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        城鎮(zhèn)化發(fā)展與社區(qū)管理體制創(chuàng)新

        時間:2023-06-10 百科知識 版權反饋
        【摘要】:社區(qū)發(fā)展工作的不斷推進,使得世界各地更加重視社區(qū)管理工作,深化了對社區(qū)管理的研究,促進了社區(qū)管理體制的改革創(chuàng)新。


         摘要:加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,關鍵的是創(chuàng)新社區(qū)管理體制,讓基層社區(qū)成為實現(xiàn)人的城市化市民化、促進社會和諧穩(wěn)定的重要基石。因此,研究探討城鎮(zhèn)化發(fā)展中的社區(qū)管理問題,系統(tǒng)梳理當前我國社區(qū)管理中存在的問題和短板,并對創(chuàng)新社區(qū)管理體制提出有針對性的政策建議,不僅有理論價值,也有現(xiàn)實意義。

        關鍵詞:基層社會治理;城鎮(zhèn)化;社區(qū)管理體制

         作者簡介:張彌(1958—),女,教授,博士,從事城市經濟學研究。

           

           習近平總書記在不同場合強調指出,社區(qū)雖小,但連著千家萬戶,做好社區(qū)工作十分重要;社區(qū)管理涉及方方面面,都要照顧到;社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū),社區(qū)服務和管理能力強了,社會治理的基礎就實了?;鶎又卫砟芰κ菄抑卫砟芰Φ闹匾獌热?提升基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。社區(qū)是現(xiàn)代社會的基本單元,是促進社會融合、豐富精神生活、實現(xiàn)人的社會化的基本場所,同時也是產生社會矛盾的“源頭”、加強基層治理的“茬口”。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段,創(chuàng)新社區(qū)管理體制,對加強基層治理、完善國家治理體系和提高治理能力、促進社會和諧穩(wěn)定來說,具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

           1社區(qū)(Community)一詞源于拉丁語,其本義是指共同性的群體和親密伙伴關系。在現(xiàn)代社會,社會學家通常認為社區(qū)是現(xiàn)代社會的細胞,是實現(xiàn)人的社會化和社會整合的基本場所,是由一定數(shù)量的價值觀念一致、關系親密、出入相友、守望相助的人群組成的人文集聚區(qū)。社區(qū)管理,是指在一定的社會環(huán)境下,社區(qū)組織與社區(qū)居民、駐區(qū)單位等,為維護社區(qū)整體利益、推進社區(qū)全方位發(fā)展,采取一定的方式,對社區(qū)的各項事務進行有效調控的過程[1]。社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系和運行模式,也就是社區(qū)管理由哪些主體參加,各主體之間的職責如何劃分,社區(qū)管理的具體決策如何做出,以及社區(qū)管理權力如何運行及制約等等。因為歷史文化傳統(tǒng)、社會經濟結構、政治行政體制等的不同,不同國家和地區(qū)的社區(qū)管理體制有著較大差別。比如,我國相比較歐美國家,社區(qū)管理體制最突出的特點是堅持黨的領導,注重發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用。

           在發(fā)達國家,社區(qū)最初的出現(xiàn)主要是為了應對伴隨工業(yè)化發(fā)展帶來的一系列社會問題,利用社區(qū)的人力、物力等民間資源,發(fā)揮社區(qū)成員的自助和互助力量,盡可能為社區(qū)成員創(chuàng)造良好的生活條件,實質上是對工業(yè)化城市化之前的大家庭的替代,以滿足人的社會屬性。19世紀后半期,歐美國家啟動了以應對工業(yè)化、城市化快速發(fā)展帶來的社會問題為導向、以社區(qū)睦鄰運動為主題的社區(qū)發(fā)展,至今已有一百多年歷史了[2]208。第二次世界大戰(zhàn)后,為解決經濟社會發(fā)展中的突出問題,夯實社會和諧穩(wěn)定的基礎,聯(lián)合國倡導并推動社區(qū)發(fā)展運動。1948年,聯(lián)合國提出了同步推進落后國家和地區(qū)經濟發(fā)展與社會發(fā)展的方針,并且開展了一些援助。1951年,聯(lián)合國正式倡議“社區(qū)發(fā)展運動”,1952年成立“社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展小組”,1954年對小組進行了改組,成立聯(lián)合國社會事務局社區(qū)發(fā)展組,具體負責在全球范圍內推動社區(qū)發(fā)展工作。之后,聯(lián)合國逐步把社區(qū)發(fā)展工作從落后農村擴展到工業(yè)化城市化帶來各種問題的城市社區(qū),并從發(fā)展中國家擴展到發(fā)達國家。社區(qū)發(fā)展工作的不斷推進,使得世界各地更加重視社區(qū)管理工作,深化了對社區(qū)管理的研究,促進了社區(qū)管理體制的改革創(chuàng)新。

