社區(qū)矯正的由來及其在杭州的探索_浙江社區(qū)的建設與發(fā)展

第四章　浙江社區(qū)工作的功能延伸

經(jīng)過60年建設和發(fā)展，浙江不僅形成全國領先獨具特色的社區(qū)服務體系，而且社區(qū)工作功能也不斷延伸擴展，形成社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系、社區(qū)社會保障體系、社區(qū)社會支持體系，在改善社區(qū)民生的同時，為兄弟省市和諧社區(qū)建設提供了有益借鑒。

第一節(jié)　浙江社區(qū)居家養(yǎng)老模式的選擇

一、社區(qū)居家養(yǎng)老的必要性與可行性

（一）居家養(yǎng)老的必要性

人口經(jīng)濟學的相關研究表明，人口老齡化是經(jīng)濟發(fā)展水平和社會人口發(fā)展達到一定階段后的產(chǎn)物，它反映了人類社會的進步，標志著經(jīng)濟文化、科技、衛(wèi)生的水平。按照國際慣例，當一個國家或地區(qū)60歲以上的老年人口占總人口的10%以上，或65歲以上的老年人口占總人口的7%以上，其人口即稱為“老年型”人口，這樣的社會即稱為“老齡社會”。中國2000年的第五次人口普查結果表明：0～14歲人口下降到占2．89%，60歲及以上人口上升到占10．1%，65歲及以上人口上升到占6．92%，已基本上過渡到了老年型人口。在不到30年的時間內(nèi)，中國人口年齡結構已由年輕型轉變?yōu)槔夏晷?，比世界相同人口年齡結構類型轉變花費的時間要短得多。到2050年，老年人口比例將達到最高峰值23．07%，將比世界的15．9%高出7．17個百分點，比發(fā)展中國家的14．3%高出8．77個百分點，比發(fā)達國家的25．9%低2．83個百分點。

目前，浙江省人口老齡化、高齡化的發(fā)展趨勢在加快。按照戶籍人口統(tǒng)計，截至2007年底，全省60歲及以上老年人口698．52萬人，占總人口的15%，比上年同期增加24．26萬人。80歲及以上的高齡老人101．04萬人，占老年人口總數(shù)的14．46%，比去年同期增加3．17萬人。浙江省人口結構已經(jīng)邁入“老齡社會”，這對浙江省進一步構建和完善養(yǎng)老保障體系提出更高的要求。如何切實做好老年人的養(yǎng)老工作，保障老年人“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所居、老有所靠”，是浙江省的重大課題，也是落實中央建立和諧社會和實踐科學發(fā)展觀的必然要求。

目前，中國的養(yǎng)老保障體系形式上主要可分為家庭保障和社會保障。家庭保障是以血緣關系和社會道德為保障的養(yǎng)老形式，是由家庭為老年人提供經(jīng)濟上的來源、生活上的照顧和精神上的慰藉；社會保障是由國家或政府依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及有各種原因生活發(fā)生困難時給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。從中國的實踐來看，長期以來，中國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式是以家庭養(yǎng)老為主，即養(yǎng)老的物質(zhì)需要和生活照料等方面由家庭成員提供。然而，由于計劃生育政策的成功執(zhí)行和社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會急劇轉型和廣泛變遷，家庭結構出現(xiàn)了高齡化、小型化趨勢，家庭養(yǎng)老功能逐漸減弱。

1982年聯(lián)合國批準的《老齡問題國際行動計劃》指出：“應設法按一個社會價值和家庭老年成員的需求來支助、保護和加強家庭。”1991年通過的《聯(lián)合國老年人原則》再次強調(diào)“老年人應盡可能在家里居住”和“老年人應該得到家庭和社區(qū)根據(jù)每個社會的文化價值體系而給予的照顧和保護”。這是因為養(yǎng)老不單是物質(zhì)上的，而且是精神上的。除了給老年人以生活上的保障外，還要給他們以家庭的溫馨。居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住，但由社會提供養(yǎng)老服務的一種養(yǎng)老方式。有學者認為居家養(yǎng)老是指老年人分散居住在自己的家庭養(yǎng)老，而不是集中居住在養(yǎng)老機構養(yǎng)老。^[1]居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老兩個概念的內(nèi)涵是不一樣的。在老人的非正式照顧網(wǎng)絡中，子女是老人照顧的重要基礎。老年人家庭照顧主要是指來自家庭成員對老人的照顧，家庭成員包括老伴、子女、子女的配偶、孫子女和老年人的兄弟姐妹等親屬。照顧內(nèi)容包括對老年人的經(jīng)濟支持、日常生活照料、精神疏導和患病情況下的護理等。此外，老年人家庭照顧也指這種照顧多發(fā)生在老年人的家庭里面，但有時候也發(fā)生在家庭外的一些其他場所，如在醫(yī)院中的家屬陪伴。在老年父母與成年子女之間的互動關系中，涉及父母與子女的互惠和子女對父母的責任等傳統(tǒng)文化因素。有研究表明，在家庭照顧的背景下子女與父母之間的日?；雍椭С謱先说纳硇慕】涤休^明顯的影響。^[2]費孝通曾指出，在中國的家庭結構關系中，子女贍養(yǎng)父母的方式與西方有所不同。^[3]

中國子女與父母之間是一種“反哺模式”，即下一代對上一代的贍養(yǎng)。在傳統(tǒng)的倫理文化中，子女具有贍養(yǎng)父母的義務，它體現(xiàn)了養(yǎng)兒防老的均衡互惠原則，成為維系家庭經(jīng)濟共同體的紐帶。不過，從20世紀80年代中國城市實行經(jīng)濟體制改革以來，出現(xiàn)了一些新的撫養(yǎng)關系，比如“逆反哺模式”，車茂娟將其總結為年老父母在經(jīng)濟上支持子女的一種反向撫育關系^[4]。在中國，家庭成員尤其是子女照顧父母是天經(jīng)地義的，它成為傳統(tǒng)價值中的重要內(nèi)容，被世代推崇。家庭照顧依舊是目前中國城鄉(xiāng)老年人照顧的主體，特別是當老年人因疾病或年邁而需要照顧的時候。這一現(xiàn)象是中國幾千年傳統(tǒng)文化不斷沉積并產(chǎn)生影響的結果。中國傳統(tǒng)的道德倫理觀念一直支持著這種代代相傳的血緣聯(lián)系、地緣聯(lián)系、經(jīng)濟聯(lián)系和其他聯(lián)系的老年人與子女之間的社會關系。^[5]李玲、許定波認為老人與成年子女間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，即便沒有同住在一起。^[6]隨著交通以及通訊設施的改善，老人無論是長期還是日常的生活照顧都可以依靠子女。熊躍根認為成年子女是老人非正式支持網(wǎng)絡中的重要基礎^[7]。齊銥認為家庭支持對于老年人的照顧非常重要。許多統(tǒng)計資料表明，越來越多的老年人可能不再與他們的子女生活在一起，不住在一起，并不一定妨礙子女照顧父母，但是地理上的隔離在客觀上給成年子女照顧老人帶來了許多困難。^[8]子女照顧老人，不但家庭內(nèi)部角色之間存在沖突，而且經(jīng)濟上也有較大的壓力。照顧老人是一件瑣碎的工作，照顧工作不僅包含有關心和愛的情緒在內(nèi)，同時也包含了一系列的任務和責任。老人的子女是主要照顧者，很多國外的研究都指出除了配偶以外，子女是老人的主要照顧者以及支持來源，而且女兒在照顧工作方面比兒子還多。

社會嵌入理論為居家養(yǎng)老提供了理論支撐。該理論認為任何個人都不是孤立的，都是嵌入在特定社會結構和關系網(wǎng)絡之中的，通過特定的社會關系網(wǎng)絡獲得社會支持，以及信息、情感、服務等其他社會資源。社會嵌入性簡稱嵌入性，該理論的代表人物是格蘭諾維特，他繼承和發(fā)揚了前人關于嵌入性概念的解釋并提出自己的觀點，他的嵌入性概念既反對社會化不足的概念，也反對過度社會化的概念。他指出，行動者既不可能脫離社會背景采取行動作出決策，也不可能是規(guī)則的奴隸；相反，行動者在具體的動態(tài)的社會關系制度中追求目標的實現(xiàn)。所以嵌入性概念并不完全否定這兩種社會化，而是主張兩者的相互支持，主張個體與結構兩者之間的融合和互動。

社會嵌入理論和現(xiàn)代社會發(fā)展證明，老年人仍然需要繼續(xù)社會化，主要的理由之一在于角色的轉換。這種轉換及影響的表現(xiàn)有四個。（1）勞動角色轉換為供養(yǎng)角色，這容易使老年人產(chǎn)生經(jīng)濟危機感。（2）決策角色轉換為平民角色（在家庭中由“家長”角色轉換為被動接受照顧的角色），它容易使老年人產(chǎn)生“被拋棄感”和寂寞感。（3）工具角色轉換為感情角色。工具角色是指人們肩負著一定的社會公職，在社會政治、經(jīng)濟、文化各領域占據(jù)著主體地位，他們所扮演的角色是為了某種特殊的目的，如職業(yè)上的角色。情感角色是為滿足身心情感的角色，比如在家庭中父母、子女間的角色。這種角色的轉換使老年人常常碰到性別角色模糊問題以及伴隨而產(chǎn)生的老年夫妻之間的沖突。（4）父母角色轉換為祖父母角色。除了角色轉換外，老年人還將遭遇多重“突然失去”的威脅，如子女情感支持的突然失去（子女成家分居），老年人進入“空巢”（家庭）、健全身體的突然失去（疾病并可能面臨肢殘或死亡）、配偶的突然失去（喪偶并帶來心理健康上的問題）。所有這一切對老年人而言都是將要面臨的新問題，都需要通過繼續(xù)社會化，加強學習，提高修養(yǎng)和不斷自我調(diào)整來予以解決。居家養(yǎng)老是老年人繼續(xù)社會化的一個很好的平臺，通過社區(qū)為老年人提供的各種服務，可以使老年人在角色轉換過程中能夠更好地地應對。

（二）居家養(yǎng)老的可行性

2000年，全國社會福利社會化工作會議提出，努力建設居家為基礎，社區(qū)為依托，福利機構為補充的老年人福利服務體系。2001年開始，民政部在全國推進社區(qū)老年福利服務星光計劃，旨在通過福利金資助，社會力量幫扶，各級財政投入和街道居委會籌集資金共同建設，為社區(qū)老年人提供福利服務。據(jù)此，各省市在實踐中積極探索適合本地區(qū)的養(yǎng)老模式。在這個政策指導下，全國多個城市正在試行居家養(yǎng)老，這種新型的城區(qū)養(yǎng)老模式借鑒國外的成熟經(jīng)驗，結合中國國情，把政府提供的養(yǎng)老保障服務和家庭居住養(yǎng)老結合起來，發(fā)展出一個新的養(yǎng)老模式，可以更好地滿足老年人的養(yǎng)老服務，極大地降低了社會成本。其中，浙江省城區(qū)居家養(yǎng)老模式尤其突出，取得了較好的社會效果，得到了中央和社會群眾的好評。

在中國目前社會養(yǎng)老難以一蹴而就、真正意義上的社會化的養(yǎng)老在實踐中難以實現(xiàn)經(jīng)濟支持的情況下，居家養(yǎng)老的作用及其重要性顯得更為突出。居家養(yǎng)老是社會轉型期養(yǎng)老方式的最佳選擇，它與城市社會化養(yǎng)老密切相關。作為后者的過渡形式，居家養(yǎng)老充分體現(xiàn)了格蘭諾維特所提出的“適度社會化”的理念。中國老年人雖然比較看重家庭成員的作用，但隨著社會的發(fā)展和文化的變遷，中國老年人對家庭的依賴性越來越弱，養(yǎng)老方式將呈現(xiàn)多元化，居家養(yǎng)老將成為現(xiàn)階段及未來一定時期城市養(yǎng)老的重要方式。

從老年人的居住方式角度而言，居家養(yǎng)老是指老年人養(yǎng)老的居住方式是在自己的家庭，而非集中居住在各養(yǎng)老機構。家庭養(yǎng)老并不都是居家養(yǎng)老，也有些老人自費或家庭其他成員提供費用到福利院或者托老所去養(yǎng)老。居家養(yǎng)老雖是養(yǎng)老的一種主要形式，它是從養(yǎng)老的居住方式角度而言，是相對于集中居住在各種機構養(yǎng)老的一種分散在家庭居住的養(yǎng)老形式；家庭養(yǎng)老雖也是養(yǎng)老方式的一種主要形式，但它是就養(yǎng)老費用和生活服務由誰提供或承擔而論的，是相對于由社會供養(yǎng)的一種由家庭供養(yǎng)的養(yǎng)老形式。居家養(yǎng)老最早是英國政府為使老人留在社區(qū)和家庭，鼓勵家庭照顧有需要的人士而采取的一種政策措施。^[9]有研究發(fā)現(xiàn)，老人經(jīng)常會從家庭那里獲得日常生活、活動方面的幫助，從經(jīng)濟邏輯的角度分析，居家養(yǎng)老是一種最經(jīng)濟的公共消費和善用社會有限資源的辦法。但“居家養(yǎng)老”絕不是以犧牲家庭成員特別是配偶和子女的幸福、降低自身生活質(zhì)量為代價的。西方推行居家養(yǎng)老是有前提的，是一定要配以“社區(qū)照顧”作為補充方式。為解決家庭核心化與老年人居家養(yǎng)老的矛盾，學界主張大力發(fā)展社區(qū)助老服務，從而為居家養(yǎng)老的老年人提供全方位的服務?！?982年維也納老齡問題國際行動計劃》強調(diào)“應該設法讓年長者能夠盡量在自己的家里和社區(qū)獨立生活”，并且建議“社會福利服務應該以社區(qū)為基礎，向老年人提供各方面的服務”。1992年，聯(lián)合國通過的《老齡問題宣言》強調(diào)，“以社區(qū)為單位，讓老人盡可能長期在家里居住”^[10]。

目前國內(nèi)相關研究文獻對發(fā)展居家養(yǎng)老的作用進行了分析，根據(jù)其側重點不同，可分為兩類。一類是從中國機構養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老面臨困境角度對居家養(yǎng)老作用的研究。首先，中國人口老齡化的一大特點是“未富先老”。65歲及以上老年人口比重達到7%的發(fā)達國家人均國民生產(chǎn)總值一般在10000美元以上，而中國進入老年型國家時僅有1000美元左右。這種“未富先老”還體現(xiàn)在文化教育、衛(wèi)生水平、產(chǎn)業(yè)結構、地區(qū)和城鄉(xiāng)差別等方面，這決定了中國不可能照搬西方福利國家的方式。另一類是從老年人各方面需求角度對居家養(yǎng)老作用的研究。首先，從傳統(tǒng)角度，居家養(yǎng)老符合多數(shù)老年人的傳統(tǒng)觀念。^[11]養(yǎng)老院缺乏“家”的感覺，不符合中國“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念，并且集中宿舍式的生活使老年人失去了適應社會的能力。其次，從經(jīng)濟學角度，居家養(yǎng)老既可充分利用現(xiàn)有的家庭物質(zhì)資源，如住房及生活設施等，又可根據(jù)老年人多年的生活習慣安排日常生活，節(jié)省開支的同時有利于保證老年人生活質(zhì)量。^[12]第三，從心理學角度，居家養(yǎng)老有利于老年人的身心健康。在養(yǎng)老機構中的老年人遠離自己生活過的社區(qū)，心理上易產(chǎn)生一種被家人和社會冷落的孤獨感；而且在養(yǎng)老機構中常目睹同伴們死去，容易產(chǎn)生額外的心理恐懼和精神壓力。在自己長期生活過的社區(qū)中養(yǎng)老，熟悉的環(huán)境能幫助他們保持原來的生活習慣，親朋好友、熟人也能使老年人精神愉悅。

（三）我國社區(qū)居家養(yǎng)老模式的比較與借鑒

1．杭州市上城區(qū)政府出資主導的“標準化居家養(yǎng)老模式”

杭州市上城區(qū)居家養(yǎng)老模式整合民政局、上城區(qū)居家養(yǎng)老服務指導中心、街道辦事處、居委會、居家養(yǎng)老服務實體力量，構建了政府主導、涉老部門協(xié)同、以家庭為基礎、社區(qū)為依托、社會參與的工作格局。杭州市上城區(qū)的居家養(yǎng)老模式的核心是在全國范圍內(nèi)率先制定《居家養(yǎng)老服務與管理規(guī)范》，針對上城區(qū)居家養(yǎng)老服務工作規(guī)范化的要求，通過對居家養(yǎng)老服務的規(guī)范化，建立工作規(guī)章制度，向社區(qū)老年居民提供規(guī)范化的居家養(yǎng)老服務，使居家養(yǎng)老成為服務基層社會，造福社區(qū)居民的載體。這個規(guī)范性規(guī)章制度是在質(zhì)量技術監(jiān)督局的指導下制定的，制度明確規(guī)定了管理機構、居家養(yǎng)老服務實體的職責，并對服務對象與工作內(nèi)容進行了界定，將各類養(yǎng)老服務工作定性、定量編制，對服務人員的工作進行職業(yè)考核。這個規(guī)范性文件第一次將上城區(qū)居家養(yǎng)老模式從規(guī)章制度上固定下來，有效提高了居家養(yǎng)老服務質(zhì)量，提高了其社會保障的公平性，運行效率大大提高。

2．寧波市海曙區(qū)政府購買服務的社會化居家養(yǎng)老模式

寧波海曙區(qū)由政府出資，向非營利組織——海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務，社區(qū)落實居家養(yǎng)老服務員，每天上門為轄區(qū)內(nèi)600余名高齡、獨居的困難老人服務。社區(qū)服務中心啟用“81890”（“撥一撥就靈”）服務熱線，即時響應老人的需求。

3．北京市“無圍墻養(yǎng)老院”模式

2005年北京市西城區(qū)月壇街道開始探索居家養(yǎng)老服務模式，通過住養(yǎng)、日托、日間照料等形式開展專業(yè)化居家服務，探索新時期居家養(yǎng)老的運行機制。街道依托街道社區(qū)服務中心建立了相應的居家養(yǎng)老服務機構，為老年人提供各種直接上門服務。例如家政服務、生活照料、購物、就醫(yī)等，同時注重他們的心理健康，積極組織老年人開展多種形式的體育文化娛樂活動，組成了太極拳隊、老年人門球隊、時裝模特表演隊、書畫社、老年人合唱團、秧歌隊、舞蹈隊等各種興趣活動小組，豐富了老年人的精神文化生活，這種養(yǎng)老模式被老百姓形象地稱為“無圍墻養(yǎng)老院”。

4．上海市“居家養(yǎng)老服務券”模式

上海的養(yǎng)老政策“因類而異”：對三無、五保老人、優(yōu)撫對象和有特殊貢獻的老人，由政府購買服務；對低保老人、高齡老人、生活困難老人，由政府補貼服務費用；對身體健康、有經(jīng)濟支付能力的，則實行優(yōu)惠低償?shù)氖袌龌?。各個區(qū)縣“居家養(yǎng)老服務指導中心”應運而生，尤其必須提到的是“居家養(yǎng)老服務券”，服務券的分發(fā)按照一年12個月，每月1張服務券，券上分有“輕度”、“中度”、“重度”幾類等待打鉤的服務評估等級。不同的服務等級，對應的分別是高限為200元/月、300元/月、400元/月的服務補貼。內(nèi)容涵蓋陪醫(yī)，也有幫助打掃衛(wèi)生、洗衣做飯等。

5．大連市“家庭養(yǎng)老院”模式

2002年，大連市沙河口區(qū)民權街道推出了“家庭養(yǎng)老院”的社區(qū)養(yǎng)老福利服務形式?！凹彝ヰB(yǎng)老院”立足社區(qū)，利用老人現(xiàn)有的住房把養(yǎng)老院建立在老人家里，充分調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的下崗失業(yè)女工，對其進行相應培訓，使其成為標準的養(yǎng)護員，在老人家里上崗，把養(yǎng)老服務送到老人家里。家庭養(yǎng)老院不僅可使老人居家享受到打掃衛(wèi)生、洗衣、買菜、做飯、巡診、醫(yī)療、護理、溫馨交談等服務，也符合老人喜歡家庭氛圍，喜歡居家養(yǎng)老的心理要求。大連的家庭養(yǎng)老院分為三個層級：第一層級是街道家庭養(yǎng)老院，院長由街道主管民政工作的副主任兼任，主要負責制定各項工作制度和管理辦法，協(xié)調(diào)相關部門的關系，籌集家庭養(yǎng)老院的慈善基金；第二層級是社區(qū)居委會的社區(qū)家庭養(yǎng)老服務站，站長由居委會主任兼任，主要負責征求養(yǎng)護對象的意見，安排居家養(yǎng)老的工作任務，管理社區(qū)養(yǎng)護員；第三層級是家庭養(yǎng)老院的成員，由一戶居家養(yǎng)護對象和一名養(yǎng)護員組成。

綜合上述文獻，大部分學者認為，中國的養(yǎng)老制度發(fā)展方向應該是居家養(yǎng)老和規(guī)范化的社區(qū)服務相結合，以家庭養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老服務為依托，機構養(yǎng)老為補充，這將是未來社會養(yǎng)老的主要模式。社區(qū)居家養(yǎng)老模式是以居家老人家庭照料為主，社區(qū)養(yǎng)老機構照料為輔。在為居家老人照料服務方面，又以上門服務為主，托老所服務為輔。該模式借鑒了西方發(fā)達國家的社區(qū)照顧理論，結合中國實際情況，首先在北京、上海等老齡化比較嚴重的城市發(fā)展起來的一種整合社會各界力量的養(yǎng)老模式，并取得了不錯的效果。相較于國外發(fā)達成熟的居家養(yǎng)老模式，中國仍處于摸索階段，各地都根據(jù)本地情況作了若干嘗試，取得了一定的社會效果，但是其模式還很不成熟，需要各級政府和學者進一步探討和研究。

自2004年《浙江省人民政府辦公廳轉發(fā)省老齡委工辦、省民政廳關于加強城市社區(qū)老齡工作意見的通知》（浙政辦發(fā)〔2003〕67號）下發(fā)以后，浙江省各地特別是大中城市實施了“3587工程”，開展了居家養(yǎng)老“生活照料網(wǎng)絡”建設。2006年4月，浙江省政府出臺《關于促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》，從政策上鼓勵各種社會力量投入“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構照料為輔助”的養(yǎng)老服務體系建設。絕大部分市和經(jīng)濟強縣相繼出臺了具體實施意見，中心城區(qū)探索居家養(yǎng)老服務工作初見成效，服務的內(nèi)容涵蓋了緊急救助、家政服務、生活護理、日間照料、配送餐、精神慰藉等方面，初步形成了政府為特殊困難老人購買服務，專門服務機構為居家老人提供低償、微利服務，志愿者隊伍為居家老人提供無償服務的工作格局。從2007年起，有條件的地方如杭州、寧波、嘉興、金華、臺州、舟山等市的29個縣（市、區(qū)）還將居家養(yǎng)老服務向農(nóng)村延伸，惠及更多的老年人。截至2008年10月，除15998名老人享受政府買單服務外，其他結對幫扶、志愿者照料和社區(qū)、中介組織低償或有償?shù)确找灿牲c到面不斷擴大，廣大城鄉(xiāng)老年人得到了實實在在的實惠。對此，陳加元副省長曾多次批示對此予以肯定，回良玉副總理也專門對寧波市海曙區(qū)的經(jīng)驗作過批示；《人民日報》、《浙江日報》、中央及省市電視臺等主流媒體也多次進行過報道。

雖然浙江省逐步建立了居家養(yǎng)老制度，并在實際運行中取得了一定的成績，受到了諸多肯定，但是在浙江省老齡化加速的趨勢下，任務是長期而艱巨的，如何進一步總結經(jīng)驗，在現(xiàn)有的城區(qū)居家養(yǎng)老模式的基礎上，提煉出可以在全省范圍內(nèi)推行的居家養(yǎng)老模式，是社會保障部門的一個重要研究方向。

二、杭州市上城區(qū)政府出資主導的“標準化模式”

杭州市上城區(qū)是杭州歷史文化底蘊深厚的一個老城區(qū)，也是浙江省人口老齡化比率最高的一個城區(qū)，60歲以上的老人有6．5萬人，占全區(qū)總人口的20．5%。杭州市上城區(qū)是“全國養(yǎng)老服務社會化示范試點區(qū)”之一，自2005年被確定為試點區(qū)以來，經(jīng)過三年的探索和實踐，在杭州市率先推出并實施了以“養(yǎng)老在家里，我們來幫你”為主題的居家養(yǎng)老惠民工程，構建了“七化一結合”的養(yǎng)老服務新體系，即“投資多元化、運作市場化、管理規(guī)范化、對象大眾化、服務人性化、隊伍專業(yè)化、手段信息化、專業(yè)服務與志愿者服務相結合”，先后出臺了《上城區(qū)居家養(yǎng)老服務工作實施意見》、《上城區(qū)推進養(yǎng)老服務社會化意見》、《上城區(qū)福利機構管理改革實施意見》等文件，2008年還出臺了《居家養(yǎng)老服務評估標準》，通過杭州市質(zhì)量技術監(jiān)督局的驗收，并以杭州市地方標準的形式予以頒布，有效推進了和諧社區(qū)的標準化、科學化建設。此外，上城區(qū)專門成立“養(yǎng)老服務社會化領導小組”，下設養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務、文化教育和司法維權五個指導中心，養(yǎng)老服務社會化程度有了新的突破和提升。

杭州市上城區(qū)大力發(fā)展老年福利事業(yè)，在促進為老服務的社會化上取得了較好的成績。僅2008年，全區(qū)有1700人享受由政府買單的居家養(yǎng)老服務，政府投入資金達240萬元。對“橄欖型”的中部和頂部，通過服務引導，老人向為老服務專業(yè)機構自行購買居家養(yǎng)老服務的平均每月3000小時計2．5萬元，全年消費累計達30萬元；向中介服務企業(yè)找保姆服務和家政服務的平均每月11200小時計11．2萬元，全年消費累計達134萬元。全區(qū)共有45600多名老人享受居家養(yǎng)老服務，占老人總數(shù)的70%，產(chǎn)生了較好的社會效益和經(jīng)濟效益。

