二、中國(guó)社會(huì)保障組織企業(yè)化管理的內(nèi)涵

通過(guò)上面的分析，可以把現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵簡(jiǎn)單地概括為以清晰的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)、以權(quán)責(zé)明確的組織制度為載體、以科學(xué)高效的管理為保證三方面的內(nèi)容。所以，社會(huì)保障組織企業(yè)化的內(nèi)涵也可以簡(jiǎn)單地概括為:根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的基本原理，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障組織體系進(jìn)行改革，全新構(gòu)建一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、管理與運(yùn)行高效的社會(huì)保障組織體系。

由于具體該如何構(gòu)建社會(huì)保障組織企業(yè)化管理體制在本章的第三節(jié)作具體探討，所以，這里就不再詳細(xì)說(shuō)明。這里著重想說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，那就是要證明社會(huì)保障組織是可以進(jìn)行企業(yè)化管理改革的，而且這種改革必然會(huì)帶來(lái)效率的提高。實(shí)際上，依據(jù)科斯的觀點(diǎn)，政府本來(lái)就是“一個(gè)超級(jí)企業(yè)(但不是一種非常特殊的企業(yè))，因?yàn)樗芡ㄟ^(guò)行政決定影響生產(chǎn)要素的使用”。^[13]但是，本書(shū)將從社會(huì)保障屬性的角度來(lái)說(shuō)明這一問(wèn)題。

傳統(tǒng)的社會(huì)保障理論認(rèn)為社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家必須承擔(dān)的一項(xiàng)基本職能，因此，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)一直認(rèn)為社會(huì)保障是公共物品，甚至是純公共物品(奧爾Orr，1976;莫拉威茨Morawety，1977)，^[14]但由于“純公共物品是這樣一種物品，把它提供給新增加一個(gè)人的邊際成本是嚴(yán)格為零的，而要阻止人們得到它又是不可能的”。^[15]事實(shí)上，當(dāng)國(guó)家提供給新增加一個(gè)人社會(huì)保障服務(wù)時(shí)，邊際成本是不可能為零的，甚至可能是很高的;而且國(guó)家可以以一定的方式來(lái)輕易地阻止那些不履行法定社會(huì)保障義務(wù)(如繳費(fèi)、工作等^[16])的人來(lái)獲得國(guó)家提供的社會(huì)保障服務(wù)。另外，從社會(huì)保障的供給形式來(lái)看，是由政府設(shè)計(jì)制定并依據(jù)一定的制度來(lái)保證提供的。但從社會(huì)保障的消費(fèi)來(lái)看，社會(huì)保障的消費(fèi)，事實(shí)上存在著代際負(fù)相關(guān)關(guān)系，一代人的社會(huì)保障過(guò)度消費(fèi)，盡管短時(shí)間內(nèi)這種過(guò)度消費(fèi)對(duì)代內(nèi)其他人的福利的影響并不明顯，但必然會(huì)減損下一代人的福利，從這個(gè)角度來(lái)講社會(huì)保障并不完全具有公共物品的兩個(gè)最基本特征，即非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。所以，社會(huì)保障“雖然是由公共部門(mén)提供的，但從技術(shù)角度看，從所規(guī)定的定義分析，它們并不是純公共物品”，^[17]只能算是一種私有性公共物品(quasi－public goods)，它有公共性，但公共性是外生的，而在人的自利性驅(qū)動(dòng)下，公共供應(yīng)的私有性物品最容易產(chǎn)生過(guò)度消費(fèi)，即“公共的悲劇”。因此，從社會(huì)保障本身的經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)看顯然是可以以企業(yè)的方式來(lái)加以提供的。

在傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度下，政府所起的作用是強(qiáng)烈的，社會(huì)保障更凸顯出它的再分配功能，所以，它的私有性一直被它的由政府提供即公共供給所顯示出來(lái)的“公共性”特征所掩蓋?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度本身由政府為全部承擔(dān)者的“社會(huì)救助型”社會(huì)保障模式向個(gè)人、企業(yè)、政府分擔(dān)責(zé)任的“社會(huì)保險(xiǎn)為主型”的社會(huì)保障模式演變的歷程，也從歷史的角度證明了這一點(diǎn)。

在社會(huì)保障體系中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰最根本的問(wèn)題就在于必須明確公民的社會(huì)保障賬戶(hù)的產(chǎn)權(quán)歸屬，而在這方面中國(guó)尚處于改革之初。有的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)在1991年推出的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”，并按照“老人老辦法、新人新辦法”方式銜接的改革已邁出了社會(huì)保障私有化的第一步，即公共賬戶(hù)轉(zhuǎn)為私人賬戶(hù)。^[18]當(dāng)然，本人并不認(rèn)為中國(guó)的社會(huì)保障制度的改革是一種私有化過(guò)程，但是，中國(guó)社會(huì)保障制度由公共賬戶(hù)轉(zhuǎn)為私人賬戶(hù)、建立個(gè)人賬戶(hù)并歸社會(huì)保障對(duì)象個(gè)人所有，從這個(gè)角度來(lái)看的確是在社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改革中邁出的關(guān)鍵性一步，從而使得中國(guó)社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)關(guān)系已基本明晰。從這個(gè)意義上說(shuō)，已經(jīng)具備了社會(huì)保障組織企業(yè)化管理改革的前提條件了。

