第二節(jié)　社區(qū)共管的概念及內(nèi)涵

一、社區(qū)共管的概念及特征

要了解什么是社區(qū)共管，首先要了解社區(qū)的概念。社區(qū)是指聚集在一定地域上的一定人群的共同生活體，是以多種社會(huì)關(guān)系聯(lián)系的，從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化等活動(dòng)，組成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域性的社會(huì)實(shí)體。

社區(qū)由五個(gè)要素構(gòu)成：（1）必須有進(jìn)行相同社會(huì)活動(dòng)的人群，且他們要以一定社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)組織起來；（2）必須有一定的地域條件；（3）要有各方面的生活服務(wù)設(shè)施；（4）要有自己特有的文化；（5）每一個(gè)社區(qū)成員在心理上對(duì)自己社區(qū)有認(rèn)同感。本書所涉及的社區(qū)是指農(nóng)村社區(qū)，它具有兩方面的基本特點(diǎn)，一是土地是農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)和生活的最基礎(chǔ)的自然要素；二是農(nóng)村社區(qū)的主要?jiǎng)趧?dòng)對(duì)象是自然生命體。

“社區(qū)共管”一詞來源于國外，最早出現(xiàn)在社區(qū)林業(yè)中，是社區(qū)林業(yè)在森林資源和自然保護(hù)區(qū)管理中具體應(yīng)用的體現(xiàn)。Berkes F、Singleton S、Borrini-Feyerabend G、Carlsson F、IUCN等學(xué)者和國際機(jī)構(gòu)都曾對(duì)社區(qū)共管進(jìn)行了定義。我國在20世紀(jì)90年代引入了社區(qū)共管這一概念，自引入以來，社區(qū)共管在自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用，該術(shù)語的定義也得到了不斷演變。目前對(duì)社區(qū)共管這一概念在學(xué)術(shù)界還沒有達(dá)成共識(shí)，最常見的主要有以下幾種：

第一，Borrini-Feyerabend G對(duì)社區(qū)共管的定義為“具有不同作用的參與各方為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、自然資源持續(xù)利用的目標(biāo)，共同分享利益和承擔(dān)責(zé)任的自然資源合作管理方法”。

第二，IUCN把社區(qū)共管定義為“政府機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或資源使用者、非政府組織及其他利益相關(guān)者協(xié)商自然資源管理的職能、權(quán)利和責(zé)任而形成的合作關(guān)系”。

第三，在全球環(huán)境基金（GEF）中國自然保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目中,社區(qū)共管是指讓社區(qū)參與保護(hù)方案的決策、實(shí)施和評(píng)估，并與保護(hù)區(qū)共同管理自然資源的管理模式。

第四，在中荷合作云南省森林保護(hù)與社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目（FCCDP）中，社區(qū)共管的含義是保護(hù)區(qū)管理部門、當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門和社區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)和周邊地區(qū)森林資源進(jìn)行共同管理的過程。

第五，中國云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)示范項(xiàng)目（YUEP）提出的社區(qū)共管，是指社區(qū)內(nèi)以村民為主體的所有利益相關(guān)者，經(jīng)協(xié)商結(jié)成一致的組織，該組織按照達(dá)成的協(xié)議，對(duì)社區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行有效保護(hù)，并采用合理使用、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的管理方式。

第六，國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)共管就是社區(qū)群眾和保護(hù)區(qū)管理部門共同討論、協(xié)商、共同制定保護(hù)區(qū)的保護(hù)規(guī)劃和保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)綜合發(fā)展計(jì)劃,社區(qū)群眾參與保護(hù),而保護(hù)區(qū)管理部門在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上協(xié)助社區(qū)發(fā)展,走共同保護(hù),協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

除此而外，還有一些有關(guān)社區(qū)共管的定義，各有側(cè)重，但無論是哪種定義都體現(xiàn)出社區(qū)共管的以下基本特征：

（1）平等性。社區(qū)和保護(hù)區(qū)在共管中不再是對(duì)立的管理和被管理的關(guān)系，而是平等、友好、協(xié)作的伙伴關(guān)系。作為自然資源的管理者和受益者，二者有著共同的目標(biāo)，共同的責(zé)任和義務(wù)。保護(hù)區(qū)通過外部的經(jīng)濟(jì)刺激引導(dǎo)社區(qū)增強(qiáng)自我發(fā)展能力，同時(shí)社區(qū)在經(jīng)濟(jì)上得到幫助后，管理好保護(hù)區(qū)的資源。從地位上看二者是平等的，從保護(hù)資源的角色上看，它們也是互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)的。