（一）黨政重視，科學規(guī)劃，構建三個體系

杭州市上城區(qū)區(qū)委、區(qū)政府將發(fā)展為老服務事業(yè)、破解養(yǎng)老服務難題、推進養(yǎng)老服務社會化進程，提上重要議事日程上來，制定了《上城區(qū)老年人福利事業(yè)發(fā)展綱要》，并出臺《上城區(qū)養(yǎng)老機構社會化改革實施意見》。為切實加強對養(yǎng)老服務社會化工作的領導，還專門成立了由區(qū)委書記為組長，相關部門領導為主要成員的上城區(qū)創(chuàng)建養(yǎng)老服務社會化示范區(qū)工作領導小組。領導小組下設養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務、文化教育和司法維權五個指導中心，為街道、社區(qū)和民營組織開展養(yǎng)老服務進行分類指導，為養(yǎng)老對象提供全方位的服務。

上城區(qū)還實施了“養(yǎng)老在家里，社區(qū)來幫你”為主題的居家養(yǎng)老“惠民工程”，對不同對象的老人，采用不同辦法，給予保障。一是組織體系。采取區(qū)、街道、社區(qū)與中介服務實體“三級管理，四級運作”的模式。區(qū)居家養(yǎng)老服務工作領導小組牽頭協(xié)調(diào)，制定相關政策、措施。街道居家養(yǎng)老服務中心負責對社區(qū)和中介服務機構的監(jiān)督和管理。社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作站負責服務對象調(diào)查和服務申請受理。中介服務實體負責上門服務。二是運作體系。各街道根據(jù)本區(qū)域實際情況，培育民間組織或依托敬老院，成立居家養(yǎng)老服務所等專業(yè)機構。對大多數(shù)社會老人，積極引導他們轉變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，自己掏錢向居家養(yǎng)老專業(yè)服務機構購買服務，服務項目設置不僅有生活料理、外出購物，出門陪侍、陪醫(yī)護理，還有讀報、陪聊等精神慰藉特色服務。對少數(shù)困難老人，政府投入資金，向每位服務對象發(fā)放每月70—420元不等的居家養(yǎng)老服務券。為搞好企業(yè)退休人員社會化管理服務，各街道還成立了殯儀服務站，方便老人家屬料理后事，取得社會效益和經(jīng)濟效益雙豐收。三是保障體系。做到制度保障、資金保障、場地保障。為有效推進居家養(yǎng)老服務工作，上城區(qū)出臺了《關于開展“居家養(yǎng)老”服務工作的實施意見》、《推進社會養(yǎng)老機構社會化的實施意見》等文件，將居家養(yǎng)老服務作為區(qū)委、區(qū)政府的一項重要工作來抓。資金籌措采取“一塊三點”的辦法：“一塊”，就是區(qū)財政切一塊；“三點”就是街道貼一點、社會力量捐一點、個人出一點。各街道為老服務中心和社區(qū)為老服務所提供工作場地和活動場地，并與社區(qū)福利服務設施相結合，開展老年食堂、老年洗衣房、日托所等精品亮點設施創(chuàng)建工作，為老人提供良好的活動環(huán)境。

（二）社會參與，加快發(fā)展

杭州市上城區(qū)區(qū)委、區(qū)政府廣泛動員街道、社區(qū)、中介服務機構和轄區(qū)各行各業(yè)積極參與，初步形成了“以政府為主導、以街道社區(qū)為依托、以福利機構為骨干、以居家養(yǎng)老為基礎、以專業(yè)化服務為主體、以全社會共同參與”的養(yǎng)老服務社會化新體系。

為進一步整合為老服務資源，培育一批守信譽、講質(zhì)量、服務優(yōu)的品牌企業(yè)和中介組織，提高為老服務水平，推進養(yǎng)老服務社會化，杭州市上城區(qū)在全國成立了首個“為老服務聯(lián)盟”，通過整合社會資源，將品牌好、服務優(yōu)的企業(yè)和中介組織吸納為聯(lián)盟成員，從而真正實現(xiàn)了社會化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務。首先，轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、中介服務機構等經(jīng)申報和審核，可成為聯(lián)盟成員單位，為全區(qū)老年人提供家政、送餐、購物等各種服務。其次，聯(lián)盟成員單位履行誠信、優(yōu)質(zhì)服務，就可給予“三權”，即“掛牌權”、“入網(wǎng)權”（納入上城區(qū)建立的“一冊三網(wǎng)”社區(qū)服務信息平臺）和“授星權”（授區(qū)星級服務點）。通過此種有效激勵機制，在提高聯(lián)盟成員單位形象、知名度的同時，確保了為老服務的優(yōu)質(zhì)和規(guī)范，并促使聯(lián)盟成員單位良性競爭，優(yōu)勝劣汰，營造了社區(qū)服務業(yè)向社會化方向健康發(fā)展的良好氛圍，從而有效推進了養(yǎng)老服務社會化進程。

（三）政策扶持，引入民辦非企業(yè)組織

為鼓勵民間資本、社會力量投資參與養(yǎng)老服務，杭州市上城區(qū)區(qū)委、區(qū)政府采取了多項扶持政策。首先，制定了優(yōu)惠政策，在市政府給予每張床位2000元一次性開辦費支持的基礎上，又給予每張床位每月60元的床位補貼。其次，區(qū)委、區(qū)政府與臺灣唯新集團、在水一方互助會等一批企業(yè)和民辦非企業(yè)組織簽訂合作協(xié)議，由其先期投入、興辦實體，由此共吸納社會資金1000余萬元。再者，與區(qū)衛(wèi)生部門聯(lián)系，改造衛(wèi)生院，成立臨終關懷醫(yī)院，設臨終關懷床位60張，服務設施逐年遞增。

在居家養(yǎng)老惠民工程中，杭州市上城區(qū)采取“政府主導，街道、社區(qū)為依托，中間組織和福利機構負責上門服務”，實行了“三級管理，四級運作”的管理模式。在管理架構上，各街道建立“居家養(yǎng)老”指導中心，社區(qū)建立“居家養(yǎng)老”工作站。在實施形式上，采取了政府買單、購買服務的辦法，向所有政府需要提供養(yǎng)老服務的老人發(fā)放服務券。在宣傳引導上，街道、社區(qū)通過加大力度，上門做好思想工作，引導老人們轉變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，建立“養(yǎng)老消費”新概念。在資金籌集上，采取“一塊三點”的辦法，區(qū)政府財政先期投入啟動資金200萬元，多方再籌資，一起為“居家養(yǎng)老”工程提供充足的資金保障。通過上述一系列的舉措，居家養(yǎng)老惠民工程在全區(qū)得到順利開展。

全社會積極參與養(yǎng)老服務事業(yè)的氛圍在杭州市上城區(qū)基本形成，志愿者廣泛參與的熱情蔚然成風。其中南星街道“個十百千萬”志愿服務模式，湖濱街道“時間銀行”、“助老機制”，被評為全國先進社區(qū)。居家養(yǎng)老惠民工程在解決為老服務的同時，也開辟了新的就業(yè)崗位，實現(xiàn)了雙贏。

（四）建設隊伍，規(guī)范運作

杭州市上城區(qū)在養(yǎng)老服務隊伍建設上，采取專業(yè)服務與志愿者相結合的辦法。在居家養(yǎng)老與其他養(yǎng)老服務工作中，首先強調(diào)專業(yè)隊伍建設。如今，全區(qū)的6個街道中，共培育服務機構6家，專業(yè)服務人員已達215名，加上12所敬老機構、老人公寓、托老所等老年福利機構從業(yè)人員共458人。這些養(yǎng)老服務從業(yè)人員都經(jīng)過了專門的技能培訓，并在取得相應資格證書后方可上崗。同時，上城區(qū)還定期不定期地組織各類知識業(yè)務培訓，以不斷提高服務隊伍的知識水平和服務意識，塑造一支愛崗敬業(yè)的優(yōu)秀隊伍，為老人提供專業(yè)化、人性化服務。

在創(chuàng)新探索養(yǎng)老志愿服務新途徑方面，杭州市上城區(qū)更是百花齊放，涌現(xiàn)出一批全國性的先進單位和示范街道。南星街道首創(chuàng)“個十百千萬”志愿者服務模式，即一個協(xié)會、十大項目、百支隊伍、千人服務、萬人受益，為老人送去溫馨照顧，被評為全國志愿者服務先進單位。湖濱街道則創(chuàng)設“時間銀行”——服務儲蓄存與取制度，提出“今天我為你服務，明天你為我服務”的口號，推出了低齡老人服務高齡老人，為困難老人請“生活管家”等管理創(chuàng)新模式，為老人提供住、行、醫(yī)、樂等多方面的上門服務，激活志愿者服務運轉機制，被評為首批全國社區(qū)志愿服務示范街道。望江街道以健全的組織機構為基礎環(huán)節(jié)，以居民需求為重點環(huán)節(jié)，以社區(qū)互助會為中介環(huán)節(jié)，以“保育”、“反哺”為亮點環(huán)節(jié)，以區(qū)域共建為關鍵環(huán)節(jié)，精心構建社區(qū)志愿服務新體系，被評為第二批全國社區(qū)志愿服務示范街道。

（五）創(chuàng)新模式，強化特色

杭州市上城區(qū)確立養(yǎng)老服務社會化發(fā)展的基本思路，明確“橄欖型”發(fā)展目標，積極引進以培育民辦非企業(yè)組織參與養(yǎng)老服務事業(yè)，在探索養(yǎng)老服務社會化、市場化、專業(yè)化的基礎上，首創(chuàng)“為老服務聯(lián)盟”、“一冊三網(wǎng)”信息平臺，并以該平臺為依托，整合社會資源，開展多渠道、多特色、人性化的服務。并由此形成政府、民間組織、服務對象及加盟單位多贏的局面。經(jīng)過五年來的探索與實踐，全區(qū)精心構建了一個“投資多元化、運作市場化、管理規(guī)范化、對象大眾化、服務人性化、隊伍專業(yè)化、手段信息化、專業(yè)服務與志愿者服務相結合”的“七化一結合”養(yǎng)老服務社會化新體系。政府投入、吸納民間資本共計6000余萬元，新建床位200余張，星光老年之家71個，引進一批信譽好、服務優(yōu)的中介服務實體，采用政府購買服務、服務實體上門服務的形式，為3000余位困難和高齡老人提供生活照料、陪醫(yī)購物、精神慰藉等多種服務，服務內(nèi)容和方法日趨人性化。居民的養(yǎng)老觀念得到轉變，有經(jīng)濟能力的老人則通過自己購買服務，享受到政府低償優(yōu)質(zhì)服務，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老服務全覆蓋。

（六）“七化一結合”

投資多元化。區(qū)政府投入6000萬元，新建敬老院、老人公寓等福利機構3家，新增床位200余張，“星光老年之家”71個，總面積達14800平方米。在加大政府投入的同時，還通過政策扶持，積極引導老年人福利事業(yè)向“投資多元化”方向發(fā)展。近年來，上城區(qū)與3家企業(yè)、民間組織合作實行公辦民營，吸引民間資金1000萬元。

運作市場化。區(qū)政府提出“福利為本、服務為先、優(yōu)勝劣汰”的改革基調(diào)和租金適當優(yōu)惠的政策，采取“公辦民營、管辦分離”的形式，使福利機構的效率明顯提高，生存能力不斷增強。對原公辦福利機構進行改制，引進了一批信譽好、服務優(yōu)的中介服務實體，作為社會化運作的主體，面向社會自主經(jīng)營、自負盈虧，增強了福利機構的競爭力。

管理規(guī)范化。為了不斷推進養(yǎng)老服務社會化進程，做到規(guī)劃有保障、組織有保障、制度有保障，上城區(qū)每年制訂老齡工作實施意見、社區(qū)服務業(yè)發(fā)展計劃，并先后出臺了《開展創(chuàng)建養(yǎng)老服務示范街道的通知》、《福利機構改革管理辦法》等文件。對街道、社區(qū)、服務實體人員進行專業(yè)培訓，對其工作進行檢查考核，并專門成立“杭州華愛老年事務發(fā)展中心”，就居家養(yǎng)老機構、老年食堂管理、養(yǎng)老護理員職業(yè)技能培訓、涉老事務咨詢、中介機構等進行管理監(jiān)督。為促進本城區(qū)居家養(yǎng)老服務與管理的規(guī)范化和標準化，還專門制定了《居家養(yǎng)老服務與管理規(guī)范》，規(guī)定了居家養(yǎng)老服務與管理的術語和定義、管理機構職責、服務對象與工作內(nèi)容、管理要求、檢查與考核。

對象大眾化。杭州市上城區(qū)推出的以“養(yǎng)老在家里，我們來幫你”為主題的居家養(yǎng)老惠民工程，利用“低成本、廣覆蓋”的優(yōu)勢，對不同對象的老人采用不同辦法，給予保障。首先，對全區(qū)18名“三無”老人實行入院集中供養(yǎng)；其次，對958位低保、困難老人以及2000余名80歲和85歲以上的空巢、獨居老人通過“政府買單、上門服務”的辦法給予居家養(yǎng)老；再者，對1300余位有養(yǎng)老需求的老人，積極引導他們轉變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，通過自行購買，享受到低價優(yōu)質(zhì)的服務。通過各種養(yǎng)老福利機構的服務和居家養(yǎng)老惠民工程的實施，較好地滿足了廣大老年人養(yǎng)老服務的各種需求，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老服務全覆蓋。

服務人性化。在實施居家養(yǎng)老服務過程中，承擔養(yǎng)老服務的中介機構，在項目設置上體現(xiàn)“以人為本”、“人性化服務”的理念，服務項目不僅有生活照料、外出購物、陪醫(yī)護理，還有讀報、陪聊和精神慰藉等特色服務。

隊伍專業(yè)化。對養(yǎng)老服務從業(yè)人員，全區(qū)各街道實行公開招聘，在政府政策的支持下，擇優(yōu)錄取一批養(yǎng)老服務員。按照《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》的要求，由中介機構、福利機構負責專業(yè)培訓，通過考核持證上崗，不斷加強、提高養(yǎng)老服務隊伍的知識化和專業(yè)化建設。并根據(jù)與老人習俗相近的要求，吸收280余名本地“4050”人員從事居家養(yǎng)老服務，深受老人歡迎。

手段信息化。杭州市上城區(qū)打造社區(qū)服務“一冊三網(wǎng)”信息平臺?！耙粌浴奔淳幱∫槐尽渡铣菂^(qū)便民服務手冊》，收錄各類社區(qū)服務信息?！叭W(wǎng)”即電話服務網(wǎng)、電視服務網(wǎng)和電腦服務網(wǎng)，提供方便、快捷的信息服務。通過“一冊三網(wǎng)”信息化平臺，逐步實現(xiàn)“5A”服務目標。另外，上城區(qū)還與電信、市120急救中心聯(lián)合開發(fā)了“一鍵通”應急呼叫器，投入30余萬元為968名老人免費安裝使用，被老人們親切地稱為“放心的電子保姆”。

專業(yè)服務與志愿者服務相結合。上城區(qū)實施居家養(yǎng)老惠民工程主要以專業(yè)服務為主，志愿者服務為補充，不斷擴大服務范圍，延伸服務觸角，滿足各類養(yǎng)老服務需求，使老人享受到更專業(yè)化、多樣化的服務。

（七）服務全面，群眾滿意

在興建、改建一批社會福利機構的基礎上，近年來，杭州市上城區(qū)采取多元化投資手段，使原有設施不斷升級，還新辦了老年食堂22家、洗衣房15個、日托所65家，增設臨終關懷醫(yī)院1家等。隨著福利機構和福利設施規(guī)模的擴大、服務能力的提升，“三無”老人和困難老人實現(xiàn)了集中供養(yǎng)，一般社會老人享受機構上門的優(yōu)質(zhì)低價服務，以及少數(shù)經(jīng)濟寬裕的老人享受高層次養(yǎng)老服務等不同需求都能得到基本滿足。根據(jù)最近調(diào)查顯示，在5000名老人的問卷調(diào)查中，表示“滿意”和“基本滿意”的有4750人，滿意率達95%以上。

總之，杭州市上城區(qū)在推進養(yǎng)老服務社會化工作方面，解放思想，大膽創(chuàng)新，從工作模式、運作機制、管理與服務等方面進行了多方積極探索，取得了較好的成績。他們?yōu)閯?chuàng)建以政府為主導、街道社區(qū)為依托、中介機構為服務實體、社會力量興辦福利設施、全社會廣泛參與的養(yǎng)老服務社會化工作體系示范區(qū)做出了榜樣。

三、寧波市海曙區(qū)政府購買服務的“社會化模式”

海曙區(qū)是寧波市的中心城區(qū)，現(xiàn)有60歲以上老人5．4萬人，占總人口的17．1%。其中，空巢獨居的老年人有2．6萬人，占老年人總數(shù)的47．9%。按國際通行標準，已進入老齡化社會。機構養(yǎng)老供給不足，家庭養(yǎng)老功能日益弱化，探索一種新的養(yǎng)老方式成為緊迫課題。從2004年3月開始，寧波市海曙區(qū)積極開展社會化居家養(yǎng)老的全新探索，構建起新型的社會化居家養(yǎng)老服務體系，經(jīng)過四年的實踐，海曙區(qū)的做法贏得了社會的普遍認同，尤其是老年人的歡迎。2005年寧波市海曙區(qū)成為唯一一家全國社區(qū)養(yǎng)老服務示范區(qū)。2008年海曙區(qū)“政府購買居家養(yǎng)老服務”獲得了第四屆中國地方政府創(chuàng)新獎優(yōu)勝獎，為寧波市捧回了第一塊“中國地方政府創(chuàng)新獎”獎牌。

（一）寧波市海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老模式實踐

寧波市海曙區(qū)實行“走進去”和“走出來”方式探索基本的社會化居家養(yǎng)老模式。

1．“走進去”方式

“走進去”，就是主要針對一些行動不方便的老年人，落實專門的居家養(yǎng)老服務員、照護員和義工提供上門服務。自實施居家養(yǎng)老工作以來，全區(qū)每年都有近600名高齡、獨居的困難老人享受到由政府出資購買的每天1個小時的居家養(yǎng)老服務。對于政府購買服務對象以外的其他困難老人的個性化需求，非營利性組織——海曙區(qū)星光敬老協(xié)會發(fā)動社會力量建立了一支由1255人組成的居家養(yǎng)老義工隊伍，與老年人結對進行親情關懷，廣大老年人成為這一政策的受惠者。此外，寧波市海曙區(qū)還推出了企業(yè)認購、個人認養(yǎng)、個人認購等多種服務選擇，進一步擴大了“走進去”的服務受惠面。

2．“走出來”方式

“走出來”，就是讓大部分行動方便的老年人，走出小家庭，融入社區(qū)大家庭。海曙區(qū)許多街道、社區(qū)相繼建立了帶有日托服務功能的居家養(yǎng)老綜合服務中心，向社區(qū)老年人提供日托、就餐、康復、休閑娛樂、學習聊天等各種服務。目前，海曙區(qū)共有4家街道養(yǎng)老服務中心、13家社區(qū)養(yǎng)老服務中心，居家養(yǎng)老服務中心提供的不僅是物質(zhì)性的服務，更重要的是搭建起老人之間精神、情感方面的互動和交流平臺，不少社區(qū)民間組織得到了孕育和成長。

（二）寧波市海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老體系的運作方式

1．政府扶持，為老人購買服務

作為一項復雜的社會系統(tǒng)工程，政府是居家養(yǎng)老工作的發(fā)起者和規(guī)劃者。幾年來，寧波市海曙區(qū)一直把居家養(yǎng)老列入年度重點工作，在每年的全委擴大會議和兩會等重要會議上，從政策、規(guī)劃、財政等方面進行部署和推進。于2004年出臺了《海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作實施意見》，并在黃金地段無償提供了活動場地。每年有150萬元服務成本列入財政預算，從2007年8月起，服務成本由原來的每人每年2000元增加到2400元，財政預算也增加到204萬元，并按照政府購買服務財政撥款總額的5%的比例設立備用金，作為因病等其他特殊原因致貧服務對象的保障經(jīng)費，2008年全年全區(qū)共有710人次的老年人享受到政府購買的服務，另有28人次享受到企業(yè)認購的居家養(yǎng)老服務，有85人次個人出資購買了服務。此外，對新建的面向老年人的社區(qū)公共服務設施、設備及其日常運作進行了補助，累計資金達500余萬元。

2．社會參與，非營利機構扎實運作

社會事業(yè)社會辦是做大社會事業(yè)的基本趨勢。社會化居家養(yǎng)老自然離不開社會的參與，這也是家庭養(yǎng)老社會化這一思路的基本含義。寧波市海曙區(qū)政府通過向非營利性組織——海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買服務的方式，實現(xiàn)居家養(yǎng)老公益項目的有效運作。區(qū)星光敬老協(xié)會主要承擔居家養(yǎng)老服務對象、服務員、護理員的核定，服務員、護理員和義工的組織和培訓以及對服務質(zhì)量的監(jiān)督等工作。在海曙區(qū)的居家養(yǎng)老體系中，政府負責規(guī)劃、政策制定、資金投入，而協(xié)會作為中介組織負責組織實施，具體任務由社區(qū)承擔。發(fā)揮民間組織在社會管理、服務中的生力軍作用，這既有利于整合和培育社會力量，同時又促進了政府職能轉變，改變政府包攬社會一切事務包括公共服務的傳統(tǒng)做法。目前共有居家養(yǎng)老服務員271人、報名義工1255人、結對認購服務企業(yè)5家。

針對政府支付老人居家養(yǎng)老服務以外，區(qū)星光敬老協(xié)會還培訓義工，提出“服務今天，享受明天”的思想理念，通過“義工銀行”儲蓄勞務的方式，和政府購買服務對象以外的老年人結對上門服務，即每位參加義工的低齡退休老人都有一張卡，義工每提供一次服務，將服務情況記錄在卡，由服務對象簽字認可，協(xié)會存檔歸案，以后義工年紀大了，協(xié)會可以無償提供相應服務。

3．社區(qū)搭臺，“小家”變“大家”

社區(qū)是現(xiàn)代城市社會生活的基本形態(tài)。社區(qū)是個大家庭，居家養(yǎng)老這個“家”，也包括社區(qū)這個“家”。從一定意義上說，居家養(yǎng)老就是社區(qū)養(yǎng)老。社區(qū)在居家養(yǎng)老中發(fā)揮了主體性和基礎性的作用。社區(qū)的依托作用主要體現(xiàn)在提供需要上門并由政府支付成本購買服務的老年人對象、落實上門服務人員、提供面向大多數(shù)老年人的各項服務設施和服務項目。社區(qū)發(fā)揚鄰里互助的傳統(tǒng)美德，使老街坊成了好保姆，又解決了社區(qū)里下崗、失業(yè)困難人員的就業(yè)問題，在社區(qū)的居民之間架起了溝通互助的橋梁。2004年以來，區(qū)和街道兩級籌資，在有條件的社區(qū)建起了一批居家養(yǎng)老服務中心，日托夜歸，使老年人找回了久違的“老墻門”。除了硬件建設之外，社區(qū)還進一步完善社區(qū)老年協(xié)會等組織載體，充分發(fā)揮其作用，組織發(fā)動更多的社區(qū)老年人參與到居家養(yǎng)老中來；許多社區(qū)還與轄區(qū)醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構聯(lián)姻，發(fā)揮這些機構在居家養(yǎng)老中的作用等。

（三）寧波市海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老體系的功能

1．安全保障，建立老年人應急求助信息系統(tǒng)

為了有效地對居家老人實行安全應急救助，寧波市海曙區(qū)借助81890求助服務平臺對信息系統(tǒng)進行了改造升級，設計出專為老弱病殘人士方便使用的“81890一鍵通”電話機?！?1890一鍵通”電話機具有三大功能（即普通電話機的功能，“一鍵”撥通的功能以及8秒內(nèi)無操作、無通話自動接通的功能），對持有這種特制話機的用戶，“81890”事先將他們的有關信息，如姓名、住址、病史以及子女、物業(yè)、所在社區(qū)居委會或其他聯(lián)系人的電話輸入信息系統(tǒng)，只要按一下“一鍵通”，上述信息就會在“81890”電腦屏中自動顯示；如高危用戶拿起話機后，連撥鍵或訴說都有困難時，8秒鐘后，81890信息系統(tǒng)也會自動接通并顯示用戶信息，從而可實現(xiàn)第一時間迅速、合理地組織各種救助力量實施救助。目前，全區(qū)共有1718戶老年人安裝了“一鍵通”話機，其中由政府出資為困難、高齡、獨居的老人免費安裝的有200戶，使居家養(yǎng)老老人的安全保障問題得到了有效解決。

2．低價醫(yī)療，解決老年人“看病貴”問題

2006年，海曙區(qū)向2萬多名70周歲以上老人發(fā)放《海曙區(qū)社區(qū)基本醫(yī)療服務證》，使這些老人可以在區(qū)屬7個社區(qū)衛(wèi)生服務中心和24個服務站享受低價醫(yī)療。他們能享受的優(yōu)惠服務主要有三項：藥品、一次性醫(yī)療器械只收成本價；醫(yī)療人員技術勞務費免收；其他醫(yī)療費用打6折。這項面向低收入群體的社區(qū)基本醫(yī)療服務制度推出后，人均費用28．16元，比全區(qū)均費80元低65%。從2008年開始，低價醫(yī)療服務覆蓋到60周歲以上所有老年人。海曙區(qū)的“低價醫(yī)療”不僅以制度的形式來幫助老年人，還讓老年人可以自主選擇醫(yī)院看病，這種做法在浙江省尚屬首創(chuàng)。

3．義工招募，推進居家養(yǎng)老社會化

為提高居家養(yǎng)老的社會參與面，進一步推進海曙區(qū)居家養(yǎng)老社會化，2007年海曙區(qū)創(chuàng)辦了全國首家區(qū)級居家養(yǎng)老義工招募服務中心，向社會公開招募居家養(yǎng)老義工，使海曙區(qū)的義工隊伍形成了比較完善的區(qū)、街道、社區(qū)三級網(wǎng)絡體系。中心圍繞提升居家養(yǎng)老社會化程度的要求，最大限度地整合利用了社會服務資源，廣泛調(diào)動了社會成員參與的積極性，力求惠及更多的老年人。

