第九章　水資源管理

1992年1月，聯(lián)合國(guó)在都柏林召開的“水與環(huán)境”國(guó)際會(huì)議(ICWE)上通過的《都柏林聲明》中指出：“淡水資源的緊缺和使用不當(dāng)，對(duì)于持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境構(gòu)成了十分嚴(yán)重又不斷加劇的威脅。人類的健康和福利、糧食的保障、工業(yè)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)，都依賴于水。但現(xiàn)在我們卻處于危險(xiǎn)之中，除非從現(xiàn)在起，在十年左右的時(shí)間內(nèi)，能夠采取比以往更為有效的對(duì)水的管理措施?！痹谌祟愰_發(fā)利用水資源的全過程中，水資源管理是貫穿其中的重要問題，只有通過有效的水資源管理措施，才能比較完整地使水資源開發(fā)利用達(dá)到其預(yù)期效益的目標(biāo)。本章將主要闡述水資源管理內(nèi)涵、體制和權(quán)屬，介紹水資源管理的行政措施、經(jīng)濟(jì)手段和法律法規(guī)等內(nèi)容。

第一節(jié)　水資源管理內(nèi)涵

一、水資源管理內(nèi)容

從廣義上講，水利管理包括水資源管理，因?yàn)樗芾淼膬?nèi)容中也有對(duì)水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的內(nèi)容，但還包括了對(duì)已建水利工程系統(tǒng)的管理。

陳家琦等(2002)認(rèn)為，水資源管理是水行政主管部門對(duì)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和調(diào)度等方面得實(shí)惠。運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，組織各種社會(huì)力量開發(fā)水利和防治水害；協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源開發(fā)利用之間的關(guān)系，處理各地區(qū)、各部門之間的用水矛盾；監(jiān)督、限制不合理的開發(fā)水資源和危害水源的行為；制定供水系統(tǒng)和水庫工程的優(yōu)化調(diào)度方案，科學(xué)分配水量，對(duì)水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護(hù)進(jìn)行管理，以求可持續(xù)地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境對(duì)水需求的各種活動(dòng)。

李憲法等人認(rèn)為，水資源管理是為防治水資源危機(jī)，保證人類生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，運(yùn)用行政、技術(shù)、立法等手段對(duì)淡水資源進(jìn)行管理的措施。水資源管理工作的內(nèi)容包括調(diào)查水量，分析水質(zhì)，進(jìn)行合理規(guī)劃、開發(fā)和利用，保護(hù)水源，防治水資源衰竭和污染等。同時(shí)也涉及與水資源密切相關(guān)的工作，如保護(hù)森林、草原、水生生物，植樹造林，涵養(yǎng)水源，防止水土流失，防治土地鹽漬化、沼澤化、沙化等。

李石認(rèn)為，水資源管理是運(yùn)用、保護(hù)和經(jīng)營(yíng)已開發(fā)的水源、水域和水利工程設(shè)施的工作。水利管理的目標(biāo)是：保護(hù)水源、水域和水利工程，合理使用，確保安全，消除水害，增加水利效益，驗(yàn)證水利設(shè)施的正確性。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在工作中采取各種技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政、法律措施。隨著水利事業(yè)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，水利管理已逐步采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代管理手段。

左其亭等人認(rèn)為，水資源管理是水行政主管部門的重要工作內(nèi)容，它涉及水資源的有效利用、合理分配、保護(hù)治理、優(yōu)化調(diào)度以及所有水利工程的布局協(xié)調(diào)、運(yùn)行實(shí)施及統(tǒng)籌安排等一系列工作。其目的是通過水資源管理的實(shí)施，以做到科學(xué)、合理地開發(fā)利用水資源，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，并達(dá)到水資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

水資源管理工作主要包括以下幾部分內(nèi)容：水資源統(tǒng)一管理，堅(jiān)持利用與保護(hù)統(tǒng)一，開源與節(jié)流統(tǒng)一，水量與水質(zhì)統(tǒng)一；制定明確的國(guó)家和地區(qū)水資源合理開發(fā)利用實(shí)施計(jì)劃和投資方案；在自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的制約條件下，實(shí)施最適度的水資源分配方案；為管理好水資源，必須制定一條合理的管理政策，通過需求管理、價(jià)格機(jī)制和調(diào)控措施，有效推動(dòng)水資源合理分配政策的實(shí)施；加強(qiáng)對(duì)有關(guān)水資源信息和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則的傳播和交流，廣泛開展對(duì)用水戶的教育。

二、水資源管理目標(biāo)

根據(jù)國(guó)家制定的《中國(guó)21世紀(jì)議程》，綜合水資源管理建立在水是生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)完整部分、一種自然資源和一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，并且水質(zhì)和水量決定了其利用的自然屬性的基礎(chǔ)之上，其具體目標(biāo)如下：

(1)建立高效用水的節(jié)水型社會(huì)。即在對(duì)水的需求有新發(fā)展的形勢(shì)下，必須把水資源作為關(guān)系到社會(huì)興衰的重要因素來對(duì)待，并根據(jù)中國(guó)水資源的特點(diǎn)，厲行計(jì)劃用水和節(jié)約用水，大力保護(hù)并改善天然水質(zhì)。

(2)建設(shè)穩(wěn)定、可靠的城鄉(xiāng)供水體系。即在節(jié)水戰(zhàn)略指導(dǎo)下，預(yù)測(cè)社會(huì)需水量的增長(zhǎng)率將保持或略高于人口的增長(zhǎng)率。在人口達(dá)到高峰以后，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，需水增長(zhǎng)率將相對(duì)也有所降低，并按照這個(gè)趨勢(shì)，制定相應(yīng)計(jì)劃以求解決各個(gè)時(shí)期的水供需平衡，提高枯水期的供水安全度，即遇特殊干旱的相應(yīng)對(duì)策等，并定期修正計(jì)劃。

(3)建立綜合性防洪安全社會(huì)保障體系。由于人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如遇同樣洪水給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的損失將比過去增長(zhǎng)很多。在中國(guó)的自然條件下江河洪水的威脅將長(zhǎng)期存在。因此，要建立綜合型防洪安全的社會(huì)保障體制，以有效地保護(hù)社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)繁榮和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以求在發(fā)生特大洪水情況下，不致影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。

(4)加強(qiáng)水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)和管理。建立國(guó)家水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。水是維系經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的最關(guān)鍵性要素，通過建立國(guó)家和地方水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)和信息網(wǎng)，掌握水環(huán)境質(zhì)量狀況，努力控制水污染發(fā)展的趨勢(shì)，加強(qiáng)水資源保護(hù)，實(shí)行水量和水質(zhì)并重、資源和環(huán)境一體化管理，以應(yīng)付缺水和水污染的挑戰(zhàn)。

三、水資源管理的工作流程

水資源管理的工作目標(biāo)、流程和手段受人為作用影響的因素很多，其工作流程如圖9-1所示。首先要確立管理目標(biāo)，確立管理目標(biāo)和方向是管理手段得以實(shí)施的依據(jù)和保障，獲取信息和傳輸是水資源管理工作得以順利開展的基礎(chǔ)條件，通常需要獲取的信息有水資源信息、社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息等；其次，建立管理優(yōu)化模型尋找最優(yōu)管理方案，根據(jù)研究區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境狀況、水資源條件、管理目標(biāo)，建立該區(qū)屬自愿管理優(yōu)化模型，緊接著對(duì)選擇的管理方案實(shí)施的可行性、可靠性進(jìn)行分析；最后，水資源運(yùn)行調(diào)度。通過決策方案優(yōu)選，實(shí)施可行性、可靠性分析之后，做出及時(shí)的調(diào)度決策。

圖9-1　水資源管理的一般工作流程圖
資料來源：左其亭，竇明，吳澤寧.水資源規(guī)劃與管理[M].北京:中國(guó)水利水電出版社，2005.

第二節(jié)　水資源管理體制

水資源管理是當(dāng)前世界中各個(gè)國(guó)家都十分重視的問題，加強(qiáng)水資源的管理是緩解當(dāng)前水危機(jī)、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑。水資源管理的組織體系是關(guān)于水資源管理活動(dòng)中的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)和職責(zé)劃分等的總稱。水資源管理的復(fù)雜性，使得各國(guó)對(duì)水資源管理的體制無統(tǒng)一的模式，主要是集中管理、分散管理和集中管理與分散管理結(jié)合三種模式。集中管理實(shí)質(zhì)上是以國(guó)家和地方政府機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的行政管理體制，借助于各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，以協(xié)調(diào)、監(jiān)督各用水部門的工作；分散管理則是由國(guó)家各有關(guān)部門按分工職責(zé)對(duì)水資源分別進(jìn)行有關(guān)業(yè)務(wù)的管理，或者將水資源管理權(quán)交地方當(dāng)局執(zhí)行，國(guó)家只制定有關(guān)法令和政策。各個(gè)國(guó)家的水資源現(xiàn)狀以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都存在差異，但是在水資源管理的體制建設(shè)以及實(shí)施辦法上能夠相互起到借鑒的作用。

