第二節(jié)　森林資源社區(qū)共管脆弱性的表現(xiàn)

脆弱性是任何系統(tǒng)內(nèi)部都存在的本質(zhì)特征，對系統(tǒng)向高階發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，當(dāng)脆弱性累積到一定程度，系統(tǒng)就會遭到破壞甚至崩潰。脆弱性也同樣存在于森林社區(qū)共管這一模式中，其因素可能來自森林社區(qū)內(nèi)部，也可能來自社區(qū)外部，因此該脆弱性主要表現(xiàn)為內(nèi)部累積型脆弱和外部沖擊型脆弱兩方面。

一、內(nèi)部累積型脆弱

內(nèi)部累積型脆弱是在社區(qū)共管實施過程中，社區(qū)農(nóng)戶、社區(qū)共管運行機制、資源利用方式等一項或幾項因素持續(xù)不斷地向不利于社區(qū)共管實施的方向改變，如果不進(jìn)行及時調(diào)控，將使社區(qū)共管這一管理模式朝著負(fù)方向發(fā)展，累積到一定的程度時，社區(qū)共管的實施將中斷或徹底失敗。

1.社區(qū)農(nóng)戶因素

社區(qū)農(nóng)戶是開展社區(qū)共管的主體之一，是社區(qū)共管得以順利實施的推動者，但同時也是阻礙社區(qū)共管發(fā)展的重要因素。因此，社區(qū)農(nóng)戶與社區(qū)共管之間既有矛盾又有統(tǒng)一。社區(qū)農(nóng)戶因素所引發(fā)的共管脆弱性主要有以下幾種表現(xiàn)：

第一，社區(qū)農(nóng)戶參與積極性低。社區(qū)共管模式在我國還處于發(fā)展初期，社區(qū)村民對共管工作缺乏了解和認(rèn)識。多數(shù)村民及村委會成員并不真正理解什么是社區(qū)共管、共管能為他們帶來什么收益、如何參與社區(qū)共管等問題。

社區(qū)共管是一個新生事物，村民不能確定是否能帶給他們好處，因此在短期內(nèi)，村民很難理解并接受。此外，長期以來多數(shù)村民參與集體事務(wù)管理的機會較少，習(xí)慣按照上級安排行事，村民即使對村委會的工作安排有某些看法，也沒有表達(dá)的意愿。因此村民對事物觀察、分析、判斷和決策的能力較低，加之他們的參政議政能力弱，造成社區(qū)村民在信息收集、社區(qū)項目選擇與設(shè)計、資源管理計劃的制定與執(zhí)行等方面參與積極性不高，處于一種被動狀態(tài)。

第二，參與形式單一。在社區(qū)共管實施的過程中，社區(qū)村民不只是分享共管項目帶來的好處，更重要的是參與共管項目活動的決策和實施。村民參與共管的形式主要包括提供信息式參與、磋商式參與、協(xié)議性參與、功能性參與、主動式參與、獲利形式參與等形式。目前，社區(qū)農(nóng)戶主要是通過向調(diào)查人員提供生產(chǎn)、生活等信息進(jìn)行參與。在開展社區(qū)社會經(jīng)濟本底調(diào)查和社區(qū)需求調(diào)查時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶要對調(diào)查表作答，提供他們的生產(chǎn)生活基本情況，或是進(jìn)行生物本底調(diào)查時做向?qū)А⒈撤?。社區(qū)農(nóng)戶通過提供信息的方式參與共管，不影響共管具體活動的進(jìn)程，也不分享調(diào)查結(jié)果。當(dāng)?shù)卮迕裼袝r也以磋商的形式參與，即社區(qū)共管人員針對要開展的活動同村民進(jìn)行磋商，聽取他們的意見，但他們并不直接參與決策，而是通過提意見的方式間接的影響項目活動等?？傮w來看參與形式單一，影響了村民的參與規(guī)模和參議的積極性。