4．精神養(yǎng)老，關注老年人精神生活

依托居家養(yǎng)老平臺，2008年海曙區(qū)在全區(qū)73個社區(qū)全面推行居家精神養(yǎng)老服務，采取多種精神養(yǎng)老服務方式，為獨居、喪偶、空巢老人提供精神生活服務，解決老人的孤獨寂寞問題，讓老人有交流、有參與、有事做。區(qū)政府專門撥款60萬元作為加強居家老人精神養(yǎng)老服務的啟動運作資金，海曙一家企業(yè)也主動拿出8萬元用于支持老年人精神養(yǎng)老。一是打造一支新型的居家養(yǎng)老友愛訪問員義工隊伍，主動走近獨居、空巢老人，排除老年人心理上的孤獨和寂寞；二是加強以鄰里守望為基礎的互助友愛小團隊建設，使更多老年人融入各種不同的小團隊；三是動員失偶單身老人參加寧波銀齡單身俱樂部，使更多的失偶單身老人結交新朋友；四是街道或社區(qū)成立獨居老人俱樂部、義工俱樂部等組織，給老年人創(chuàng)造一個交流和溝通的服務平臺，幫助孤獨寂寞的老年人重新接納他人和社會。

海曙區(qū)探索低成本親情化居家養(yǎng)老“兩走”模式的實踐，是對政府公共服務的拓展和深化。限于現(xiàn)實的條件，很多方面還需要進一步完善和探索，但關鍵是成功邁出了重要的第一步，創(chuàng)出了一條解決社會養(yǎng)老問題的新路子。居家養(yǎng)老這種低成本廣覆蓋的養(yǎng)老模式，不僅在經(jīng)濟上適合現(xiàn)在的發(fā)展水平、生活方式，從習俗文化而言，也易為老人和子女所接受。

第二節(jié)　浙江社區(qū)社會保障事業(yè)的全面發(fā)展

在各級政府積極倡導和大力推動下，浙江植根于社區(qū)的社會保障事業(yè)得到全面發(fā)展，表現(xiàn)在社區(qū)社會保障平臺的建立、社區(qū)社會救助和社區(qū)醫(yī)療救助的開展、殘疾人社區(qū)社會服務的發(fā)展等方面。

一、社區(qū)社會保障平臺：杭州市勞動保障站的建設

浙江省杭州市十分重視基層勞動保障工作，立足于社區(qū)的基層勞動保障平臺建設起步較早、發(fā)展較快，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村勞動保障平臺建設方面取得了明顯成效，在勞動保障管理服務中發(fā)揮了積極作用，為杭州市經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧作出了貢獻。

（一）杭州市社區(qū)勞動保障平臺建設情況

杭州市基層勞動保障平臺建設從2000年起步，至2005年底，已實現(xiàn)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)勞動保障機構全覆蓋；至2008年底，全市共有街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站201個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障管理站139個；社區(qū)（村）勞動保障服務室1292個，在1699個農(nóng)村行政村中，有561個勞動保障任務較重的農(nóng)村行政村已建立勞動保障服務室。沒有建立勞動保障服務室機構的農(nóng)村行政村，也全部配備了勞動保障協(xié)理員，共1198名。根據(jù)國家部級、廳級和市委、市政府有關文件精神，杭州市基層勞動保障機構建設全部實現(xiàn)了“機構、場地、人員、經(jīng)費、制度、工作”六到位，并在基層勞動保障工作中發(fā)揮了重要作用。

1．機構建設到位

2003年，杭州市下發(fā)杭州市人民政府辦公廳轉發(fā)市勞動和社會保障局《關于加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站和社區(qū)勞動保障服務室建設意見的通知》（杭政辦〔2003〕07號），對基層勞動保障機構建設目標、場地設施、人員配備、經(jīng)費保障、制度建設、工作職責等事項作出統(tǒng)一規(guī)定，并把機構建設工作納入政府目標任務考核。為確保機構建設到位，市政府采取以獎代撥形式，市勞動保障局對新建機構驗收后，統(tǒng)一撥付建設經(jīng)費，其中新建勞動保障管理站為12萬元、新建勞動保障服務室為2萬元。機構建立以后，以規(guī)范化建設為要求，指導基層勞動保障機構統(tǒng)一制度、規(guī)范流程、優(yōu)化服務。

2．場地設施到位

杭州市每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站落實場地面積50—70平方米，其中退休人員檔案室面積16—20平方米；每個社區(qū)（村）勞動保障服務室，落實場地20平方米左右，要求選定在社區(qū)較中心位置，便于群眾辦事、來訪。在實際建設過程中，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）都極為重視，有些勞動保障管理站（室）建設面積遠遠大于規(guī)定標準，達到了800平方米，為開展基層工作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）服務大廳設立勞動保障服務專柜，按業(yè)務分工設立專窗，站（室）內(nèi)外勞動保障服務標志清楚醒目；配置了電子顯示屏（觸摸屏）、網(wǎng)絡設備、工作電腦、打印設備、服務柜臺、電話機、空調(diào)設備、檔案柜等。信息網(wǎng)絡實現(xiàn)市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級互聯(lián)，各統(tǒng)籌地統(tǒng)一軟件平臺、數(shù)據(jù)信息實時共享。

3．人員落實到位

一是人員編制落實。杭州市街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站為事業(yè)編制，核編為4—6人，站長及其工作人員均為專人專職，由區(qū)、縣（市）勞動保障局負責向社會公開招聘，由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與個人簽訂事業(yè)單位聘用合同，參加事業(yè)單位社會保險。社區(qū)（村）勞動保障管理崗位按每個社區(qū)1人配備。登記失業(yè)人員（包括“協(xié)繳”人員）超過300人的，可增配1人。企業(yè)退休人員管理可按每500人配備1人。具體由街道選聘，經(jīng)區(qū)、縣（市）勞動保障局審核，一般由社區(qū)服務中心與個人簽訂勞動合同，依法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險和工傷保險5項社會保險。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）勞動保障工作人員合同期為三年，一年一考核，期滿經(jīng)考核合格，可續(xù)簽合同。

二是人員培訓落實?；鶎觿趧颖Ｕ险荆ㄊ遥┕ぷ魅藛T實行持證（勞動保障協(xié)理員職業(yè)資格證）上崗。杭州市勞動保障局負責站（室）工作人員職業(yè)資格證書的培訓。從2005年至2008年連續(xù)四年組織站（室）新增工作人員參加勞動保障協(xié)理員職業(yè)資格培訓，共有近1000名新增工作人員通過考試并取得勞動保障協(xié)理員職業(yè)資格證書，目前持證率達到95%以上。各區(qū)、縣（市）負責基層勞動保障站（室）人員的業(yè)務培訓，培訓情況納入年度考核。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站建立工作例會、學習培訓制度，提高工作人員服務素質(zhì)和能力。

4．經(jīng)費保障到位

街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站人員經(jīng)費由杭州市、區(qū)財政定額補助，其中市財政按人員經(jīng)費每人每年1．75萬元、工作經(jīng)費每人每年2500元的標準給予補助，各區(qū)按不低于1∶1的比例配套。社區(qū)（村）勞動保障服務室工作人員工資福利待遇執(zhí)行社區(qū)委員的相應標準，由職務年限工資、獎金福利、補（津）貼、住房公積金繳費及社會保險繳費五部分組成。其中職務年限工資按12個檔次劃分核定，福利待遇水平大幅度提高，達到每人每年3．75萬元左右。社區(qū)（村）勞動保障服務室工作經(jīng)費標準為每人每年5000元。人員經(jīng)費和工作經(jīng)費由市、區(qū)兩級財政按50%比例配套保障。

5．制度建設到位

一是管理體制明確?；鶎觿趧颖Ｕ蠙C構實行分級管理。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站在街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）領導下，接受區(qū)、縣（市）勞動保障局業(yè)務指導。社區(qū)（村）勞動保障服務室在社區(qū)居委會（村委會）領導下，接受街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站的業(yè)務指導。市勞動保障局在對各區(qū)、縣（市）基層勞動保障機構建設和工作開展情況進行日常檢查、指導、督促的基礎上，制定出臺了《關于開展杭州市勞動保障服務室規(guī)范化建設考核的通知》（杭勞社退管〔2007〕177號），對社區(qū)（村）勞動保障服務室規(guī)范化建設工作進行考核。2007年和2008年，市、區(qū)勞動保障局組織了兩次考核檢查，共有170個勞動保障服務室獲得規(guī)范化建設先進單位稱號。各縣（市）對基層的規(guī)范化建設工作十分重視，相繼出臺了規(guī)范化考核的文件并組織了考核。勞動保障服務室規(guī)范化建設考核，對推進、完善、提高基層勞動保障平臺的建設起到了重要作用。

二是工作制度明確。根據(jù)中央、省市政府有關文件精神，結合街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）勞動保障工作的實際，制定了一系列工作制度。主要有街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站工作職責、社區(qū)（村）勞動保障服務室工作職責、站（室）維護穩(wěn)定工作目標管理責任制、站（室）績效考核制度、規(guī)范化服務室考核制度等。各項規(guī)章制度、服務標準、工作流程等統(tǒng)一制牌上墻公示，做到標志明顯，辦事程序公開透明。

6．工作落實到位

在杭州市委、市政府的高度重視和各級勞動保障部門的共同努力下，基層勞動保障站（室）工作進展順利，落實到位?；鶎觿趧颖Ｕ险荆ㄊ遥┲饕撠熥龊镁蜆I(yè)服務、企業(yè)退休人員社會化管理、勞動關系協(xié)調(diào)處理和社會保險相關業(yè)務等工作。具體有：為農(nóng)村富余勞動力、失地農(nóng)民、失業(yè)人員提供就業(yè)服務；建立勞動力資源庫，進行動態(tài)管理；組織失業(yè)人員、失地農(nóng)民、農(nóng)村富余勞動力、跨省務工人員參加市、鎮(zhèn)兩級的職業(yè)技能和職業(yè)指導培訓；做好企業(yè)退休人員的社會化管理服務工作；做好老年居民、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員等參加社會保險、享受社會養(yǎng)老補貼和生活費以及收繳農(nóng)保保費等業(yè)務工作；采集和維護各用人單位勞動保障基本信息，指導和幫助用人單位加強勞動管理，為規(guī)范用人單位用工行為提供服務；宣傳勞動保障法律法規(guī)和政策規(guī)定，反映、傳遞群眾對勞動保障違法行為的舉報投訴；調(diào)解簡單的勞資糾紛；配合勞動監(jiān)察員開展日常巡查、書面材料審查、專項檢查和案件調(diào)查處理等業(yè)務工作。

（二）杭州市基層勞動保障平臺建設的有關文件

針對基層勞動保障平臺建設工作，近年來，杭州市先后研究制定并下發(fā)了一系列政策文件，使基層勞動保障工作有章可循。主要有：

1．《關于加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障管理站和社區(qū)勞動保障服務室建設的意見》（杭政辦〔2003〕07號）；

2．《關于進一步推進杭州市企業(yè)退休人員社會化管理服務工作的意見》（市委辦〔2004〕06號）；

3．《關于進一步加強社區(qū)服務工作的通知》（市委辦〔2004〕09號）；

4．《關于切實做好企業(yè)退休人員社會化管理服務工作的通知》（市委辦發(fā)〔2004〕143號）；

5．《關于進一步做好市區(qū)企業(yè)退休人員社會化管理服務工作的若干意見》（杭政辦函〔2005〕161號）；

6．《關于杭州市區(qū)勞動保障和幫扶救助機構建設的補充意見》（杭政辦函〔2005〕195號）；

7．《關于進一步做好企業(yè)退休人員服務工作的若干意見》（市委辦〔2006〕18號）；

8．《關于印發(fā)〈勞動保障管理站工作職責〉、〈勞動保障服務室工作職責〉的通知》（杭勞社退管〔2006〕42號）；

9．《關于印發(fā)〈杭州市勞動保障站（室）維護穩(wěn)定工作目標管理責任制（試行）〉的通知》（杭勞社退管〔2006〕43號）；

10．《關于加強2006年杭州市勞動保障站（室）工作的意見》（杭勞社退管〔2006〕121號）；

11．《關于進一步完善企業(yè)退休人員社會化管理服務有關工作的意見》（杭勞社退管〔2006〕180號）；

12．《關于加強2007年勞動保障站（室）工作的意見》（杭勞社退管〔2007〕84號）；

13．《關于開展杭州市勞動保障服務室規(guī)范化建設考核的通知》（杭勞社退管〔2007〕177號）；

14．《關于印發(fā)〈社區(qū)工作人員和經(jīng)費配備標準〉的通知》（市委辦發(fā)〔2008〕160號）；

15．《關于下發(fā)〈杭州市區(qū)企業(yè)退休人員自管小組活動經(jīng)費使用管理辦法〉的通知》（杭勞社退管〔2008〕213號）。

（三）杭州市基層勞動保障平臺工作開展情況

近年來，隨著勞動保障各項工作重心的下移、關口的前移，全市勞動保障事務進社區(qū)的步伐明顯加快，基層勞動保障機構承擔起越來越多的基礎性工作，服務群眾的窗口作用更加突出。

1．就業(yè)服務工作

就業(yè)服務工作以充分就業(yè)社區(qū)創(chuàng)建活動為抓手，發(fā)揮站（室）就業(yè)服務功能。

一是實行失業(yè)人員動態(tài)管理。通過定期走訪、調(diào)查，摸清底數(shù)，準確掌握登記失業(yè)人員增減情況，建立和完善基礎臺賬；普遍開展轄區(qū)勞動力資源調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村勞動保障機構負責開展農(nóng)村勞動力求職登記工作。

二是開展公共就業(yè)服務。為轄區(qū)居民提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導、用工登記、求職登記、信息發(fā)布、信息查詢和咨詢服務。

三是重點實施就業(yè)援助。重點幫扶“零就業(yè)”家庭、農(nóng)村低保戶家庭和“4050”失業(yè)人員就業(yè)，落實扶持政策，提高幫扶效果。截至2008年底，全市使用促進就業(yè)專項資金2．88億元，累計消除“零就業(yè)家庭”2358戶，實現(xiàn)就業(yè)3686人，其中2008年消除“零就業(yè)家庭”102戶、實現(xiàn)就業(yè)155人，實現(xiàn)了動態(tài)消除“零就業(yè)家庭”的目標。

四是挖掘就業(yè)崗位，采集轄區(qū)用人單位空崗信息，開發(fā)保安、保綠、保潔和助老助殘公益性崗位，鼓勵失業(yè)人員自謀職業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的就業(yè)倍增效應，創(chuàng)造更多崗位。2008年，全市新增社區(qū)公益性崗位3040個。

通過就業(yè)服務工作的深入開展和順利落實，全市505個社區(qū)達到了創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)標準，占列入考核社區(qū)總數(shù)的67%，充分就業(yè)社區(qū)創(chuàng)建活動取得了積極成效。

2．退休人員管理服務工作

杭州市市本級企業(yè)退休人員29萬余名，社區(qū)管理率達96%以上。各站（室）以退休人員滿意為目標，深化完善管理服務。

一是發(fā)揮自管組織作用。在退休人員中普遍建立自管小組，目前已建自管小組7090個，選拔、培養(yǎng)16827人擔任“自管小組”的組長和副組長。指導自管小組開展自我管理和互助服務，組織開展豐富多彩的文化體育健身活動。市財政按照退休人員人數(shù)，落實自管小組活動經(jīng)費年人均50元，落實文體活動經(jīng)費年人均40元。

二是開展日常管理服務，主要搞好退休人員春節(jié)、端午、中秋三個節(jié)日的慰問和慰問費（每人每年1000元）的發(fā)放，兩年一次的健康體檢，因病住院后的探望慰問，去世后的喪事料理等有關工作。僅2008年，全市共計對83．18萬人次發(fā)放節(jié)日慰問費2．22億元；探望住院人員28997人次，支出探望費用317．6萬元；對9208名特困企業(yè)退休人員發(fā)放困難補助費451．01萬元；幫助料理喪事4933起，支出喪事料理費125．53萬元；組織33．07萬人次企業(yè)退休人員開展文體娛樂活動，支出文娛健身費用1350．9萬元；共有27．58萬名企業(yè)退休人員參加健康體檢，參檢率達97．5%。

三是設立助老助殘公益性崗位，招聘失業(yè)人員，給高齡、獨居、孤寡、殘疾等生活困難的退休人員提供生活保障、日常照料、代辦代購、精神慰藉等無償服務。僅2008年，市區(qū)新增助老助殘崗位達到753個。

四是建立退休人員困難幫扶資金制度。市財政對各區(qū)按每名退休人員5元的標準，每年對困難幫扶資金給予補貼，各區(qū)財政按1∶1配套。困難幫扶資金實行專戶管理，?？顚Ｓ茫筛鲄^(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）負責，對通過各種渠道救助后仍然存在生活困難的退休人員進行幫扶。僅2008年，共幫扶困難退休人員8911人次、使用經(jīng)費358萬元。

3．勞動關系協(xié)調(diào)處理工作

以勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化管理為手段，從基層抓好勞動糾紛預防和勞動關系調(diào)處工作。在各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立勞動保障監(jiān)察中隊，一般由勞動保障管理站站長兼任中隊長。各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）根據(jù)轄區(qū)區(qū)域面積、企業(yè)分布、職工人數(shù)等情況，將街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）劃分成若干網(wǎng)格，一個網(wǎng)格內(nèi)用人單位一般不少于200家。每個網(wǎng)格配備不少于1名勞動保障監(jiān)察協(xié)管員，經(jīng)費由市、區(qū)財政各負擔50%。協(xié)管員經(jīng)統(tǒng)一培訓后上崗工作，由勞動保障監(jiān)察中隊管理。目前，杭州市區(qū)已建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障監(jiān)察中隊52個，劃分網(wǎng)格191個，招聘勞動保障監(jiān)察協(xié)管員185名。蕭山、余杭區(qū)和五縣（市）建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障監(jiān)察中隊138個，招聘勞動保障監(jiān)察協(xié)管員224名。建立網(wǎng)格后，重點開展轄區(qū)單位用工基本信息采集，按照“一戶一卡、一路一冊”的要求，建立電子信息臺賬，完善“杭州市勞動保障監(jiān)察信息庫”。開展日常巡視檢查，準確掌握、及時報告用人單位遵守勞動保障法律法規(guī)有關情況，實施動態(tài)監(jiān)控。登記、受理舉報投訴案件。就地調(diào)處一般性勞動糾紛，及時報告較為嚴重、復雜的勞動糾紛及群體性事件情況，配合上級勞動保障監(jiān)察部門執(zhí)法管理。

4．社會保險相關業(yè)務工作

社會保險相關業(yè)務工作主要有：失業(yè)登記和失業(yè)保險金的申領、發(fā)放，養(yǎng)老金發(fā)放情況反饋和領取資格認證，退休人員喪葬撫恤金申領，城鎮(zhèn)老年居民生活保障、外地退休回杭定居人員生活困難補助費發(fā)放，征地農(nóng)轉非人員養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，城鎮(zhèn)居民大病住院基本醫(yī)療保險，少年兒童大病住院基本醫(yī)療保險，困難人員醫(yī)療互助救濟等相關業(yè)務。截至2008年底，杭州市農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)老年居民生活保障、城鎮(zhèn)居民大病住院基本醫(yī)療保險、少年兒童大病住院基本醫(yī)療保險的參保人數(shù)分別達到了13．52萬人、1．51萬人、7．27萬人和16．62萬人。

深入開展社區(qū)救助。完善區(qū)、街道、社區(qū)“三級救助圈”制度，以及最低生活保障制度、配套優(yōu)惠政策、實物援助和社會互助制度，繼續(xù)實行分層分類救助。大力發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)，到2010年，爭取各社區(qū)普遍設立“捐贈物資接收點”，各街道建立“愛心家園”和慈善分會，50%以上的社區(qū)建立慈善組織。

完善社區(qū)助殘服務體系。確保符合政策規(guī)定且有需求的殘疾人，享受共享小康工程中的普惠加特惠政策，通過實施助殘“六零工程”，即殘疾人家庭權益保障“零盲點”、殘疾人家庭基本生活“零貧困”、殘疾人教育培訓“零空白”、殘疾人融入社會“零距離”、殘疾人就業(yè)安置“零遺漏”、殘疾人康復服務“零遺忘”。堅持“出現(xiàn)一個、扶助一個，扶助一個、解決一個”的宗旨，不斷提升殘疾人的生活品質(zhì)。

二、社區(qū)社會救助：杭州市上城區(qū)經(jīng)驗

對困難群眾實施救助，是政府的職責，也是社會的責任。近年來，杭州市上城區(qū)堅持“政府主導、部門協(xié)作、社會參與”的運作機制，以低保為基礎，各類專項救助為補充，有效保障了困難群眾基本生活，促進了社會的和諧穩(wěn)定。2002年，上城區(qū)在杭州市率先推出“五位一體”的救助體系，2004年又率先在各街道建立“愛心銀行”，整合政府、部門和社會資源，形成合力，對困難群眾實施救助，較好地保障了困難群眾的基本生活權益。2004年，杭州市上城區(qū)被授予“浙江省幫扶救助工作先進集體”，2006年、2007年被授予“杭州市幫扶救助工作先進單位”。截至2007年底，全區(qū)有市、區(qū)兩級救助圈困難家庭2352戶，計4644人。按照杭州市困難救助辦法，對市級圈困難群眾的救助由市統(tǒng)一制定政策，區(qū)級圈困難群眾由各區(qū)制定相關救助政策。目前，市低保救助標準為每人每月355元，市級圈困難群眾還可享受醫(yī)療救助、教育救助等33項優(yōu)惠政策。區(qū)級圈困難群眾享受區(qū)慈善總會救助政策。在工作實踐中，通過市、區(qū)兩級“普惠制”救助政策，雖然解決了大部分困難家庭的生活困境，但由于就醫(yī)、就學、就業(yè)、住房等各種原因導致實際生活水平低于最低生活保障線標準的困難家庭依然存在。為改變這一現(xiàn)狀，近年來，上城區(qū)積極探索區(qū)一級層面的制度創(chuàng)新，相繼出臺了“零貧困家庭”工程和困難家庭“安居”工程，不斷創(chuàng)新工作載體、深化救助內(nèi)涵、健全完善救助體系，較好解決了困難群眾的實際困難。

（一）家庭“零貧困”工程

為彌補“普惠制”救助政策的遺漏和不足，緩解困難群眾“就醫(yī)難”、“就業(yè)難”和“就學難”問題，2007年杭州市上城區(qū)針對因疾病、教育、失業(yè)等原因造成實際生活水平低于低保標準的困難家庭，出臺了《關于“零貧困家庭”工程的實施意見》，按照“以政府為主導，街道、社區(qū)為依托，區(qū)有關職能部門和社會各界廣泛參與”的運作模式，對因各種原因造成實際生活水平低于低保標準的貧困家庭實施個性化、兜底救助，使救助后該家庭的實際生活水平達到低保家庭生活標準，救助對象主要包括已享受低保、困難、擴面政策，但因就醫(yī)、就學、失業(yè)、住房等原因實際生活水平低于低保標準的家庭和因政策原因無法納入市、區(qū)兩級救助圈，但生活確實存在困難的家庭。2007年10月，上城區(qū)的“零貧困家庭”工程被杭州市政府授予“春風行動”愛心獎，新華社《高管信息》和《內(nèi)參》也曾對“零貧困家庭”工程進行了連續(xù)刊登。工程實施一年多來，共救助393戶，救助金額137．69萬元，其主要做法可概括為：多方參與機制、三項救助原則、四大運作機制。

1．多方參與機制

上城區(qū)建立以政府為主導，街道、社區(qū)為依托，區(qū)有關部門和社會各界廣泛參與的工作機制。區(qū)政府建立“零貧困家庭”工程推進領導小組，協(xié)調(diào)解決工作推進過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。區(qū)民政局負責具體工作的檢查落實，區(qū)慈善總會負責救助資金的募集使用，區(qū)幫扶救助中心負責救助對象的審核審批。社區(qū)負責申報，并擬訂具體的救助方案。街道負責初審，招募資助者，并對救助對象實施本級層面的托底救助。同時，衛(wèi)生、教育、勞動等部門也按照各自工作職能，承擔相應的救助責任。

2．三項救助原則

一是救助對象全覆蓋原則。在救助對象的準入資格上不設置任何“門檻”，不僅對全區(qū)常住戶口且實際居住的貧困家庭實施救助，而且將加入?yún)^(qū)屬企業(yè)工會的外來務工人員貧困家庭也列入救助范圍。二是救助內(nèi)容個性化原則。以“出現(xiàn)什么困難，解決什么困難”為目標，實行“一戶一策”，對因各種原因造成生活困難的貧困家庭，量體裁衣，有針對性地給予救助。三是堅持救助審批實時性原則。建立科學的發(fā)現(xiàn)和救助機制，對出現(xiàn)的困難家庭，做到“出現(xiàn)一個，發(fā)現(xiàn)一個；發(fā)現(xiàn)一個，幫扶一個；幫扶一個，解決一個”。借鑒低保管理中積累的有益經(jīng)驗，對經(jīng)審核確定救助的家庭，及時納入救助范圍給予救助；對已脫貧、經(jīng)審核不符合救助條件的，及時取消其救助資格。

3．四大運作機制

一是貧困發(fā)現(xiàn)機制。杭州市上城區(qū)建立信息監(jiān)控和反饋機制，在每個社區(qū)配備5－7名救助信息員，要求每周重點走訪、每月普遍走訪，做到困難人員發(fā)現(xiàn)及時，信息反饋迅速，確保貧困人口無遺漏。二是部門協(xié)作機制。整合有關職能部門的資源，統(tǒng)籌實施“零貧困家庭”工程，對困難群眾實施醫(yī)療、救助、就業(yè)、應急和其他各方面的救助。三是社會動員機制。建立健全以社會力量為主、政府托底的救助資金募集與運作機制。區(qū)財政每年安排100萬元的專項資金，教育、衛(wèi)生、殘聯(lián)和各街道辦事處按區(qū)政府規(guī)定分別承擔40萬元、20萬元的出資任務。同時，鼓勵企業(yè)單位和社會公眾參與慈善事業(yè)，營造良好的社會氛圍。四是工作推動機制。建立健全考核獎勵制度，探索完善發(fā)現(xiàn)和救助機制，調(diào)動“零貧困家庭”工程參與各方的積極性。

（二）困難家庭“安居”工程

近幾年來，隨著杭州市和上城區(qū)兩級困難救助政策的完善，困難群體的生活得到了很大改善；但在城市有機更新和重點工程建設中，發(fā)現(xiàn)部分困難家庭在家居條件改善、拆遷安置中還存在一些困難。針對這一情況，2008年8月，上城區(qū)在破解困難群眾“就醫(yī)難”、“就業(yè)難”、“就學難”的基礎上，推出了困難群體“安居”工程，著手破解困難群眾“居住難”問題。困難家庭“安居”工程是“春風行動”的延伸，也是“零貧困家庭”工程在救助內(nèi)涵上的深化和完善。

