第一節(jié)　社區(qū)共管的由來和發(fā)展

隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，全球范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴重的破壞。許多國家為了保護自然資源和生物多樣性，在那些還沒有遭到破壞且具有典型性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)建立了自然保護區(qū)。經(jīng)國務(wù)院批準，我國于1956年建立了第一個自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū)。鼎湖山自然保護區(qū)的成立拉開了我國建立自然保護區(qū)的序幕。國家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計資料顯示，截至2005年底，我國自然保護區(qū)數(shù)量已達到2349個（不含港澳臺地區(qū)），總面積14994.90萬hm²，約占我國陸地面積的14.99%。在現(xiàn)有的自然保護區(qū)中，國家級自然保護區(qū)243個，占保護區(qū)總數(shù)的10.34%；地方級保護區(qū)中，省級自然保護區(qū)773個，地市級保護區(qū)421個，縣級自然保護區(qū)912個，初步形成類型比較齊全、布局比較合理、功能比較健全的自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

自然保護區(qū)的建立往往選擇處于原始自然狀態(tài)、資源比較豐富、生物多樣性和自然環(huán)境都保持良好，但面臨破壞邊緣或喪失的區(qū)域，因此禁止在保護區(qū)內(nèi)從事一切生產(chǎn)經(jīng)營活動就成為必然。然而，我國大部分的自然保護區(qū)都分布在相對貧困落后的偏遠地區(qū)，僅新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海、四川和甘肅六個省區(qū)內(nèi)的自然保護區(qū)面積就占全國保護區(qū)總面積的77.84%。我國自然保護區(qū)的分布與貧困地區(qū)有著明顯的相關(guān)性，二者的分布表現(xiàn)出高比例的重疊，如云南省73個貧困縣中有43個有自然保護區(qū)、廣西28個貧困縣中有17個有自然保護區(qū)。

在我國，由于大多數(shù)自然保護區(qū)建立時很少或沒有考慮當?shù)卮迕竦睦?，沒有及時為村民找到替代性經(jīng)濟發(fā)展途徑。保護區(qū)豐富的自然資源為生活在周邊社區(qū)的村民提供了賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于信息閉塞、交通不便、受教育程度偏低等原因，當?shù)厣鐓^(qū)已形成了“靠山吃山”的生計體系，把砍伐林木、采集林副產(chǎn)品、挖藥作為經(jīng)濟收入的主要來源。隨著保護區(qū)林副產(chǎn)品的不斷枯竭及人口的不斷膨脹，社區(qū)村民的生活日益貧困，非法墾荒、侵占保護區(qū)土地現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。同時由于自然保護區(qū)管護工作力度不斷加強，一些野生動物種群數(shù)量得以恢復(fù)，野生動物破壞當?shù)卮迕袂f稼事件時常發(fā)生，嚴重的還造成人員傷亡事件，因此保護區(qū)周邊社區(qū)村民認為，保護區(qū)的存在限制了他們的發(fā)展，縮小了他們收入范圍，減少了他們的資產(chǎn)，弱化了他們有限的致富機會，剝奪了他們對自然資源的合理使用權(quán)，而這一切得不到任何補償。

為了生存和發(fā)展，社區(qū)以非正常的手段加大了開發(fā)自然資源的力度，在保證生存與尋求發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了低效率的資源利用和破壞性開發(fā)，由于地處特殊，所有這些不適當?shù)幕顒咏o野生動物的棲息環(huán)境帶來了很大的壓力并構(gòu)成了潛在威脅。嚴格的不可松動的自然保護政策，使得自然保護區(qū)與周邊社區(qū)之間的矛盾日益突出。事實證明傳統(tǒng)的封閉式自然資源管理模式已不能適應(yīng)自然保護事業(yè)的快速發(fā)展，只有協(xié)調(diào)好保護區(qū)與社區(qū)村民之間的利益關(guān)系，將自然保護與當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展統(tǒng)一起來，構(gòu)筑一種保護區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的雙贏機制，才能化解保護區(qū)與社區(qū)之間的矛盾，最終達到保護自然資源的目標。而社區(qū)共管這一新型的自然資源管理模式被認為是解決資源保護難題的有效手段。

社區(qū)共管的思想最早可追溯到20世紀六七十年代社會林業(yè)管理的改革，它是社區(qū)林業(yè)在森林資源和自然保護區(qū)管理中的具體應(yīng)用。1976年，F(xiàn)AO啟動了“促進當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的計劃”，該計劃首次引入了社區(qū)林業(yè)這一術(shù)語。1978年召開的第8屆世界林業(yè)大會上，世界銀行在林業(yè)政策報告中宣布：它在林業(yè)方面的開發(fā)重點將從工業(yè)林業(yè)轉(zhuǎn)向環(huán)境保護和滿足林區(qū)人民的需要。同年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織利用瑞典國際發(fā)展局的援助資金正式實施了社區(qū)林業(yè)項目。此后，社區(qū)林業(yè)得到了迅速的發(fā)展，許多南亞、東南亞和非洲國家的社區(qū)林業(yè)項目在解決薪柴短缺、改善生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入等方面都起到了重要作用。社區(qū)林業(yè)有很多不同的稱謂，如“森林共管”、“參與性共管”、“合作管理”、“協(xié)作管理”、“社區(qū)共管”、“伙伴管理”等。盡管稱謂不同，但基本含義是相同的，即要使森林資源得到有效的管理和保護，就必須考慮居住在林區(qū)及周圍社區(qū)居民對森林資源的依賴和需求問題。