第三，參與主體不全面。社區(qū)共管成功的關(guān)鍵在于引導(dǎo)所有村民廣泛地參與項目活動，但在實際工作中，村組干部參與較多，村民參與較少，尤其是婦女、貧困戶等弱勢群體參與更少。即使有農(nóng)戶參與，大多數(shù)為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和村組干部家庭，其原因是由于經(jīng)濟條件較好的農(nóng)戶怕項目失敗，持觀望態(tài)度；而貧困戶缺乏配套資金，實際上被排除在項目之外。

2.森林資源利用方式

自然保護區(qū)是就地保護生物多樣性的重要途徑，是為保護特定生境而劃定的區(qū)域，但它并不是孤立存在的。我國的自然保護絕大多數(shù)與地方行政區(qū)域有相互交錯，也就是說保護區(qū)內(nèi)及周邊都有人類居住。人們要生存，必然要依賴當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源，因此，保護區(qū)的自然資源不僅是自然保護的對象，同時也是當(dāng)?shù)卮迕褓囈陨婧桶l(fā)展的物質(zhì)源泉。受“靠山吃山”思想的影響及自然環(huán)境的約束，社區(qū)農(nóng)戶對森林資源的依賴性一直很強。如許多自然保護區(qū)村民，每年約有20%的生活資料靠采伐森林和獵捕野生動物所得，約有70%的收入靠種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，也就是說保護區(qū)村民約有90%的收入是靠直接或間接利用森林資源所得。因此當(dāng)?shù)卮迕駥ψ匀毁Y源的開發(fā)利用方式不僅直接影響生物多樣性保護成效，也會對社區(qū)共管施產(chǎn)生影響。

社區(qū)周邊的自然資源非常豐富，人們?yōu)榱司S持生計，只有靠索取森林資源來彌補日常生活。社區(qū)村民對森林資源的利用主要是集體林，以自留山和責(zé)任山的形式歸農(nóng)戶經(jīng)營管理，社區(qū)雖采用村規(guī)民約對森林資源的利用進(jìn)行約束，但難以解決對森林資源的非可持續(xù)性利用。村民利用森林資源的方式一般包括：

第一，木料資源的利用。主要用于修建房屋、做家具、工具及販賣等。自然保護區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)村民一直采用傳統(tǒng)的建筑結(jié)構(gòu)和方式建房，所用木料的數(shù)量極大。有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，一棟藏式結(jié)構(gòu)的房子所需木材最少為160m³,特別是房頭板需砍伐較大直徑的立木，對木料的消耗量相當(dāng)大，且這些木材結(jié)構(gòu)的房屋一般在10年左右就需全面更換；岷山山系地區(qū)建一所傳統(tǒng)房屋也需要30 m³的木材。有部分保護區(qū)規(guī)定每年每30戶允許1戶建新房，但實際上難以有效監(jiān)督管理，存在著未批先砍、越界砍伐等現(xiàn)象。建房屋所用木料通常來自保護區(qū)的核心區(qū)，對生物多樣性的破壞性較大。

第二，薪柴的利用。森林資源類型的自然保護區(qū)一般都分布在山區(qū)，由于海拔及林區(qū)小氣候影響，當(dāng)?shù)貧夂蚝?，一年中有大半時間需要生火取暖，且沿用土灶做飯，還有煮熟食喂豬的習(xí)慣。這些地區(qū)交通不便，村民比較貧困，沒有能力以煤、液化氣為燃料，因此要消耗大量的薪柴。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，保護區(qū)周邊社區(qū)每戶一年需燒柴5000～6000kg，有的高海拔社區(qū)甚至要15000 kg才能滿足生產(chǎn)生活的需要。隨著人口的增長，薪柴的消耗量也在增加，長期的砍伐使社區(qū)周邊茂密的森林已不復(fù)存在，大片土地淪為荒山禿嶺或稀疏灌叢。同時還導(dǎo)致取用薪柴的距離越來越遠(yuǎn)，砍伐薪柴的勞動量也越來越大，對從事這項活動的婦女帶來許多不良影響。