（2）廣泛參與。社區(qū)共管不是某幾個(gè)人、某個(gè)群體的活動(dòng)，而是全社區(qū)內(nèi)及周邊村民的集體活動(dòng)。因此，要求社區(qū)的各個(gè)群體——貧、富、婦女、老人、中青年、中小學(xué)生等廣泛參加。在深入?yún)⑴c過程中，既能使村民了解保護(hù)區(qū)資源受威脅狀況、理解社區(qū)共管的本質(zhì)，以便在實(shí)踐中教育村民，又能使村民在參與過程中得到收益、改善經(jīng)濟(jì)狀況，在實(shí)踐中體會(huì)到自己是自然資源的主人，建立起自然保護(hù)地自豪感。

（3）民主決策。即要求社區(qū)共管中的每一步驟，都要由集體決定，而不是某一個(gè)或幾個(gè)人說了算。這樣一方面能調(diào)動(dòng)村民參與的積極性；另一方面，在民主決策過程中使村民真正理解資源規(guī)劃、保護(hù)體系的含義，正確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)相協(xié)調(diào)的重要性和緊迫性并積極付諸行動(dòng)。

（4）自我發(fā)展。與其他扶貧項(xiàng)目不同，社區(qū)共管雖然注重結(jié)果，但更注重過程。它試圖通過外部力量的推動(dòng)和促進(jìn)，讓社區(qū)認(rèn)識(shí)自己，了解自己，發(fā)展自己。重點(diǎn)培養(yǎng)村民分析、解決問題的能力，使社區(qū)在離開外部力量的支持時(shí)，也能夠依靠自身特點(diǎn)和能力，解決資源利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。

（5）兼顧保護(hù)和發(fā)展。與其他扶貧項(xiàng)目不同的是，社區(qū)共管要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)，既帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又促進(jìn)社區(qū)對(duì)資源的共同管理。社區(qū)共管要求保護(hù)區(qū)幫助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立自我認(rèn)識(shí)和自我發(fā)展的能力，扶持社區(qū)發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)要引導(dǎo)社區(qū)主動(dòng)參與自然資源的保護(hù)和管理，減少對(duì)資源的破壞或過度利用。它兼顧了社區(qū)發(fā)展和保護(hù)區(qū)提高管理質(zhì)量的要求，全面考慮了保護(hù)區(qū)與社區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，緩和了保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。

二、社區(qū)共管的目標(biāo)、主體和對(duì)象

在我國的社區(qū)共管實(shí)踐中，通常采用國家林業(yè)局全球環(huán)境基金（GEF）項(xiàng)目的社區(qū)共管定義，即“當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和保護(hù)區(qū)對(duì)社區(qū)和保護(hù)區(qū)的自然資源進(jìn)行共同管理的整個(gè)過程”。該定義包含了兩層含義：一是保護(hù)區(qū)同當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同制定社區(qū)資源管理計(jì)劃，促進(jìn)社區(qū)資源的管理；二是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與和協(xié)助保護(hù)區(qū)進(jìn)行生物多樣性保護(hù)。社區(qū)共管這一概念明確了開展社區(qū)共管需具備的社區(qū)共管目標(biāo)、主體、對(duì)象三個(gè)基本要素。

1.社區(qū)共管目標(biāo)

社區(qū)共管是在生物多樣性遭到嚴(yán)重威脅的情況下提出的，基于自然保護(hù)的立足點(diǎn)，社區(qū)共管被賦予促進(jìn)生物多樣性保護(hù)的最基本的目標(biāo)。但有效保護(hù)生物多樣性要以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為基礎(chǔ)，充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)農(nóng)戶的生存和發(fā)展，不能以犧牲當(dāng)?shù)厝说纳鏅?quán)和發(fā)展權(quán)為代價(jià)來換取生物多樣性的保護(hù)。因此，在保持保護(hù)生物多樣性這一基本目標(biāo)不變的前提下，提出了社區(qū)共管的最終目的是使保護(hù)區(qū)內(nèi)被保護(hù)物種和生物多樣性得到有效保護(hù)，同時(shí)尋求改善保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)村民生活水平的途徑。

