(二)公共信息資源市場化開發(fā)利用的內(nèi)涵及運(yùn)作特點(diǎn)

1.公共信息資源市場化開發(fā)利用的內(nèi)涵

公共部門所生產(chǎn)的公共信息具有潛在的市場利用前景，同時(shí)也是私人公司進(jìn)行新的增值信息服務(wù)的基礎(chǔ)。^[15]國外有學(xué)者指出，市場環(huán)境下信息資源最優(yōu)配置理論的主要內(nèi)容是研究在給定的生產(chǎn)技術(shù)和消費(fèi)者偏好情況下，如何將有限的信息經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行分配，以便最大限度地滿足人們對信息的需要。^[16]市場化運(yùn)作是公共信息資源管理體系的重要組成部分，以市場手段介入公共信息資源領(lǐng)域的目的在于將公共信息資源的開發(fā)利用納入市場規(guī)則的約束之下，以市場化運(yùn)作來維持公共信息資源供給和消費(fèi)的平衡。下面以氣象信息、空間地理信息的市場化運(yùn)作為例進(jìn)行說明。

氣象信息是與公眾生活密切相關(guān)的公共信息，一直以來都由國家財(cái)政支持，政府氣象部門無償向社會(huì)提供。隨著社會(huì)對氣象信息服務(wù)需求的增加以及氣象預(yù)報(bào)準(zhǔn)確性的提高和服務(wù)種類的增加，氣象信息服務(wù)的市場價(jià)值被人們所認(rèn)識(shí)。“有統(tǒng)計(jì)顯示，企業(yè)在氣象上投入1元，可以得到98元的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，投入與產(chǎn)出比為1∶98，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)界流行的‘德爾菲氣象定律’?！?sup>[17]20世紀(jì)80年代初開始，市場機(jī)制大舉進(jìn)入氣象信息服務(wù)領(lǐng)域，歐洲國家的氣象局發(fā)現(xiàn)歐洲氣象服務(wù)市場開始被美國和歐洲其他國家的商業(yè)化公司所支配，越來越多的國家允許私營氣象公司提供商業(yè)性氣象服務(wù)，有些國家的政府氣象部門甚至轉(zhuǎn)為商業(yè)性氣象服務(wù)公司。截至1998年底，日本獲得氣象廳頒發(fā)的“預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)許可證”的私營氣象服務(wù)公司已達(dá)38家，年?duì)I業(yè)額達(dá)到3億日元以上。目前，在美國大約有300家大大小小的私營氣象公司，氣象信息服務(wù)的市場化運(yùn)作發(fā)展迅速。1995年6月，世界氣象組織第12次大會(huì)討論了氣象與水文服務(wù)商業(yè)化工作組(WGCOM)提交的關(guān)于國家氣象資料和產(chǎn)品交換和商業(yè)化問題的報(bào)告和大會(huì)通過《40號(hào)決議》等規(guī)定各會(huì)員國應(yīng)免費(fèi)和無限制地提供為保護(hù)人民生命、財(cái)產(chǎn)和福利所需要的氣象基本資料和產(chǎn)品，同時(shí)，科研和教育界非商業(yè)性利用應(yīng)免費(fèi)獲取，這些制度規(guī)范進(jìn)一步明確了非市場化運(yùn)作的氣象信息類型，也為其他氣象信息市場化增值加工利用提供了指導(dǎo)。

在地學(xué)信息服務(wù)行業(yè)，美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家的地質(zhì)調(diào)查局通過合作伙伴機(jī)制，采用服務(wù)代理機(jī)制，“由政府授權(quán)，使代理者對于公共數(shù)據(jù)具有一定的權(quán)力，如以一定的折扣從地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)獲得信息，對這些信息進(jìn)行編輯、維護(hù)或數(shù)字化和分發(fā)服務(wù)等。并要求代理者將其服務(wù)所得收入的一部分支付給委托機(jī)構(gòu)，這些資金主要用于地質(zhì)調(diào)查局信息資源的維護(hù)和服務(wù)。同時(shí)，由于現(xiàn)代信息服務(wù)對于技術(shù)的依賴性，在發(fā)達(dá)國家，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商也成為信息服務(wù)提供者的一部分”。^[18]