第三，林副產(chǎn)品的利用。一般社區(qū)農(nóng)戶每年經(jīng)濟收入中有相當(dāng)大的一部分來自林副產(chǎn)品的采集銷售，但采集手段不科學(xué)導(dǎo)致部分林副產(chǎn)品不可再生。在一些保護區(qū)周邊地區(qū)，村民經(jīng)常在農(nóng)閑時進(jìn)山采集林下生長的林副產(chǎn)品，如木耳、蕨菜、食用菌類、草果、豬苓、松茸、天麻、黃芪等野菜及中藥材。白水江自然保護區(qū)某村2002年全村林產(chǎn)品采集情況是：天麻150公斤、豬苓250公斤、蕨菜325公斤、細(xì)辛150公斤、獨活150公斤、刺嫩芽1000公斤。林副產(chǎn)品的采集使林內(nèi)人為活動增多，給野生動植物生境造成壓力與威脅。

第四，毀林開荒。采集林副產(chǎn)品對森林資源構(gòu)成的威脅并不是最嚴(yán)重的，威脅最大的是毀林開荒。一些社區(qū)分布在邊遠(yuǎn)落后的林緣地帶，生產(chǎn)力水平低下，輪歇耕作仍是主要的耕作方式。當(dāng)?shù)卮迕裢ǔ２捎玫陡鸱N的方式開荒，把一些本來有森林覆蓋或可用于發(fā)展林業(yè)的地塊一把火燒掉，以此提高土地的肥力，用來種黨參、玉米、豆類等作物。待這塊地肥力不足時，再擇地?zé)礁N，這種耕作方式對土地的破壞性極大，導(dǎo)致森林面積逐漸減少，水土流失嚴(yán)重，土地荒廢貧瘠，自然環(huán)境逐年惡化。

第五，狩獵。有些地區(qū)有狩獵的傳統(tǒng)，在野生動物資源的獲取上以毛冠鹿和雉雞為主，偶爾也獵取黑熊和扭角羚。他們用雉雞的羽毛做頭飾品，用獸皮做褥墊，對獵物肉以食為主，也有變賣的。

第六，在保護區(qū)內(nèi)放牧。居住在保護區(qū)周邊的村民有放養(yǎng)牲畜的習(xí)慣，他們對馬、牛、羊、豬等都采用散養(yǎng)，將牲畜趕到山坡、林地及保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)自由放養(yǎng)，以降低飼養(yǎng)成本。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，不同經(jīng)濟類型的村民對森林資源的利用方式也有所不同。個別相對富裕的農(nóng)戶文化水平較高，腦筋靈活，除了糧食夠吃，經(jīng)濟上還有積蓄。他們還通過各種形式獲取信息和新知識，利用水能發(fā)電、興辦糧食加工點，在荒山荒坡上種植花椒、茶葉等。對森林資源構(gòu)成威脅的是處于貧困與富裕之間的中間戶。這一類人跟富裕戶相比，在水能、荒山荒坡利用、種植業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展上缺乏應(yīng)有的資金，大部分家庭有剩余勞動力，這部分剩余勞動力有機會進(jìn)入保護區(qū)砍伐林木、挖藥、燒火地、打獵等。

二、外部沖擊型脆弱

社區(qū)共管外部沖擊型脆弱是指社區(qū)共管這一管理模式對來自森林資源社區(qū)外部的一項或幾項干擾因素做出迅速的反應(yīng)，具有很強的敏感性。當(dāng)這些干擾因素發(fā)生時，社區(qū)共管實施效果將會在極短時間內(nèi)向負(fù)方向變化，嚴(yán)重時可能導(dǎo)致這一管理模式的徹底失敗且難以恢復(fù)。