在我國自然保護發(fā)展中，自然資源保護與當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展之間的沖突是保護區(qū)管理最大的難題，封閉式自然資源管理體制無法解決這一問題。社區(qū)共管是一種強調(diào)當?shù)厣鐓^(qū)參與的自然資源管理模式，它的主要目的是使保護區(qū)內(nèi)生物多樣性得到有效保護，同時尋求提高保護區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)村民生活水平的途徑。實踐的訴求，使得決策者與管理者開始探索更加有效的資源管理模式，于是社區(qū)共管在20世紀90年代初期被引入我國，從林業(yè)開始，逐步應(yīng)用到農(nóng)村扶貧、資源管護、流域管理等相關(guān)領(lǐng)域中。

我國實施自然保護區(qū)社區(qū)共管的主要推動力來自國際組織和外國政府資助的幾個大的發(fā)展項目。1995年全球環(huán)境基金（GEF）在云南西雙版納、江西鄱陽湖、福建武夷山、湖北神農(nóng)架及陜西秦嶺的佛坪、周至、牛背梁、太白山、長青國家級自然保護區(qū)和江西武夷山省級自然保護區(qū)這10個自然保護區(qū)實施了為期6年的“GEF中國自然保護區(qū)管理項目”，社區(qū)共管是其中一個重要方面。該項目的實施主要是為中國的自然保護區(qū)管理探索出一種新的有效的管理模式，其中提高保護區(qū)及周邊社區(qū)在保護區(qū)建設(shè)、管理體制中的作用，吸引社區(qū)參與保護是項目的一個主要內(nèi)容。

全球環(huán)境基金項目的實施取得了一定的成就，如把生物多樣保護與可持續(xù)創(chuàng)收活動相結(jié)合，促進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增強了村民自我發(fā)展能力。神農(nóng)架、太白山、西雙版納等自然保護區(qū)為當?shù)剞r(nóng)戶修建了節(jié)柴灶，周至等保護區(qū)為周邊農(nóng)戶提供了核桃、花椒等栽培豐產(chǎn)技術(shù)，經(jīng)過技術(shù)培訓的一些村民還成為社區(qū)的技術(shù)骨干。鄱陽湖保護區(qū)幫助社區(qū)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，改變了自然保護區(qū)和地區(qū)脫貧的矛盾關(guān)系。

1998年3月，中荷合作森林保護和社區(qū)發(fā)展項目（FCCDP）正式啟動，該項目由荷蘭政府資助，為期5年。該項目主要在云南省的怒江、保山、德宏、思茅4個地州市的萊陽河、糯扎渡、無量山、高黎貢山、小黑山、銅壁關(guān)6個自然保護區(qū)實施亞熱帶、熱帶森林和生物多樣性資源保護。社區(qū)資源共管是FCCDP項目的重要組成部分。項目具體內(nèi)容包括保護區(qū)內(nèi)森林功能的持續(xù)提高，提高對保護區(qū)和周邊森林的綜合管理水平，及生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的保護，減少森林蟲害和森林火災(zāi)的發(fā)生頻度及風險。該項目的實施加強了對6個自然保護區(qū)和周邊地區(qū)森林的綜合管理，有效保護了各保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)，同時促進了保護區(qū)周邊社會經(jīng)濟和森林資源的可持續(xù)發(fā)展，減少了思茅地區(qū)森林病蟲害和森林火災(zāi)的頻度。西雙版納自然保護區(qū)于2003年啟動了中德技術(shù)合作西雙版納熱帶森林保護與恢復(fù)項目（GDZ）計劃，選擇了巴亞老寨、安麻新寨、長田壩村等3個基諾族、拉祜族、哈尼族村寨，建立村民自助組織，首次嘗試走自我發(fā)展的方式幫助村民發(fā)展經(jīng)濟、保護熱帶雨林的新路子。世界自然基金會（WWF）在云南白馬雪山和中甸等地，陜西秦嶺地區(qū)，長江中游濕地和四川、西藏等地實施的眾多保護與發(fā)展項目都有社區(qū)資源共管的部分，這些發(fā)展項目在中國自然保護區(qū)的實施顯著推動了社區(qū)共管的快速發(fā)展。

2002年10月—2008年10月，GEF實施了“林業(yè)可持續(xù)性發(fā)展項目（SFDP）”,由“天然林管理（NFM）”、“人工林營造（PE）”和“保護區(qū)地區(qū)管理（PAM）”三部分組成，社區(qū)共管是保護地區(qū)管理中1個子項目，該項目區(qū)涉及四川、甘肅、湖南、海南、湖北、貴州和云南7個省的13個自然保護區(qū)。

GEF、FCCDP、WWF等國際組織在我國的環(huán)境保護、生物多樣性保護等方面做了長期的嘗試，取得了有價值的經(jīng)驗，創(chuàng)立了一些理論和方法，對我國更深入地開展社區(qū)共管有著借鑒意義。隨著社區(qū)共管活動的不斷深入，當?shù)厣鐓^(qū)參與共管的形式也發(fā)生了明顯的變化，從最初的提供情況、協(xié)助調(diào)查到后來制定計劃、組織實施、資金管理、篩選發(fā)展項目和參與保護區(qū)管護工作?！伴_放就是生命”，以社區(qū)為基礎(chǔ)的共管保護活動的開展，使周邊社區(qū)從自然保護區(qū)的破壞者變成了自然資源的管理者，孤立的生態(tài)系統(tǒng)變成了開放的經(jīng)濟社會生態(tài)系統(tǒng)，自然保護與社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾逐步得到了緩解。