上面案例表明，公共信息資源的市場化運(yùn)作由下列基本要素構(gòu)成:

①私人資本注入公共信息資源開發(fā)利用行業(yè)，而不再是單一的公共投入;

②追求利潤成為重要的組織目標(biāo);

③市場供求狀況成為決定組織信息經(jīng)營內(nèi)容、品種、規(guī)模的關(guān)鍵;

④信息提供內(nèi)容以有增值空間的公共信息資源的再利用為主;

⑤服務(wù)對象鎖定在有消費(fèi)能力的特殊用戶群體;

⑥市場定價(jià)的收費(fèi)原則;

⑦國家對市場化開發(fā)利用的范圍、秩序、價(jià)格等擁有調(diào)控權(quán);

⑧聚焦政府信息公開，接受政府委托、許可、授權(quán)進(jìn)行公共信息服務(wù)代理，與政府部門密切合作成為各類信息組織市場化運(yùn)作的重要形式。

從市場對公眾信息需求滿足的角度出發(fā)，企業(yè)公共信息資源開發(fā)實(shí)際上是一種特殊的公眾企業(yè)，其公共性體現(xiàn)在:①對公共信息需求反應(yīng)靈敏，并借助市場活動(dòng)迅速滿足需求;②具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)覆蓋面和信息流通渠道，不同渠道可提供不同類型和性質(zhì)的信息服務(wù);③能主動(dòng)開展信息增值服務(wù)，富有內(nèi)容和形式的創(chuàng)新性和服務(wù)對象的針對性，公共信息服務(wù)范圍廣泛;④在個(gè)人接收和尋求信息的過程中，利益是決定性因素。通過市場可在一定程度上調(diào)節(jié)公眾的信息利益，保持公共信息市場供需的相對平衡。

“市場型信息機(jī)制的特點(diǎn):①信息資源是良好編碼、高度抽象的，如商品的數(shù)量和價(jià)格等;②信息系統(tǒng)是一種網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，從而信息資源獲得廣泛的擴(kuò)散，擴(kuò)散是一種隨機(jī)的過程;③信息主體是非人格化的，編碼的抽象信息可以通過不受權(quán)力制約和個(gè)人情感影響的方法加以獲得和傳送，擁有信息的人或機(jī)構(gòu)只有通過信息資源的開發(fā)，創(chuàng)造出新的信息，才能在市場交易中獲益;④信息文化的核心價(jià)值觀是信息的自主創(chuàng)造和自由分享?！?sup>[19]相比較政府公共信息服務(wù)而言，美國《鮑克年鑒》1980年的特別報(bào)告列舉了為什么人們要花錢“買”信息服務(wù)的理由:①快捷，大部分信息經(jīng)濟(jì)人能在24小時(shí)內(nèi)提供答復(fù);②熟練，了解獲取信息的最快渠道，掌握了最有效的檢索技能;③保密;④服務(wù)范圍廣，幾乎涉及所有領(lǐng)域。^[20]

就實(shí)際運(yùn)用而言，公共信息資源的市場化運(yùn)作主要集中在公共信息資源的微觀管理領(lǐng)域，不僅包括傳統(tǒng)意義上的文獻(xiàn)資料服務(wù)、圖書情報(bào)服務(wù)以及政府與行業(yè)的信息提供、信息咨詢，而且還包括了以電子為手段、以互聯(lián)網(wǎng)為載體的各類信息加工服務(wù)及軟件服務(wù)，如以信息資源開發(fā)利用為基礎(chǔ)的數(shù)字圖書館工程和數(shù)據(jù)庫產(chǎn)業(yè)、以提供信息內(nèi)容為主體的信息門戶網(wǎng)站建設(shè)等，幾乎涵蓋信息服務(wù)業(yè)的每個(gè)領(lǐng)域。