1.相關(guān)政策因素

我國自然保護政策具有強制性特點，通常采用法律、法規(guī)等手段處理保護資源與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。在自然保護事業(yè)起步階段，這種政策起到了積極作用。但在計劃經(jīng)濟時期制定的這些自然保護政策缺乏激勵和協(xié)調(diào)作用，隨著形勢變化，有些政策已不能滿足發(fā)展的需要。森林資源社區(qū)共管強調(diào)社區(qū)農(nóng)戶參與自然資源管護，而當(dāng)前又沒有很好政策激勵農(nóng)戶參與。

隨著保護區(qū)的快速發(fā)展，野生動物肇事及損害村民農(nóng)作物現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生產(chǎn)生活受到了較為嚴(yán)重的威脅。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國保護區(qū)周邊社區(qū)遭受野生動物破壞的莊稼占糧食總產(chǎn)量的10%～15%，該問題在各保護區(qū)中都普遍存在。如西雙版納從1991年至2002年，由于亞洲象、野牛、野豬、黑熊、猴等野生動物肇事直接經(jīng)濟損失高達(dá)8937萬元。作為保護野生動物主體的國家，對于野生動物肇事雖有規(guī)定，但執(zhí)行情況并不理想?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第十四條規(guī)定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補償?！钡珜嶋H上補償并沒有落到實處。保護區(qū)沒有專項資金，即使給予村民賠償也是微乎其微，沒有從根本上解決問題，挫傷了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與共管的積極性。

生態(tài)補償機制的缺位導(dǎo)致全國甚至全球受惠的自然保護更多地由這些貧困群體承擔(dān)巨大的成本，當(dāng)?shù)刎斦袚?dān)著保護區(qū)費用。這對于當(dāng)?shù)卣吧鐓^(qū)貧困村民來講，是不公平的。

林業(yè)管理和保護工作的政策性比較強，如果沒有相關(guān)的法律政策為依據(jù)，在社區(qū)共管實施過程中就很難把握社區(qū)合理利用自然資源的度，若隨意向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)放權(quán)又容易觸犯法律規(guī)定。所以開展社區(qū)共管對自然保護機構(gòu)是一件有風(fēng)險的事情，制約了保護部門實施共管的積極性。當(dāng)前，我國自然保護區(qū)立法還不完善，僅有《自然保護條例》、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、《水生動植物類型自然保護區(qū)管理辦法》等國家級法律法規(guī)。立法的薄弱對社區(qū)共管的實施有著顯著的影響，比如成立的共管組織沒有法律地位，很多工作的開展靠行政命令而不是法律。缺乏法律支持導(dǎo)致他們對某些東西的保護不具備合法性，比如沒有資格起訴偷伐林木者。

自然保護區(qū)社區(qū)共管必須有一個與之相適應(yīng)的政策和法律環(huán)境，才能保障共管活動開展的規(guī)范化和正常化。由于社區(qū)共管涉及自然資源的權(quán)屬認(rèn)定問題、國家自然資源的開發(fā)政策及其他相關(guān)的政策、法律和社會因素，尤其是有關(guān)自然保護區(qū)管理的立法，如果忽略了這些因素，實施社區(qū)共管過程將會受到制約。由于森林資源產(chǎn)權(quán)所有主體關(guān)注生態(tài)環(huán)境效益的增加，而收益主體最關(guān)心的是從森林資源中獲取盡可能多的經(jīng)濟收益，產(chǎn)權(quán)制度不明晰導(dǎo)致了資源保護與資源開發(fā)利用之間的矛盾。強制性保護只強調(diào)社區(qū)農(nóng)戶有參與資源保護的責(zé)任，對于采取何種形式參與及擁有哪些權(quán)利沒有做出明確規(guī)定。社區(qū)周邊的森林資源是社區(qū)農(nóng)戶生存和發(fā)展的主要來源，限制他們利用資源的權(quán)利會導(dǎo)致貧困加劇，影響農(nóng)戶參與保護的積極性。一味強調(diào)保護政策而忽視了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，沒有從可持續(xù)發(fā)展角度處理自然保護與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，從而得不到地方政府部門的支持，使社區(qū)共管的成功實施面臨挑戰(zhàn)。