救助對象，包括市、區(qū)兩級救助圈所有救助對象，即持《杭州市困難家庭救助證》的低保、困難家庭，持《上城區(qū)慈善總會救助卡》的擴面家庭。救助內(nèi)容，“安居”工程由改善類救助和救助性安置兩部分組成。改善類救助是對居住條件差，無能力進行基本裝修或無力購置基本生活必需用品的困難家庭實施的救助；救助性安置是對在城市有機更新、重點工程推進過程中，按現(xiàn)有政策無力完成政策性安置、自行過渡的困難家庭而實施的救助。

改善家居救助。對居住條件差的困難家庭，幫助其完成必要的修繕、基礎裝修和基本生活必需用品配置，使其居住條件得到改善和提升。改善家居救助主要包括三個方面。一是修繕、基礎裝修。對現(xiàn)居住住房基本功能不完善或拆遷安置后的標準房無基礎裝修、缺乏基本生活必需品的，按每平方米不高于200元的標準給予修繕和基礎裝修。二是添置基本生活必需用品。對缺乏餐用桌椅、床、衣柜、基本炊具、彩電等基礎生活必需用品的困難家庭，給予低保家庭5000元，困難家庭4000元，擴面家庭3000元以下的補助。困難家庭在修繕、基礎裝修和基本生活必需用品購置均需要救助的情況下，也視情況一并給予救助。三是物業(yè)管理費補貼。凡需繳納物業(yè)管理費的困難家庭，可按需繳納物業(yè)管理費50%的標準給予補貼。

拆遷安置救助。對按現(xiàn)有政策無力完成政策性安置、自行過渡的困難家庭，采取保底安置、政策性擴面優(yōu)惠、發(fā)放一次性安置救助金等措施，幫助其順利回遷且相對合理地安置。拆遷安置救助主要包括三個方面。一是保底安置。對原住房面積小于48平方米，回遷安置面積確定為48平方米的拆遷困難對象給予保底安置，被拆遷房屋和安置用房互不結算產(chǎn)權調(diào)換的差價。二是政策性擴面優(yōu)惠。困難家庭拆遷安置的住房由區(qū)屬指揮部開發(fā)建設的，給予政策性擴面優(yōu)惠（即在原有優(yōu)惠政策的基礎上，高層住宅給予市場評估價10%的優(yōu)惠，多層住宅給予市場評估價5%的優(yōu)惠）。三是一次性安置救助金。拆遷困難家庭為持證困難對象的，每戶給予3萬元一次性安置救助費。對特別困難的拆遷家庭，根據(jù)實際情況再給予適當救助。

經(jīng)費保障。改善家居條件救助，由區(qū)民政局牽頭，各街道實施，社區(qū)配合。一般困難家庭，所需經(jīng)費在區(qū)慈善總會、各街道“零貧困家庭”工程專項經(jīng)費中列支。殘疾人困難家庭，所需經(jīng)費在殘疾人保障金中列支。拆遷安置救助，由區(qū)屬各指揮部負責實施，街道、社區(qū)給予配合，所需經(jīng)費在建設工程費中列支。

三、社區(qū)醫(yī)療救助：杭州市西湖區(qū)調(diào)查

醫(yī)療救助是醫(yī)療保障體系的最后一道防線，浙江省各地探索依托社區(qū)構建醫(yī)療救助體系，切實把守護人民生病健康防線落到實處，做了大量具體工作，積累了豐富經(jīng)驗，這部分結合對杭州市西湖區(qū)的調(diào)查研究，對浙江省社區(qū)醫(yī)療救助的開展進行個案分析。

（一）低保困難家庭享受醫(yī)療救助的狀況

對200個西湖區(qū)低保困難家庭的調(diào)查，可對杭州市西湖區(qū)社區(qū)醫(yī)療救助狀況作出如下概括。

1．低保困難家庭申請醫(yī)療救助的原因

從表4－1可以看出，與疾病有關的選擇位居第4和第5，分別是39%和38．5%，是繼工資收入、失業(yè)和孩子教育后的主要困難原因。這表明，疾病的確是低保困難家庭生活的沉重負擔，不少家庭正是“因病而貧”。作為對照組，由于殘疾人家庭的特殊性，家庭困難的第1、2、3位因素是工資低和就業(yè)難等因素，這是不可避免的；另外，殘疾人的親戚朋友一般也由于種種原因無法接濟或援助。排除這些殘疾人家庭的特殊性之后，疾病導致的醫(yī)療支出仍然是殘疾人家庭的沉重負擔。因此，調(diào)查結果表明，和一般的低保困難戶類似，疾病同樣是殘疾人家庭的沉重負擔，不少家庭和個人正是“因病而貧”。

表4-1　一般低保困難家庭和殘疾人家庭申請低保困難家庭補助主要原因列表

值得注意的一個亮點是，西湖區(qū)的調(diào)查結果表明，西湖區(qū)殘疾人家庭醫(yī)療支出的自費部分比杭州市一般低保困難戶要低2．9個百分點，證明西湖區(qū)殘疾人家庭的醫(yī)療負擔處于一般低保困難戶醫(yī)療負擔的一般水平稍微偏上。這是近年來西湖區(qū)政府、殘疾人聯(lián)合會和各個街道社區(qū)共同努力的結果。

2．低保困難家庭醫(yī)療需求狀況和支出狀況

調(diào)查結果顯示，低保困難戶的健康狀況比一般家庭要差，表4－2中的各項差值從1%－25%反映了低保困難家庭的醫(yī)療服務需求比一般的家庭要大得多，存在著因病致貧的因果關系。因此，醫(yī)療救助對于低保困難家庭而言有著不言而喻的重要性。相應地，低保困難家庭的醫(yī)療支出是一般家庭的2．2倍左右，一方面，低保家庭的收入低于一般家庭；另一方面低保家庭的醫(yī)療支出卻遠遠高于一般家庭，這種反差無疑反映了低保困難家庭的一種困境，健康狀況差導致較高的醫(yī)療支出，減少了家庭的收入，沒有政府、社會的救濟，他們中的多數(shù)人不出意料會陷入“因病致貧，因病返貧”的惡性循環(huán)。

表4-2　西湖區(qū)低保困難家庭健康狀況表

注：表中一般家庭的健康狀況來自杭州市衛(wèi)生局主編的《杭州市衛(wèi)生統(tǒng)計資料匯編》（2005、2006年）的平均值，一般疾病發(fā)生率指的是兩周患病率。

3．低保家庭醫(yī)療支出比例（見表4－3、表4－4）

表4-3　西湖區(qū)低保困難家庭醫(yī)療支出分布表單位：元

注：表中一般家庭的數(shù)據(jù)根據(jù)《杭州統(tǒng)計年鑒》和《杭州市衛(wèi)生統(tǒng)計資料匯編》（2005、2006年）整理而成，低保困難戶的醫(yī)療費用是實施醫(yī)療救助前的金額。

在社會基本保障方面，低保困難戶家庭由于工作能力低，家庭收入低，參加基本醫(yī)療保險和商業(yè)健康保險的比例很低，大多數(shù)醫(yī)療費用都必須依賴自籌，這也極大地加重了低保困難家庭和殘疾人家庭的負擔。

表4-4　杭州市低保困難家庭不同醫(yī)療費支付形式的比重表

注：費用比例根據(jù)醫(yī)療救助之前的支出計算。

4．低保困難家庭享受的醫(yī)療救助金額

西湖區(qū)對低保困難家庭的醫(yī)療救助力度較大。從醫(yī)療救助補貼金額看，西湖區(qū)低保困難戶享受門診補貼達218．97元/戶，藥品費用補貼365．11元/戶，住院費用補貼506．20元/戶，因此享受醫(yī)療保險救助之后，西湖區(qū)低保困難戶的總醫(yī)療費用從1790．28元/戶減至700元/戶，實際負擔40%左右，極大地減輕了低保困難家庭的醫(yī)療負擔。

5．低保困難家庭對醫(yī)療救助的評價

調(diào)查中還調(diào)查了低保困難家庭對目前醫(yī)療救助制度的看法見（表4－5）。總體上看，西湖區(qū)的醫(yī)療救助獲得了困難群眾較高的評價，現(xiàn)行的醫(yī)療救助制度是行之有效的，今后應該在目前的基礎上進一步發(fā)展和完善。

表4-5　西湖區(qū)低保困難家庭對目前醫(yī)療救助制度評價表

（二）醫(yī)療救助中存在的問題

調(diào)查結果表明，西湖區(qū)在醫(yī)療救助方面是下了大力氣的，從規(guī)章制度、組織架構、工作人員素質(zhì)以及醫(yī)療救助運作等方面給予高度重視。整體運行的效果也不錯，基本滿足了西湖區(qū)低保困難戶對醫(yī)療救助的需求，緩解了醫(yī)療救助資金需要與供給的矛盾。但是，由于醫(yī)療救助在中國仍是一種新型制度安排，無論理論上還是實踐上尚處于探索階段，因此出現(xiàn)種種問題和不足之處就不足為奇了。概括地說，目前西湖區(qū)的醫(yī)療救助體系存在如下幾個方面的問題。

1．醫(yī)療救助資金需求和供給存在一定的矛盾

醫(yī)療救助的規(guī)模、水平和有效性，取決于醫(yī)療救助資金能否得到保障。造成醫(yī)療救助資金短缺的原因有：一是貧困患者增多，醫(yī)療總量擴大；二是醫(yī)療費用價格上漲；三是醫(yī)療救助經(jīng)費不能及時足額到位，加劇了供需矛盾和緊張狀況。

2．救助對象的確定存在困難

西湖區(qū)的低保困難家庭存在一定的動態(tài)性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，必然有些人脫貧；同時也可能由于外界原因，部分非貧困人群轉為貧困人群。所以在確定救助對象時，應遵循動態(tài)性原則，定期重新界定貧困人群。

3．醫(yī)療救助普及性不高

其主要體現(xiàn)在醫(yī)療救助靈活性不高。由于大病醫(yī)療救助設有門檻，要求自負醫(yī)療費用超過一定數(shù)額后才以報賬方式給予救助，使得一些困難家庭難以發(fā)生醫(yī)療行為，相應也享受不到醫(yī)療救助。

4．公平性還存在一定的缺陷

醫(yī)療救助起付線的設置，造成越是困難的家庭就越難以享受到醫(yī)療救助；按一定比例給予救助，使得越是困難的群眾因自費醫(yī)療費用少而得到救助數(shù)額也少。

5．程序較為煩瑣

救助對象憑醫(yī)療費用發(fā)票到社區(qū)申請，街道審核，區(qū)民政局審批，街道發(fā)放的救助程序復雜，效率不高，時效不強，困難群眾難以及時受助，對于部分困難群眾救助效果不明顯。

6．資金使用效率不高

由于擔心救助資金不夠用，政府部門在制度設計時比較保守，在進行醫(yī)療救助時比較謹慎，尺度掌握比較嚴格，使得救助范圍較窄，救助方式單一，救助門檻較高，造成基金結余量大，處于“用不完”的尷尬境地。一般年度基金結余在25%－30%左右。這些資金一方面閑置，無法發(fā)揮醫(yī)療救助的本意；另一方面，一些困難家庭卻無法得到及時充分的醫(yī)療救助，形成醫(yī)療救助的悖論。

7．醫(yī)療救助評估機制有待完善

擁有一個科學的管理和評估機制是醫(yī)療救助制度可持續(xù)發(fā)展的標志。目前，西湖區(qū)對于醫(yī)療救助評估機制主要體現(xiàn)在醫(yī)療救助聯(lián)席會議討論主管部門的區(qū)民政局的工作總結，而其他部門相關的工作總結尚未采取年度報告等形式對醫(yī)療救助情況進行評估。總體上看，西湖區(qū)沒有建立一個具有權威性、全面性、經(jīng)常性、客觀性比較強的管理和評估體系，這將妨礙西湖區(qū)醫(yī)療救助制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，在下一步的工作重點中，建設一個科學、客觀、權威、全面的醫(yī)療救助評估體系是十分必要的。

（三）完善浙江社區(qū)醫(yī)療救助的政策建議

貧困群體的醫(yī)療救助應該是以政府為主導，社會力量廣泛參與，通過醫(yī)療機構提供服務的綜合援助行為，旨在恢復患者健康，維持其基本生存能力。醫(yī)療救助體系應該是一個政府牽頭，公立醫(yī)院為主體，非營利性救助組織為重要補充的救助體系。為了進一步完善西湖區(qū)的醫(yī)療救助體系，就必須鼓勵社會資金進入這一領域，政府可以適當對之進行登記管理。把非政府的非營利性慈善團體納入到一個多層次的醫(yī)療救助體系中去。

1．完善多層次貧困群體醫(yī)療救助體系

要完善醫(yī)療救助體系，首先需要從制度上建立以下機制。

（1）政府層面的醫(yī)療救助機制。解決貧困人口的醫(yī)療救助問題，是政府的一項重要職責，應當作為政府行為來實施，政府層面的醫(yī)療保障機制是整個救助機制的基石和中心，應包含以下內(nèi)容。

立法保障。對貧困人口的醫(yī)療救助不是一時一事的事情，而是一項長期的戰(zhàn)略性的大工程。因此，應加快醫(yī)療救助的立法進程，把醫(yī)療救助體系建立在醫(yī)療救助政策的法規(guī)上，明確救助各個環(huán)節(jié)的責任和權限、獎罰措施，使救助工作有章可循，有法可依。而這一點正是西湖區(qū)乃至中國在貧困群體醫(yī)療救助的立法缺位所在。在實踐中，西湖區(qū)相關部門的領導都反映了這個缺陷對醫(yī)療救助工作的阻礙作用。

財政投入。政府應當根據(jù)現(xiàn)實財力和需求，設立專項資金，逐年加大投入，擴大救助面。由于社會保險工薪稅占國家財政收入的比重較大，為廣開救助財源，政府可考慮開征社會保險稅。另外，政府應充分利用民間力量多方籌集醫(yī)療救助資金，借助非政府組織（比如慈善機構）參與和社會捐贈，以及其他資金來源（福利彩票和社會義賣的收益），大力開展民間救助事業(yè)。從西湖區(qū)的實踐情況來看，中國的醫(yī)療救助偏重于政府資金，占全部資金的98%左右，民間資金相當有限，今后應從各種角度鼓勵民間資金投入醫(yī)療救助，比如采取減稅、社會表彰等形式。

組織實施。政府部門應當設立專門的機構來負責這項工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方面的資源，保證救助機制正常運作和持續(xù)發(fā)展。

行政干預。政府可以通過行政手段對貧困人口的醫(yī)療救助問題實施干預。例如，醫(yī)療保險管理機構應當對困難群體實施醫(yī)療救助的過程進行嚴格的監(jiān)督，可以在進行醫(yī)療保險制度改革時，對無繳費能力或有部分繳費能力的困難職工放寬政策，適當降低費率或先建立統(tǒng)籌基金等。目前一些企業(yè)采取各種方式逃避這部分的責任，需要政府加強監(jiān)管。

資金管理。國家撥款的醫(yī)療救助金，可以考慮按當?shù)刈畹蜕鐣Ｕ蠘藴试黾右欢ǖ谋壤ㄈ鐝V州市按最低生活保障標準每人每月增加14%安排基本醫(yī)療救助金），由各地財政通過增加預算安排實施。基金的管理，可以設立如城鎮(zhèn)最低生活保障基金，交由當?shù)孛裾块T統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用；亦可通過創(chuàng)立基金會，交由專門機構進行營運。

鼓勵企業(yè)為職工繳納醫(yī)療保險費用，并給予一定的優(yōu)惠政策，對不繳納保險費用的企業(yè)，給予一定的行政懲罰。從目前西湖區(qū)的實踐情況看，部分企業(yè)，尤其是經(jīng)營較為困難的國企和一些民企在這方面做得很不夠。

（2）社區(qū)層面的醫(yī)療保障機制。中國城市社區(qū)的建設和發(fā)展已經(jīng)進入了一個新的階段。社區(qū)作為與居民日常生活關系最為密切的組織，在實施對貧困人口的醫(yī)療救助中有著不可替代的作用。社區(qū)應主動將這一職能納入到自身的工作日程中來。社區(qū)在構建貧困群體醫(yī)療保障機制上的主要內(nèi)容有：一是將對貧困人口的醫(yī)療救助列入日常和重點關注的工作內(nèi)容實施管理；二是建立貧困人口醫(yī)療救助檔案和信息庫，對貧困人口的醫(yī)療救助實行監(jiān)測；三是通過各種渠道籌集救助資金并對資金進行規(guī)范化管理；四是利用社區(qū)資源為貧困人口提供醫(yī)療救助服務，如組織社區(qū)服務自愿者為貧困人口提供醫(yī)療方面的輔助性服務、居民間的互助服務等。

（3）企業(yè)層面的醫(yī)療保障機制。一是預防為主。企業(yè)在經(jīng)營穩(wěn)定的發(fā)展時期，一定要積極參與醫(yī)療保險制度，為職工購買醫(yī)療保險（包括社會保險和商業(yè)保險），及早為職工積累保險資金。這樣，即使在企業(yè)經(jīng)營不良時，職工也不至于在醫(yī)療問題上遭受太大的困難。二是積極解決。企業(yè)對內(nèi)部的困難職工，應當有特殊的醫(yī)療救助制度，如建立大病補貼基金，實行統(tǒng)一管理。三是落實責任，這里主要指私營企業(yè)。相關法律規(guī)定任何企業(yè)都要為職工購買醫(yī)療保險。所以應用法律監(jiān)督手段要求私人企業(yè)主按照醫(yī)療保險改革政策為其職工購買保險，讓這些企業(yè)真正擔負起責任，對構建貧困群體醫(yī)療保險機制具有重要意義的。

（4）家庭層面的醫(yī)療保障機制。一是除參加社會醫(yī)療保險外，還應有選擇地購買一些商業(yè)保險，如重大疾病險等。二是所有家庭成員都應當樹立保健意識，多參加體育鍛煉，提高健康素質(zhì)，減少疾病，降低醫(yī)療開支的可能性。三是患病了要及時去看，不要把小病拖成大病，導致因病致貧。

（5）社會層面的醫(yī)療保障機制。一是通過社會捐助、發(fā)行彩票、社會義賣等方式籌集資金，利用其收入建立困難群體醫(yī)療救助基金，直接用于困難職工大病醫(yī)療費用的補償?shù)?。二是對于非營利性醫(yī)院應通過讓利的形式承擔部分社會職責。如設立特困病房、給予醫(yī)療減免費用等。城鎮(zhèn)貧困群體醫(yī)療保障機制是一個開放系統(tǒng)，它不僅由上述五個方面組成一個相對獨立的系統(tǒng)；更重要的是，這個系統(tǒng)還是整個社會大系統(tǒng)的一部分，它的運作離不開有關系統(tǒng)的協(xié)調(diào)和支持。就目前的醫(yī)療救助狀況分析，建立城鎮(zhèn)貧困群體醫(yī)療保障機制關鍵的一點就是資源整合問題。

2．細化貧困群體醫(yī)療救助的操作方案

醫(yī)療救助的具體內(nèi)容表現(xiàn)在確定救助對象、救助方式、救助標準、實施程序、資金來源、管理體制、檢查監(jiān)督等各方面?，F(xiàn)結合各地實施醫(yī)療救助的經(jīng)驗，提出醫(yī)療救助制度的一個基本框架。

救助對象。醫(yī)療救助對象的確定機制，主要包括以下幾方面的內(nèi)容。首先是貧困分析。從兩個方面進行分析，一個是對家庭的經(jīng)濟收入和財產(chǎn)狀況進行評估；另外從貧困群體對醫(yī)療需求、醫(yī)療利用狀況進行分析。目前比較容易操作的辦法是確定某一收入標準，把收入低于這個標準的人作為潛在的救助對象。其次是救助資金評估。在救助資金充裕的情況下，可以根據(jù)要求救助人群的醫(yī)療需求進行救助。然而在現(xiàn)實中，多種因素常常使救助資金短缺或不到位，在這種情況下，確定救助對象的前提就要根據(jù)現(xiàn)有救助資金來決定。也就是說，根據(jù)救助資金決定救助范圍、救助對象、救助程度、救助內(nèi)容。各地應根據(jù)本地區(qū)的特點，在貧困人群分析和救助資金評估的基礎上，確定救助對象，尤其應關注低保家庭及特困家庭。

救助方式。醫(yī)療救助在方式上要多樣化，既可以采取直接發(fā)放現(xiàn)金，減免醫(yī)療費，也可以發(fā)放實物救助（如康復器械），或施行醫(yī)療技術援助。地方政府也可以開辦“惠民醫(yī)院”、“愛心醫(yī)院”等，這樣可以節(jié)約貧困人員看病費用，對于控制醫(yī)療救助成本也有比較好的作用。另外，有關醫(yī)務部門組織定期或不定期義務巡診，發(fā)揚人道主義精神，向貧困群體提供免費或價格低廉的醫(yī)療服務。

救助標準。對救助對象在掛號費、治療費、藥費、住院費等費用酌情實行一定比例的減收或全部免收。同時確定最高給付標準，如上海市規(guī)定全年累計醫(yī)療救助金額一般不超過5000元，北京市不超過10000元，廣州市每人每月基本醫(yī)療救助額度以當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实?4%為限。杭州市西湖區(qū)應結合全區(qū)的具體情況，定期實時地調(diào)整適當?shù)木戎鷺藴省?/p>

資金來源。政府撥款和社會籌集相結合。政府撥款是醫(yī)療救助資金的主體，政府應鼓勵社會組織不同形式的捐助，并采取多種優(yōu)惠政策予以支持，充分利用民間力量多方籌集醫(yī)療救助資金。借助非政府組織（如慈善機構）參與和社會捐贈，以及其他資金來源（福利彩票、社會義賣的收益、有價證券、專利轉讓、遺產(chǎn)等的收入），大力開展民間救助事業(yè)，要實行寬松的和支持性的政策，減少不必要的行政干預，強化管理服務。

實施程序。醫(yī)療救助的實施步驟可以直接納入城市最低生活保障制度的規(guī)范化程序當中。在實施中，要注意原則性和謹慎性結合，這點政府機構往往原則性有余而靈活性不足。西湖區(qū)今后要注意醫(yī)療救助程序中的靈活性。

管理體制。各相關職能部門明確分工，各司其職。民政部門是管理主體，要與財政部門、衛(wèi)生部門、勞動保障部門加強合作。民政部門利用傳統(tǒng)上一直負責城市弱勢群體生活的優(yōu)勢，利用現(xiàn)有的民政工作網(wǎng)絡，實施救助政策。具體操作上，可借鑒上海市建立的“三級管理，四級服務”的社會救助和幫困網(wǎng)絡。一是由市委、市政府建立“社會保障工作協(xié)調(diào)小組”。二是區(qū)縣一級設立社會保障委員會等協(xié)調(diào)機構。三是加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級專門的救助工作機構建設，組建領導機構、辦事機構，并積極培育其他救助幫困的民間組織。四是在居委會設1－2名社會救助協(xié)理員，受街道委托開展工作。上海市的特點是實行政事分開，社會救助管理工作重心下移。

監(jiān)督機制。成立專門的醫(yī)療救助管理委員會，由人大、財政、審計、工會和弱勢群體代表組成，對醫(yī)療救助資金的使用情況進行定期檢查和監(jiān)督。民政部門或醫(yī)療救助基金會有義務向社會公布醫(yī)療救助基金的使用情況，接受管理委員會的檢查和監(jiān)督。

評估體系。由政府官員和專家學者共同組成專家組，定期（一年）對醫(yī)療救助制度實施情況進行評估。建立一系列評價指標，并通過對受助者的滿意度調(diào)查，科學地評定醫(yī)療救助的實施效果，并提出改善的建議。西湖區(qū)在這方面尚未建立起一個完整的評估體系，每年僅僅在醫(yī)療救助聯(lián)席會議上作一個簡單的總結評估，在評估科學性和客觀性方面有較大的改進空間。

救助信息系統(tǒng)。確立醫(yī)療救助信息系統(tǒng)需要做好幾個方面的工作。一是在目前信息系統(tǒng)的基礎上（如民政信息），根據(jù)醫(yī)療救助的特點，擴展有關救助對象的信息量，特別是疾病等健康狀況的指標，這需要衛(wèi)生和民政部門更加緊密地聯(lián)合起來。二是在社區(qū)衛(wèi)生服務機構建立救助對象動態(tài)的信息記錄。社區(qū)衛(wèi)生服務機構能夠掌握社區(qū)內(nèi)患慢性病、重病、費用較高疾病人口的信息，這些信息在確定救助對象時能夠被充分考慮。三是提供信息系統(tǒng)需要的基本條件，包括計算機軟硬件等條件。

費用控制機制。鑒于醫(yī)療費用的高漲致使西湖區(qū)醫(yī)療救助資金供需矛盾日益嚴重的問題，建議在以下幾個方面推進創(chuàng)新和改革?？刂漆t(yī)療費用不僅使貧困群體受惠，也將有助于降低患者醫(yī)療開支的漲幅。第一，建立由社區(qū)衛(wèi)生服務提供看門制的全科醫(yī)生首診制度，并由全科醫(yī)生負責控制醫(yī)療費用，全科醫(yī)生負責審查治療醫(yī)院醫(yī)藥費用和檢查費用的合理性。第二，借助醫(yī)院信息透明系統(tǒng)挑選合適的醫(yī)院作為報銷的定點單位，借助信息透明系統(tǒng)的醫(yī)生排名核查救助對象的醫(yī)療大處方，參與對開大處方醫(yī)生的審計和索賠活動。第三，在信息透明系統(tǒng)上公布醫(yī)療救助總醫(yī)療費用和人均醫(yī)療費用，并評價各醫(yī)院的社會公益效果。

四、殘疾人社區(qū)服務的調(diào)查與分析

社區(qū)是能夠為殘疾人直接提供服務的基層組織。做好社區(qū)殘疾人工作，對于加強社會主義精神文明建設，不斷滿足廣大殘疾人日益增長的物質(zhì)與精神需求，促進殘疾人平等參與社會生活具有重要意義。浙江在殘疾人社區(qū)服務方面進行了有益的嘗試和創(chuàng)新。