一、國(guó)外水資源管理的組織體制

美國(guó)水資源管理的形式經(jīng)歷了分散—集中—分散的過程。在20世紀(jì)50年代以前，美國(guó)的水資源管理形式是分散的，通過大河流域委員會(huì)來執(zhí)行，到1965年鑒于水資源的分散管理不利于全盤考慮水資源的綜合開發(fā)利用，由國(guó)會(huì)通過水資源規(guī)劃法案，成立了全美水資源理事會(huì)(Water Resource Council)，負(fù)責(zé)水資源及其有關(guān)的土地資源的綜合開發(fā)利用。在此期間美國(guó)的水資源管理走向集中，但導(dǎo)致聯(lián)邦政府和州政府之間在水資源管理上的矛盾和沖突。80年代初，美國(guó)聯(lián)邦政府撤銷水資源理事會(huì)，成立了國(guó)家水政策局，只負(fù)責(zé)水資源的各項(xiàng)政策，而不涉及具體業(yè)務(wù)，把具體業(yè)務(wù)交給各州政府全面負(fù)責(zé)，其水資源管理形式趨于分散?，F(xiàn)在，美國(guó)水資源管理機(jī)構(gòu)分為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)三級(jí)，此外，直屬于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的還有環(huán)境保護(hù)局、田納西流域管理局、國(guó)家水政策局以及一些流域委員會(huì)等，他們的職能主要是起協(xié)調(diào)作用；各州具體的水業(yè)務(wù)由各州下屬的水資源局完成，負(fù)責(zé)本州的水資源開發(fā)與管理，承擔(dān)本州內(nèi)工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、評(píng)估、分析、管理等業(yè)務(wù)。

英國(guó)水資源管理基本上沒有統(tǒng)一的水管理形式，主要是在英格蘭和威爾士建立了水法和水資源法，因此英國(guó)的水資源管理經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上屬于省級(jí)的經(jīng)驗(yàn)。早在20世紀(jì)40年代設(shè)立了河流局，負(fù)責(zé)排水、發(fā)電、防洪、漁業(yè)、防治污染和水文監(jiān)測(cè)，自60年代起英國(guó)開始改革水資源管理體制，該河流局為河流管理局，在英格蘭和威爾士共設(shè)立了29個(gè)河流管理局和157個(gè)地方管理局，水資源管理仍比較分散。到70年代對(duì)水資源管理實(shí)行集中，把上訴河流管理局合并為10個(gè)水務(wù)局(Water Authourities)實(shí)行其管轄范圍內(nèi)地表水和地下水、供水和排水、水質(zhì)和水量的統(tǒng)一管理。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理，在1973年英國(guó)成立了國(guó)家水理事會(huì)(National Water Council)，負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的指導(dǎo)性工作。但到了1989年，水法對(duì)水務(wù)局的機(jī)構(gòu)、職能和任務(wù)重新做了調(diào)整，并開始走向水服務(wù)私有化的唯水公司(Water-Only Company)，把水務(wù)局的資源管理部分改組為國(guó)家河流管理局，成立水服務(wù)辦公室。到1995年又通過環(huán)境法，把國(guó)家河流管理局并入新成立的環(huán)境署，并將所有水資源規(guī)劃和管制職責(zé)并入到環(huán)境署。因此，英國(guó)對(duì)水資源管理尚未最后形成一個(gè)比較完善的體制。

日本對(duì)水資源的管理形式是由許多個(gè)部門分管，在中央政府一級(jí)的有關(guān)部門有建設(shè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、厚生省和國(guó)土廳等。對(duì)于河流的管理則按照日本河川法的規(guī)定，一級(jí)河流由建設(shè)大臣任命的建設(shè)省河流審議會(huì)管理；二級(jí)河流由河流所在的都、道、府、縣知事管理。農(nóng)林水產(chǎn)省則負(fù)責(zé)灌溉排水工程的規(guī)劃、施工和管理。通商產(chǎn)業(yè)省則負(fù)責(zé)工業(yè)用水和水力發(fā)電，厚生省負(fù)責(zé)城市供水和監(jiān)督水道法的實(shí)施。國(guó)土廳設(shè)有水資源部，負(fù)責(zé)水資源長(zhǎng)期供求計(jì)劃的制訂及有關(guān)水資源的政策，并協(xié)調(diào)各部門間的水資源問題。因此，日本的水資源管理屬于分部門、分級(jí)管理的類型。

法國(guó)對(duì)水資源的管理基本上采用以流域?yàn)橹鞯姆绞?，屬于分散管理模式。水資源管理業(yè)務(wù)屬于環(huán)保部的職能范圍。法國(guó)實(shí)行的是供水、排水、水質(zhì)保護(hù)、污水處理一體化的水務(wù)管理體制。水資源管理分四級(jí)管理，第一級(jí)為國(guó)家級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家水委員會(huì)和環(huán)境部，國(guó)家水委員會(huì)負(fù)責(zé)商討解決涉及大地區(qū)和流域間共同關(guān)心的問題，制定和修訂水法和其他有關(guān)的法律，編制或共同編制全國(guó)水資源規(guī)劃和水治理及管理的指導(dǎo)性綱要等。環(huán)境部作為全國(guó)水資源、水環(huán)境的主管部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)財(cái)政部、工業(yè)部、農(nóng)業(yè)部等八個(gè)部門的活動(dòng)，其中財(cái)政部負(fù)責(zé)核查水工程的經(jīng)費(fèi)開支和計(jì)劃，工業(yè)部負(fù)責(zé)能源生產(chǎn)污染控制，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)面源污染控制。第二級(jí)為流域級(jí)，法國(guó)共有六大流域，流域及主要管理機(jī)構(gòu)有流域委員會(huì)(水議會(huì))及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——流域水管理局。流域委員會(huì)是水與水資源管理的最高決策機(jī)構(gòu)，它由代表國(guó)家利益的政府官員和專家代表、地方行政當(dāng)局的代表和企業(yè)與農(nóng)民利益的用戶代表，三方代表各占1/3。流域委員會(huì)的重要任務(wù)就是審議和批準(zhǔn)流域水管理局董事會(huì)提交的管理局的五年計(jì)劃和各年度工作計(jì)劃及其他計(jì)劃，委員會(huì)的工作重點(diǎn)主要是審批流域水管理局逐年增加征收水費(fèi)的五年計(jì)劃方案中資助污染治理工程和飲用水供應(yīng)的投資方案。流域委員會(huì)通過的行動(dòng)計(jì)劃和政策綱要必須得到執(zhí)行。流域水管理局是一個(gè)獨(dú)立于地區(qū)和其他行政轄區(qū)的流域公共管理機(jī)構(gòu)，它接受環(huán)境部的監(jiān)管，負(fù)責(zé)流域水資源的統(tǒng)一管理，而且在管理權(quán)限和財(cái)務(wù)方面完全自治，同時(shí)在流域內(nèi)還必須執(zhí)行流域委員會(huì)的指令。流域水管理局對(duì)水資源實(shí)行不分區(qū)的統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)收取流域內(nèi)取水費(fèi)和排污費(fèi)；且收取費(fèi)用的90%以上用于水開發(fā)、供水和水處理工程。流域水管理局不具備水域管理行政強(qiáng)制手段，也不是各項(xiàng)水利設(shè)施的業(yè)主。流域水管理局的主要任務(wù)是對(duì)流域各地區(qū)、省、市、鎮(zhèn)的水污染防治活動(dòng)進(jìn)行金融和技術(shù)激勵(lì)。即對(duì)好的項(xiàng)目進(jìn)行投資和技術(shù)傾斜，在所有水用戶之間確保水資源供需平衡，盡力將流域內(nèi)水質(zhì)達(dá)到法規(guī)所確定的質(zhì)量目標(biāo)。第三級(jí)為地區(qū)級(jí)(州級(jí))，主要管理機(jī)構(gòu)有地區(qū)水董事會(huì)、地區(qū)環(huán)境辦公室和流域水管理局地區(qū)代表團(tuán)。地區(qū)水董事會(huì)是水資源開發(fā)和水環(huán)境整治的咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，地區(qū)環(huán)境辦公室是隸屬環(huán)境部的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。法國(guó)有22個(gè)地區(qū)環(huán)境辦公室，其中6個(gè)設(shè)在流域水管理局總部所在地的地區(qū)環(huán)境辦公室，負(fù)責(zé)全流域的環(huán)境執(zhí)法，并與流域水管理局平行開展工作，流域水管理局地區(qū)代表團(tuán)負(fù)責(zé)流域管理局所在地區(qū)的全部事務(wù)。第四級(jí)為省市級(jí)，主要管理機(jī)構(gòu)是省、市級(jí)水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)水資源管理事務(wù)的實(shí)施和監(jiān)督。

二、國(guó)內(nèi)水資源管理的組織體制

1)水利部

1994年，國(guó)務(wù)院再次明確水利部是國(guó)務(wù)院水行政主管部門，統(tǒng)一管理全國(guó)水資源，負(fù)責(zé)全國(guó)水利行業(yè)的管理等，此后在全國(guó)范圍內(nèi)興起的水務(wù)體制改革則反映了我國(guó)水資源管理方式由分散管理模式向集中管理模式的轉(zhuǎn)變。水利部為國(guó)務(wù)院29個(gè)部、委、行、署之一，機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)如圖9-2所示。

圖9-2　水利部機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)
資料來源：何士華，徐天茂，武亮.論我國(guó)水資源管理的組織體系和管理體制[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004，4(1):35-38.