2.社區(qū)共管項目持續(xù)性較差

在國際組織合作項目的支持下，一些自然保護區(qū)周邊社區(qū)開展了社區(qū)共管活動，群眾對于所開展的共管項目一般非常關(guān)注和支持。但目前開展的社區(qū)共管項目的成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如預(yù)期的那么好，這些項目絕大部分沒有持續(xù)性，隨著項目實施的結(jié)束，共管效果也隨之明顯減弱。項目實施期間所建立的社區(qū)共管組織在短時間內(nèi)就不再發(fā)揮作用，甚至自動解散，森林資源共管公約不再執(zhí)行，社區(qū)共管活動難以持續(xù)開展，成為一種短期行為。造成森林資源社區(qū)共管項目持續(xù)性差的原因可能是項目的規(guī)劃、實施和管理被操控在外來者或政府手中，他們關(guān)注的利益與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)注的利益不一致，也就導(dǎo)致了外來者或政府與當(dāng)?shù)厝罕姷男袨椴灰恢碌默F(xiàn)象。事實上，實施的共管項目并沒有滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的真正需要。

一些共管項目在前期設(shè)計時就混淆了項目設(shè)計內(nèi)容和實施內(nèi)容，沒有弄清楚共管項目是為了實現(xiàn)社區(qū)共管目標(biāo)的一種載體。在這種情況下，共管項目的實施難以將生物多樣性保護與社區(qū)發(fā)展有機結(jié)合起來，更不能得出社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對生物多樣性保護將產(chǎn)生什么效果。有些項目設(shè)計時忽略了影響生物多樣性保護的多種因素，比如生物多樣性豐富地區(qū)的所有權(quán)、自然資源開發(fā)政策、項目地生物多樣性水平及社會因素等。有的非政府組織開展的項目就專門規(guī)避政府參與，但是尋求項目實施地政府對共管的支持和參與是成功開展社區(qū)共管的重要條件，特別是涉及較大范圍內(nèi)的教育、經(jīng)濟變革和基礎(chǔ)建設(shè)時，政府可為項目提供必要的服務(wù)。個別項目工作人員出于社區(qū)村民參與能力與參與意識不足的原因，在項目設(shè)計、組織建設(shè)和決策過程中，沒有引導(dǎo)村民參與，甚至很少聽取他們的意見。造成項目不適合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，不是村民最迫切需要的項目，村民對項目缺乏認(rèn)同感，嚴(yán)重影響共管項目的開展。社區(qū)共管項目是注重社區(qū)村民自主決策與項目專家?guī)椭鷽Q策相結(jié)合的項目，共管專家只是協(xié)助村民進(jìn)行決策，但在實際操作中，出現(xiàn)了兩種極端現(xiàn)象：一是共管專家變成了項目的“執(zhí)行者”，代替社區(qū)村民運作社區(qū)共管項目；二是共管專家變成了項目“旁觀者”，放任社區(qū)村民對社區(qū)共管的實施做出任何決策。

目前我國社區(qū)共管項目基本上是在保護區(qū)周邊社區(qū)開展試點，項目覆蓋面小，有的幾個農(nóng)戶、有的幾個村子，然而保護區(qū)附近的大多數(shù)沒機會參與共管因而未受益的農(nóng)戶和社區(qū)對生物多樣性保護存在抵觸情緒、心理上不平衡。

社區(qū)共管項目持續(xù)性差還表現(xiàn)是在有外力援助的時期，項目可正常運行，一旦結(jié)束，所有共管活動都將停止。項目結(jié)束后，缺乏對項目實施過程的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)的歸納總結(jié)。另外，對于成功實施的森林資源社區(qū)共管項目缺乏有組織的大范圍的推廣。