（一）殘疾人城鄉(xiāng)社區(qū)服務現(xiàn)狀和存在的問題

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，中國各類殘疾人有8296萬人，占全國總人口的6．34%。^[13]在浙江省共調(diào)查了11個地級市的城鄉(xiāng)社區(qū)200個，其中城市居委會42個，鄉(xiāng)村村委會158個；浙江省各類殘疾人的總數(shù)為311．8萬，占總人口的比例為6．36%。其中，視力殘疾42．3萬人，占13．57%；聽力殘疾105．9萬人，占33．96%；言語殘疾3．3萬人，占1．06%；肢體殘疾70．6萬人，占22．65%；智力殘疾19．9萬人，占6．38%；精神殘疾26．2萬人，占8．04%；多重殘疾43．6萬人，占13．98%。浙江省殘疾人口比例在全國各?。▍^(qū)、市）中居第18位。本書所研究的浙江省殘疾人城鄉(xiāng)社區(qū)服務的基本狀況依據(jù)的就是第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)及其跟蹤數(shù)據(jù)。本書主要從以下十個方面來衡量考察浙江省城鄉(xiāng)殘疾人社區(qū)服務狀況及存在的問題。

1．浙江省殘疾人分布比例

浙江省被調(diào)查戶中有殘疾人的家庭共5466戶，占浙江省調(diào)查家庭總戶數(shù)的16．23%，比全國水平17．80%略低。從殘疾人家庭戶比例的地區(qū)分布來看，各地級市殘疾人戶數(shù)占調(diào)查戶數(shù)的比例較為接近，最大差距約為5個百分點。

2．浙江省殘疾證持有率

管理和統(tǒng)一核發(fā)殘疾人證是國家賦予殘聯(lián)的行政管理職能和各級殘聯(lián)的重要職責，也是落實殘疾人扶貧解困、分散按比例就業(yè)、福利待遇和優(yōu)惠政策的依據(jù)。在浙江省被調(diào)查社區(qū)的11056名殘疾人中，持有殘疾證的只有5499人，比例為49%；無證的殘疾人數(shù)達5607人，比例為51%。浙江的殘疾人持證率比全國平均的35%要高14個百分點，但是各個地區(qū)情況很不一致，差距比較大，最低的地區(qū)和最高的地區(qū)相差達53個百分點。

3．浙江省殘疾人社區(qū)服務需求狀況

本次全省被調(diào)查的6063名殘疾人中，接受的主要服務為醫(yī)療服務與救助（36．60%）、貧困殘疾人救助與扶持（9．86%）、輔助器具（5．51%）、康復訓練和服務（4．27%）、就業(yè)安置（1．68%）和生活服務（1．62%）等；主要需求是醫(yī)療服務與救助（63．47%）、貧困殘疾人救助與扶持（51．56%）、輔助器具（43．74%）、康復訓練和服務（22．20%）、就業(yè)安置（6．68%）和生活服務（16．96%）。分析表明，浙江省殘疾人的需求和接受提供的服務是相互對應的，說明殘疾人的社區(qū)服務抓對了方向，但是需要加強對輔助器具、康復訓練和服務的管理。未接受服務的有3262人，占被調(diào)查殘疾人數(shù)的53．80%，表明浙江省殘疾人對社區(qū)服務的需求和滿足之間尚存在較大缺口。

4．浙江省社區(qū)康復站和康復協(xié)調(diào)員的配備狀況

社區(qū)康復站是中國殘疾人實現(xiàn)社區(qū)康復的重要場所，對實現(xiàn)社區(qū)康復具有重要意義。此次浙江省調(diào)查的社區(qū)總數(shù)有200個，有康復站的社區(qū)有71個，比例為36%。多于1/3的社區(qū)沒有康復站，難以滿足殘疾人的康復需求。全國被調(diào)查的社區(qū)有康復站的平均比例為24%，浙江省為36%，高于全國12個百分點，與全國水平相比，浙江省社區(qū)康復站的建設情況好于全國。從浙江省各地區(qū)來看，杭州、嘉興、湖州、衢州、臺州等地區(qū)社區(qū)康復站的建設情況相對較好，麗水、紹興、舟山、溫州和金華等地的社區(qū)康復站建設情況不容樂觀，但是由于樣本太少，可能難以準確反映各地區(qū)的真實水平。

社區(qū)康復協(xié)調(diào)員是協(xié)調(diào)社區(qū)康復工作的重要人員配備，對社區(qū)康復工作的開展具有重要意義。浙江省第二次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，配備有社區(qū)康復協(xié)調(diào)員的社區(qū)數(shù)為79個，約占所有被調(diào)查社區(qū)的40%。數(shù)據(jù)表明，浙江省社區(qū)在支持殘疾人康復工作中的人員配備還不是很足，需要大力加強。但與全國平均水平30%相比，浙江省配備比例比全國要高出近10個百分點。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有50%的社區(qū)沒有提供任何服務，在所提供的服務中，專為殘疾人服務的項目也是極少的，如介紹工作和醫(yī)療衛(wèi)生等皆是為大眾服務的成分更多一點，僅有占13%的康復矯正算得上真正為殘疾人提供的一項服務。

5．浙江省殘疾人享受救助的情況

浙江省被調(diào)查城鄉(xiāng)社區(qū)中享受定期救助殘疾人人數(shù)為1641人，占社區(qū)的殘疾人總數(shù)11056人的15%；享受臨時救助殘疾人數(shù)為2050人，占被調(diào)查社區(qū)殘疾人的19%；定期受助人數(shù)和臨時受助的殘疾人人數(shù)加起來，占被調(diào)查社區(qū)殘疾人的34%，約占被調(diào)查殘疾人人數(shù)的1/3。從總體上來說，浙江省殘疾人社會福利的覆蓋率還是比較低的。

6．浙江省社區(qū)公共服務機構覆蓋情況

社區(qū)公共服務機構的覆蓋情況調(diào)查主要采取的是距離調(diào)查，浙江省被調(diào)查社區(qū)殘疾人距法律服務所（司法所）平均距離為3．17千米。與全國平均水平（3．13千米）相比，浙江的平均距離略長于全國平均距離0．04千米；距特教學校（班）平均距離為4．95千米，全國平均距離為4．73千米，相差0．22千米，浙江比全國略遠。距文化活動站平均距離為1．70千米，與全國平均距離2．40千米相比，有一定的優(yōu)勢，要近0．7千米。社區(qū)內(nèi)開設文化活動站對于開展殘疾人文化活動，豐富殘疾人文化生活有積極作用。浙江被調(diào)查社區(qū)殘疾人距社區(qū)衛(wèi)生室平均距離為0．97千米。與全國平均距離相比，略有優(yōu)勢，近了0．19千米。

從便利性來講，根據(jù)距離的遠近可以看出，衛(wèi)生室的便利性最高，其次是文化活動室，次之為法律服務所（司法所），最后為特教學校（班）。便利性體現(xiàn)了社區(qū)服務的發(fā)展程度和水平，經(jīng)濟發(fā)展水平在社區(qū)服務獲得的便利性中有著重要作用，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)平均距離較短，便利性較高，反之亦然。

7．浙江省社區(qū)無障礙設施建設狀況

據(jù)第二次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析，浙江省有無障礙設施的城市社區(qū)為26個，占被調(diào)查城市社區(qū)總數(shù)42個中的62%，全國社區(qū)無障礙設施建設率僅為49%，浙江省高出全國平均水平近13個百分點。從數(shù)據(jù)層面來看，與全國平均水平相比，浙江無障礙設施和環(huán)境的建設比較先進，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)有完備無障礙設施的僅占8%，較少和太少的比例高達64%，根本沒有無障礙設施的比例為28%。綜合起來考慮，也就是只占不到0．1%的社區(qū)是有比較完備的無障礙設施建設，也只有極少數(shù)的殘疾人在社區(qū)生活中可以無障礙通行和活動。在交通工具上，有無障礙設施的公車等交通工具只有40%的比例。城市中的少數(shù)無障礙設施中，能被有效使用的數(shù)量僅為22%，有35%的設施不能被有效使用。在調(diào)查活動中，調(diào)查組特意對8個地區(qū)的盲道進行了清查，發(fā)現(xiàn)破損、設計不合理以及被無故占用的盲道比比皆是，大多數(shù)盲道形同虛設。由于行動不便和溝通困難等因素的限制，大部分殘疾人除了工作和就醫(yī)外幾乎都不出門，這兩部分的人數(shù)加起來在65%以上，由于標志不清的因素導致出行障礙所占的比例為15%左右，在出行和購物等方面沒有任何困難，完全可以獨立自由地進行社會生活活動的不到20%，由于各種出行障礙，近50%的殘疾人從不參與任何形式的休閑放松活動。

8．浙江省社區(qū)殘疾人協(xié)會建設情況

被調(diào)查的200個社區(qū)中有122個社區(qū)建設有殘疾人協(xié)會，占61%，比50．7%的全國平均水平高出10個百分點以上；有99個社區(qū)配備了社區(qū)專職委員，配備比近50%，比全國平均水平40．7%高出近10個百分點。同時，調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)在生活或工作等方面遇到困難時，有65%的殘疾人都是想辦法自行解決或求助親友，向殘聯(lián)、殘協(xié)等機構以及社區(qū)街道求助的為15%左右，僅有3%的人想到求助于政府部門。這說明雖然殘疾人工作取得了一定程度的進展，但大部分殘疾人并不信任或沒有向殘疾人相關工作部門求助的意識。

9．浙江省城鄉(xiāng)社區(qū)老年殘疾人狀況

隨著年齡的增長，不同年齡段的殘疾率總趨勢是持續(xù)增加的，尤其是從60歲開始，老年人由于生理機能衰退，心腦血管疾病、骨關節(jié)病、聽力視力下降等的發(fā)病率和致殘率都較高。第二次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，全國60歲及以上殘疾人的比例為53．24%，而浙江省60歲及以上的殘疾人的比例則為61．3%，比全國平均水平高出8個百分點左右，說明浙江省的老年殘疾人社區(qū)服務任務比全國更為沉重。浙江老年殘疾人主要是聽力殘疾，占到老年人殘疾人的48%；其次為視力殘疾，占到18%；次之，肢體殘疾，占到17%。這就要求為老年殘疾人提供養(yǎng)老等服務，成為殘疾人社區(qū)服務的主要內(nèi)容，因而也使得殘疾人社區(qū)服務顯得更為重要。

10．浙江省殘疾人受教育和培訓狀況

殘疾人的受教育程度普遍偏低，初中以下學歷的占總數(shù)的81%，大專或本科以上的只有5．1%，高中學歷的也不到14%。在提高自身文化程度的方式上，有63%的殘疾人都是通過聽廣播、看電視、讀報紙等傳統(tǒng)方式來提高自身的文化修養(yǎng)，與人交流獲得信息的比例有19%，只有10%的人是通過參加各種培訓班來獲得信息，提高文化素養(yǎng)的。

大多數(shù)殘疾人并沒有接受過專業(yè)培訓或職業(yè)教育。在調(diào)查結果中，曾經(jīng)接受過專業(yè)工作培訓的僅占32%，還不到總人數(shù)的1/3。培訓中53%是由殘聯(lián)、殘協(xié)以及相關的政府部門主辦的，工作單位為殘疾人進行培訓的比例達到了24%。較低的教育水平又沒有接受職業(yè)培訓，直接導致了許多殘疾人就業(yè)難的問題。有固定工作的只有55．4%（含已經(jīng)退休和離休的人員），這其中35%的人是由殘聯(lián)等社會勞動保障部門介紹而獲得工作的，自主創(chuàng)業(yè)或自薦和人才市場應聘獲得工作的分別占了19% 和11%。

（二）促進殘疾人社區(qū)服務的政策建議

1．科學制訂殘疾人社區(qū)服務規(guī)劃

在掌握城鄉(xiāng)殘疾人基本狀況和社會服務需求的基礎上，科學制訂殘疾人社區(qū)服務建設規(guī)劃，并將殘疾人社區(qū)服務納入城鄉(xiāng)社區(qū)建設的總體規(guī)劃之中。重點是加強殘疾人社會保障和服務建設體系，將殘疾人事業(yè)各項業(yè)務分別納入國家相關事業(yè)領域，統(tǒng)籌安排，兼顧特性，同步實施。如殘疾人教育盡可能納入普通教育體系，殘疾人就業(yè)盡可能分散到普通單位，殘疾人康復盡可能在自然的社區(qū)和家庭環(huán)境中進行，殘疾人文化活動盡可能融入公共文化生活之中，同時針對殘疾人特點和需求，輔之以專門設施和特殊手段。

2．合理界定殘疾人社區(qū)服務內(nèi)容

殘疾人社區(qū)服務的內(nèi)容，是隨著城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)育、發(fā)展和外部環(huán)境的改變而逐漸拓展和豐富的。在積極拓展殘疾人社區(qū)服務內(nèi)容的大前提下，還要按殘疾人的實際需要，因地制宜，合理界定殘疾人社區(qū)服務的內(nèi)容，確定城鄉(xiāng)殘疾人社區(qū)服務發(fā)展的重點，以形成比較便利、健全的殘疾人社區(qū)服務內(nèi)容為目標，以殘疾人家庭照顧社會化發(fā)展為方向，循序漸進地推進城鄉(xiāng)殘疾人社區(qū)服務的發(fā)展。

3．加強殘疾人保障的法制建設和財力支持

首先，要賦予各級殘聯(lián)執(zhí)法地位，確保殘聯(lián)可以從根本性上、綜合性上、救助性上全面維護殘疾人的合法權益。其次，開展法律援助工程，加強殘疾人的維權工作。由于文化水平不高的關系，許多殘疾人對國家的殘疾人政策法規(guī)并不了解，有66%的人不知道該如何維護自身的權益，不清楚在權益受到侵害時該向哪些部門尋求幫助。各級政府可加強法律法規(guī)的宣傳普及工作，使殘疾人有法律維權意識。再次，協(xié)調(diào)有關的法律援助機構，采取多種形式，確保經(jīng)濟困難的殘疾人也能夠得到切實的法律服務和法律援助。

各級財政應繼續(xù)加大對殘疾人事業(yè)的投入，用于改善殘疾人在生產(chǎn)、生活和學習等方面的條件與環(huán)境，擴大殘疾人社會保障的覆蓋面，為重殘無業(yè)的殘疾人提供最低生活保障金，建立殘疾人醫(yī)療救助金和殘疾子女教育費救助金，對殘疾人進行勞動就業(yè)培訓，加大對殘疾人就業(yè)的扶持力度，多渠道開辟殘疾人就業(yè)新途徑。給予殘疾人更多的支持和關愛，使殘疾人真正分享到改革開放和經(jīng)濟發(fā)展所帶來的物質(zhì)和文明的成果。

4．加強殘疾人城鄉(xiāng)社區(qū)服務的組織保障

在充分發(fā)揮現(xiàn)有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道基層殘聯(lián)及其專職工作人員作用的基礎上，還要通過組建城鄉(xiāng)社區(qū)殘疾人協(xié)會、配備社區(qū)殘疾人專職委員和康復協(xié)調(diào)員、動員社會志愿者積極參與殘疾人社區(qū)服務等方式，多方面滿足殘疾人社區(qū)服務的開展對組織管理和人力資源配備的大量需要?；鶎託埪?lián)是聯(lián)系廣大殘疾人的重要紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要配備好殘聯(lián)專職或兼職理事長，明確崗位和職責；社區(qū)、村要建立殘疾人協(xié)會，社區(qū)殘疾人協(xié)會配備專職委員，村殘疾人協(xié)會配備聯(lián)絡員，各部門分工明確、協(xié)調(diào)配合、整體運作，真正把工作落到實處。

5．加快社區(qū)無障礙設施的建設

無障礙的環(huán)境包括物質(zhì)環(huán)境的無障礙，主要是指室內(nèi)外設施的無障礙，公共設施和服務的無障礙，如盲文點字、電視手語翻譯和字幕、信息技術和服務的無障礙、交通的無障礙。無障礙的環(huán)境還包括溝通的無障礙，建立更為順暢的社會溝通機制，發(fā)展具有包容性的社會文化體系。殘疾人無障礙設施和環(huán)境建設是一個長期過程。

6．構建多元主體的殘疾人社區(qū)服務網(wǎng)絡

殘疾人社區(qū)服務網(wǎng)絡是一個集政府、社會組織、社區(qū)和民間力量為一體的多元主體的體系。要在進一步發(fā)展由政府建設和保障的、較為完整的、適合殘疾人需要的各項殘疾人福利設施的基礎上，立足城市街道、社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)（中心村），積極動員社會力量參與殘疾人社區(qū)服務的建設，加大基層人員的培訓力度和志愿者隊伍的建設，大力支持和發(fā)展致力于殘疾人康復、教育、收養(yǎng)、職業(yè)培訓、生活服務等社會福利事業(yè)的社會團體和民間組織。逐步建成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，符合中國基本國情，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的以政府福利設施為引導、社區(qū)綜合服務設施為主體、各類專項服務設施相配套、民間社會公益組織服務為補充的社區(qū)服務網(wǎng)絡。

7．調(diào)動殘疾人自身潛能

在政府主導、社會互助，呼吁政府和社會對殘疾人給予幫助和“特別扶持”的同時，也要重視殘疾人自身在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的作用，鼓勵廣大殘疾人發(fā)揚“自尊、自信、自強、自立”的精神，喚起殘疾人的參與意識，激勵自強精神，鼓勵他們通過自己的合法勞動來改善和提高自己的生活。

第三節(jié)　浙江建設社區(qū)社會支持系統(tǒng)的嘗試

“社會支持系統(tǒng)”是指個人在自己的社會關系網(wǎng)絡中所能獲得的、來自他人的物質(zhì)和精神上的幫助和支援。這些社會支持既包括有形的經(jīng)濟上、物質(zhì)上的援助，也包括無形的心理上、情感上的關心。良好和諧的社會聯(lián)系和支持令我們的交往和歸屬需要得到滿足，使我們的內(nèi)心不再感到孤獨和無助，感覺活得比較充實和有意義。一個完備的支持系統(tǒng)包括親人、朋友、同學、同事、鄰里、老師、上下級、合作伙伴等，當然，還應當包括由陌生人組成的各種社會服務機構。每一種系統(tǒng)都承擔著不同功能：親人給我們物質(zhì)和精神上的幫助，朋友較多承擔著情感支持，而同事及合作伙伴則與我們進行業(yè)務交流。社會支持系統(tǒng)對緩解心理壓力、維護身心健康有著重要意義和巨大作用。

浙江在推進和諧社區(qū)建設過程中，從不同層面進行了建立社區(qū)社會支持系統(tǒng)的嘗試和探索，比如問題少年的社區(qū)社會支持系統(tǒng)，對反社會行為的社區(qū)預防和社區(qū)矯正等，積累了一些經(jīng)驗做法。

一、問題少年社會支持：溫州某社區(qū)的田野調(diào)查

“問題青少年”是指處在學校教育階段的青少年，他們由于面臨著許多沖擊和適應上的問題，因而引發(fā)情緒障礙、性格異?；蛐袨槠?。具體來說，問題青少年的心理和行為主要表現(xiàn)為諸如自我封閉、人際交往難以適應或逃學、偷盜、學業(yè)不良、自殺、暴力行為、性行為低齡化以及吸毒等許多問題。同時，這個群體還具有其他一些特點。例如，標新立異的生活方式、出人意料的行為舉止、引人側目的著裝打扮、張揚出位的率直個性、游戲人生的享樂精神。他們中的很多人抽煙、喝酒、打架、泡吧、蹦迪，成為讓家長和學校都很頭痛的一個群體。臺灣地區(qū)的前教育訓委會一位委員曾說，“問題青少年的偏差行為是社會生活形態(tài)改變的結果，是每一位教育工作者和家長的責任”。因此，必須對青少年的偏差性行為產(chǎn)生的原因和脈絡有清晰的了解。

不能簡單地看待青少年的各種問題，他們出現(xiàn)的行為偏差是其自身特點和社會系統(tǒng)影響與共同作用的結果。法國心理學家K．勒溫提出的拓撲心理學中的“心理環(huán)境”概念，是指人腦中對人的一切活動發(fā)生影響的環(huán)境事實，也即對人的心理事件發(fā)生實際影響的環(huán)境。勒溫認為，不管是人意識到的事件還是意識不到的事件，如果他們成為心理的實在，都可影響人的行為，并在形成人心理品質(zhì)方面起特殊作用。換句話說，心理環(huán)境就是指對人的心理發(fā)揮著實際影響的社會生活環(huán)境。

作為社會變革中最活躍、最富有生機的力量，置身于經(jīng)濟、思想、文化急劇變化的洪流中，青年學生的心理狀態(tài)、思想觀念很大程度上是社會變革的折射。首先，就青少年自身而言，處于這個年齡段的青少年很好動，好奇心強，對很多事情都很想嘗試。他們心智不成熟，自我控制能力較差，加上精神上無所寄托，很容易迷失自我，對道德觀、價值觀等存在某些不正確的認知，而這些不正確的認知往往通過某種破壞行為來表現(xiàn)。其次，從整個社會系統(tǒng)的影響來說，家庭、學校和社會都會對青少年產(chǎn)生影響。家庭教育是每一個孩子成長的第一課，這對他們今后的行為塑造和養(yǎng)成良好的生活習慣尤為重要。但是，現(xiàn)在的家庭教育卻存在很多問題。比如說，中國實行計劃生育政策，越來越多的家庭只有一個子女，在這種情況下，父母對子女的期望值也越來越高，一相情愿地希望子女能出人頭地、成龍成鳳。然而父母往往忽視他們的真正需求，并不知道他們到底需要什么，很多青少年都與父母缺乏溝通。而且，許多青少年在遇到問題的時候，寧愿向朋友傾訴，也不愿意向父母敞開心扉，他們認為父母不會理解自己。更為重要的是，部分父母一旦發(fā)現(xiàn)孩子的行為與自己的期望和想法相左，就采取嚴厲的約束和管教方式，漠視和冷落青少年的看法和需求。父母事事限制與青少年的叛逆心理，致使他們很難承受，這時青少年往往通過極端行為來表達他們的不滿。另外，學校教育和社會環(huán)境對青少年也有非同一般的影響。一般情況下，學校比較重視文化教育而經(jīng)常容易忽視道德教育，沒有使青少年認識到什么是正確的人生觀和價值觀。并且，如果青少年違反教學的規(guī)章制度，那么學校一般只是簡單地采取行政手段和說教方式，禁止他們的各種行為，但是這樣做往往適得其反。同樣，商業(yè)利益驅動下的社會以及成人的一些諸如賭博、嫖娼等惡劣行為，嚴重影響了青少年的身心健康，歪曲了他們的認識和價值觀念。由此，不僅應該意識到“問題青少年”這個群體的存在，而且，更為重要的是要動員整個社會系統(tǒng)關愛并幫助他們。

（一）溫州某社區(qū)問題少年的田野調(diào)查

調(diào)查工作由研究人員親自走入社區(qū)，與社區(qū)負責人、學校教師、家長以及青少年會面，傾聽這些社區(qū)參與者口述他們的生活史，和他們共同面對困難并解決問題。根據(jù)收集的大量資料，以及在實地調(diào)查中的所見所聞，發(fā)現(xiàn)問題青少年的偏差行為不單是個體問題，而是問題背后有非常廣闊的社會環(huán)境背景。社區(qū)內(nèi)存在著正式或非正式的支持網(wǎng)絡，諸如家庭、學校和鄰里等，這些網(wǎng)絡應該加以強化，并通過對環(huán)境的積極評估、參與和介入來建立“以青少年為核心的社會支持網(wǎng)絡”，為青少年提供適當?shù)闹С旨胺?。要多維度地思考并且特別重視個人的社會支持網(wǎng)絡；通過社區(qū)、家庭以及學校三者協(xié)作和共同行動促進青少年糾正偏差，以落實社會對他們的關懷。

被調(diào)查社區(qū)位于溫州市的繁華地段，附近有其他社區(qū)和商業(yè)街，人口密集，人員流動比較頻繁。進入社區(qū)，會發(fā)現(xiàn)該社區(qū)環(huán)境優(yōu)美，設施齊全，包括大片綠化草坪、健身中心、一家小型醫(yī)院、一所小學、一所中學、一個閱覽室，而且社區(qū)還提供居民法律咨詢服務。在溫州像這樣的社區(qū)不在少數(shù)，是具有代表性的。與其他社區(qū)相比，青少年成長的外部的自然環(huán)境沒有太大區(qū)別。

圍繞研究主題，研究人員探訪了社區(qū)負責人、家長和所謂的“問題青少年”。在觀察和對話過程中，三種類型的受訪對象站在不同角度，各自陳述對青少年的“問題”行為的看法。在整個過程中，研究者都不自覺地進入了他們所描繪的世界，為管理者和家長對孩子無私的愛和殷切的期望而感動，更為青少年成長的壓力與痛苦、新異和質(zhì)樸而震撼。

1．成人眼中的問題青少年

在社區(qū)負責人、教育工作者和家長們的眼里，什么樣的青少年是正常的或優(yōu)秀的呢？哪些屬于有問題的呢？如果他們認為某些青少年出現(xiàn)“問題”行為又會用哪些方式處理呢？通過與他們的對話，筆者很深切地感覺到他們比較注重自己的立場、倫理道德和是非判斷，十分重視對青少年的控制與管教，甚至有些家長只是簡單地命令和粗暴地干涉。他們認為，好孩子（即令他們滿意的孩子）要學習成績優(yōu)秀、尊敬長輩、聽話和禮貌待人；壞孩子（有問題的孩子）是上課不認真、成績差、調(diào)皮不懂規(guī)矩、不守紀律或貪玩、與異性交往，等等。

在所有的衡量標準中，成績好壞是他們判定青少年是否有“問題”的最為重要的指標。

在一次訪談過程中，筆者同時約見了三位家長（李媽媽、徐媽媽和曾媽媽），她們均為三名高中生的母親。在談話過程中，三位家長都認為自己的孩子比較淘氣，學習不夠刻苦，容易浮躁，為孩子的高考表示擔憂。但有意思的是，徐媽媽在說她的孩子頑皮、不乖的時候，遭到了李媽媽和曾媽媽的強烈反對。李媽媽說：“你的小孩哪叫不乖，成績那么好，肯定能考個重點大學！”曾媽媽馬上附和道：“就是嘛，你那個孩子不學習，成績都那么好，哪是淘氣，這叫機靈。不像我們的孩子，貪玩不學習，逼著學成績也上不去?！庇纱丝梢?，成績好壞，能否考上（好）大學是家長們衡量青少年行為是否存在偏差的重要指標。