水利部與水資源管理有關(guān)的主要職責(zé)為：

(1)負(fù)責(zé)保障水資源的合理開發(fā)利用，擬定水利戰(zhàn)略規(guī)劃和政策，起草有關(guān)法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章，組織編制國(guó)家確定的重要江河湖泊的流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等重大水利規(guī)劃。按規(guī)定制定水利工程建設(shè)有關(guān)制度并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)提出水利固定資產(chǎn)投資規(guī)模和方向、國(guó)家財(cái)政性資金安排的意見，按國(guó)務(wù)院規(guī)定權(quán)限，審批、核準(zhǔn)國(guó)家規(guī)劃內(nèi)和年度計(jì)劃規(guī)模內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，提出中央水利建設(shè)投資安排建議并組織實(shí)施。

(2)負(fù)責(zé)生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生態(tài)環(huán)境用水的統(tǒng)籌兼顧和保障。實(shí)施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，擬訂全國(guó)和跨省、自治區(qū)、直轄市水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、水量分配方案并監(jiān)督實(shí)施，組織開展水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，按規(guī)定開展水能資源調(diào)查工作，負(fù)責(zé)重要流域、區(qū)域以及重大調(diào)水工程的水資源調(diào)度，組織實(shí)施取水許可、水資源有償使用制度和水資源論證、防洪論證制度，指導(dǎo)水利行業(yè)供水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工作。

(3)負(fù)責(zé)水資源保護(hù)工作。組織編制水資源保護(hù)規(guī)劃，組織擬訂重要江河湖泊的水功能區(qū)劃并監(jiān)督實(shí)施，核定水域納污能力，提出限制排污總量建議，指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)工作，指導(dǎo)地下水開發(fā)利用和城市規(guī)劃區(qū)地下水資源管理保護(hù)工作。

(4)負(fù)責(zé)防治水旱災(zāi)害，承擔(dān)國(guó)家防汛抗旱總指揮部的具體工作。組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指揮全國(guó)防汛抗旱工作，對(duì)重要江河湖泊和重要水工程實(shí)施防汛抗旱調(diào)度和應(yīng)急水量調(diào)度，編制國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案并組織實(shí)施，指導(dǎo)水利突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。

(5)負(fù)責(zé)節(jié)約用水工作。擬訂節(jié)約用水政策，編制節(jié)約用水規(guī)劃，制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作。

(6)指導(dǎo)水文工作。負(fù)責(zé)水文水資源監(jiān)測(cè)、國(guó)家水文站網(wǎng)建設(shè)和管理，對(duì)江河湖庫和地下水的水量、水質(zhì)實(shí)施監(jiān)測(cè)，發(fā)布水文水資源信息、情報(bào)預(yù)報(bào)和國(guó)家水資源公報(bào)。

(7)指導(dǎo)水利設(shè)施、水域及其岸線的管理與保護(hù)，指導(dǎo)大江、大河、大湖及河口、海岸灘涂的治理和開發(fā)，指導(dǎo)水利工程建設(shè)與運(yùn)行管理，組織實(shí)施具有控制性的或跨省、自治區(qū)、直轄市及跨流域的重要水利工程建設(shè)與運(yùn)行管理，承擔(dān)水利工程移民管理工作。

(8)負(fù)責(zé)防治水土流失。擬訂水土保持規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，組織實(shí)施水土流失的綜合防治、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)并定期公告，負(fù)責(zé)有關(guān)重大建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的審批、監(jiān)督實(shí)施及水土保持設(shè)施的驗(yàn)收工作，指導(dǎo)國(guó)家重點(diǎn)水土保持建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。

(9)指導(dǎo)農(nóng)村水利工作。組織協(xié)調(diào)農(nóng)田水利基本建設(shè)，指導(dǎo)農(nóng)村飲水安全、節(jié)水灌溉等工程建設(shè)與管理工作，協(xié)調(diào)牧區(qū)水利工作，指導(dǎo)農(nóng)村水利社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。按規(guī)定指導(dǎo)農(nóng)村水能資源開發(fā)工作，指導(dǎo)水電農(nóng)村電氣化和小水電代燃料工作。

(10)負(fù)責(zé)重大涉水違法事件的查處，協(xié)調(diào)、仲裁跨省、自治區(qū)、直轄市水事糾紛，指導(dǎo)水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法。依法負(fù)責(zé)水利行業(yè)安全生產(chǎn)工作，組織、指導(dǎo)水庫、水電站大壩的安全監(jiān)管，指導(dǎo)水利建設(shè)市場(chǎng)的監(jiān)督管理，組織實(shí)施水利工程建設(shè)的監(jiān)督。

2)水資源管理現(xiàn)狀

(1)水資源管理主要由水利部負(fù)責(zé)。水利部同時(shí)負(fù)責(zé)全國(guó)大江大河的綜合治理和開發(fā)等。

(2)在水利部隸屬下，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、遼河、海河、淮河以及太湖分別設(shè)立流域管理委員會(huì)，內(nèi)設(shè)有水資源保護(hù)局，由水利部和國(guó)家環(huán)保局共同領(lǐng)導(dǎo)。

(3)各省設(shè)有水利廳，負(fù)責(zé)本地區(qū)的水資源管理工作(圖9-3)。

圖9-3　我國(guó)現(xiàn)行流域管理體制

資料來源：錢冬.我國(guó)水資源流域行政管理體制研究[D]．昆明：昆明理工大學(xué)，2007．

3)水資源管理存在的問題

(1)水資源管理責(zé)、權(quán)、利界定不清，水污染和水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。我國(guó)水資源管理在產(chǎn)權(quán)上的一個(gè)主要問題是要對(duì)水資源的使用權(quán)進(jìn)行合理界定。目前，我國(guó)對(duì)部門之間的水資源使用權(quán)界定不清，導(dǎo)致其責(zé)、權(quán)、利不明確，存在“多龍治水”和“多龍管水”現(xiàn)象，水資源利用效率低下。一方面，人類在生活和生產(chǎn)活動(dòng)中，需要從天然水體中抽取大量的淡水，并把使用過的生活污水和生產(chǎn)廢水排放到天然水體中。由于工業(yè)廢水未經(jīng)處理或未經(jīng)充分處理就排入河流、湖泊和水庫，造成了這些水體的污染。工業(yè)污水中的有毒物質(zhì)危害著水體中的水生生物;生活污水，水土流失，農(nóng)田灌溉形成的肥料流失等還可使水體富營(yíng)養(yǎng)化，受污染水域的水資源無法再直接使用。地球上的地表水和地下水面臨著來自不同方面的污染。另一方面，水價(jià)偏低導(dǎo)致人們對(duì)水的價(jià)格不敏感，節(jié)水觀念淡薄，造成用水過程中大量浪費(fèi)。在我國(guó)，大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)采用大水漫灌的方式，水的有效利用率僅為40%～50%，損耗量高出發(fā)達(dá)國(guó)家兩倍，造成水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。為此，保護(hù)水資源，防止水體污染和水資源的浪費(fèi)，已成為人類必須重視的大問題。

(2)流域管理與行政區(qū)域管理在管理上的差異。流域管理和行政區(qū)域管理是兩種不同性質(zhì)的管理模式，兩者邊界往往不重合。一個(gè)流域區(qū)可能跨越幾個(gè)行政區(qū)，而一個(gè)行政區(qū)也可能包含幾個(gè)不完整的流域區(qū)。一直在區(qū)域開發(fā)管理中出現(xiàn)許多矛盾和問題，責(zé)權(quán)劃分不清楚：在縱向上，環(huán)境保護(hù)部對(duì)地方各級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而地方各級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)隸屬于本級(jí)政府，財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)均受限于地方政府；在橫向上，政府的水資源保護(hù)職能分散在環(huán)保、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門。

(3)水資源管理的法律體系不健全，執(zhí)法力度不夠。目前，我國(guó)有關(guān)水資源管理和水體保護(hù)的法律、法規(guī)及規(guī)章之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系?，F(xiàn)有的環(huán)境、水利建設(shè)等方面的法律、法規(guī)及規(guī)章對(duì)水資源保護(hù)工作規(guī)定得不具體、不明確，可操作性差，不能體現(xiàn)出環(huán)境與資源協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。同時(shí)現(xiàn)行的環(huán)境法規(guī)對(duì)水資源保護(hù)僅是從環(huán)境角度管理，而沒有從水資源可持續(xù)發(fā)展的角度考慮。水利部門缺乏水資源保護(hù)的統(tǒng)一思想、條例、規(guī)章，工作隨意性大，沒有系列條例作為行政依據(jù)來管理和保護(hù)水資源。同時(shí)，由于執(zhí)法力度不夠，往往因地方保護(hù)等種種原因不能嚴(yán)格執(zhí)法。對(duì)污染單位大多只象征性地收取排污費(fèi)，而不強(qiáng)調(diào)達(dá)標(biāo)排放，從而造成對(duì)水資源的嚴(yán)重破壞。

(4)水資源的市場(chǎng)配置不合理，市場(chǎng)價(jià)格太低。一般人們的節(jié)約意識(shí)尤其是節(jié)水意識(shí)比較低下，人們都認(rèn)為水資源是可再生的資源，是取之不盡的，沒有必要過分節(jié)約。同時(shí)，國(guó)家為了大家用水方便，對(duì)水的價(jià)格定價(jià)較低，甚至可以說完全與價(jià)值不符，這更使人們?cè)诶盟Y源時(shí)不懂得珍惜和節(jié)約，使水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

