5～60美元（1/2的州為30美元以上），最高為84～224美元（1/2的州為170美元以上），因州而異。如加利福尼亞州的保險金給付標(biāo)準為:季度工資收入為900～948.99美元的，每周失業(yè)保險金為40美元；季度工資收入為949～974.99美元的，每周失業(yè)保險金為41美元；季度工資收入為6 300美元以上的，為190美元。約有1/4的州規(guī)定，子女每周可以享受1～76美元的親屬供養(yǎng)補助。

失業(yè)保險金給付期限:大多數(shù)州規(guī)定一周等待期后支付，最多為26周，視各州情況而定。聯(lián)邦法律規(guī)定，在失業(yè)高峰期間，可將正常保險金給付期限延長一半，最多可延長13周。根據(jù)聯(lián)邦與州援助辦法，對某些工作期限達不到規(guī)定條件，以致無權(quán)領(lǐng)取保險金者和領(lǐng)取權(quán)限到期的貧窮失業(yè)者，可給予援助。

為了不使失業(yè)者及其家庭在失業(yè)后的基本生活受到嚴重影響，美國還推出了企業(yè)補充失業(yè)津貼。如美國福特汽車公司從1955年起，率先在企業(yè)內(nèi)實行了補充失業(yè)津貼制度，并逐漸擴延到行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)乃至其他行業(yè)。享受企業(yè)補充失業(yè)津貼的條件是:獲得領(lǐng)取法定失業(yè)保險金的資格；企業(yè)工齡一年以上，企業(yè)補充失業(yè)津貼的費用由雇主和工會共同承擔(dān)，津貼標(biāo)準約為本人失業(yè)前工資收入的30%左右，領(lǐng)取期限為一年。企業(yè)補充失業(yè)津貼制度的建立，是對法定失業(yè)保險的較好補充。

4.瑞典的失業(yè)保險制度

瑞典實行的是自愿性失業(yè)保險制度和失業(yè)援助相結(jié)合的雙重制度。失業(yè)保險首次立法于1934年，其后在1956年頒布了《工會關(guān)聯(lián)方案》，1973年頒布了《勞動力市場支持方案》，對失業(yè)保險制度作了修正和完善。

失業(yè)保險的實施范圍:瑞士《工會關(guān)聯(lián)方案》規(guī)定，失業(yè)保險的實施對象為參加工會自愿捐助，并經(jīng)批準建立的失業(yè)基金會的會員。工會會員參加失業(yè)基金會，通常帶有強制性。但允許產(chǎn)業(yè)工會的任何雇員均可自愿加入基金會（現(xiàn)有會員約占全部雇員的2/3）。15歲以下或64歲以上的雇員以及不適合就業(yè)的人員及家庭勞動者，不具備基金會會員資格。《勞動力市場支持方案》規(guī)定的實施對象為雇員和16歲以上愿為雇員但不符合《工會關(guān)聯(lián)方案》規(guī)定的人員。

失業(yè)保險基金的來源主要有三個方面:雇員和雇主繳納的保費以及政府的補貼?！豆P(guān)聯(lián)方案》規(guī)定，受保人根據(jù)各基金會的不同，每月繳納1.5～40克朗；雇主繳納工資總額的0.4%。政府每日基本補貼和各種費用約為全部費用的46%?！秳趧恿κ袌鲋С址桨浮芬?guī)定，受保人不繳納失業(yè)保險費，雇主繳納工資總額的0.4%，政府每日基本補貼和各種費用約為全部費用的33.33%。

失業(yè)保險金的給付條件:根據(jù)《工會關(guān)聯(lián)方案》規(guī)定，失業(yè)保險金的給付條件有:一是享受失業(yè)保險的會員必須有失業(yè)基金會會齡12個月，包括失業(yè)前最近12個月內(nèi)的5個月；二是在公立職業(yè)介紹所登記失業(yè)，具有工作能力；三是系失業(yè)而非自動離職。對于有不正當(dāng)行為、有勞動爭議、拒絕介紹適當(dāng)工作的人員（通常取消資格4周），取消或不給保險金的待遇。在《勞動力市場支持方案》中，是否給予失業(yè)保險金取決于對收益人的饋贈所得和經(jīng)濟情況調(diào)查結(jié)果（另需結(jié)合本人的經(jīng)濟來源，調(diào)查其配偶的收入狀況）。

失業(yè)保險金的給付標(biāo)準和期限:《工會關(guān)聯(lián)方案》規(guī)定之給付標(biāo)準為:每天80～300克朗（1985年7月1日起為315克朗），具體視基金會和雇員的工資等級而定。失業(yè)保險金的支付有5天等候期。一年最多支付300天（每周支付5天）。在給付標(biāo)準和期限方面，各基金會有所不同。另按《勞動力市場支持方案》，失業(yè)保險金的給付標(biāo)準為每天130克朗。55歲以下者，5天等候期后支付，至多支付150天；55—59歲者，最多支付300天；60—64歲者，支付450天。