在處理事情的時候，立足傳統(tǒng)，注重教育和控制，往往將偏差行為視為品行問題。與社區(qū)負責人（楊主任）的談話，筆者印象很深。楊主任是一個50歲左右的中年婦女，與她接觸一段時間后，筆者認為，她是一位工作認真，做事要求一絲不茍的管理者。楊主任描述了這樣一件事情：“幾乎每天晚上11點左右，我都要和同事去巡夜，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有些孩子夜不歸宿，他們聚集在休閑草坪，抽煙或嬉鬧。每次看到這樣的孩子，我就很痛心。有一次，我過去勸導他們回家，他們居然嘲笑我，說我多管閑事、老頑固（說到這句話的時候，楊主任瞪大眼睛，非常生氣）！你說他們這些小孩怎么就這么不懂事？國家和他們的父母花了那么多錢培養(yǎng)他們，怎么就一點都不珍惜學習的機會？如果我有這樣的孩子，早就氣死了！我覺得，這些孩子應該好好地管教，社區(qū)和學校都應該加強思想品德教育，使他們了解尊老尊長的優(yōu)良傳統(tǒng)，幫助他們成為品德高尚、學習成績優(yōu)秀的當代青年。”

對于成年人來說，青少年是不成熟的個體，是未進入正式成人社會的“邊際人”，青少年的主體地位和權利經(jīng)常被家長們忽視。筆者采訪了一個初二女生的家長（楊媽媽），據(jù)楊媽媽反映，她發(fā)現(xiàn)女兒有早戀行為，“我經(jīng)?？吹轿遗畠汉鸵粋€小男生在一起玩，這怎么行？小小年紀，什么都不懂。我跟她講了，如果再不聽話，我就要找班主任和對方家長了！你不知道，我那個小孩，小學一年級到五年級成績都是很好的，年年都是‘三好學生’，但上了初中成績就明顯開始滑坡，成績已經(jīng)在中下游了，現(xiàn)在如果不管她，考重點高中是肯定沒戲。哎，可是她還是很不懂事，有一次我在她的抽屜里，居然發(fā)現(xiàn)她寫給那個小男生的‘情書’，你說好笑不好笑？所以，現(xiàn)在我強令她在家，下課準時回來，周六周日不準出去，這是沒辦法了……”

2．青少年眼中的自己

經(jīng)由社區(qū)負責人、家長和班主任的介紹，研究者認識了幾個他們眼中的“問題青少年”。在與他們的交流中，筆者感受到每一個心靈都是一個獨特的存在。筆者通過傾聽他們的訴說，感知到他們的心靈，了解到他們怎么看待自己、怎樣理解老師和父母的態(tài)度以及他們心中美好的愿望。

這些“問題”青少年認為自己的出格行為與父母過高的期望有關。李同學是第一個受訪對象，他是一個文靜而斯文的男生，正在上高二，戴副眼鏡，一點都不像老師和家長所介紹的“他是一個愛玩、沉迷網(wǎng)絡和夜不歸宿的孩子”。在問到如何看待父母的期望和管教的時候，李同學有些猶豫，但還是娓娓道來。他說：“以前我不玩游戲，也認真學習，但是父母對我的希望太大了。有時候，我本來想輕松一下，但是一看到父母殷切和期待的眼神，我就渾身不自在，只好又坐回去繼續(xù)學習。成績不好我很害怕，倒不是因為考不上大學，我自己無所謂，但怕對不起父母。有一次，我在班里學習，有些同學叫我去打籃球，我說不去，他們就叫我‘書呆子’，我不喜歡被別人這么稱呼，所以就去了。那次，我覺得玩的感覺真好，覺得從來沒這么輕松過（他笑笑）！后來，我就很喜歡玩，雖然我知道不好，但也欲罷不能?！?/p>

他們覺得自己不能被家長、學校和社會所接納，既然已經(jīng)被貼上“問題”、“異類”或“壞孩子”的標簽，就干脆破罐破摔。劉同學是一名初中生，他的問題是經(jīng)常打架。聽聽他怎么說：“我學習成績很差，從小老師就說我腦子笨，沒有學習的天分。我不想上課，但又不得不去，去了也只是睡覺。每次考不好，我爸就打我，媽就哭，回到學校還要挨批評。我們老師和同學都不喜歡我，上個學期，我們班主任還把我調(diào)到最后一排，說‘眼不見心不煩’。無所謂！我知道自己不是一個好學生，但要是有哪個同學嘲笑我，敢惹我，‘老子’就讓他吃拳頭！”

除了與上面兩個青少年的交流，筆者還約見了其他幾個青少年朋友，感到他們事實上是希望改變自己的，期待家人、老師和其他人員的接納、理解和幫助。只是有些家長、老師和社會人員的態(tài)度和看法，強行給這些青少年貼上“問題”和“不良”的標簽。這種“標簽作用”嚴重影響了他們心理的健康發(fā)展，造成他們自責、自卑和恐懼的心理，致使他們用極端的行為表達內(nèi)心的不滿。

家長們普遍對青少年寄予厚望，希望他們考上大學，將來有好的出路，成為社會的強者。這是可以理解的，但不能采取威逼的方式，因為這樣往往適得其反。青少年必須完成學業(yè)，應對未來和生活的挑戰(zhàn)。激烈的競爭是社會壓力的一種表現(xiàn)形式，任何人都不能輕視，但不能忽視或拋棄青少年的好奇心和各種需求。不能僅僅是引導和說服他們朝著自己規(guī)劃的目標前行，而應該站在他們的立場去理解他們的需求，感受他們的心情，幫助和支持他們成長。

（二）社區(qū)社會支持系統(tǒng)的反思和構建

對“問題青少年”的處理和幫助不是某一層面的力量所能包辦的，這需要對他們進行深層次的溝通和理解，需要家庭、學校和社區(qū)共同協(xié)作。家庭、學校和社區(qū)是影響青少年行為的三大因素，是塑造青少年人格的三大力量。有必要建立家庭、學校和社區(qū)的互助網(wǎng)絡，為“問題青少年”提供有效而及時的幫助和服務。

1．家庭方面的反思

從人的一生來看，家庭教育是青少年接受教育的主要形式之一，它為將來的教育奠定了重要的基礎。在以后的階段，家庭教育還將伴隨著學校教育、社會教育而長期存在，并且是其他教育的重要補充。家庭教育走入誤區(qū)，很可能致使青少年誤入歧途，甚至出現(xiàn)不該發(fā)生的悲劇。該社區(qū)中學的一位副校長給筆者舉了一個例子，“學校以前有名女生很愛打扮，喜歡逛迪廳，成績又不好，父母經(jīng)常打她。每挨一次打，她就在床板上刻一道印子，發(fā)誓今后一定要報復。我們勸過家長，不要老打孩子，但家長不聽，結果孩子畢業(yè)后就和一些不三不四的人混在一起，現(xiàn)在因為賣淫鋃鐺入獄”。加強家庭教育，就必須促使家長和青少年之間增強溝通，增進了解，互相配合，更重要的是要糾正其中的誤區(qū)。

（1）教育目標的失調(diào)。家庭教育目標是通過家庭教育使受教育者發(fā)生一定的變化而達到的質(zhì)量規(guī)格。家庭教育目標應該符合社會發(fā)展的需要，同時要考慮孩子的具體情況，只有這樣才能較好地促成和激勵青少年的成長。社會對人才的需求是多方面的、多層次的，包括諸如健康的身體、優(yōu)良的品德、較高的文化知識以及較強的學習和社會交往能力。然而，出于對孩子的殷切希望，家長們往往只強調(diào)青少年獲取科學知識，考上好大學，卻忽視其他方面的成長，甚至壓制他們除學習之外的業(yè)余愛好。在這種情況下，家庭教育目標多指向學習成績的量化要求，而對心理素質(zhì)的提高、社會適應能力的培養(yǎng)等目標比較忽視。很多家長認為，當今社會競爭激烈，高考成為孩子成長與未來成功的獨木橋。筆者認為，這似乎的確是社會發(fā)展的殘酷現(xiàn)實，但家長們也不能不注意孩子的實際能力和個性特征，對孩子期望值過高，“趕鴨子上架”，甚至強行孩子接受自己的意志，功利化地選擇他們的未來。

（2）教育內(nèi)容的偏頗。家庭教育是以促使青少年全面、健康發(fā)展為根本目的，在內(nèi)容上包括德育、智育和體育三個方面。但家長往往比較重視孩子的智育，即投入大量的精力和財力用于幫助、督促孩子的文化學習，對其他方面的教育就相對不夠重視。即便有些家長注意孩子的道德素養(yǎng)和理想，也往往只是注重他們是否尊敬長輩、禮貌待人等傳統(tǒng)的倫理與職業(yè)期望，而不是觀念、遵紀守法、文明習慣和動機的教育。

（3）教育方式上存在問題。在家長和子女的交往中，通常家長占有權威和主導優(yōu)勢，而不是建立在民主、平等與相互尊重和相互信任的基礎上的。有些家長在教育孩子時，不能尊重他們的人格和應有的權利，甚至采取簡單粗暴的武力手段，造成關系緊張，缺乏相互信任。還有一些家長恰恰相反，他們要么與孩子缺乏感情交流，不關心孩子的成長，對孩子出現(xiàn)的問題和錯誤很少過問，對孩子的要求不嚴格；要么認為自己的孩子一切都好，一切圍著孩子轉，滿足他們不合理的要求。另外，有些家長自身言行不一，說一套做一套，讓孩子無以適從或鉆父母的空子。

家庭問題能否解決是糾正青少年偏差行為的關鍵。解決家庭問題實為當前學校和社會教育問題的根本。家庭教育是青少年支持系統(tǒng)關鍵的一環(huán)，對青少年的成長和今后的發(fā)展產(chǎn)生著巨大的影響。

2．學校教育方面的反思

青少年隨著年齡的增長，他們在生理、心理和社會性上逐漸向成人轉化，學校教育階段是他們?nèi)松^建立的關鍵時期。與此同時，這個時期青少年的自我意識明顯增強。在學校的生活，為他們提供了認識自我、了解他人、評估自己的能力和價值的機會，他們期望與他人交往并得到認可。學校教育是青少年成長的舞臺，應該從以下幾個方面改進學校教育。

（1）積極追蹤青少年，提供適合的協(xié)助方案。許多學校在學生下課之后便與他們失去了聯(lián)絡，缺乏積極的態(tài)度了解學生的動向與問題，使得學生失去了管教與規(guī)范的機會，導致偏差行為的惡化。另一方面，部分學校對于問題青少年抱著“去之而后快”的態(tài)度，認為這批學生原本就是學校中的問題學生，除不考慮如何協(xié)助他們解決問題外，甚至拒絕學生就學。究其原因，這是因為學校缺乏一套適合的協(xié)助方案，使得學校不知如何對待、協(xié)助問題青少年。校方應正視學校與學生兩方面的困境，設法提供必要的措施與支持，充實人力、設施，并積極督導教師，聯(lián)系家長、社區(qū)管理機關，盡力幫助青少年糾正偏差性行為。

（2）建立良好的師生關系，增強教師的感召力。由于教師對待學生的態(tài)度與方式對青少年的成長與發(fā)展影響深遠，學校有絕對的必要致力于強化教師的學生輔導職能，嚴格規(guī)定教師必須與學生定期交流與溝通，促使教師能真正了解學生的心聲、想法，并能以適當?shù)姆椒▍f(xié)助學生健康地成長和發(fā)展，縮小學生與教師的心理距離，使教師在互動過程中具有較強的感召力。與青少年的溝通中可以了解到，他們非常期待能感受到老師尊重與非異樣眼光的對待。他們在心態(tài)上已經(jīng)認為自己與其他學生有所差異，且較多的是負向方面的感知。因此學校以及教師應了解進而接納和協(xié)助他們，建立良好的師生關系有其迫切性與必要性。對于學校來說，首先應該把他們當成一個正常的學生來對待，而不是另冊管理，不要對他們有任何語言上的傷害，更不能在同學面前傷他們的自尊心。因為青少年爭強好勝的性格往往使他們更容易受到傷害。

（3）設置專業(yè)輔導人員，提供心理教育與課程輔導。如果說家庭是青少年心理健康的第一監(jiān)護人的話，那么學校則是青少年心理健康的第二監(jiān)護人。學校不僅應該傳授知識，還要對青少年進行價值觀教育和心理健康教育，積極幫助學生克服和消除緊張、拘謹、尷尬、恐懼以及害羞等心理狀態(tài)。因此，學校應聘請專業(yè)輔導或咨詢?nèi)藛T，為學生實施個別咨詢、團體輔導或進行心理教育課程，促進學生增強人際溝通能力，在良好的人際互動中獲得自我肯定，避免青少年結交不良人員而近墨者黑。許多違規(guī)犯過的青少年多有情緒異常沖動與暴躁的傾向，常因無法作理性思考而鑄下大錯，學校的輔導活動課程可以培養(yǎng)青少年自我情緒管理的能力，并學習用理性的方法來表達自己的負面情緒，有效地協(xié)助學生改變其違規(guī)或偏差行為。

3．社區(qū)資源方面的反思

青少年作為社會人，置身于大的社會環(huán)境中，他們面臨著復雜的人際關系，來自家庭的、學校的、社會的，親屬的、非親屬的，沾親帶故的或素昧平生的，這些都會出現(xiàn)在他們的周圍，發(fā)生各種各樣的關系，產(chǎn)生各種各樣的影響。社區(qū)是社會的一個子系統(tǒng)，它是青少年社會生活的主要場所之一。社區(qū)教育是家庭教育和學校教育的延續(xù)和補充。青少年走出校門，受到社會的影響并接受社會教育是一個必然的過程。社區(qū)管理者和居民應該利用社區(qū)中的各種資源和有利的宏觀環(huán)境，積極幫助問題青少年糾正偏差性行為，營造能夠促使他們健康成長的良好的社區(qū)環(huán)境。筆者訪問的社區(qū)與社區(qū)里的學校共同成立了鄰里互助小組和志愿者服務隊，營造社區(qū)良好的精神文明氛圍，共同幫助問題青少年糾正偏差性行為。而且社區(qū)還定期召開社區(qū)居民代表會議，分別請教師、家長和青少年在會上談經(jīng)驗和心得，大家一起分析問題并尋找解決途徑。并且，社區(qū)管理者建議上級有關部門應該加大宣傳力度，糾正人們的觀念，正確對待青少年的偏差行為，使心理咨詢得到認可和接受。同時加大投入力度，使各種幫教青少年的機構能夠形成氣候，形成攻勢，得到人們的重視，充分發(fā)揮幫教的功能。

二、社區(qū)矯正的由來及其在杭州的探索

社區(qū)矯正是一種不使罪犯與社會隔離并利用社區(qū)資源教育改造罪犯的方法，是所有在社區(qū)環(huán)境中管理教育罪犯方式的總稱。國外較常見的包括緩刑、假釋、社區(qū)服務、暫時釋放、中途之家、工作釋放、學習釋放等。我國的“社區(qū)矯正”是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關，在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。

社區(qū)矯正于20世紀70年代末首先在歐美國家產(chǎn)生，目前英、美、日、澳大利亞、加拿大等國的社區(qū)矯正已經(jīng)比較成熟。這些國家已經(jīng)建立了以社會服刑為塔基的金字塔形的服刑結構，監(jiān)獄服刑位于金字塔的最上面。在美國，法院對違法情節(jié)較輕微的犯罪嫌疑人大多判以“緩刑”，通過社區(qū)矯正的方法進行矯正，并不投入監(jiān)獄服刑。但中國長期以來的服刑結構是菱形的，中間是龐大的監(jiān)獄服刑人群。2003年8月，按照中央司法體制和工作機制改革統(tǒng)一部署，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下發(fā)了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，在中國北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東等省市正式啟動社區(qū)矯正試點工作。截至2007年6月底，社區(qū)矯正試點工作已在25個?。▍^(qū)）市展開，涉及街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4189個，累計接收社區(qū)服刑人員11萬多人，而社區(qū)服刑人員的重新犯罪率僅為0．21%。實踐證明，社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對應的刑罰執(zhí)行方式，是利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或經(jīng)過監(jiān)管改造，確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的罪犯在社區(qū)中進行有針對性地管理、教育和改造工作。

根據(jù)中國現(xiàn)行法律和“兩高兩部”的規(guī)定，社區(qū)矯正的適用范圍主要包括下列五種罪犯。（1）被判處管制的。（2）被宣告緩刑的。（3）被暫予監(jiān)外執(zhí)行的，具體包括：①有嚴重疾病需要保外就醫(yī)的；②懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；③生活不能自理，適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不致危害社會的。（4）被裁定假釋的。（5）被剝奪政治權利，并在社會上服刑的。其中，對職務犯罪的社區(qū)矯正并沒有特別規(guī)定，但各地實際試點范圍有所不同，如《上海法院參與社區(qū)矯正工作的若干意見》（從2003年7月1日起實施）規(guī)定：用非監(jiān)禁刑的范圍是可能被判處三年以下有期徒刑、拘役，不關押也不致再危害社會的人員。包括初次犯罪且罪行較輕的；犯罪時未滿18周歲的；過失犯罪的；犯罪時屬老、弱、病、殘、孕的；職務犯罪未造成重大經(jīng)濟損失的，經(jīng)教育后，確已悔罪的人員。而四川省高級人民法院《關于人民法院參與社區(qū)矯正工作的意見（試行）》規(guī)定：“對職務犯罪、經(jīng)濟犯罪案件中贓款大部分未追回，財產(chǎn)刑大部分未執(zhí)行的犯罪分子，適用非監(jiān)禁刑進行社區(qū)矯正應從嚴掌握”。根據(jù)以上規(guī)定，在試點中，對職務犯罪社區(qū)矯正一般要符合“兩高兩部”的“五種情形”；未造成重大經(jīng)濟損失的，經(jīng)教育后，確已悔罪的，可以作為社區(qū)矯正對象；贓款大部分未追回，財產(chǎn)刑大部分未執(zhí)行的犯罪分子，適用非監(jiān)禁刑進行社區(qū)矯正的應從嚴掌握。

杭州市作為全國第一批社區(qū)矯正試點地區(qū)，也是浙江省首個在全市范圍內(nèi)推開社區(qū)矯正試點工作的地市。杭州市于2004年5月底在上城區(qū)正式啟動了社區(qū)矯正工作。三年來，在杭州市委、市政府重視、支持和省司法廳指導幫助下，各有關職能部門分工協(xié)作，社會各界廣泛參與，杭州市堅持矯正為本，結合本地實際，堅持積極穩(wěn)妥、依法規(guī)范的原則，平穩(wěn)發(fā)展、穩(wěn)步推進，逐步探索出了一條符合杭州市實際和社區(qū)矯正需要的社區(qū)矯正工作思路。通過三年多的努力，杭州市社區(qū)矯正基礎工作逐步加強、監(jiān)管幫教措施有效落實，取得了較為明顯的成效，為探索和完善中國社區(qū)矯正工作道路，預防和減少犯罪、維護穩(wěn)定、促進和諧發(fā)揮了積極作用，為“法治杭州”建設和“平安杭州”建設作出了積極貢獻。

目前，杭州市社區(qū)矯正工作試點范圍已擴大到全市13個區(qū)、縣（市）的129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。截至2007年10月底，杭州市累計接收矯正對象5167名，其中2045名矯正對象矯正期滿順利解除矯正，2名矯正對象成功減刑，2名矯正對象考上大學，28名矯正對象受到矯正機構獎勵。現(xiàn)正在接受社區(qū)矯正的矯正對象的思想、行為和生活都比較穩(wěn)定。針對未成年社區(qū)矯正工作的特點和規(guī)律，共青團杭州市委、杭州市未成年人保護委員會聯(lián)合啟動實施了“社區(qū)矯正志愿者陽光行動”（簡稱陽光行動），緊密結合杭州實際，注重建章立制，加強資源整合，推動合力生成，“陽光行動”推進實施工作取得了階段性成效。

2005年，杭州市啟動實施了社區(qū)青少年事務管理工作。主要針對社區(qū)流動、閑散、困難、罪錯、邊緣等五類特殊青少年群體，引入青少年社會方法，開展專項性救助幫扶工作。目前已在杭州13個區(qū)、縣（市）進行了全面推廣，建立了近300人的陽光使者志愿服務隊伍和30多個社區(qū)工作站。同時，2007年，共青團組織建成開放了“12355”青少年服務臺，建立了120多人的專業(yè)化志愿服務隊伍，發(fā)展了20家青少年維權服務合作單位，為青少年開通了心理咨詢、法律咨詢、就業(yè)推薦、未成年人權益維護等九大類免費公益服務項目。共青團組織制訂了“以保護明天行動為統(tǒng)攬，以社區(qū)青少年事務管理工作為整體框架，以‘12355’青少年服務臺為工作樞紐，以陽光行動為項目切入，全面探索未成年人問題介入解決機制”的方案，即在“保護明天行動”的統(tǒng)一政策范圍內(nèi)，在社區(qū)青少年事務管理的工作框架體系內(nèi)，依托“12355”青少年服務臺的強大中轉樞紐職能，持續(xù)探索“陽光行動”項目在介入解決未成年人問題中的可行性經(jīng)驗。

共青團組織把原有社區(qū)青少年事務管理“陽光使者”的志愿服務隊、“12355”青少年服務臺志愿服務隊等隊伍資源整合進“陽光行動”中，進一步強化隊伍的新老結合、穩(wěn)步壯大。同時，還聯(lián)合市司法局對全市陽光行動志愿者骨干進行集中培訓，逐步完善志愿者管理庫、矯正對象管理庫、陽光行動項目庫三個動態(tài)數(shù)據(jù)庫，進一步提升志愿者的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)。以社會志愿者結對幫扶為主要方式，為未成年社區(qū)矯正對象提供專業(yè)化、項目化的志愿幫教服務，逐步實現(xiàn)對全市未成年矯正對象幫教服務工作的全覆蓋，真正使未成年矯正對象“思想有人引、心理有人導、法制有人輔、知識有人教、困難有人幫、技能有人扶、工作有人助、勵志有載體”。

第四節(jié)　浙江社區(qū)工作功能延伸案例選編

一、社區(qū)老年救助關愛案例三則

案例一：關愛獨居老人行動

1．案例背景

寧波市江東區(qū)百丈街道潛龍社區(qū)朱杏康老人，男，83歲，企業(yè)退休。四年前，因老伴患病去世，朱杏康便成了獨居老人。他只有一個養(yǎng)女在上海，其他表親遠在海外，老伴去世后，身邊沒有親人，生活孤單，加上年事已高，買菜、做飯、洗衣等都力不從心。他日常生活缺少親人的照顧，生活非常節(jié)儉，自來水龍頭壞了舍不得修，家里舍不得安裝電話機，若有事聯(lián)系養(yǎng)女，經(jīng)常由結對志愿者陳菊英在自己家為他打長途，幫父女倆聯(lián)絡。老人對社區(qū)有抵觸情緒，覺得社區(qū)沒有照顧他，每年48元衛(wèi)生費也不愿繳給社區(qū)。

2．問題分析

社工與案主進行了初次面談后，對問題作了兩方面的分析。一方面，自我認知問題。老人失去親人后，性情孤僻，不善與人交往，對社區(qū)抵觸情緒較大，不愿繳納衛(wèi)生費。另一方面，老人的生活問題。案主的親人不在身邊，雖然有志愿者給予案主間隙性的照顧，但還是不能滿足老人長期日常生活照料的需求，情感上支持不夠。老人生活過于節(jié)約，影響自己的晚年生活質(zhì)量。

3．社區(qū)的服務實施過程

根據(jù)老人存在的問題，社工決定通過機構照料來解決老人的日常生活。社區(qū)給予老人情感支持，改變老人原來對社區(qū)的錯誤認知，使其安享晚年生活。具體實施過程如下。

第一步：社工進一步與案主溝通，通過社工的聯(lián)系，案主在潛龍社區(qū)居家養(yǎng)老中心食堂就餐。2005年4月3日，社工上門看望案主，得知老人第一天在食堂吃飯，家里不開鍋，沒有開水喝的情況，社工馬上與居家養(yǎng)老中心聯(lián)系，讓案主每天到食堂吃飯時，拿個空的熱水瓶，由居家養(yǎng)老中心工作人員幫案主沖開水，等案主吃完飯，順便帶回家里。那時食堂吃飯每餐3．3元，一葷一素一湯，老人覺得很劃算，物美價廉，自己不用再做飯。社工及居家養(yǎng)老中心逐漸取得了案主的信任。

第二步：案主在社區(qū)居家養(yǎng)老中心食堂吃了半個月，感覺很滿意。社工認為案主每天到食堂吃飯上下樓不方便，建議還是讓居家養(yǎng)老中心工作人員送餐上門比較安全，案主很樂意。于是，社工就讓中心工作人員送餐上門，順便把老人的臟衣服、床上用品拿去清洗，晾干后，再送到老人手上。洗衣每筒2元，老人覺得這價錢付水電費都不夠，居家養(yǎng)老服務讓案主覺得既周到，又溫馨。

第三步：為了改變案主對社區(qū)工作不理解的認知，社工約志愿者陳菊英上門走訪，老人對結對志愿者陳菊英一直是心存感激的，志愿者向案主解釋她是代表社區(qū)照看他的，社工和志愿者還聊一些社區(qū)的老年人和其他一些工作，漸漸地，老人對社區(qū)工作有了一定的認識，并且增進了對社區(qū)工作者的信任。社工還幫助老人檢查電器、燃氣灶的安全性能；家里的防盜門壞了，社工及時聯(lián)系便民服務點，讓工作人員來修理。

第四步：為了緩解案主生活孤寂，給予情感支持，社工再次上門到案主家中，進行心理疏導，講述現(xiàn)代老人的休閑生活狀況。在互動的談話中，案主逐漸表現(xiàn)出積極、開朗的精神面貌。這天，案主家里用了十多年的黑白電視機壞了，而且家里也沒安裝有線電視，收不到幾個臺，社工勸他不要修了，還是買個新的彩色電視機劃算，順便安裝一下有線電視，可以收看到豐富的電視節(jié)目。一向省吃儉用的老人滿口答應。社工及時與居家養(yǎng)老中心主任取得聯(lián)系，告知案主的需求。中心主任走了幾家電器商場，最后在麥德龍超市以批發(fā)價購置了一臺新彩電，經(jīng)濟實惠。看著清晰的彩色屏幕，朱杏康老人樂得合不攏嘴，對著電視中唱著的京劇，跟著哼起來，一副樂呵呵的樣子，喜悅之情溢于言表。在社工的鼓動下，如今朱杏康老人也安裝了電話機，經(jīng)常和上海的養(yǎng)女和國外的親戚通通電話。