第三節(jié)　水資源的權(quán)屬

一、水的權(quán)屬理論

水權(quán)的定義，既是水權(quán)制度建設(shè)的基石，也是研究水權(quán)相關(guān)問題的邏輯起點(diǎn)。因此，國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者從不同角度對(duì)水權(quán)定義進(jìn)行了討論和研究，但至今仍尚未形成統(tǒng)一的定義。Renato等認(rèn)為水權(quán)是享有或者用水資源的權(quán)利；傅春等認(rèn)為水權(quán)是依法獲取的水資源使用權(quán)，包括保護(hù)和治理水環(huán)境的各種權(quán)益；姜文來(1998)、馮尚友(1991， 1998， 2000)、周玉璽和胡繼連(2003)等認(rèn)為水權(quán)是包括水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)在內(nèi)的三種權(quán)力的總和。鐘玉秀認(rèn)為，水權(quán)是水資源的所有權(quán)、使用權(quán)，水產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)等與水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱。董文虎認(rèn)為水權(quán)是指“國(guó)家、法人、個(gè)人或外商對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)類屬的水，所獲得的所有權(quán)、分配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，以及由于取得水權(quán)而擁有利益和應(yīng)承擔(dān)減少或免除相應(yīng)類屬衍生出的水負(fù)效應(yīng)的義務(wù)”。學(xué)者王亞華從廣義和狹義兩個(gè)層面定義了水權(quán)，認(rèn)為廣義水權(quán)是指所有涉水事務(wù)(例如水利工程修建、防洪治澇、水運(yùn))相關(guān)活動(dòng)的決策權(quán)，它反映各種決策實(shí)體在涉水事務(wù)中的權(quán)力義務(wù)關(guān)系；而狹義水權(quán)專指水資源產(chǎn)權(quán)，是與水資源用益(例如分配和利用)相關(guān)的決策權(quán)，它反映各種決策實(shí)體在水資源用益中相互的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

對(duì)權(quán)力性質(zhì)的主張中，也有幾種，但總的主張水權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。原因在于水權(quán)的享有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)財(cái)產(chǎn)可以獨(dú)立進(jìn)行支配，且所有權(quán)以外的權(quán)利人不僅可以向第三人主張權(quán)利，而且還可以對(duì)抗所有人的非法干涉，具有鮮明的物權(quán)性質(zhì)。但總的來說，在水的權(quán)屬上，無論是哪種觀念，都承認(rèn)了水資源的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，對(duì)水資源的使用權(quán)通常簡(jiǎn)稱水權(quán)。水資源是一個(gè)相關(guān)的權(quán)力體系，以水資源的所有權(quán)與他物權(quán)；水(產(chǎn)品水)的所有權(quán)與他物權(quán)為核心內(nèi)容。這里主要談以下幾類:

1)水資源所有權(quán)

由于水資源的自然性質(zhì)決定了它是一種具有“公共屬性”的資源，具有整體性和不可分割性，它的這種性質(zhì)決定了在現(xiàn)實(shí)中它應(yīng)該是每一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，或者說它不是任何人的財(cái)產(chǎn)。因此在水資源的產(chǎn)權(quán)的界定上，只有水資源國(guó)有才能適應(yīng)水資源的這種特性。為了便于加強(qiáng)政府對(duì)水資源的控制，在國(guó)際上水的所有權(quán)也呈現(xiàn)出向公有制方向發(fā)展的趨勢(shì)。1976年，在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯由國(guó)際水法協(xié)會(huì)召開的“關(guān)于水法和水行政第二次國(guó)際會(huì)議”，公開提倡：“一切水都要公有，為全社會(huì)所有，為公共使用，或直接歸國(guó)家管理，并在水法中加以固定”。與此相適應(yīng)，法國(guó)的水法改革按照水的所有權(quán)將河流分為公河和私河。日本在《日本河流法》中規(guī)定河流屬公共財(cái)產(chǎn)。《蘇聯(lián)各加盟共和國(guó)水立法綱要》(1970年)規(guī)定水資源屬國(guó)家所有。

我國(guó)《憲法》第九條規(guī)定，水流湖泊均為國(guó)家資源，屬于全民所有?！端ā返谌龡l規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有。新出臺(tái)的《物權(quán)法》(草案)第五十四條亦規(guī)定水流屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。這些規(guī)定都表明了我國(guó)水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家。

2)水資源使用權(quán)

在水資源國(guó)家產(chǎn)權(quán)的制度下，國(guó)家必須將水資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，才不至于使水資源永遠(yuǎn)處在國(guó)家手中，從而出現(xiàn)水資源閑置，自然人、法人和其他組織無水可用的境地。依照現(xiàn)代各國(guó)水法的一般規(guī)定，水權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)地表水和地下水進(jìn)行使用、收益的權(quán)利，它是汲水權(quán)、蓄水權(quán)、排水權(quán)、航運(yùn)水權(quán)、竹木流放水權(quán)等一系列權(quán)利的總稱。這條規(guī)定指的水權(quán)即水資源使用權(quán)。我國(guó)《水法》第六條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益。這是單位和個(gè)人對(duì)水資源享有使用權(quán)的法律依據(jù)。水資源使用權(quán)的重要意義在于將資源的使用權(quán)量化賦予具體的區(qū)域、群體和個(gè)人，使水資源國(guó)家所有即全民所有權(quán)的屬性具體化，付諸實(shí)踐。這反映在，水資源使用權(quán)體現(xiàn)了水資源的“共有屬性”或公民均可使用的屬性，其具有包含個(gè)體的集合性(例如流域、區(qū)域、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村共有，及至個(gè)體擁有)，但可以分割和量化，因此是相對(duì)具體和量的概念，是水權(quán)“度”的屬性。

水資源的使用權(quán)是一個(gè)集合概念，在水資源使用權(quán)下各種類型的水的相關(guān)權(quán)力在性質(zhì)、功能上有很大的差異，所對(duì)應(yīng)的客體是一定時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)的一定量的水，它通過時(shí)間、空間和數(shù)量等因素的限制已從水資源整體中獨(dú)立出來，可以被特別認(rèn)定。

二、我國(guó)對(duì)水資源權(quán)屬改革歷程

新中國(guó)成立后的相當(dāng)一段時(shí)期，由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展還沒有給水資源造成太大的壓力，除了在憲法中對(duì)自然資源的公有制作出過規(guī)定，其他法律法規(guī)沒有對(duì)水資源權(quán)屬作明確設(shè)定。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，用水量急劇增加，水資源供需矛盾日趨突出。為適應(yīng)新形勢(shì)的要求，國(guó)家和各級(jí)地方政府都開始探索建立新的水資源管理制度和社會(huì)用水機(jī)制，一些地區(qū)開展了水資源調(diào)查評(píng)價(jià)和取水管理，初步涉及水資源權(quán)屬管理的內(nèi)容。1988年，在總結(jié)水資源開發(fā)利用和管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，我國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)水法》，規(guī)定了除屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水資源歸集體所有外，水資源歸國(guó)家所有。同時(shí)還設(shè)定了取水許可制度和水資源有償使用制度，初步搭建了新的水資源權(quán)屬制度框架。

1993年，我國(guó)頒布了《取水許可制度實(shí)施辦法》，對(duì)通過取水許可獲得的權(quán)利和義務(wù)、獲取程序和監(jiān)督管理等都作了規(guī)定，水資源權(quán)屬制度的框架內(nèi)容更加明朗。同時(shí)，一些地區(qū)開始制定并實(shí)施了征收水資源費(fèi)的地方性法規(guī)或規(guī)章，一些重要河流的水量分配方案也應(yīng)勢(shì)出臺(tái)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的要求，我國(guó)加快了水資源權(quán)屬改革的步伐。從2000年開始，國(guó)家推進(jìn)了水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、水資源綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、用水定額測(cè)算等基礎(chǔ)工作，開展了水權(quán)轉(zhuǎn)換和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)。部分流域開始探索流域水量分配，確定區(qū)域用水總量，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域用水的宏觀管理。不少地方在水資源權(quán)屬改革上也取得了階段性成果，一些地區(qū)頒布了行業(yè)用水定額，實(shí)施了用水定額管理。

2002年新修訂的水法中吸收了近年來水資源權(quán)屬改革的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，重申了水資源屬國(guó)家所有，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的用水權(quán)利，增加了水量分配制度、總量控制和定額管理相結(jié)合等管理制度，設(shè)定了取水權(quán)。為理清水資源權(quán)屬制度的基本內(nèi)容，進(jìn)一步推進(jìn)水資源權(quán)屬改革，水利部2005年印發(fā)了水權(quán)制度建設(shè)框架，明確了水權(quán)制度體系建設(shè)的內(nèi)容。同年，水利部下發(fā)了關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則、范圍、費(fèi)用、年限、監(jiān)督管理及制度完善等方面作出了明確規(guī)定。國(guó)家還陸續(xù)出臺(tái)了一系列法規(guī)規(guī)章，在不同的方面充實(shí)了水資源權(quán)屬制度的內(nèi)容。2006年，國(guó)務(wù)院以第460號(hào)令發(fā)布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，為適應(yīng)水資源權(quán)屬管理的需要，明確規(guī)定了“依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)”，市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。2008年，水利部公布的《水量分配暫行辦法》正式實(shí)施，首次對(duì)跨省(自治區(qū)、直轄市)的水量分配，以及省(自治區(qū)、直轄市)以下其他跨行政區(qū)域的水量分配的原則、分配機(jī)制、主要內(nèi)容等，做了比較全面的規(guī)定。作為國(guó)家水權(quán)制度中一項(xiàng)起支架作用的重要制度，《水量分配暫行辦法》在初始水權(quán)分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度，與2006年頒布實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》互為補(bǔ)充。這兩部法規(guī)規(guī)章的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)初始水權(quán)分配制度已經(jīng)基本建立。