從市場主體之間的有效競爭來看，公共信息市場上的競爭主要包括四個(gè)層面，一是政府信息機(jī)構(gòu)與非營利性部門信息機(jī)構(gòu)之間的競爭;二是政府與私人信息機(jī)構(gòu)之間的競爭;三是私人信息機(jī)構(gòu)之間的競爭;四是國有非營利性部門信息機(jī)構(gòu)與私人信息機(jī)構(gòu)的競爭。不同層面的競爭均圍繞公共信息服務(wù)的內(nèi)容、價(jià)格、質(zhì)量、形式等要件展開，重在利用各種可供利用的有效資源來提高管理的效率。在營利形式上，除了公共信息資源的商業(yè)化運(yùn)作外，還可以將公共信息資源數(shù)字化并在相關(guān)網(wǎng)站免費(fèi)提供，通過提升網(wǎng)站點(diǎn)擊率收取網(wǎng)絡(luò)廣告費(fèi)盈利。

當(dāng)前，私人信息企業(yè)在政府公共信息資源管理領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢與管理理念發(fā)揮著越來越重要的積極作用。在意大利，政府與商業(yè)代表機(jī)構(gòu)密切合作，籌措了資金(2 500萬美元)，計(jì)劃把眾多私營商業(yè)機(jī)構(gòu)(煙店、酒吧、餐館、食品零售店……)轉(zhuǎn)換成向公民提供電子服務(wù)的終端。家中或工作單位無信息上網(wǎng)設(shè)備的每個(gè)公民都可以通過這些終端與國家管理機(jī)關(guān)進(jìn)行通信交流，需要的話，使用電子身份證或電子簽名卡以辨認(rèn)身份。其結(jié)果是，商人將代替第一線的公務(wù)員，從而減少國家機(jī)關(guān)相關(guān)人員開支。^[21]在澳大利亞，政府出版服務(wù)處于1997年10月將政府出版物的出版銷售等相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)采集、加工等業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)讓給CanPrint通信控股有限責(zé)任公司。^[22]在美國，隨著政府文獻(xiàn)、出版物數(shù)字化規(guī)模的擴(kuò)大，政府信息資源電子獲取的日益普及，尤其是1998年制定的《互聯(lián)網(wǎng)免稅法》對從事信息資源深加工企業(yè)的鼓勵(lì)與稅收扶持，進(jìn)一步加強(qiáng)了市場機(jī)制對政府信息資源開發(fā)建設(shè)的作用。

公開出版的各類文獻(xiàn)都屬公共信息資源范疇，若按照傳統(tǒng)圖書館的文獻(xiàn)信息服務(wù)模式則沒有盈利的空間，而當(dāng)前國內(nèi)外的許多信息服務(wù)機(jī)構(gòu)正致力于文獻(xiàn)信息資源的傳遞服務(wù)與增值服務(wù)，并創(chuàng)造了可喜的業(yè)績。美國的TDI圖書館服務(wù)公司(TDI Library Services，Inc)是典型的采用市場運(yùn)作模式進(jìn)行文獻(xiàn)傳遞的公司，該公司擁有分布在世界的大量圖書館文獻(xiàn)資源，其合作者是一些世界上一流的出版商、內(nèi)容提供商，如Resource.Com、Integrative Medicine、Oakstone medicine Publishing等，這使得TDI職業(yè)的研究隊(duì)伍能為顧客找到需要的任何文獻(xiàn)，其文獻(xiàn)傳遞在同行業(yè)中的速度最快、準(zhǔn)確率最高，對文獻(xiàn)訂購的滿足率高達(dá)99.3%。當(dāng)然，其服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格也十分可觀，文獻(xiàn)檢索服務(wù)每篇文獻(xiàn)11美元，特快服務(wù)(1～24小時(shí))每篇文獻(xiàn)則高達(dá)24.5美元。^[23]