4．服務績效

社工和居家養(yǎng)老服務中心在生活上和精神上給予老人無微不至的照顧，消除了老人生活上的擔憂，使他變得樂觀起來。老年節(jié)前夕，社工走訪案主家中，給老人帶去了老年節(jié)慰問品，老人非常激動，連聲說社區(qū)真好，對老人真關心。結案后，社工經(jīng)常保持與老人的聯(lián)系，了解老人的健康狀況、生活情況。老人對社區(qū)老年人服務非常滿意。

通過個案工作改變了朱杏康老人對生活、對社區(qū)組織機構的認知，以前性情孤僻的他，如今變得開朗、隨和；以前生活節(jié)約舍不得花一分錢，現(xiàn)在也懂得安享晚年；讓人驚喜的是，如今的朱杏康老人不僅主動來繳衛(wèi)生費，而且在去年的“慈善一日捐”中，送來500元捐款，還捧來一大疊新衣服，要求捐到貧困地區(qū)，要知道這些新衣服都是他養(yǎng)女和其他親戚送給他穿的，以前他都舍不得自己穿，他在一張小紙條上寫道，“感謝政府對我們老人的關愛……”2006年底，在居家養(yǎng)老服務調(diào)查問卷中，朱杏康老人主動要求提高食堂就餐的價格，他說：“物價漲了，這食堂吃飯錢也應提高一些，要不然養(yǎng)老中心就要虧損了呀！”經(jīng)過聽取眾多老人的意見后，居家養(yǎng)老中心食堂就餐費用由原來的3．3元微調(diào)至4元。2008年的夏天，他看到居家養(yǎng)老服務中心食堂工作人員這么辛苦燒菜做飯，自己掏錢買了一些夏令用品送給食堂工作人員。2008 年5月，老人看到汶川地震救災的宣傳報道后，迫不及待地到社區(qū)送來500元抗震救災款，沒過多久，他又送來100元作為“慈善一日捐”的捐贈款。

老年人是社區(qū)的弱勢群體，特別是獨居老人，要多給予他們生活和精神上的關愛，幫助解決實際困難。社工在這里扮演協(xié)調(diào)者、中介者等角色，讓老人理解社區(qū)的服務工作，提高老人生活質(zhì)量，同時也讓社區(qū)變得更加和諧。

案例二：孝心車輪食堂服務居家老人

1．案例背景

寧波市鎮(zhèn)海區(qū)招寶山街道總浦橋社區(qū)地處鎮(zhèn)海城區(qū)中心，成立于2001年5月，占地面積約0．32平方千米，由鼓西、中山、銀杏三個居民區(qū)組成，常住居民戶數(shù)3232戶，總人數(shù)8080人。2004年社區(qū)統(tǒng)計了60歲以上老年人數(shù)，已達到總人口的11%。社區(qū)人口已趨向老齡化，其中一部分是獨居、空巢老人。經(jīng)調(diào)查摸底，就餐難是這些老人普遍存在的問題。

為此，2004年社區(qū)針對這種現(xiàn)狀建成了日間老年護理中心，嘗試為老年人提供系列化的居家養(yǎng)老服務。經(jīng)過兩年的運行，受到了老年人及他們子女的普遍稱贊。在此基礎上，2006年社區(qū)依托日間老年護理中心，擴建了“老年食堂”，以滿足老年人單純就餐的需要。然而部分老人雖有就餐的需求，但因行動不便等諸多原因而無法到“老年食堂”就餐。針對這一情況，社區(qū)積極探索新的服務模式，由此推出了“孝心車輪食堂”。

2．服務實施過程

2007年10月，社區(qū)推出了“孝心車輪食堂”，即社區(qū)配置一輛送餐車，由專職工作人員為招寶山街道區(qū)域內(nèi)60歲以上有需求的老年人提供中、晚餐的上門送餐服務。如無特殊要求，目前每餐一葷兩素一湯，收費標準為7元。具體實施分三個步驟。

第一步：通過多種途徑，加大宣傳力度。社區(qū)設計制作了“車輪食堂”的宣傳單及敬老服務卡，組織志愿者到各小區(qū)及老年人相對集中的公園等地進行發(fā)放，使廣大居民對“車輪食堂”有全面的了解。通過《社區(qū)簡報》、《今日鎮(zhèn)?！返容d體、社區(qū)工作者的走訪以及“孝心車輪食堂”啟動儀式，及時將送餐信息告知老年人，開通了熱線服務電話：86294837?！渡鐓^(qū)》雜志、《浙江日報》對此作了詳細報道。

第二步：堅持按時按需，做好日常送餐。“車輪食堂”針對老年人個性化要求，由專職人員按時送餐上門。送餐車配有專用的保溫設施、送餐盒。飯菜按老年人的口味“量身定做”，清淡、飯軟。餐點預訂靈活，固定服務對象預收200元押金，并根據(jù)前一個星期四食堂提供的一周菜譜，預訂下周每天的餐點；臨時就餐的人員可電話預約或上門預約。老人可以預訂中餐或晚餐，一般每月結算一次費用。

第三步：加強交流反饋，及時完善服務?！败囕喪程谩钡呢撠熑嗣吭乱淮紊祥T聽取老人意見，每周三組織部分老人代表，集體商討下周菜譜，在面對面的交流中收集老人對“車輪食堂”的意見與建議，并及時整改。這樣不僅能做出更符合老年人口味的飯菜，還能及時了解老人需求，適時幫老人做一些力所能及的事（如代購物品等），以不斷完善服務。

3．服務績效

“車輪食堂”的推出，受到了老年居民的歡迎與好評。運行了三個月，便有30多位老人成了“車輪食堂”的固定服務對象。

（1）提升老年人生活品質(zhì)。“車輪食堂”改變了老人“燒一次、吃幾天”的現(xiàn)象，也使更多的老人從一日三餐的忙碌中解脫出來，有更多的時間做自己喜歡做的事，大大提高了老人們的生活質(zhì)量，取得了良好的社會效益。

（2）增強居民對社區(qū)的認識。在送餐中，工作人員了解到，要求這項服務的老人有的是獨居老人，行動不便；有的是空巢家庭，夫妻兩人喜歡參加各種社區(qū)活動，沒時間做飯；有的是老兩口身體都不好，根本沒精力弄飯；有的是夫妻兩人中一人外出辦事，另一人臨時搭伙；還有的是老人生病住院，家中子女無暇顧及，又吃不慣醫(yī)院伙食，就撥打了送餐熱線。通過“車輪食堂”工作人員的服務，更多的不出或少出家門的老人以及其家人對社區(qū)工作有了全新的認識與了解。

案例三：讓蔣老太的世界不再是灰色

1．案例背景

寧波市江東區(qū)明樓街道明東社區(qū)的蔣老太，女，72歲，丈夫早年去世，一個人把一雙兒女拉扯大。老人有退休金，目前女兒在外地工作，現(xiàn)在跟兒子媳婦同住。

在走訪中了解到蔣老太這戶人家三天兩頭吵架，蔣老太因家庭不和而痛苦不堪；另因長期勞累，心理負擔過重，還患有高血壓等慢性疾??；老人的兒子失業(yè)，靠臨時性就業(yè)收入維持生活；兒媳是農(nóng)村戶口，目前待業(yè)在家?guī)『?；由于居住條件不好，老人家里擁擠而零亂。蔣老太認為家丑不可外揚，礙于情面沒有傾訴的對象，沒完沒了的家庭糾紛壓得她喘不過氣來，以致萌生自殺的念頭。

2．主要問題

社工通過與老人多次面談，對蔣老太的問題作了如下的界定。一方面，自我認知問題。蔣老太年事已高，有些問題思考方式很偏頗，她認為辛辛苦苦把兒女拉扯大，現(xiàn)在兒子卻只聽他媳婦的話，很不甘心，并認為自己年紀大了，遭人嫌棄，生活失去意義。另一方面，家庭問題。因丈夫過早去世，造成蔣老太性格孤僻，兒子中年得子，視為掌上明珠，兩代人育兒方面的分歧，使彼此之間的溝通越來越難，代際隔閡越來越深。

3．服務目標計劃

（1）服務模式：任務中心模式。

①鼓勵案主參加社區(qū)活動與健康治療。②培養(yǎng)家庭子女親情。③進行適當?shù)男睦磔o導。

（2）工作計劃。

①總目標：幫助案主認清目前家庭的主要問題，重新樹立生活信心，努力克服代溝障礙，使其安度晚年。

②具體行動計劃：走訪面談。定期上門和蔣老太聊天，加強溝通和了解。分別約見其兒子、兒媳，正面引導家庭成員之間日常必要的溝通交流。幫助案主解決心理上的困惑，必要時為蔣老太聯(lián)系心理專家對其進行心理疏導，緩解她精神壓力。盡量給蔣老太支持和幫助，健康維護是老年人最為關注和渴望滿足的需要，讓蔣老太有更佳的生活質(zhì)量。

4．服務實施過程

第一步：由于蔣老太不是主動求助社區(qū)，所以與她建立關系的過程不是十分順利。初期，案主對社工的態(tài)度多是試探和不信任，在經(jīng)過與社工的面談得到一定的情緒支持后，她開始絮絮叨叨地講起家庭一些情況，社工運用“同理心”理念和關愛真誠的方法，不作任何批評指責，而是從關心其身體、生活情況，肯定她的一些觀點，讓她透徹地表達內(nèi)心真實的想法，以尋求解決問題的突破口，經(jīng)過幾次聊天，蔣老太也開始慢慢接納社工。“我現(xiàn)在正遭受家庭冷暴力，沒人搭理我，孫子有時候來我房間玩他們都要阻止，這樣做人有什么意思呢？我已經(jīng)想過很多次幾粒安眠藥就一了百了了”，她沉溺在負面情緒中不能自拔。

第二步：社工與蔣老太、她兒子和兒媳作了進一步的溝通和交流，剛開始老人的兒媳情緒相當?shù)钟|，態(tài)度強硬，說“可能得老年癡呆了，看不得我和她兒子好，干涉很多，而且她得過乙肝，我們就這么一個兒子，她都用嘴巴嘗過味道后再喂孩子，跟她說了很多次，她還那樣……”社工告訴蔣老太的兒子，老太太那么多年一個人把他們拉扯大也不容易。當兒子聽到母親因排解不了家庭矛盾而產(chǎn)生負面情緒甚至想要自殺，他感到十分的震驚。社區(qū)勸說他作為家中頂梁柱有責任配合社工的工作，創(chuàng)造機會讓蔣老太和妻子解除家庭的積怨，讓妻子消除對婆婆的錯誤理解和認識。

第三步：讓蔣老太的女兒與老人保持密切的電話聯(lián)系，如有可能經(jīng)常過來看看她，或接到女兒家與他們團聚，讓她緩解心理壓力，特別是在她心情焦慮煩躁期。同時請社區(qū)的一名黨員應阿姨，以同齡人的角度與蔣老太進行交流，這樣的交流就多了共同語言。正面引導老人：幸福的老年生活也可以由自己去創(chuàng)造，大家都要換位思考去理解對方。這樣，通過面談使其對自身存在的問題得到一定的認知。

第四步：繼續(xù)加強與老人的聯(lián)系和溝通，進行耐心的心理疏導。蔣老太經(jīng)過社工的勸導，走出家門參加社區(qū)中一些適合老年人的學習活動，使老人老有所學，促進身心健康，如在閱覽室讀讀書、看看報，聽如何做一個快樂的老人等講座，還參加高血壓和高血糖俱樂部及健康咨詢等活動。她說：“以前我的生活重心只局限于家里面煩瑣事情，現(xiàn)在我自己在琢磨著提高生活質(zhì)量了。”事實表明，案主已經(jīng)能夠對自己未來的生活有更理性的思考和計劃了，老年人不是累贅。她開始主動找社工聊天，傾訴她的煩惱，慢慢地從沮喪中解脫出來，心情比以前開朗多了。

第五步：社工通過老人的女兒做蔣老太的思想工作，建議她可嘗試到老年公寓住一段時間。但蔣老太說：“我不是沒想過，年輕人有年輕人的想法和生活方式，但如果我現(xiàn)在去住公寓，萬一不適應想回來，他們不讓我回來住，那我豈不是有家難回了嗎？”為解決蔣老太的后顧之憂，社工把她的兒子、兒媳都約過來，讓他們應承蔣老太如果不適應公寓生活隨時可回來住，她的兒子、媳婦當即表示贊同。

第六步：在全部服務過程結束之后，蔣老太的問題在很大程度上已經(jīng)得到解決。目前蔣老太在老年公寓生活狀況很穩(wěn)定，對自己的生活也能制訂更合理的計劃。至此，預期目標基本完成，社工予以結案。

5．服務績效

結案后，社工經(jīng)常與蔣老太電話聯(lián)系，她說：“如果早聽你的話，我也不會受那么多的罪，偶爾與兒子、兒媳碰面時的氣氛已比較和諧，上星期兒媳還帶著孫子來看過我呢。”服務前后，老人的改變還是比較明顯的，在得到一定的情緒支持和心理疏導之后，老人不再像從前那么愛抱怨，也懂得用訴說去緩解自己壓力，對生活中的困難和問題的看法也顯得更加釋懷和坦然，也幫助了該家庭學會諒解和尊重，在溝通中消除了積怨和隔閡，重建了良好的家庭關系。

老人是社會的一筆財富，也是需要被社會重視和關心的一個弱勢群體。對于目前的老年朋友來說，他們更需要的是一些鼓勵和支持。通過社會工作，他們客觀地審視現(xiàn)實，發(fā)揮潛能，力所能及地做自己想做的事，無拘無束地多一點享受。同時通過多種途徑宣傳關愛老人的內(nèi)容，在社區(qū)中營造出老人快樂生活、社會尊重老人的良好氛圍。

二、社區(qū)弱勢群體幫扶解困案例三則

案例四：幫助貧困人群脫貧致富

1．案例背景

余姚市陽明街道勝山社區(qū)的小黃，男，1973年10月出生，下崗失業(yè)；妻子，身材嬌小，無工作，在家照顧兩位老人及剛出生的雙胞胎兒子，一家六口住在僅60多平方米的小房子里，全家僅靠老父親的退休金及小黃打臨工所得的微薄工資維持生活，生活非常困難。

2．主要問題及需求

小黃文化水平較低，沒有特殊的技能和特長，在就業(yè)競爭中，很難找到合適的工作，經(jīng)常失業(yè)在家。在兩個雙胞胎兒子三個月大時，小黃的父親因為胃出血不幸過世。全家人不但失去了主要的經(jīng)濟來源，而且因為替父親看病已負債累累。老母親因為丈夫的突然去世而終日以淚洗面，情緒十分低落，一家人陷入極度窮困的境地。根據(jù)上述問題，小黃一家最迫切的基本需求是：（1）給予經(jīng)濟援助；（2）為小黃找到一份合適的工作，以保證家庭基本生活；（3）親朋及社會的關懷；（4）心理慰藉。

3．服務實施過程

勝山社區(qū)居委會了解到小黃一家的情況后，立即召開了全體社區(qū)工作者會議，討論研究對小黃一家的幫扶措施。經(jīng)過討論，社區(qū)根據(jù)小黃一家的實際困難，制訂出了幫扶計劃。

（1）爭取政府救助，并發(fā)動全體居民特別是黨員干部進行募捐活動，以解小黃一家燃眉之急；

（2）為小黃尋找合適的工作崗位，以確保小黃有固定的收入可以養(yǎng)家糊口；

（3）尋找黨員志愿者與小黃一家結對幫困，在小黃一家有緊急需求時，及時提供經(jīng)濟物資援助；

（4）為小黃母親提供心理慰藉，使她盡快擺脫丈夫去世的陰影，脫離目前情緒低落的精神狀態(tài)。

會后，社區(qū)居委會立即展開行動，組織全體社區(qū)工作者發(fā)動轄區(qū)居民，特別是在冊黨員干部，積極開展募捐活動。通過社區(qū)工作者的廣泛宣傳，轄區(qū)居民尤其是黨員干部紛紛你50元、我100元地伸出援手，此次募捐共募集資金好幾千元，由社區(qū)主任魯杏娟親自送到了小黃家中，解決了小黃一家的燃眉之急。特別是社區(qū)志愿者張學明得知此事后，立即拿出1000元捐助給了他們，在隨后的日子里，這位老紅軍還多次捐出了幾千元。同時，社區(qū)還竭盡全力，為小黃一家爭取到盡可能多的政府救助資金，解決了小黃一家的近階段基本生活。

社區(qū)魯主任每次與小黃母親見面，小黃母親總是向她哭訴，精神狀態(tài)極差，一直沉浸在丈夫去世的陰影里，對生活失去信心。魯主任一邊安慰，一邊了解小黃母親的喜好和需求。從小黃妻子那里了解到小黃母親以前喜愛唱戲后，魯主任馬上邀請她參加社區(qū)藝術團，并囑咐藝術團團長要注意她的情緒變化。小黃母親每個星期都參與社區(qū)藝術團活動，與藝術團的戲劇愛好者們一起唱姚劇、演小品，心情逐漸開朗起來。小黃母親為了感謝大家的幫助，常做一些手工縫制的棉鞋送給大家。魯主任知道后，就積極鼓勵小黃母親把手工縫制的棉鞋擺個小攤去賣，以貼補家用。小黃母親聽后覺得在理，平時一有空就做手工活，逐漸擺脫了丈夫去世的陰影，對生活又有了信心，見到社區(qū)人員總是夸“社區(qū)真好、魯主任真好”。

為了幫助小黃一家徹底擺脫困境，在積極開展“輸血”扶貧的同時，社區(qū)還千方百計幫助他們一家開展“造血”扶貧。魯主任多次走訪小黃一家，了解小黃的基本生活及就業(yè)狀況，為小黃推薦合適的就業(yè)崗位，但因為小黃沒有特長和技能，找到的工作總是不盡如人意，工薪也不是很高，維持一家五口的最低生活還可以，要想完全脫貧確實有點困難。小黃妻子要照顧兩個兒子，無法出去打工。魯主任于是找到了社區(qū)志愿者王國先，同他一起討論小黃一家的脫貧計劃，最后提出了這樣一個建議：讓小黃妻子在轄區(qū)附近開一家小型雜品店，這樣既可以照顧兩個小孩，又可以為家庭增添收入，小黃母親的手工制品也可以在小雜品店出售。他們把這個意見告訴了小黃，一開始，小黃和妻子都有點顧慮，因為他們對開店的事一竅不通，怕賠了夫人又折兵，給本來貧困的家庭雪上加霜。王國先也非常同情小黃一家，表示會盡一切努力幫助小黃。在征得小黃一家同意后，他積極協(xié)助社區(qū)為開雜品店的事奔走、謀劃，幫他們聯(lián)系店面、提供信息，終于在2004年底，小黃妻子在舜天賓館對面的一幢住宅房架空層里開起了一家小型保健品店。其間，魯主任隔三差五地去走訪小黃一家，詢問保健品店的經(jīng)營狀況，使小黃一家對今后生活充滿了信心。在魯主任、王國先和其他社會熱心人士的幫助下，再加上小黃一家以誠待人，小店的生意初見成效，小黃也辭去了個體廠的工作，與妻子一起不斷擴大經(jīng)營規(guī)模，逐步走上了致富的道路。

如今，小黃一家將搬新家。擺脫貧困的他沒有忘記曾經(jīng)幫助過他們的人，在搬去新家的那天，他特意來到社區(qū)感謝大家。他說他現(xiàn)在已經(jīng)脫貧，不需要再捐助給他了，他現(xiàn)在最大的心愿就是回報社會，他會去幫助其他的貧困家庭，像幫助過他的熱心人一樣，去幫助需要幫助的人。前不久，他還給社區(qū)寄來了一封感謝信，感謝社區(qū)、感謝魯主任為幫助他們一家脫貧致富所做的工作。

4．個案思考

在上述個案實施的過程中，社區(qū)工作者主動接觸貧困者，通過對救助對象整個家庭成員的具體分析，掌握每個家庭成員的實際需求，使每一位家庭成員都能主動接受幫助。社區(qū)工作者注重對服務對象的積極引導，在接觸過程中，與他們建立彼此信任的關系，充分調(diào)動他們的積極性、主動性和自身潛能。通過共同探討、分析其自身的問題，提高救助對象對自身處境的認識和理解，改善其精神和心理狀態(tài)。社區(qū)工作者還注重運用外部資源，通過聯(lián)絡、調(diào)動、協(xié)調(diào)各方面的社會資源，以解決救助對象多方面的問題，更注重增強救助對象自身解決問題的能力，最終實現(xiàn)助人自助。

案例五：關愛弱勢群體用我真心給你信心

1．案例背景

寧波市大榭開發(fā)區(qū)海灣社區(qū)是大榭開發(fā)區(qū)地域最廣、人口最多的一個社區(qū)，下轄四個居民區(qū)，3400多住戶，5000多常住人口。自2002年7月成立以來，社區(qū)一直堅持“以人為本、服務居民”的工作理念，始終把服務居民視為和諧社區(qū)創(chuàng)建的重要工作載體，大力發(fā)展各種服務團體，積極營造“關愛弱勢群體，用我真心給你信心”的濃厚結對氛圍，使整個社區(qū)成為一個富有愛心和活力的文明社區(qū)。

幾年來，社區(qū)積極開展各項工作，深入走訪群眾，慰問困難群體，受到廣大群眾的熱烈歡迎。

在走訪過程中，社區(qū)工作人員發(fā)現(xiàn)一戶居民家中除了一只老式電視機、一張餐桌和兩張睡覺的木板床，就再也找不出一件值錢的東西了。這戶家庭是2006年才重組的，男主人已年過半百，平時在山里負責管山，患有嚴重的高血壓；女主人也年近50歲，沒有固定的工作；另外還有一個30多歲且離過婚的女兒與他們同住。也許是因為生活不順，這位年輕的女子很早就患有精神病，發(fā)病時，經(jīng)常將家里的東西摔得一塌糊涂，連門也砸破了，母親時常被她打得青一塊紫一塊，家門口的綠化也被她剪掉，鄰居家曬的衣服經(jīng)常被她收為己有。夫妻兩為了防止女兒跑出去惹禍，把她關到了一樓的架空層，還在外面釘了厚厚的木頭。因為經(jīng)濟收入微薄，同時還要給女兒治病，經(jīng)濟上的困窘和精神上的折磨壓得夫妻兩喘不過氣來。

2．愛心行動

社區(qū)居委會在深入了解這戶家庭的具體情況后，社區(qū)的7名工作人員在社區(qū)書記的召集之下馬上開了一個“救援會議”，討論研究如何幫助這戶家庭脫離困境的方案。經(jīng)過大家的熱烈討論，基本形成了如下幫扶方案。

（1）向民政局申請家庭困難補助；（2）聯(lián)系莊橋精神病醫(yī)院，同時向市紅十字協(xié)會申請減免醫(yī)療費用；（3）對工作人員進行分組：一組做其父母的思想工作，一組與精神病患者溝通，盡量安撫她的情緒；（4）與母女的戶籍所在地舟山戶籍辦和大榭戶籍辦聯(lián)系，盡快將母女兩的戶口遷入本小區(qū)，以便為他們申請到低保補助；（5）落實黨員包干區(qū)的年輕黨員進行溫馨結對；（6）聯(lián)系樓群組長和鄰居為社區(qū)監(jiān)督員，一有特殊情況馬上向社區(qū)報告。

隨后，社區(qū)根據(jù)這六個步驟，分頭展開了行動。社區(qū)安排專人與夫妻兩一起將精神病女兒用專車送到聯(lián)系好的莊橋精神病醫(yī)院，并辦好相關手續(xù)，又與院方溝通協(xié)商，爭取到兩個月的免費治療期。

幫扶開展兩個月后，低保申請批下來了，女兒也回來了，社區(qū)工作者和結對黨員提著水果，拿著新衣服去看望，了解最新情況。大家發(fā)現(xiàn)女兒的變化很明顯，人也干凈了，說話也有思路了，有時還會拿著小說看，全家人其樂融融。

可是好景不長，出院的三周后，女兒的病又復發(fā)了，還獨自跑到了白峰碼頭，在一居民家中偷竊衣物時被抓。在接到白峰派出所電話后，社區(qū)又派專人第一時間趕往白峰派出所，協(xié)助處理問題。在經(jīng)過一系列溝通和調(diào)解后，社區(qū)工作者將其安全送回了大榭家中；同時，再次聯(lián)系了莊橋醫(yī)院，將她送去治療。

此次兩個月的住院，社區(qū)對她特別關心，定期探望，定期與主治醫(yī)生溝通，出院之后黨員結對人員更是每周上門一次，樓群組長和社區(qū)工作者經(jīng)常與其談心，同時也積極和她父母溝通，做好醫(yī)后情緒調(diào)養(yǎng)工作，防止其再次發(fā)病。每逢節(jié)假日，結對的同志們還會自發(fā)地為他們送去生活必需品。社區(qū)鄰里中心的有些個體戶還將他們的余貨捐給他們。

在海灣社區(qū)全體工作人員的不懈努力和黨員、群眾的大力支持下，現(xiàn)在女兒的病好多了，夫妻兩也展開了笑顏。鄰居們都說：“苦日子終于有點熬出頭了！”而他們這家子握著社區(qū)書記的手說的唯一一句話就是：“感謝黨和人民，感謝海灣社區(qū)，是你們的愛心讓我們對生活又有了希望！謝謝你們！”

3．個案思考

社區(qū)從發(fā)現(xiàn)問題到圍繞問題展開調(diào)查研究，再到形成解決問題的方案，直至最后解決問題，海灣社區(qū)無論是對這樣的家庭還是對其他各類弱勢家庭，始終堅持“服務居民”的宗旨，把社區(qū)對于居民的服務作為社區(qū)黨建工作的基礎和核心來抓，在實踐中不斷強化社區(qū)的服務功能，完善社區(qū)服務網(wǎng)絡，進一步發(fā)揮了社區(qū)黨員在社區(qū)服務中的先鋒模范作用，也為倡導整個社區(qū)文明新風尚打下了扎實基礎。