水資源和其他許多自然資源不同，多數(shù)地上或地下的自然資源常附著于土地上，并隨土地的所有權(quán)而轉(zhuǎn)移，但水資源卻因其具有自高向低流動(dòng)的天然屬性，并能通過自然界水文循環(huán)的作用而在以年為周期的期限內(nèi)不斷補(bǔ)充更新，土地的邊界不能控制其流動(dòng)范圍，因此即使在土地私有制的國(guó)家里，盡管河流流經(jīng)其土地上，也不能把河流中的水據(jù)為己有。這些特點(diǎn)使水資源的權(quán)屬問題比較復(fù)雜，并常在開發(fā)利用中出現(xiàn)一些矛盾。

我國(guó)現(xiàn)行《水法》中規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！彼Y源所有權(quán)歸屬國(guó)家所有的制度，決定了水資源權(quán)屬管理的主體只能是國(guó)家，國(guó)務(wù)院及其授權(quán)的地方政府有權(quán)管理水資源，對(duì)水資源進(jìn)行分配。同時(shí)，在責(zé)、權(quán)、利明晰的基礎(chǔ)上，水資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離，國(guó)家通過一定的程序?qū)⑺Y源使用權(quán)分散化、個(gè)性化、確定化，將特定的水資源由共享資源變?yōu)閷Ｓ匈Y源；在一定的規(guī)則程序制約和監(jiān)督下，使水資源的使用權(quán)可以依法進(jìn)行有序的有償轉(zhuǎn)讓。

對(duì)地下水資源的所有權(quán)問題各國(guó)實(shí)行的不完全一樣。多數(shù)國(guó)家認(rèn)為水資源應(yīng)包括地表水和地下水，但也有不少國(guó)家認(rèn)為地下水資源應(yīng)附屬于土地。在英國(guó)認(rèn)為在私人土地上的地表水和地下水都屬土地所有者所有。中國(guó)稅法的水資源是指天然狀態(tài)下的水，包括地表水和地下水都屬國(guó)家所有。但在中國(guó)農(nóng)村的土地是集體所有，前述對(duì)農(nóng)民集體投資或投勞修建的水塘、水庫中攔蓄的水，已不是天然狀態(tài)下的水而是由人工開發(fā)的水，已經(jīng)規(guī)定是集體所有，那么農(nóng)民打井后在盡可能取水范圍內(nèi)的地下水，其所有制雖未明確規(guī)定，但卻規(guī)定了國(guó)家對(duì)開采地下水要統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督管理，如果出現(xiàn)超采地下水要嚴(yán)格控制開采，以及必要時(shí)要征收水資源費(fèi)等，說明地下水資源也是為國(guó)家所有。因此，世界多數(shù)國(guó)家都認(rèn)為在天然狀態(tài)下的水資源是屬國(guó)家所有或社會(huì)所公有，對(duì)所有權(quán)的管理則是由國(guó)家制定的機(jī)構(gòu)分級(jí)負(fù)責(zé)。

水資源權(quán)屬明確對(duì)水資源的分配和使用是由水的主管部門進(jìn)行控制，并且是在服從國(guó)家規(guī)定的方針政策原則指導(dǎo)下進(jìn)行管理。許多國(guó)家實(shí)行取水許可制度，有的明確使用水資源應(yīng)按規(guī)定交納水費(fèi)或水資源費(fèi)，由國(guó)家指定的單位或機(jī)構(gòu)收取。為擴(kuò)大水的使用目的需要對(duì)天然水資源進(jìn)行控制，如在河流、湖泊上修建閘、壩、引水渠道和管道、打井、泵站等，均須由相應(yīng)水的管理部門審批，有的須經(jīng)地方或中央一級(jí)政府審批，防止無計(jì)劃地任意開發(fā)利用水資源。

第四節(jié)　水資源管理的行政措施

行政手段又稱為行政方法，它是依靠行政組織或行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威，運(yùn)用決定、命令、指令、指示、規(guī)定和條例等行政措施，以權(quán)威和服從為前提，直接指揮下屬的工作。采取行政手段管理水資源主要是指國(guó)家和地方各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)職能配置和行政法規(guī)所賦予的組織和指揮權(quán)利，對(duì)水資源及其環(huán)境管理工作制定方針、政策，建立法規(guī)、頒布標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)。實(shí)施行政決策和管理是進(jìn)行水資源活動(dòng)的體制保障和組織行為保障。

水資源特有屬性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源配置方式?jīng)Q定了政府對(duì)水資源管理應(yīng)以宏觀管理為主，宏觀管理的重點(diǎn)是水資源供求管理和水資源保護(hù)管理。在水資源配置、開發(fā)、利用和保護(hù)等環(huán)節(jié)，圍繞處理水資源供給與需求、開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，以及處理由此而產(chǎn)生的人們之間的關(guān)系，成為水資源管理的永恒主題。以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是水資源管理的根本任務(wù)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源優(yōu)化配置是管理的最高目標(biāo)。

水資源行政管理主要包括如下內(nèi)容：

(1)水行政主管部門貫徹執(zhí)行國(guó)家水資源管理戰(zhàn)略、方針和政策，并提出具體建議和意見，定期或不定期向政府或社會(huì)報(bào)告本地區(qū)的水資源狀況及管理狀況。

(2)組織制定國(guó)家和地方的水資源管理政策、工作計(jì)劃和規(guī)劃，并把這些計(jì)劃和規(guī)劃報(bào)請(qǐng)政府審批，使其具有行政法規(guī)效力。

(3)某些區(qū)域采取特定管理措施，如劃分水源保護(hù)區(qū)、確定水功能區(qū)、超采區(qū)、限采區(qū)、編制缺水應(yīng)急預(yù)案等。

(4)對(duì)一些嚴(yán)重污染破壞水資源及環(huán)境的企業(yè)、交通等要求限期治理，甚至勒令其關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷。

(5)對(duì)易產(chǎn)生污染、耗水量大的工程設(shè)施和項(xiàng)目，采取行政制約方法，如嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等，對(duì)新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目實(shí)行環(huán)保和節(jié)水“三同時(shí)”原則。

(6)鼓勵(lì)扶持保護(hù)水資源、節(jié)約用水的活動(dòng)，調(diào)解水事糾紛等。

2011年的中央一號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，劃定“三條紅線”，建立“四項(xiàng)制度”，到2020年基本建成水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和江河湖泊健康保障體系。最嚴(yán)格的水資源管理制度基本建立，有利于水資源節(jié)約和合理配置的水價(jià)形成機(jī)制基本建立，順應(yīng)自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。這是在我國(guó)水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新形勢(shì)下做出的重大戰(zhàn)略決策，堅(jiān)持像重視國(guó)家糧食安全一樣重視水資源安全，像嚴(yán)格土地管理一樣嚴(yán)格水資源管理，像抓好節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水工作，對(duì)于解決我國(guó)復(fù)雜的水資源問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義和重要影響。

最嚴(yán)格的水資源管理，是以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為主線，全面貫徹落實(shí)水資源管理的各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策措施，劃定水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，選擇用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率作為考核指標(biāo)，明確縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)水資源管理和保護(hù)的職責(zé)，建立能操作、可檢查、易考核、有獎(jiǎng)懲的水資源管理紅線指標(biāo)體系。貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，必須圍繞水資源配置、節(jié)約保護(hù)、流域管理等領(lǐng)域完善法律法規(guī)，圍繞用水總量控制制度、取水許可制度和水資源有償使用制度、水資源論證制度、節(jié)約用水制度、入河排污口管理制度等各項(xiàng)法律制度完善政策措施，圍繞水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)施水資源管理考核制度完善保障體系，使水資源管理目標(biāo)更加明晰、制度體系更加明確、管理措施更加嚴(yán)格、責(zé)任主體更加明確。內(nèi)蒙古自治區(qū)地域遼闊、資源富集、水資源短缺、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，境內(nèi)黃河、遼河、嫩江、海灤河、內(nèi)陸河流域水資源條件迥異，國(guó)土資源、產(chǎn)業(yè)布局與水資源分布不相匹配，水資源問題復(fù)雜。按照實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的戰(zhàn)略部署，必須從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合東中西部資源稟賦條件和水資源條件，不斷完善配套政策措施，保障水資源管理“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”的貫徹落實(shí)。

行政手段一般帶有一定的強(qiáng)制性和準(zhǔn)法治性，否則管理功能無法實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期實(shí)踐充分證明，行政手段既是水資源日常管理的執(zhí)行渠道，又是解決水旱災(zāi)害等突發(fā)事件強(qiáng)有力的組織者和執(zhí)行者。只有通過有效力的行政管理才能保障水資源管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五節(jié)　水資源管理的經(jīng)濟(jì)手段

水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水資源既是重要的自然資源，又是不可缺少的經(jīng)濟(jì)資源，在管理中利用價(jià)值規(guī)律，運(yùn)用價(jià)格、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿，控制生產(chǎn)者在水資源開發(fā)中的行為，調(diào)節(jié)水資源的分配，促進(jìn)合理用水、節(jié)約用水，限制和懲罰損害水資源及其環(huán)境以及浪費(fèi)水的行為，獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)水資源、節(jié)約用水的行為。