在這種關(guān)系下，中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障管理體系，在社會(huì)保障體系中的地位、性質(zhì)與作用在事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在原有以公共賬戶(hù)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體制下，由于公共賬戶(hù)是國(guó)家建立的，在產(chǎn)權(quán)屬性上是公有的，盡管這里社會(huì)保障基金的來(lái)源中也必然會(huì)有個(gè)人勞動(dòng)收入所扣繳的費(fèi)用，但是，在原有的體制下并沒(méi)有作相應(yīng)的區(qū)分，因此，只能籠統(tǒng)地看成是公有產(chǎn)權(quán)。原有體制下的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)是由行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和事業(yè)性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)組成的，這些管理機(jī)構(gòu)從屬性上講，是國(guó)有單位，屬公共機(jī)構(gòu)，由于國(guó)家是一種抽象的存在，并不可能直接進(jìn)行管理，所以，這些機(jī)構(gòu)一方面代表國(guó)家對(duì)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行管理，代表國(guó)家行使產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)力;同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)又是社會(huì)保障事務(wù)的具體執(zhí)行者。所以，以委托—代理理論的觀點(diǎn)來(lái)分析，傳統(tǒng)社會(huì)保障體制下的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)既是扮演了委托人的角色，又是扮演了代理人的角色，合兩者功能為一身，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)既是社會(huì)保障事務(wù)的執(zhí)行者，又是社會(huì)保障事務(wù)的管理者和監(jiān)督者，于是這其中存在的各種弊病就不言自明了，必將存在各種無(wú)法估量的機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)有體制下，建立個(gè)人社會(huì)保障賬戶(hù)之后，由于社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)主體數(shù)量巨大，由個(gè)人來(lái)直接管理個(gè)人所有的社會(huì)保障賬戶(hù)是不可能的。雖然這種改革的目的之一也是為了通過(guò)保障對(duì)象對(duì)私人賬戶(hù)的關(guān)心，加大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)督力度，但這種監(jiān)督顯然是無(wú)法通過(guò)個(gè)人直接管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，而只能借助相應(yīng)的機(jī)制，再加上社會(huì)保障本身國(guó)有公共性，因此，政府仍然是社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)的最大代表，而此時(shí)政府機(jī)構(gòu)如果仍然是社會(huì)保障事務(wù)的具體承擔(dān)者，則與傳統(tǒng)社會(huì)保障體制下的運(yùn)作機(jī)制并無(wú)二致，產(chǎn)生的弊病將是同樣的，而且可能產(chǎn)生對(duì)社會(huì)成員的福利的損害卻會(huì)更大。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)社會(huì)保障體制中，由于社會(huì)保障管理者(兼執(zhí)行者)低效率或機(jī)會(huì)主義行為所損害的對(duì)象是公有產(chǎn)權(quán)，最終責(zé)任的承擔(dān)者是國(guó)家(國(guó)家必須為此增加社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政撥款)。而在新型社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)關(guān)系下，如果由于產(chǎn)權(quán)的歸屬對(duì)象已由國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ蠈?duì)象，此時(shí)由社會(huì)保障管理者兼執(zhí)行者所造成的損害，則將損害社會(huì)保障對(duì)象的私人產(chǎn)權(quán)。例如，由于社會(huì)保障基金管理者操作失誤，使基金貶值或流失，則造成保障對(duì)象個(gè)人賬戶(hù)收入的減少;醫(yī)療保障服務(wù)者在藥品(處方藥與非處方藥)的選擇方面的失誤，可能造成醫(yī)療保障對(duì)象為了得到同樣的治療、卻必須付出更多的醫(yī)療費(fèi)用，造成個(gè)人賬戶(hù)的不必要減損。

因此，建立社會(huì)保障個(gè)人賬戶(hù)是社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一大進(jìn)步，也是中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的一大進(jìn)步，但是，這種改革并不必然帶來(lái)社會(huì)保障管理運(yùn)行效率的提高。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整如果沒(méi)有伴隨產(chǎn)權(quán)運(yùn)作機(jī)制的相應(yīng)調(diào)整，則產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整的目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，要提高社會(huì)保障運(yùn)行和管理的效率，還必須建立與產(chǎn)權(quán)關(guān)系相適應(yīng)的新型的社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。借鑒委托—代理理論在中國(guó)社會(huì)保障體制構(gòu)建權(quán)責(zé)清楚的委托—代理關(guān)系將是建立社會(huì)保障新型的管理運(yùn)行機(jī)制的一種有效途徑。