瑞典由勞動力市場管理局監(jiān)督失業(yè)保險法規(guī)的實施。工會失業(yè)基金會，經(jīng)國家勞動力市場局批準后，管理全國各行業(yè)的保險業(yè)務(wù)?；饡扇舾晒刹亢鸵粋€政府代表組成的理事會管理?；饡牡胤椒种C構(gòu)，連同工會會費征收保險費，并與地方職業(yè)介紹所密切合作管理保險金。在《勞動力市場支持方案》中，主要由縣勞工局和地方職業(yè)介紹所管理失業(yè)保險。

5.國外失業(yè)保險制度的經(jīng)驗

西方各主要國家實施失業(yè)保險制度已有半個多世紀的歷史。在不斷的實踐過程中，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。了解以及借鑒這些經(jīng)驗，將對我國失業(yè)保險制度的改革和發(fā)展有較大的促進作用。從以上幾個國家失業(yè)保險制度的方案來看，主要有以下值得借鑒的經(jīng)驗:

第一，失業(yè)保險逐步向多重保障發(fā)展，建立復(fù)式保障結(jié)構(gòu)。如失業(yè)保險與失業(yè)救濟的結(jié)合、失業(yè)保險與企業(yè)失業(yè)補助的結(jié)合、失業(yè)保險與援助計劃的結(jié)合等。這對提高失業(yè)者及其家庭的基本生活保障程度都有較大作用。

第二，普遍強調(diào)失業(yè)保險的給付條件。如法定勞動年齡、非自愿失業(yè)、必要的勞動經(jīng)歷、繳納保險費的年限以及在就業(yè)機構(gòu)登記等。各國在實施過程中由于國情不同，在給付條件方面的側(cè)重點也有所不同。有的國家非常強調(diào)就業(yè)期，以表明保險對象有勞動能力且有勞動愿望，因此有非常嚴格的就業(yè)期規(guī)定。有的國家在強調(diào)就業(yè)期的同時，根據(jù)失業(yè)率的變化來規(guī)定就業(yè)期的長短。如加拿大的規(guī)定是失業(yè)率在6%以下時，就業(yè)期要求是20周/年，失業(yè)率在11%時，就業(yè)期要求是15周/年。失業(yè)率越高，就業(yè)期要求越低。有些國家規(guī)定了失業(yè)者要享受失業(yè)保險必須履行應(yīng)盡的義務(wù)，如定期向失業(yè)保險部門報告就業(yè)狀況、接受失業(yè)部門對失業(yè)者的階段審查、接受失業(yè)保險部門的職業(yè)介紹及有關(guān)部門的職業(yè)培訓(xùn)等。

第三，約有半數(shù)以上的國家要求由企業(yè)、個人、政府三方共同承擔(dān)失業(yè)保險費，尤以德國、加拿大、日本、英國等國家為典型。

第四，給付標(biāo)準方面。目前許多國家的失業(yè)保險給付水準都有一種標(biāo)準化趨勢，即一般都在本人原工資收入的40%～60%。國際勞工組織第102號公約所規(guī)定的給付標(biāo)準為“四口之家給付標(biāo)準應(yīng)達到原工資收入的45%以上”。不少國家都把給付標(biāo)準定在最低工資標(biāo)準之上，以便于與失業(yè)救濟拉開距離。在給付標(biāo)準的計算基數(shù)上，目前世界上大致有四種做法:一是按接近社會平均工資的一定比例，如加拿大為60%，美國為50%；二是按本人失業(yè)前工資的一定比例，如德國為53%；三是按本人失業(yè)前工資的一定比例加上定額給付，如法國為工資的40%加每月46.32法郎的定額補貼；四是按最低工資標(biāo)準的一定比例給付，如波蘭的給付標(biāo)準為最低工資標(biāo)準的95%。

第五，把促進就業(yè)作為失業(yè)保險制度的重要內(nèi)容。在失業(yè)保險支出的分配上，也開始注重促進就業(yè)功能的發(fā)揮。如德國保險費支出中，除60%用于保險金給付外，余下40%主要被用作職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)以及補貼、補助企業(yè)雇用等促進就業(yè)的工作中。在支持再就業(yè)培訓(xùn)方面，有些國家的做法是:對參加培訓(xùn)并取得資格證書的失業(yè)人員，有增加失業(yè)保險金給付額的獎勵；參加職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)者可延長失業(yè)保險給付期、享受生活補貼和免費培訓(xùn)、享受其他險種的給付待遇等。

【注釋】

[1]“以工代賑”是指政府用賑濟資金為有勞動能力的救助對象開拓就業(yè)機會，主要是修建公共工程，如興修水利、疏浚河道、修建碼頭、修堤筑壩、修整公園、筑路、植樹等，使他們通過勞動取得收入維持生活。它不但賑濟了救助對象，解決了他們的實際困難，減輕了政府的經(jīng)濟負擔(dān)，而且興建了公共工程，是一個一舉兩得的社會救助辦法。

[2]宋曉梧等著:《中國社會保障制度建設(shè)20年》，中州古籍出版社1998年版，第78頁。

[3]參見美國社會保障總署編:《全球社會保障制度》有關(guān)國家條目，華夏出版社1989年版。

[4]楊勇:《中英失業(yè)制度比較分析》，蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006年第6期，第109頁。

[5]楊文忠:《德國失業(yè)保險和促進就業(yè)》，中國勞動保險，2009年第4期，第61頁。