自20世紀(jì)70年代后期，我國(guó)北方地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的水危機(jī)，各級(jí)水資源管理部門開始采用經(jīng)濟(jì)手段以強(qiáng)化人們的節(jié)水意識(shí)。1985年國(guó)務(wù)院頒布了《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》，對(duì)我國(guó)水利工程稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定原則、計(jì)收辦法、水費(fèi)使用和管理首次進(jìn)行了明確的規(guī)定，這是我國(guó)利用經(jīng)濟(jì)手段管理水資源的有益嘗試。為將經(jīng)濟(jì)手段管理的方法納入法制軌道，1988年1月全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)水法》明確規(guī)定：“使用供水工程提供的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)”，“對(duì)城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)”。這是水資源的經(jīng)濟(jì)管理手段在全國(guó)內(nèi)開展獲得了法律保證。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，水權(quán)及水市場(chǎng)理論得到積極探索與實(shí)踐，2005年水利部頒布了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，首次為水權(quán)交易提供了政策依據(jù)。此外，用水戶的用水權(quán)交易也得到積極嘗試，一些城市開始推進(jìn)用水制度改革，對(duì)用水戶實(shí)行總量控制、定額管理，用水戶根據(jù)定額指標(biāo)購買用水權(quán)，并推行用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，交易價(jià)格由交易雙方自行商定，促進(jìn)了用水權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和水資源的市場(chǎng)化配置。

水資源管理的經(jīng)濟(jì)手段，就是以經(jīng)濟(jì)理論作為依據(jù)，由政府制定各種經(jīng)濟(jì)政策，運(yùn)用有關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策作為杠桿，來間接調(diào)節(jié)和影響水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)等水事活動(dòng)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。具體來說，水資源管理的經(jīng)濟(jì)措施，目前應(yīng)用比較廣泛的有水價(jià)和水費(fèi)政策、排污收費(fèi)制度、補(bǔ)貼措施以及水權(quán)和水市場(chǎng)等，下面分別進(jìn)行詳細(xì)介紹。

1)制定合理的水價(jià)、水資源費(fèi)等各種水資源價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

水價(jià)制度作為一種有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿，涉及經(jīng)營(yíng)者、普通用戶、政府等多方面因素，用戶希望獲得更多的低價(jià)用水，經(jīng)營(yíng)者希望通過供水獲得利潤(rùn)，政府則希望實(shí)現(xiàn)其社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。但從整體角度來看，水價(jià)制度的目的在于在合理配置水資源，保障生態(tài)系統(tǒng)、景觀娛樂等社會(huì)效益用水以及可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)合理、有效、最大限度地利用可供水資源，充分發(fā)揮水資源的間接經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。

水價(jià)是水資源使用者為獲得水資源使用權(quán)和可用性需支付給水資源所有者的一定貨幣額，它反映了資源所有者與使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，體現(xiàn)了對(duì)水資源有償使用的原則、水資源的稀缺性、所有權(quán)的壟斷性及所有權(quán)和使用權(quán)的分離，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)水資源耗竭進(jìn)行補(bǔ)償。水費(fèi)是水利工程管理單位(如電管站、閘管所)或供水單位(如自來水公司)為用戶提供一定量的水而收取的一種用于補(bǔ)償所投入勞動(dòng)的事業(yè)型費(fèi)用。

水價(jià)制定的過程中，要考慮用水戶的承受能力，保障起碼的生存用水和基本的發(fā)展用水；而對(duì)不合理用水部分，則通過提升水價(jià)，利用水價(jià)杠桿來強(qiáng)迫減小、控制、逐步消除不合理用水，以實(shí)現(xiàn)水資源有效利用。我國(guó)的供水行業(yè)經(jīng)歷了公益性無償供水階段(1949—1965年)、政策性有償供水階段(1965—1985年)、水價(jià)改革起步階段(1985—1995年)和水價(jià)改革發(fā)展階段(1995—2003年)。2003年7月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與水利部聯(lián)合發(fā)布《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，并與2004年1月1日在我國(guó)正式實(shí)行，這也是我國(guó)現(xiàn)行的水價(jià)政策。該辦法將水費(fèi)由“費(fèi)”推向“價(jià)”的層次，將水費(fèi)從行政事業(yè)性收費(fèi)的性質(zhì)推向經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，完全納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的商品價(jià)格范疇，不再作為預(yù)算外資金納入財(cái)政專戶管理。水價(jià)屬于商品價(jià)格范疇，按商品核算法則計(jì)算交易價(jià)格，并建立了規(guī)范的水價(jià)核定和執(zhí)行機(jī)制，我國(guó)的水價(jià)開始以供水價(jià)格的形式出現(xiàn)。

我國(guó)目前的水價(jià)制定主要以《水利工程供水價(jià)格管理辦法》(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與水利部聯(lián)合發(fā)布，2004年1月1日起實(shí)行)為準(zhǔn)，基本上由市行政主管部門核算。目前普遍所采用的水費(fèi)計(jì)價(jià)方法已經(jīng)不適合我們節(jié)水的基本要求，如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》規(guī)定，北京市民和單位用水將全部實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，超出定額部分要累進(jìn)加價(jià)，水資源由水行政主管部門統(tǒng)一征收，上繳財(cái)政，用于水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)及相關(guān)學(xué)科的技術(shù)研究。2012年，廣州推出《廣州市居民生活用水階梯式計(jì)量水價(jià)辦法》，居民生活用水戶實(shí)施階梯水價(jià)。用水人口為4人及以下的，每戶每月用水量26m3(含26m3)以下的部分為第一級(jí)水量，按核定的基本水價(jià)收取水費(fèi)；每戶每月用水量27m3(含27m3)至34m3(含34m3)的部分為第二級(jí)水量，按基本水價(jià)的1.5倍收取水費(fèi)；每戶每月用水量超過34m3 (不含34m3)的部分為第三級(jí)水量，按基本水價(jià)的2倍收取水費(fèi)。

階梯式計(jì)量水價(jià)計(jì)算公式為：階梯式計(jì)量水價(jià)=第一級(jí)水價(jià)×第一級(jí)水量基數(shù)+第二級(jí)水價(jià)×第二級(jí)水量基數(shù)+第三級(jí)水價(jià)×第三級(jí)水量基數(shù)

對(duì)于我們國(guó)家目前的現(xiàn)狀來說，全面實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)基礎(chǔ)條件較差，但是進(jìn)行水價(jià)改革有利于促進(jìn)節(jié)約用水，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，也有利于提高供水質(zhì)量和服務(wù)水平，保證供水安全，進(jìn)而加強(qiáng)我們整個(gè)國(guó)家的供水現(xiàn)代化建設(shè)。

2)排污收費(fèi)制度

排污收費(fèi)制度是對(duì)于向環(huán)境排放污染物或者超過國(guó)家排放污染物標(biāo)準(zhǔn)的排污者，根據(jù)規(guī)定征收一定的費(fèi)用。這項(xiàng)制度運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段可以有效促進(jìn)污染治理和新技術(shù)的發(fā)展，又能使污染者承擔(dān)一定的污染防治費(fèi)用。排污收費(fèi)制度是我國(guó)現(xiàn)行的一項(xiàng)主要的環(huán)境管理制度，在水資源管理過程中，也發(fā)揮著重要的作用。

我國(guó)現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度，主要是遵照2003年頒布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》和《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》等執(zhí)行。

《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》和《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中規(guī)定：對(duì)向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計(jì)征排污費(fèi)；超過國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量和本辦法規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征的收費(fèi)額加一倍征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。對(duì)向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、按規(guī)定繳納污水處理費(fèi)的，不再征收污水排污費(fèi)。對(duì)城市污水集中處理設(shè)施接納的符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的污水，其處理后排放污水的有機(jī)污染物(化學(xué)需氧量、生化需氧量、總有機(jī)碳)、懸浮物和大腸菌群超過國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)的，按上述污染物的種類、數(shù)量和本辦法規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征的收費(fèi)額加一倍向城市污水集中處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位征收排污費(fèi)，對(duì)氨氮、總磷暫不收費(fèi)。對(duì)城市污水集中處理設(shè)施達(dá)到國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)排放的水，不征收污水排污費(fèi)。在《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中詳細(xì)規(guī)定了污水排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方法。

對(duì)于征收到的排污費(fèi)資金，則納入財(cái)政預(yù)算作為環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理，主要用于污染防治項(xiàng)目和污染防治新技術(shù)、新工藝推廣項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助和貸款貼息，以達(dá)到促進(jìn)污染防治、改善環(huán)境質(zhì)量的目的。此外，通過向企業(yè)征收排污費(fèi)，使得企業(yè)承擔(dān)其污染環(huán)境的責(zé)任，同時(shí)，企業(yè)為了減少繳納的排污費(fèi)，會(huì)進(jìn)行公益的改革，減少污染物的排放，這樣也可以使得企業(yè)達(dá)到清潔生產(chǎn)的目標(biāo)。