為實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管的基本目標(biāo)和最終目的，通常在實(shí)施社區(qū)共管時(shí)制定操作性較強(qiáng)的具體目標(biāo)。由于我國自然保護(hù)區(qū)多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，當(dāng)?shù)鼐用竦纳钔ǔＪ亲越o自足，對(duì)自然資源的依賴相當(dāng)強(qiáng)，導(dǎo)致自然保護(hù)和資源開發(fā)利用之間、保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在嚴(yán)重沖突，因此為了實(shí)施社區(qū)共管通常要制定具體的目標(biāo)，如促進(jìn)社區(qū)自然資源可持續(xù)利用，緩解保護(hù)區(qū)和社區(qū)的矛盾和沖突，使保護(hù)區(qū)自然資源得到切實(shí)保護(hù)；協(xié)調(diào)自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，帶動(dòng)周邊地區(qū)綜合發(fā)展；建立科學(xué)的共管機(jī)制，降低自然資源保護(hù)和社區(qū)發(fā)展的管理成本、提高管理效率。

2.社區(qū)共管主體

社區(qū)共管的參與群體除了自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，還包括縣、鄉(xiāng)政府及其林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、交通、扶貧、教育等職能部門，也包括經(jīng)濟(jì)實(shí)體、婦女組織、宗教團(tuán)體、農(nóng)民協(xié)會(huì)等。社區(qū)共管的利益相關(guān)者有很多機(jī)構(gòu)，但最重要的角色包括和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府和保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其中當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民是社區(qū)共管實(shí)施的主體。

在所有的利益相關(guān)群體中，當(dāng)?shù)卮迕衽c自然資源的關(guān)系最為密切。社區(qū)村民的日常生計(jì)活動(dòng)對(duì)資源發(fā)展?fàn)顩r產(chǎn)生直接的影響。因此，為確保有效的保護(hù)和管理，當(dāng)?shù)卮迕窭硭?dāng)然是實(shí)施社區(qū)共管的最好人選。從公平的角度來講，社區(qū)村民的需求和利益不應(yīng)被忽視，由于社區(qū)周邊的自然資源是當(dāng)?shù)卮迕裆?jì)的主要來源，讓他們管理自己生存環(huán)境中的資源，既可使他們通過直接管理資源從中獲得更多利益，也可以在一定程度上緩解當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求，起到重要的社會(huì)保障功能。

在管理能力方面，社區(qū)村民在管理上已扮演了越來越重要的角色，而且從近年來社區(qū)參與管理的實(shí)踐來看，社區(qū)村民有能力管理好社區(qū)及周邊的自然資源，比政府或自然保護(hù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)管理的效果要好。各社區(qū)的生計(jì)和傳統(tǒng)文化具有很大的差異性，公共部門在管理過程中往往考慮不到這些情況，導(dǎo)致?lián)p害當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益。事實(shí)上，當(dāng)?shù)卮迕裾莆罩S富的鄉(xiāng)土知識(shí)，對(duì)資源分布及生長特點(diǎn)了解甚多，有一套適合當(dāng)?shù)厣锒鄻有员Ｗo(hù)的經(jīng)驗(yàn)。讓社區(qū)村民參與日常管護(hù)活動(dòng)，可以充分發(fā)揮這些“鄉(xiāng)土專家”的能力，能使保護(hù)效果更有效。此外，讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行自然資源的管護(hù)在成本收益上有顯著的經(jīng)濟(jì)性。

社區(qū)共管的參與方并不是越多越好，過分追求參與方的數(shù)量，會(huì)導(dǎo)致忽視社區(qū)共管主體的識(shí)別或是共管主體識(shí)別的困難。社區(qū)共管注重參與的廣泛性是指參與主體的廣泛性，而不是參與方數(shù)量的眾多。所謂參與主體的廣泛性是指，社區(qū)共管的參與者要普遍關(guān)注社區(qū)中的各種群體特別是弱勢群體的參與，即要照顧到婦女、老弱病殘、貧困戶等，保證他們與其他社區(qū)成員享有平等權(quán)利，從而在很大程度上實(shí)現(xiàn)參與的廣泛性。實(shí)踐表明，過多的共管主體，并不利于責(zé)、權(quán)、利的落實(shí)，也限制了社區(qū)共管機(jī)制的形成及維持。

3.社區(qū)共管的對(duì)象

在全球環(huán)境基金（GEF）中國自然保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目中，社區(qū)共管是指讓社區(qū)參與保護(hù)方案的決策、實(shí)施和評(píng)估，并與保護(hù)區(qū)共同管理自然資源的管理模式。這一概念明確了社區(qū)共管的對(duì)象是自然資源。社區(qū)共管活動(dòng)的設(shè)計(jì)和實(shí)施都應(yīng)圍繞促進(jìn)生物多樣性有效保護(hù)和自然資源可持續(xù)管理這一核心，但在社區(qū)共管活動(dòng)的執(zhí)行過程中，社區(qū)共管對(duì)象的類型和數(shù)量是不斷變化和發(fā)展的。