也就是說(shuō)，原先負(fù)責(zé)社會(huì)保障事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)或具備濃厚國(guó)家機(jī)關(guān)色彩的事業(yè)單位要逐步進(jìn)行分化，這種分化是以在社會(huì)保障事業(yè)中承擔(dān)的職能的分離為核心內(nèi)容的。換句話(huà)說(shuō)改革原先管理者、監(jiān)督者與執(zhí)行者合三為一的組織管理體制，把管理、監(jiān)督和執(zhí)行三者的職能區(qū)分開(kāi)，交由三個(gè)不同組織體系執(zhí)行。因?yàn)?，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論證明，“權(quán)力分散的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率”。^[19]把社會(huì)保障事業(yè)的管理職能交由政府部門(mén)或有關(guān)事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)，它們負(fù)責(zé)研究、制定社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃以及各項(xiàng)政策、法規(guī)以及其他行政職能。把監(jiān)督職能也交由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)，由它們對(duì)國(guó)家社會(huì)保障措施的施行以及社會(huì)保障執(zhí)行機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作等進(jìn)行監(jiān)督。而把社會(huì)保障具體項(xiàng)目的實(shí)施交由社會(huì)保障具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，這些機(jī)構(gòu)包括:基金運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)，當(dāng)然這些機(jī)構(gòu)中社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫以及一部份社會(huì)福利機(jī)構(gòu)由于所實(shí)施的社會(huì)保障項(xiàng)目的特殊性，只能是建立類(lèi)似于國(guó)外的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理，^[20]這類(lèi)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的管理與運(yùn)行，也必須講求效率，如他們也必須盡量控制和降低管理成本，提高服務(wù)效率，對(duì)所擁有的基金及有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)這些資產(chǎn)的保值增值等，盡管它們并不以營(yíng)利為目的，但是，“社會(huì)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)正如在經(jīng)濟(jì)政策的其他領(lǐng)域一樣，也是效率、公平和管理的可行性?！?sup>[21]從這一方面來(lái)講，這些組織的管理仍須借鑒現(xiàn)代企業(yè)的管理制度，這也是國(guó)外非營(yíng)利組織管理的成功經(jīng)驗(yàn)。^[22]而在社會(huì)保障體系中占主體地位的社會(huì)保險(xiǎn)以及大部分的社會(huì)福利事業(yè)(如住房、教育等)，這些事務(wù)本身就具有較強(qiáng)的商業(yè)屬性，對(duì)這部分事業(yè)的實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)化管理是一種必然選擇，雖然它們也并非以盈利為最終目的，但是，這些機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)是它們發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)效益的前提，這在社會(huì)保障事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家有許多成功的經(jīng)驗(yàn)。^[23]因此，到此也就證明了中國(guó)社會(huì)保障組織進(jìn)行企業(yè)化管理改革不僅是可能的，而且將有助于社會(huì)保障事業(yè)管理與運(yùn)營(yíng)效率的提高。

總之，中國(guó)社會(huì)保障組織企業(yè)化管理的內(nèi)涵應(yīng)該包括兩層意思:①根據(jù)在社會(huì)保障事業(yè)中所承擔(dān)的職能不同，主要可以把社會(huì)保障組織分為社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。通過(guò)明確的產(chǎn)權(quán)界定使社會(huì)保障行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)保障實(shí)施機(jī)構(gòu)之間形成類(lèi)似于現(xiàn)代企業(yè)制度中的委托—代理關(guān)系，在它們之間建立起類(lèi)似于現(xiàn)代企業(yè)中的存在著嚴(yán)格成本核算和利益分配(以前同樣是沒(méi)有明確的)等經(jīng)濟(jì)關(guān)系。監(jiān)督機(jī)構(gòu)在國(guó)家法定的權(quán)限內(nèi)對(duì)這兩者的各種行為和各方面工作進(jìn)行監(jiān)督。②在各類(lèi)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)中也應(yīng)該認(rèn)真借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度中的關(guān)注成本核算、關(guān)注管理和運(yùn)行效率等一些思想和先進(jìn)組織、管理方法與手段，推廣實(shí)施企業(yè)化管理。也就是說(shuō)，為了提高社會(huì)保障事業(yè)的運(yùn)行和管理效率，整個(gè)社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)以及各級(jí)各類(lèi)社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理與運(yùn)行完全應(yīng)該和有必要用現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改造和提高。但是，由于文章篇幅的限制本書(shū)接下來(lái)將主要從整個(gè)社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的角度來(lái)探討如何構(gòu)建企業(yè)化管理體制。