3)建立水資源保護(hù)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)施水資源補(bǔ)償一方面可以抑制水資源利用不當(dāng)造成的水資源價(jià)值流失、經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)環(huán)境破壞；另一方面可以籌集資金進(jìn)行水源涵養(yǎng)、污染治理等水資源保護(hù)行為，促進(jìn)受損水資源自身水量補(bǔ)給與水體功能的恢復(fù)，保障水資源可持續(xù)利用。實(shí)施水資源補(bǔ)償是為了實(shí)現(xiàn)水資源恢復(fù)?？傮w來講，現(xiàn)代水資源統(tǒng)一管理需要建立三個(gè)補(bǔ)償機(jī)制，即“誰耗用水量誰補(bǔ)償，誰污染水質(zhì)誰補(bǔ)償，誰破壞生態(tài)環(huán)境誰補(bǔ)償”。同時(shí)，利用補(bǔ)償建立三個(gè)恢復(fù)機(jī)制，即“恢復(fù)水量的供需平衡，恢復(fù)水質(zhì)需求標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)水環(huán)境與生態(tài)用水要求”。

4)培育水市場(chǎng)，推進(jìn)水資源使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓

水權(quán)是水資源所有權(quán)，是包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)以及與水資源開發(fā)利用相關(guān)的各種權(quán)利和義務(wù)的總稱，也可以成為水資源產(chǎn)權(quán)。從廣義上講，水市場(chǎng)是指水資源及與水相關(guān)商品的所有權(quán)或使用權(quán)的交易場(chǎng)所，以及由此形成的人與人之間各種關(guān)系的總和。水權(quán)制度的發(fā)展，也使得水市場(chǎng)的相關(guān)研究取得了顯著進(jìn)展。實(shí)際上，水市場(chǎng)包含的范圍非常廣泛，如取水權(quán)市場(chǎng)、供水市場(chǎng)、排污權(quán)市場(chǎng)、廢水處理市場(chǎng)、污水回用市場(chǎng)等。因此，從嚴(yán)格意義上來講，水費(fèi)的征收也可以看做是水權(quán)明晰下的供水市場(chǎng)交易。水市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，在進(jìn)行水資源及與水相關(guān)商品的所有權(quán)或使用權(quán)的市場(chǎng)交易時(shí)，除了要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)的交易原則外，因水資源本身的特殊性，還有一些特殊的原則需要考慮。結(jié)合水利部《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，總結(jié)水市場(chǎng)交易原則如下：

(1)持續(xù)性原則。水資源是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)自然資源，在進(jìn)行水市場(chǎng)交易時(shí)，除了尊重水的商品屬性和價(jià)值規(guī)律外，更要尊重水的自然屬性和客觀規(guī)律。水資源的開發(fā)利用必須從人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，保證人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求，協(xié)調(diào)好水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的關(guān)系，充分發(fā)揮水資源的綜合功能，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

(2)公平和效率原則。水市場(chǎng)交易要充分發(fā)揮效率原則，利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，使得水資源向低污染、高效率產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在追求效率的同時(shí)，也要兼顧公平的原則，必須保證城鄉(xiāng)居民生活用水，保障農(nóng)業(yè)用水的基本要求，滿足生態(tài)系統(tǒng)的基本用水；防止為了片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而影響到用水戶對(duì)水資源的基本需求。

(3)有償轉(zhuǎn)讓和合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。水市場(chǎng)中交易的雙方主體，應(yīng)遵循市場(chǎng)交易的基本準(zhǔn)則，合理確定雙方的經(jīng)濟(jì)利益。因轉(zhuǎn)讓對(duì)第三方造成損失或影響的必須給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(4)整體性原則。水資源交易時(shí)，應(yīng)著眼于整體利益，達(dá)到整體效益最佳，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。在實(shí)現(xiàn)水資源高效配置，取得較大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也要考慮到社會(huì)效益、環(huán)境效益。

(5)政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，能夠高效地實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過分追求效益的同時(shí)，會(huì)失去很多對(duì)公平的考慮。為了能夠保證遵循公平、整體性原則進(jìn)行水市場(chǎng)交易，在注重市場(chǎng)對(duì)水資源配置調(diào)節(jié)的同時(shí)，政府的宏觀調(diào)控也是必不可少的。國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和宏觀調(diào)控，各級(jí)政府及其水行政主管部門依法對(duì)水資源實(shí)行管理，建立政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的水資源配置機(jī)制。

第六節(jié)　水資源管理法律法規(guī)

依法治國(guó)，是我國(guó)《憲法》所確定的治理國(guó)家的基本方略。水資源關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在對(duì)水資源進(jìn)行管理的過程中，必須通過依法治水才能實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的目的，滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

一、水資源法律概述

法規(guī)體系，也叫立法體系，是指國(guó)家制定并以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)范性文件系統(tǒng)，是法的外在表現(xiàn)形式所構(gòu)成的整體。水資源管理的法規(guī)體系就是現(xiàn)行的有關(guān)調(diào)整各種水事關(guān)系的所有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件組成的有機(jī)整體。水法規(guī)體系的建立和完善是水資源管理制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)保障。

中國(guó)古代有關(guān)水資源管理的法規(guī)最早可追溯到西周時(shí)期，在我國(guó)西周時(shí)期頒布的《伐崇令》中規(guī)定“毋壞屋、毋填井、毋伐樹木、毋動(dòng)六畜。有不如令者，死無赦?！边@大概是我國(guó)古代最早頒布的關(guān)于保護(hù)水源、動(dòng)物和森林的法令。此后，我國(guó)歷代封建王朝都曾頒布過類似的法令。歷代著名的法典如《唐六典》、《唐律疏議》、《水部式》等都有水法規(guī)可考。在歐洲，水法規(guī)則最早體現(xiàn)于羅馬法系，其中著名的《十二銅表法》(Law of the Twelve Tables)頒布于公元前450年前后，而《查士丁尼民法大全》于公元534年完成，后來體現(xiàn)在大陸法系和英美普通法系的民法中。

近代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求不斷增加，很多地方出現(xiàn)了供水水源不足、水污染、生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。世界各國(guó)都開始重視水資源管理的法規(guī)制定，很多國(guó)家制定了關(guān)于水資源開發(fā)、利用和保護(hù)等各項(xiàng)水事活動(dòng)的綜合性水法，有些國(guó)家還制定了水資源開發(fā)利用的專項(xiàng)法律。如美國(guó)的《水資源規(guī)劃法規(guī)》，日本的《河川法》、《水資源開發(fā)促進(jìn)法》、《水污染防治法》、《防洪法》等專項(xiàng)法規(guī)。

1930年我國(guó)頒布了《河川法》，1942年頒布了《水利法》。此后隨著水問題的不斷發(fā)展，我國(guó)的水資源管理的法規(guī)也在不斷修改、不斷完善。

水資源管理的法規(guī)體系就是現(xiàn)行的有關(guān)調(diào)整各種水事關(guān)系的所有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件組成的有機(jī)整體。水法規(guī)體系的建立和完善是水資源管理制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)保障，主要包括水的立法、水行政執(zhí)法和水行政司法。概括來講，水資源管理的法規(guī)體系主要作用就是借助國(guó)家強(qiáng)制力，對(duì)水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理等各種行為進(jìn)行規(guī)范，解決與水資源有關(guān)的各種矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的管理目標(biāo)。

我國(guó)在水資源方面頒布了大量具有行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件，如1961年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)水利管理工作的十條意見》，1965年頒布的《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》，1982年頒布的《水土保持工作條例》等。1984年頒布施行的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》是中華人民共和國(guó)的第一部水法律。1988年頒布的《中華人民共和國(guó)水法》，初步建立了一系列水法規(guī)體系，各項(xiàng)水事活動(dòng)基本做到有法可依，在推進(jìn)我國(guó)依法治水方面取得了突出的成績(jī)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及水資源狀況的變化，出現(xiàn)了一些新情況和新問題，使得其中一些規(guī)定不能適應(yīng)客觀實(shí)際的需要和社會(huì)發(fā)展的要求?！吨腥A人民共和國(guó)水法》于2002年10月1日起施行，標(biāo)志著我國(guó)依法治水進(jìn)入全面推進(jìn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新階段。新《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生態(tài)用水。因此，水法對(duì)于合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要具有重要意義。它的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了依法治水的新階段，其主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(1)強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理，確立了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，注重水資源合理配置。新水法強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理和流域管理，明確規(guī)定國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制，并規(guī)定國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。

在新水法的許多條款里，也對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門的具體職責(zé)做了明確規(guī)定，這樣便于各流域管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門有明確的分工，又使之互相銜接，便于操作。流域機(jī)構(gòu)的職能和法律地位的明確，必將使流域管理機(jī)構(gòu)在本流域的水資源管理中發(fā)揮更加重要的作用。

(2)把節(jié)約用水放在突出位置，核心提高用水效率。我國(guó)是一個(gè)水資源配發(fā)的國(guó)家，人均占有水資源量只有世界人均占有量的1/4， 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源缺乏、水環(huán)境惡化等問題日趨嚴(yán)重，干旱缺水不僅對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)造成了很大影響，而且也直接影響了人民的生活用水，造成了生態(tài)環(huán)境的惡化。水資源可持續(xù)利用是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，核心是提高用水效率，把節(jié)水放在突出位置；大力推行節(jié)約用水措施，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)。

(3)加強(qiáng)了水資源宏觀管理，明確水資源規(guī)劃的法律地位。水資源規(guī)劃是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害的重要依據(jù)。新水法明確規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害要按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃，并明確規(guī)定規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行。另外，新水法對(duì)規(guī)劃的種類、范圍、制定原則、權(quán)限與程序等方面做了明確、詳細(xì)的規(guī)定。