成立于1948年11月被譽(yù)為美國政府思想庫的蘭德公司，并不是真正意義的公共信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是從事美國安全戰(zhàn)略發(fā)展研究的情報(bào)研究與咨詢機(jī)構(gòu)。公司在成立之初就確立了明確的服務(wù)對象和業(yè)務(wù)范圍，主要是接受聯(lián)邦政府、各部門、州政府和公共利益部門的委托，從事重大項(xiàng)目的調(diào)研、咨詢、方案論證工作，其基本任務(wù)是對各種載體的信息進(jìn)行搜集，包括機(jī)密情報(bào)的搜集，并對這些情報(bào)和信息進(jìn)行研究分析和加工，強(qiáng)調(diào)的是對包括各種情報(bào)在內(nèi)的各種形式的信息大量的積累和整合，以保證在此基礎(chǔ)上所形成的研究報(bào)告更具權(quán)威性、全面性。蘭德公司的經(jīng)費(fèi)70%來自聯(lián)邦政府、20%來自地方政府、10%來自各種基金會(huì)，擁有員工1 100名，其中將近一半為研究人員。在運(yùn)行中，蘭德公司的研究報(bào)告主要分三個(gè)發(fā)行級(jí)別:第一級(jí)別是政府部門或國家安全部門委托作的戰(zhàn)略報(bào)告、研究報(bào)告、形勢發(fā)展報(bào)告等，發(fā)行名單尤其機(jī)密，不公開，有些研究報(bào)告收費(fèi)高達(dá)幾百萬美元。第二級(jí)別是供政府有關(guān)部門參考的。第三級(jí)別是解密后在市場上發(fā)行的。從其用戶構(gòu)成來看，主要屬于政府部門、軍方和專門委托單位。

2.公共信息資源市場化開發(fā)利用的運(yùn)作特點(diǎn)

國外有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)性開發(fā)公共信息或政府信息包括兩個(gè)方面的含義，一是私營部門通過公共信息市場交易獲取利潤，二是政府為了獲取額外的財(cái)政資源而面向公眾提供公共信息，以免費(fèi)或收取邊際成本的方式公開他們所擁有的公共信息，企業(yè)則借此通過信息形式和內(nèi)容兩種方式進(jìn)行信息增值活動(dòng)，然后再由政府以市場價(jià)格出售這些信息產(chǎn)品。^[24]與公共信息資源的政府提供和公共信息資源的公益性開發(fā)利用相比較(見表6-3、表6-4)，市場的最大特征是追求效益最大化，包括經(jīng)濟(jì)效益與非經(jīng)濟(jì)效益。筆者認(rèn)為公共信息資源的市場化開發(fā)利用并不是要把現(xiàn)有的信息機(jī)構(gòu)全部企業(yè)化，把所有公共信息資源都投向市場;而是指在公共信息資源管理過程中承認(rèn)市場因素的存在，積極探討和重視其市場個(gè)性特征與規(guī)律，適當(dāng)引入競爭機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制以及約束機(jī)制等充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與公共信息服務(wù)的開發(fā)與供給過程，恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用市場手段來管理和配置公共信息資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家以較少的資源與較低的成本投入來實(shí)現(xiàn)提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共信息服務(wù)目的。

表6-3　公共信息資源政府提供與市場提供的區(qū)別

表6-4　非營利性信息機(jī)構(gòu)與私營信息企業(yè)公共信息服務(wù)比較

公共信息資源市場化開發(fā)利用的前提條件包括政府公共信息資源管理與公共信息服務(wù)具體供給過程的分離、公共信息服務(wù)的市場機(jī)制、用戶具有廣泛選擇的權(quán)利和機(jī)會(huì)。其實(shí)，所謂的市場化運(yùn)作仍需政府、非營利性部門的分工合作。同時(shí)，市場化開發(fā)利用與公益性開發(fā)利用之間的界限也并非涇渭分明，非營利性信息機(jī)構(gòu)參與公共信息資源開發(fā)建設(shè)往往需要借助健康有序的信息市場實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。盡管是經(jīng)營性活動(dòng)，私人信息企業(yè)也會(huì)把一部分信息產(chǎn)品以免費(fèi)提供的方式提供給社會(huì)來擴(kuò)展企業(yè)影響，二者之間在一定環(huán)境條件下甚至可以相互轉(zhuǎn)化。具體地講，公共信息資源市場化開發(fā)利用的特征如下:

①公共信息資源市場化運(yùn)作范圍分層次化。一方面，純公共物品屬性的公共信息資源難以通過市場機(jī)制運(yùn)作，準(zhǔn)公共物品屬性的公共信息資源是市場開發(fā)的主體部分。另一方面，政府文件等原始數(shù)據(jù)資料的提供是公開免費(fèi)和無限制的，公共信息資源市場化開發(fā)利用的重點(diǎn)是原始數(shù)據(jù)資料的增值轉(zhuǎn)換。

②公共信息資源管理結(jié)構(gòu)改變。打破了公共信息資源管理的政府單方面壟斷，私營信息部門的介入有效分解了政府及其他大型信息組織公共信息資源管理過程的結(jié)構(gòu)性低效，公共信息服務(wù)的不同生產(chǎn)者(提供者)的產(chǎn)品或者服務(wù)的替代程度從無到有，公共信息資源市場因替代品的出現(xiàn)而形成，促使公共信息資源管理權(quán)力的分解和下放。

③公共信息資源市場屬性的多重性。公共信息資源市場兼具公益性和經(jīng)濟(jì)性和壟斷性等多重屬性，其公益性體現(xiàn)在公共信息的生產(chǎn)、提供，有效保證了公眾多樣化信息需求，促進(jìn)了全社會(huì)的信息共享;經(jīng)濟(jì)性體現(xiàn)在市場機(jī)制在公共信息資源優(yōu)化配置上的積極作用，壟斷性既取決于信息產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性也取決于政府對市場的嚴(yán)格干預(yù)。

④公共信息資源市場進(jìn)入的條件限制。與其他市場相比，公共信息資源市場的進(jìn)入門檻較高，由于自然壟斷和人為因素的作用，具有一定程度的賣方壟斷特征，大部分公共信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)的介入，需要大規(guī)模的初始投資進(jìn)行信息技術(shù)、設(shè)備以及信息資源乃至人員準(zhǔn)備，同時(shí)也需要龐大的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來維持公共信息生產(chǎn)、加工、維護(hù)的日常營運(yùn)。當(dāng)然，公共信息資源管理領(lǐng)域長期以來的政府單方面管理局面也使得市場組織介入需要有嚴(yán)格的條件限制和完善的行政措施監(jiān)控。

⑤公共信息資源管理機(jī)制的調(diào)整。一方面，市場進(jìn)入的前提在于公共信息的公開，而信息公開除了需要政府信息公開法外，還需進(jìn)一步完善諸如版權(quán)、隱私權(quán)等相關(guān)信息法規(guī)，以保證公共信息資源市場管理的公平有序。另一方面，在公共信息資源政府管理的基礎(chǔ)上引入成本核算、績效管理與競爭機(jī)制，市場激勵(lì)在提高公共信息服務(wù)的有效性、滿足公眾個(gè)性化需求方面成效顯著。

⑥政府嚴(yán)格干預(yù)下的市場運(yùn)行機(jī)制。公共性本質(zhì)決定公共信息資源市場機(jī)制作用空間的有限性，對于政府信息公開、政策性公共信息獲取以及公眾基礎(chǔ)性科教文衛(wèi)信息以及事關(guān)全局性公共信息，政府必須保證信息傳播的效果，市場機(jī)制只能退居其次，即便是可以商業(yè)性開發(fā)的公共信息資源，政府的宏觀調(diào)控仍是保證信息獲取利用公平的必要手段。