案例六：讓逆境中的青年樹立起生活信心

1．案例背景

2002年9月，余姚市陽明街道新城市社區(qū)剛成立不久，社區(qū)主任在上門走訪困難家庭時，了解到在長新新村有一戶夫婦都雙目失明的家庭，其兒子張某由于父母的拖累和家庭經(jīng)濟困難，不愛學習，自暴自棄，對父母時不時地發(fā)脾氣。父母很擔心，希望社區(qū)能夠幫幫他們的兒子和他們一家。

案主王某，男，17歲。父親，61歲，已病退，早年畢業(yè)于浙江大學，由于剛畢業(yè)就得病導致雙目失明，在余姚無線電二廠（福利廠）工作，后經(jīng)人介紹認識了同廠雙目失明的張某并結婚，生下兒子王某。由于父母雙方都是雙目失明者，導致案主從小性格內(nèi)向，自卑感很強。目前全家只有靠父親的病退工資每月650元和母親200元的生活補助費維持生活。

2．主要問題

心理問題：案主本來可以就讀離家20多里的余姚市第三中學，因為要照顧父母，目前在一所自己不喜歡的但離家近的民辦職校就讀。這事對他打擊很大，對理想和前途一片渺茫，有一種無助感，于是情緒低落，心情壓抑，不愛學習，對父母時不時地發(fā)脾氣，有自暴自棄、玩世不恭傾向。

家庭問題：夫妻兩雖然看不見，但不管有多么困難，總希望兒子能好好學習，將來能考上大學，有更好的前途，但沒有考慮到案主的感受和處境，給案主造成了非常大的心理壓力，使他與父母隔閡較深。如今，父母還不知道他在哪一所學校學習。

同輩群體問題：案主性格內(nèi)向，有什么事總藏在心里，在學校，人際溝通及師生溝通方面存在一些缺失，目前案主連一個好的同伴也沒有。再加上貧殘的家境，更增加了案主內(nèi)心的無助感和自卑感。

根據(jù)上述問題，我們分析案主存在的需求大致是：（1）情緒疏導和心理支持輔導；（2）家人關愛；（3）學校與朋輩的幫助和支持；（4）社區(qū)的關心和幫助。

3．方案設計

（1）方案目標。協(xié)助案主樹立對學習和生活的自信心，改善學習環(huán)境、與父母的關系及家庭經(jīng)濟狀況。

（2）方案實施策略。①針對案主家庭經(jīng)濟困難狀況，向市民政局申請城市最低生活保障救助，以增加其家庭的經(jīng)濟來源。②針對案主對目前學校的不滿意、學習興趣不濃的現(xiàn)狀，想辦法尋找一所離家近，符合他學習興趣的好一點的學校，這樣既能照顧父母，又可以讓他安心認真學習，激發(fā)他學習的興趣。③針對案主負面消極情緒較強的問題，考慮進行個別心理輔導，幫助他正確面對現(xiàn)實，緩解心理壓力，幫助其樹立生活的信心。④針對案主自卑感強、不合群的情況，根據(jù)其英語成績好的特點，組織安排讓其做家教，培養(yǎng)與人交往的能力；同時也能讓他看到自己的長處和優(yōu)點，在幫助別人的同時找到自信，達到“助人自助”的目的。

4．方案實施

為了使案主的家庭能享受政府的低保政策，社區(qū)派人向街道和市民政局匯報其家庭的特殊情況，并幫助填寫低保申請材料，使他們享受到城鎮(zhèn)最低生活保障金；幫助其父母辦理殘疾人醫(yī)療求助卡，將其納入社區(qū)特困家庭范圍之內(nèi)，享受每年兩次的由市總工會、市民政局發(fā)放的救助款補助，以緩解他們家庭的經(jīng)濟困難狀況。同時，還幫助其父親辦理了重度殘疾人的托養(yǎng)服務。

為了使案主有一個好的學習環(huán)境，社區(qū)主任主動向擔任本社區(qū)議事監(jiān)督委員會主任的老領導（目前還擔任余姚市慈善總會會長）匯報案主的現(xiàn)狀，老領導得知后幫忙聯(lián)系了市三職校，讓案主自愿選擇該校的商貿(mào)班學習，并列入市慈善總會的困難學生補助對象，每半學期補助2000元。隨后，社區(qū)主任又親自向市三職校負責人介紹案主的家庭情況和性格，爭取校方能多關心幫助他，使其安心學習，順利完成學業(yè)。

為了改善案主與父母的關系，社區(qū)主任多次上門與其父母會談，商討案主與他們溝通障礙的原因，使其父母明白望子成龍的愿望是可以理解的，但也要面對家庭的不幸已經(jīng)給兒子帶來的與正常家庭孩子不相同的生活和經(jīng)歷的現(xiàn)實，要多理解他、多關心他，不要老說他沒用、不聽話，讓他覺得在這個世上沒人關心他、愛護他，特別是案主正處于青春叛逆期，不要一味訓斥，要以平等的態(tài)度跟他交流，多聽聽兒子的想法和意見。通過多次與其父母的溝通交流，其父母認識到自己教育孩子的不妥之處，表示要盡量使兒子感受到家庭的溫暖和父母的關愛。

為了讓案主能從自卑的陰影中走出來，找到自信、找到朋友，社區(qū)主任主動把案主接到自己的家中，以幫助自己兒子提高英語成績?yōu)橛?，請他當英語家教，并利用他在社區(qū)主任家的時間，主動與他交談，包括談家庭、談學校、談學習等，有針對性地開導他，讓其在逆境中樹立起正確的人生觀和價值觀。同時，社區(qū)主任還把家里好吃的與他一起分享，有時還讓他帶回家與父母共享，讓他感受到大家的關心和社會的關懷。節(jié)假日，社區(qū)主任還經(jīng)常安排他與自己兒子的同學們一起出去打籃球或參加社區(qū)組織的一些志愿者服務等社交活動，給他創(chuàng)造與人交流溝通的機會。

5．服務成效

介入服務兩年后，明顯地感到案主的性格有了可喜的改變。比如，開始能主動與人打招呼了；從低著頭說很輕的話到敢于抬頭正面與人說話了；他的臉上也會常常露出笑容。在學校里，他學習很認真，成績也不錯，最重要的是能融入到同學們之中了，找到了自信。其父母也反映兒子聽話多了，與他們的交流也多了，特別是不對父母亂發(fā)脾氣了。至此，該案例取得了階段性成功。

6．跟進服務

考慮到案主這個年齡段變數(shù)多，社區(qū)工作人員對案主一家擬訂了結對幫困計劃，成立了幫困扶持小組。從2002年至今，他們一家一直受社區(qū)重點關注。如果他們一家有誰生病了或案主有什么異常變化，只要打電話給社區(qū)，社區(qū)都會及時提供幫助。2006年案主畢業(yè)，社區(qū)主任主動找寧波富達電器公司的老總商量，最終把案主安排到他公司里工作，公司領導還每年上門慰問他家。在社會的關愛下，案主工作認真負責，得到了領導和同事的認可，2008年他還找了一個女朋友，其父母很開心，所有社工人員也從心底里替他們高興。

7．個案反思

針對王某及家庭的實際情況，本社區(qū)運用了社工的專業(yè)方法和專業(yè)理論，以平等、接納的態(tài)度真誠地幫助案主，通過利用各種資源和面談輔導等方法，改變其家庭的經(jīng)濟狀況，端正了案主的學習態(tài)度，幫助他樹立了生活的信心，并增進了其與父母之間、與周圍環(huán)境之間的融洽關系。目前案主還沒有成家立業(yè)，所以此個案服務還沒有真正結束，尚需繼續(xù)關注和幫助，爭取使案主一家能夠平平安安地生活，其父母能夠享受天倫之樂。

三、社區(qū)迷途青年預防矯正案例兩則

案例七：幫助刑滿釋放人員融入社會

1．案例背景

（1）基本資料。寧波市海曙區(qū)南門街道朝陽社區(qū)的張女士，53歲，原為寧波某銀行高層領導，生活優(yōu)越，收入頗豐。由于案主利用職務之便，對某公司在貸款上予以支持和照顧，收受他們賄賂33萬元，構成受賄罪，被判處有期徒刑15年。監(jiān)獄改造期間，張女士確有悔改表現(xiàn)，參加政治、技術、文化學習，成績良好，認罪服法態(tài)度端正。

（2）家庭背景。案主育有兩個兒子，夫亡，小兒子智力低下，經(jīng)鑒定為低能兒，大兒子身心正常，多年來一直沒有穩(wěn)定的工作，目前剛開了一家小店。案主入獄后，兄弟二人相依為命，依靠親朋、鄰居的熱心幫助度日。

（3）個人經(jīng)歷。張女士犯罪之前是一個積極、樂觀、開朗，性格外向的人，因受金錢誘惑，走上犯罪道路。經(jīng)歷過了15年監(jiān)獄生活之后，身心感覺十分疲憊，在生理上、心理上、思想上和行為上都有了改變，消極悲觀的情緒在心里滋生。同時對兒子多年沒有盡到母親的責任，心存虧欠，個人表現(xiàn)很敏感、對人對事多疑，自卑心理明顯。

2．問題分析

通過對案主背景資料的分析，社工有了如下的預估和診斷。

（1）家庭問題。小兒子因智力低下一直閑置在家，沒有工作；大兒子剛開了一個小店面，還沒有起色，已是大齡青年的他還沒有談婚論嫁。兩個兒子的問題一直是案主張女士的心病，常常覺得自己虧欠他們太多，年小的時候沒有照顧他們，成年之后也幫不了他們，而且自己也沒有一點經(jīng)濟收入，為此經(jīng)常自責，顯得很自卑，但是兩個兒子卻對自己的母親很好，沒有因為母親多年不在身邊，未盡到責任而責怪她。

（2）個人問題。由于兩個兒子的原因，張女士為自己的無能為力而煩惱，為自己多年沒有盡到母親的責任而懊悔，情緒時常低落，性格變得內(nèi)向，不愛與人交談，每天獨自悶在家里。

（3）社會問題。因為張女士性格的改變，內(nèi)心自卑心理的形成，缺乏同周圍人的基本交往，使她對周邊鄰居心存芥蒂，認為別人總在背后指指點點，導致案主悲觀自閉。

3．個案服務計劃

（1）個案服務的目的。使張女士能對自己有一個正確的評價，恢復家庭系統(tǒng)中成員之間的和諧關系，增強人際交往的能力，重獲信心，開始新的生活，找到生活的目標。

（2）個案服務的目標。①鼓勵和幫助張女士進行情感的宣泄，使其能夠放松，勇敢、完全地說出自己的感受，緩解案主錯誤的自我評價。②搭建張女士與其兒子之間溝通的橋梁，幫助張女士的小兒子找工作，幫助其大兒子介紹對象，緩解張女士的自責情緒，協(xié)調(diào)與兒子之間的關系。③不斷向張女士輸入希望，幫助其面對現(xiàn)實，正確認識和衡量自己，幫助建立自信心，消除自卑感。

4．介入過程

第一步：社區(qū)工作者上門拜訪，拉近與案主彼此的距離，爭取在互拉家常中建立關系。前期采用每月三次登門拜訪的方式，與案主進行溝通，消除案主被動、不配合，甚至有些抗拒的心理和行為特點。第一次到張女士家登門拜訪時，她戒備心很強，面容顯得很憔悴，在說明來訪者是之前打電話的社工后，才讓社工進入屋里。當時張女士的小兒子端坐在客廳里看電視，安安靜靜的，沒有對外人的到來有任何反應，大兒子不在，顯得冷冷清清。當同張女士聊起日常生活時，她如同是匯報工作，似乎還拘泥于監(jiān)獄的模式。通過前兩次的拜訪，第三次登門拜訪時，張女士小兒子看到社工時有了明顯變化，對我們咧開嘴笑笑，張女士也能主動說起最近的生活情況和自己的心理狀態(tài)，并且突然潸然淚下?；谇皟纱伟菰L，社工對張女士的情況已有了基本的了解，這一次張女士真正打開了心扉。

從案主娓娓敘述中，了解到張女士兩個兒子始終是她的心病，小兒子雖智力低下，但作為母親還是希望能為他找一份工作，讓他能有自力更生的一天；大兒子最近幾年工作攢下一點錢，目前開了一家小店面，作為母親知道大兒子的責任重，家里都靠大兒子在撐著，為此30好幾的人了，到現(xiàn)在都沒有談婚論嫁，案主始終覺得是自己虧欠孩子，但現(xiàn)在自己又無能為力，所以時常覺得對不起兩個孩子，在他們面前也不敢說什么，表現(xiàn)得很自閉。

第二步：經(jīng)過幾次的接觸和交談之后，社工對張女士的問題與需要有了認識，為了能緩解她內(nèi)心的痛苦，社工幫案主的小兒子找了一份超市理貨員的工作，由于受到用人單位的照顧，到目前為止，案主小兒子工作表現(xiàn)都不錯。當社工第四次登門拜訪時，發(fā)現(xiàn)張女士心情明顯起了變化，臉上也掛著笑容，對社工幫她小兒子介紹的工作表示非常感激，覺得社區(qū)工作者沒有因為她是矯正人員而冷眼相待，反而當她像家人一樣幫這幫那，讓她十分感動。至此，社工同張女士之間建立起良好的專業(yè)關系。

第三步：每月矯正人員都會進行書面形式的思想?yún)R報，社工收到案主張女士第二封思想?yún)R報的時候發(fā)現(xiàn)其身體不是很好，高血壓比較嚴重，而且為大兒子找對象的事情，經(jīng)常愁得失眠。為此，社工第五次登門拜訪時，順便將社工想幫她大兒子介紹對象的事情也說了起來，案主聽了之后很開心。接下來沒過幾天，社工發(fā)現(xiàn)張女士主動來社區(qū)，和社工談大兒子相親的情況，社工以傾聽為主，鼓勵其發(fā)表意見。

第四步：案主兩個兒子的問題基本得到了妥善解決，當社工第六次登門拜訪時，張女士始終將笑容掛在嘴邊，從社工進門到社工出門“謝謝你們，謝謝你們”不斷重復在案主的話語里面。這讓社工對自己所做的努力感到欣慰?？紤]到張女士每天待在家中，目前沒有社保、醫(yī)保，她也想自己攢點錢減輕大兒子的負擔，社工介紹其做安利產(chǎn)品推銷員，這樣既能減輕家里的負擔，又能增進案主社交的能力。張女士表示很感激社工能這樣設身處地為她著想。

第五步，張女士消極和自卑心理正在慢慢消除，同社區(qū)居民的交往較過去有了更多的接觸，社區(qū)每月一次的公益勞動她也較以往有了更積極的表現(xiàn)，還參加社區(qū)的藝術團演出，“學雷鋒”活動日為居民上美容保健知識課。張女士體會到自己多疑才會覺得別人對自己指指點點，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)大家對她都很熱心，原來自己多年不在兩個孩子的身邊，眾多鄰居也曾幫助過自己家庭。為此張女士在與社工的交談中表示，愿意為社區(qū)做點力所能及的事情。至此，張女士開始重新回歸社會，重獲信心，找到生活的目標。

5．服務評估

經(jīng)過社會工作者的幫助，張女士有了明顯的改變，她已走出家門融入到社區(qū)這個大家庭，有了自己的社交圈。從她的情緒表現(xiàn)和社區(qū)的反映中，社工明顯感覺到她的自卑心理減輕了，人際適應能力增強了。經(jīng)過社工和案主的共同努力，本項個案服務目標基本實現(xiàn)。

6．個案反思

社會工作者在對社區(qū)矯正人員個案工作中發(fā)現(xiàn)，矯正人員與一般社區(qū)居民相比，具有強烈的自卑感和消極感，加之曾經(jīng)危害過社會，所以需要社工花費更多時間和精力，運用專業(yè)方式與案主進行溝通，幫助他們?nèi)谌肷鐣?/p>

案例八：社區(qū)青年中心青年幫教工作實錄

1．案例背景

2007年春節(jié)剛過，居住在奉化市錦屏街道錦山長嶺社區(qū)的柳某來社區(qū)求助，其26歲獨生子小柳職高畢業(yè)后游手好閑，不愿工作，父母及親友曾多次做工作，但小柳無動于衷，依然我行我素，家人很擔憂，希望社區(qū)能予以幫助。

柳某在本市東郊開辦一家公司，平時忙于工作，少有空閑，并經(jīng)常不在家。其妻王某在醫(yī)院上班，三年前去美國進修。兒子小柳20歲職業(yè)高中畢業(yè)后，不想繼續(xù)讀書而在家待業(yè)。柳某見其閑著，便叫小柳去公司幫忙，小柳干了半個月嫌工作太辛苦，不做了。柳某的一個兄弟做運輸生意讓小柳去押車，小柳做了一個星期嫌累又不干了。柳某知道兒子平時愛玩電腦，且讀職高時學的也是計算機專業(yè)，于是與兒子商量，開辦一家打字復印店讓其獨立經(jīng)營。小柳同意后，柳某租了店面，購置了電腦、復印機等設施。小柳開始做時興致勃勃，但過了一段時間說生意不好，柳某勸說兒子不能心急。幾個月后，柳某一次出差回來，不見兒子，四處尋找無果，詢問店面房東，房東說小柳10天前將店轉讓他人了。柳某無奈之下與妻子商定為兒子介紹女朋友勸其成家。小柳不置可否，對介紹來的姑娘冷漠處之，無事在家打電腦上網(wǎng)玩游戲，有事出門也不跟任何人打招呼，沒有錢不跟父親講，而是悄悄把家中的電瓶車、電腦等物件賣掉，對此柳某氣惱萬分而又無計可施。

2．問題分析

社區(qū)在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，小柳的問題并不是個別現(xiàn)象，社區(qū)有一部分青年都有類似的問題，主要表現(xiàn)為：

（1）不愛讀書、不服管教，學歷相對不高，自由散慢；（2）生活自理能力和判別能力不強，年齡與思維不相稱，心理不夠成熟；（3）個性化明顯，待人處事冷漠，不善于與人交流、合作；（4）工作挑三揀四，怕苦怕累，缺乏責任感；（5）喜歡上網(wǎng)，有電腦操作基礎；（6）喜歡運動，特別是自己比較擅長的項目；（7）喜歡新鮮、刺激，接受新生事物能力強。

形成上述問題的原因主要有：

（1）獨生子女，缺乏伙伴；（2）祖輩溺愛，父母管教不力；（3）生活條件相對優(yōu)越，衣食無憂；（4）社會接觸不多，閱歷膚淺；（5）生活無明確奮斗目標，內(nèi)動力不足。

3．實施過程

如何幫助像小柳這樣的問題青年呢？社區(qū)在征求多方意見的基礎上，結合現(xiàn)有的社區(qū)條件和社會資源，決定成立一個以青年為服務對象的社團組織。這一設想得到奉化市團委和錦屏街道辦事處黨工委的大力支持，經(jīng)過三個月的籌建和準備，2007 年5月，奉化市錦屏街道長嶺社區(qū)青年中心正式成立。中心設立的目標不僅是一個陣地、一個活動中心，更是聚集青年一代活躍思想的頭腦中心、組織中心和信息中心。因此，中心定位為以社區(qū)青年為服務對象，以服務社區(qū)青年、促進社區(qū)發(fā)展為奮斗目標，實行自我組織、自主管理、自我教育、自我服務的青年社團組織。

青年中心在社區(qū)團支部的精心策劃和管理下，通過“三種牽引”、“四個立足”，促進青年自我轉變，服務社會。

“三種牽引”：一是活動牽引培育興趣性社團。在青年中心的建設中，社區(qū)注重從青年人的興趣愛好出發(fā)，為不同青年群體設計、開發(fā)有針對性的服務項目。先后開展了運動、娛樂、休閑、時尚文化等方面的活動，并在吸引青年參與的基礎上同步培育青年社團。特別是中心籌建以來相繼舉行的書畫作品展、攝影作品展、排球比賽、乒乓球比賽等活動，深受廣大青年的歡迎，報名參加的青年絡繹不絕。在項目的牽引和帶動下，活動參與群體中逐漸凸顯出一批積極性高、號召力強的項目核心成員和骨干，自發(fā)組成了書畫俱樂部、體育俱樂部、攝影俱樂部等興趣青年社團，并在街道組織的各種文體活動比賽中取得較好的成績，引起更多人對青年中心的關注，在整個街道有了一定的知名度和影響力。

二是愛心牽線組建公益性社團。社區(qū)在注重服務青年的同時，適時引導青年為社會服務。青年中心為社區(qū)居民提供權益咨詢援助和各類志愿服務，為弱勢群體開設了愛心基金，并在錦山論壇、QQ群公布基金聯(lián)系方式及支配情況，將愛心基金真正用于社區(qū)中需要幫助的人和事。在2008年的春節(jié)慰問中，愛心志愿者開展走訪慰問困難家庭活動，為民工子弟學校送去愛心助學款和學習用品及衣物。中心女青年還與街道留守兒童結對，自愿做孩子的愛心媽媽，在暑假期間紛紛為孩子們送去助學款和學習用品等。

三是組織牽頭成立管理型社團。管理型社團的存在并不是取代物業(yè)管理，而是為小區(qū)管理發(fā)揮橋梁與紐帶作用。為充分發(fā)揮社團的這一功能，街道團委注重組成人員的選擇，盡力將社會上一些事業(yè)有成又熱愛公共事務，有較強組織協(xié)調(diào)能力的青年加入管理型社團。目前已有歐琳廚具、三味書店、八音琴行、北京四中網(wǎng)校奉化咨詢處以及常青藤茶室5家商貿(mào)業(yè)加盟。同時中心開設錦山論壇網(wǎng)、錦山QQ群，將網(wǎng)絡會員吸納為中心的團體會員。2008年舉辦的青年交友派對、青年徒步游、團購等活動都非常成功。錦山論壇自開辦以來，共寫主題51個，有共建和諧小區(qū)、物業(yè)管理整改意見征集、小區(qū)違章停車等關注小區(qū)管理的內(nèi)容，吸引了廣大網(wǎng)友們紛紛參與討論。

“四個立足”。一是立足服務青年成長，整合社區(qū)資源，開辦各種培訓班，為青年提供學習知識和技能的機會。中心引進的四中網(wǎng)校奉化咨詢處為青少年的學習教育提供了較好的平臺。視聽課堂、知識導學、名師答疑等20個交流主題不僅填充了學習的不足，同時拓展了學生的知識面。會員通過網(wǎng)上練習、模擬、預習等方式的學習，溫故而知新，也為新課程的學習打下了基礎。開設的心靈驛站則為青少年的健康成長起著導向性的心理輔導作用。

二是立足服務青年休閑娛樂，廣泛開展興趣愛好活動，有效吸引更多的青年參與青年中心的建設。如2008年青年中心自行組織大小文藝演出5次，特別是在“五四”青年節(jié)期間，中心組織的“企業(yè)青年才藝展示大賽”，得到了大家的一致好評，也受到社區(qū)居民的肯定。

三是立足服務社區(qū)，積極開展志愿者活動。青年中心積極發(fā)揮志愿者自身優(yōu)勢，組織青年志愿者進村和社區(qū)開展衛(wèi)生整治活動，義務為居民維修電器，提供醫(yī)療服務等，在組織青年會員參與社區(qū)公益事業(yè)的同時，也不斷提高了中心的社會影響力和良好形象。

四是立足圍繞青少年權益，針對在校學生及社區(qū)青少年的特點，點面結合，開展法律咨詢和援助活動，如最近中心組織的“網(wǎng)絡安全與青少年保護”知識講座，引導社區(qū)更多的人關注青少年的網(wǎng)絡安全問題，積極參與未成年人身心健康的保護。

如今，青年中心的成員已從最初的幾十名發(fā)展到目前300余人，成立了理事會，設立了一處（秘書處）五部（綜合事務部、社團管理部、權益維護部、技能培訓部以及志愿者服務部）的日常工作組織管理機構，基本實現(xiàn)了管理和服務的規(guī)范化。

4．服務成效

前面所述的小柳是青年中心的主要幫扶對象。開始動員他參加中心組織活動時，小柳挺勉強，隨著他參與中心活動的深入，他的態(tài)度在潛移默化中有了明顯改變。2007年底，他主動對父親說想去工作，柳某非常高興，為此還特意買來禮物感謝社區(qū)。現(xiàn)在，小柳不僅安心地在他父親開辦的公司工作，而且還成為青年中心的一名志愿工作者。2008年，長嶺社區(qū)青年中心被授予了“寧波示范青年中心”的光榮稱號。

浙江省政府各部門通過社區(qū)向基層延伸職能，落實工作，賦予了社區(qū)眾多社會的、準行政的功能?？偟膩砜矗憬鐓^(qū)除具有傳統(tǒng)的社會融合、社會服務、社會管理功能以外，在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，社區(qū)功能開始向社會保障、社會救助、社會支持等領域延伸，這不僅豐富了社區(qū)的工作內(nèi)涵，也提出了關于社區(qū)邊界和社區(qū)定位的研究課題。

【注釋】

[1]楊宗傳：《居家養(yǎng)老與中國養(yǎng)老模式》，《經(jīng)濟評論》2000年第3期。

[2]W．Quinn：Personal and Family Adjustment in Later Life．Journal of Marriage and the Family，1982（45），pp：57－73．

[3]費孝通：《鄉(xiāng)土中國：生育制度》，北京大學出版社1998年版。

[4]車茂娟：《中國家庭養(yǎng)育關系中的“逆反哺模式”》，《人口學刊》1990年第4期。

[5]王來華、約瑟夫·施耐德：《論老年人家庭照顧的類型和照顧中的家庭關系——一項對老年人家庭照顧的“實地調(diào)查”》，《中國老年學雜志》2000年第4期。

[6]李玲、許定波：《家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老保險》，參見徐滇慶等主編的《中國社會保障體制改革》，經(jīng)濟科學出版社1999年版。

[7]熊躍根：《成年子女對照顧老人的看法》，《社會學研究》1998年第2期。

[8]齊銥：《中國內(nèi)地和香港地區(qū)老人生活狀況和生活質(zhì)量研究》，北京大學出版社1998年版。

[9]石彤：《中國婦女在家庭照顧角色中的變遷》，《中國社會工作》1998年第2期。

[10]熊必?。骸侗３掷嫌兴B(yǎng)的理論與實踐》，經(jīng)濟出版社1999年版。

[11]R．J．Havighurst：Ralbrecht．Older People．New York：Longmans，1953．

[12]鄔滄萍：《社會老年學》，中國人民大學出版社1999年版。

[13]全國總人口數(shù)未包括中國的香港、澳門和臺灣地區(qū)的人口數(shù)。