(4)重視水資源與人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和水資源可持續(xù)利用的要求，新水法在原水法的基礎(chǔ)上做了較大的修改，其主旨也由原來的“合理開發(fā)、利用和保護(hù)水資源，防治水害，充分發(fā)揮水資源的綜合效益”變?yōu)椤昂侠黹_發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用”。

(5)適應(yīng)依法行政要求，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化法律責(zé)任。新水法對(duì)國(guó)務(wù)院水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門的職責(zé)做了明確規(guī)定，又明確了水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查范圍、內(nèi)容和程序，規(guī)定了水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)及其水行政監(jiān)督檢查人員的執(zhí)法權(quán)利和義務(wù)，使之能夠有法可依、依法行政。另一方面，新水法強(qiáng)化了法律責(zé)任，加大了違法處罰的力度，對(duì)各種情況下有關(guān)部門、單位和個(gè)人的違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任做了詳細(xì)和明確的規(guī)定，使水行政執(zhí)法具有較強(qiáng)的可操作性。

新的水法中規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

二、水資源管理法規(guī)體系的作用和特點(diǎn)

1)水資源管理法規(guī)體系的作用

水資源管理是人類賴以生存和發(fā)展的一種必須自然資源，隨著人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)水資源的需求范圍越來越廣，需求量也越來越大。然而水資源又是一種有限資源，因此必然會(huì)出現(xiàn)水資源的供需矛盾。這一矛盾的加劇又會(huì)帶來水資源開發(fā)利用中人與人、人與自然之間的沖突發(fā)展。因此，必須用法律法規(guī)來規(guī)范人類的活動(dòng)，進(jìn)行有效的水資源管理。概括地說，水資源管理的法規(guī)體系，其主要作用就是借助國(guó)家強(qiáng)制力，對(duì)水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理等各種行為進(jìn)行規(guī)范，解決與水資源有關(guān)的各種矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的管理目標(biāo)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)建立水資源管理的體制。水資源管理是關(guān)系水資源可持續(xù)開發(fā)利用的事業(yè)，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的工作，其有效開展需要社會(huì)各界、方方面面的配合。因此，就需要建立高效的組織機(jī)構(gòu)來承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)。一方面要確保有關(guān)水資源管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，另一方面要盡量避免管理機(jī)構(gòu)及其人員濫用職權(quán)。因此，有必要在有關(guān)水資源管理的法規(guī)中明確規(guī)定有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限，以及行使職權(quán)的程序。我國(guó)水資源管理的法規(guī)規(guī)定了我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，這是我國(guó)水管理的基本原則。同時(shí)，科學(xué)界定了水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門的職責(zé)分工，明確了各級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，各級(jí)人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。

(2)建立一系列水資源管理制度和措施。水資源管理的法律法規(guī)確立了進(jìn)行水資源管理的一系列制度，如水資源配置制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水功能區(qū)劃制度、排污總量管理制度、水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度、排污許可審批制度、飲用水水源保護(hù)制度等，并以法律條文的形式明確了進(jìn)行水資源開發(fā)、利用、保護(hù)的具體措施。這些具有可操作性的制度和措施，以法律的形式固定下來，成為有關(guān)主體必須遵守的行為規(guī)范，更好地指導(dǎo)人民進(jìn)行水資源開發(fā)、利用和保護(hù)工作。

(3)建立有關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任。各種水資源管理的法律、法規(guī)規(guī)定了不同主體(指依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的單位或個(gè)人，主要包括國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他社會(huì)組織和公民個(gè)人)在水資源開發(fā)利用中的權(quán)利和義務(wù)，以及違反這些規(guī)定時(shí)應(yīng)依法承擔(dān)的法律責(zé)任。有關(guān)法規(guī)使人們明確什么樣的行為是法律允許的，保障主體依法享有對(duì)水資源進(jìn)行開發(fā)、利用的權(quán)利。同時(shí)，也使得主體明確什么行為是被禁止的，違反法律規(guī)定要承擔(dān)什么樣的責(zé)任。只有對(duì)違法者進(jìn)行制裁，受害人的權(quán)利才能得到有效保障。通過對(duì)主體權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定，法規(guī)對(duì)人們從事的活動(dòng)產(chǎn)生規(guī)范和引導(dǎo)作用，使其符合國(guó)家的管理目標(biāo)，有利于促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。

(4)為解決各種水事沖突提供了依據(jù)。各國(guó)水資源管理的法律法規(guī)中都明確規(guī)定了水事法律責(zé)任，并可以利用國(guó)家強(qiáng)制力保證其執(zhí)行，對(duì)各種違法行為進(jìn)行制裁和處罰，從而為解決各種水事沖突提供了依據(jù)。而且，明確的水事法律責(zé)任規(guī)定，使各行為主體能夠預(yù)期自己行為的法律后果，從而在一定程度上避免了某些事故、爭(zhēng)端的發(fā)生，或能夠減少其不利影響。

(5)有助于提高人們保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。通過對(duì)各種水資源管理相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳，對(duì)違法水事活動(dòng)的懲處等，能夠有效地推動(dòng)不同群體、不同個(gè)人對(duì)節(jié)約用水、保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境等理念的認(rèn)識(shí)，這也是提高水資源管理效率，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的根本。

2)水資源管理法規(guī)體系的特點(diǎn)

水資源管理的法規(guī)體系的特點(diǎn)，除了具有普通法律法規(guī)所具有的規(guī)范性、強(qiáng)制性、普遍性等特點(diǎn)之外，因其調(diào)節(jié)對(duì)象本身的原因，還具有以下特點(diǎn)。

(1)調(diào)整對(duì)象的特殊性。水資源管理的法律規(guī)范所調(diào)整的對(duì)象，與其他法律規(guī)范一樣，也是人與人之間的關(guān)系。通過各種相關(guān)的制度安排，規(guī)范人們的水事活動(dòng)，明確人們?cè)谒Y源開發(fā)利用當(dāng)中的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。但是，水資源管理的法律規(guī)范，其最終目的是通過調(diào)整人與人之間的關(guān)系達(dá)到調(diào)整人與自然關(guān)系的目的，促進(jìn)人類社會(huì)與水資源、生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。這也是所有環(huán)境法規(guī)的最終目的，通過間接調(diào)整人與人之間的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)人與自然關(guān)系的調(diào)整。但是這一過程的實(shí)現(xiàn)又依賴于人類對(duì)人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深入。

(2)技術(shù)性。水資源管理法規(guī)的調(diào)整對(duì)象包括了人與水資源、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，而水資源系統(tǒng)的演變具有其自身固有的客觀規(guī)律，只有遵循這些自然規(guī)律才能順利實(shí)現(xiàn)水資源管理目標(biāo)。同時(shí)，要制定能夠?qū)崿F(xiàn)既定管理目標(biāo)的法律規(guī)范，必須依賴與人們對(duì)水資源相關(guān)的客觀規(guī)律的研究和認(rèn)識(shí)。這就使得水資源管理的法規(guī)具有了很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，眾多的技術(shù)性規(guī)范如水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)等都是水資源管理法規(guī)體系中的基礎(chǔ)。

(3)動(dòng)態(tài)性。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，對(duì)水資源的需求不斷增加，所面臨的水問題也越來越復(fù)雜。相關(guān)的水問題是在不斷發(fā)展、不斷演化的，因此與其配套的水資源管理的法規(guī)必然也具有不斷發(fā)展、不斷演化的動(dòng)態(tài)特性。

(4)公益性。水資源具有公利、公害雙重特性。不管是規(guī)范水資源開發(fā)利用行為、促進(jìn)水資源高效利用的法律制度安排，還是防治水污染、防洪抗旱的法律制度安排，都是為了實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，具有公益性。

三、水資源管理的法規(guī)系統(tǒng)分類

水資源管理的法規(guī)體系包括了一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型。

從立法體制、效力等級(jí)、效力范圍的角度來看，水資源管理的法規(guī)體系由憲法、與水有關(guān)的法律、水行政法規(guī)和地方性水法規(guī)等構(gòu)成。

從水資源管理的法規(guī)內(nèi)容、功能來看，水資源管理的法規(guī)體系應(yīng)包括綜合性水事法律和單項(xiàng)水事法律法規(guī)兩大部分。

綜合性水事法律是有關(guān)水的基本法，是從全局出發(fā)，對(duì)水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理中有關(guān)重大問題的原則性規(guī)定，如世界各國(guó)制定的《水法》、《水資源法》等。

單項(xiàng)水事法律法規(guī)則是為解決與水資源有關(guān)的某一方面的問題而進(jìn)行的較具體的法律規(guī)定，如日本的《水資源開發(fā)促進(jìn)法》、荷蘭的《防洪法》、《地表水污染防治法》等。目前，單項(xiàng)水事法律法規(guī)的立法主要從兩個(gè)方面進(jìn)行，分別是水資源開發(fā)、利用有關(guān)的法律法規(guī)和與水污染防治、水環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)。

此外，水資源管理的法規(guī)體系還可以分為實(shí)體法和程序法；專門性的法律法規(guī)和與水資源有關(guān)的民事、刑事、行政法律法規(guī)；獎(jiǎng)勵(lì)性的法律法規(guī)和制裁性的法律法規(guī)等。對(duì)一些單向法律法規(guī)還可以根據(jù)所屬關(guān)系或調(diào)整范圍的大小分為一級(jí)法、二級(jí)法、三級(jí)法、四級(jí)法等。