           從20世紀80年代開始,伴隨城市化的新發(fā)展和公民自主意識的增強,發(fā)達國家政府一方面把更多權利賦予社區(qū),讓社區(qū)公民在更大程度上參與社區(qū)事務,逐步實行了所謂的參與式多元化治理;另一方面,政府改進了對社區(qū)的服務管理,在規(guī)劃引導、經費支持、資源傾斜等方面加大了對社區(qū)發(fā)展的支持。綜合起來看,可以把當前發(fā)達國家的社區(qū)管理大致劃分為三種模式:一是政府主導型。比較典型的如英國、新加坡等國家,突出特點是政府對社區(qū)事務的干預比較直接、強勢,比如通過制定實施社區(qū)管理政策,建立政府統(tǒng)一管理的延伸到社區(qū)的公共服務系統(tǒng),承擔社區(qū)服務的主要費用并進行監(jiān)管等方式,廣泛介入基層居民社會生活中。近些年來,英國越來越重視社會力量、民間力量等參與社區(qū)事務和服務。比如,布萊爾執(zhí)政后,很重視第三部門的發(fā)展,1998年政府與第三部門簽署了COM-PACT協(xié)議(英格蘭與威爾士地區(qū)政府與志愿及社區(qū)部門關系協(xié)定),保證第三部門在保持獨立的基礎上與政府開展積極的互動。盡管如此,英國還是通過政府購買、低息貸款、稅收減免等經濟手段以及加強規(guī)劃、制定標準等方式加強管理監(jiān)督,政府主導型的特點十分明顯。二是自治型。比較典型的如美國、加拿大等國家,突出特點是政府的職能主要限于政策引導、經費支持以及必要的監(jiān)督,社區(qū)里沒有實質性的政府派出機構,社區(qū)服務管理事務主要由社區(qū)居民及社區(qū)自治組織機構進行民主自治,并不斷開發(fā)利用社會民間的各種服務資源,以滿足社區(qū)居民的多樣化需求。從美國的情況看,社區(qū)中的各項煩瑣復雜的服務和管理,主要由非營利組織承擔,政府只提供必要的制度政策保障,政府與社會、市場的職責邊界比較清晰,社區(qū)居民的自主自治意識普遍比較強。三是介于政府主導型與自治型之間的混合型。比較典型的如日本、以色列等國家,突出特點是政府治理與社區(qū)自治緊密結合,政府職能的發(fā)揮與社區(qū)居民、社區(qū)自治組織作用的發(fā)揮緊密結合。這里以日本的情況為例進行說明。從政府治理來看,日本的地方政府設立了“社區(qū)建設委員會”等機構,對社區(qū)事務實施規(guī)劃、指導、經費支持等間接管理,同時政府派員參加社區(qū)內的“町內會、住區(qū)自治會、住區(qū)協(xié)議會”等居民自治組織。從社區(qū)自治來看,社區(qū)自治組織完全是民間組織,法律明確要求不能為特定政黨所利用,在不違反法律和政策的前提下,享有較大的自主和自治權力,社區(qū)居民對社區(qū)的認同感和歸宿感比較強,參與社區(qū)事務的積極性也比較高。

           在我國,“社區(qū)”一詞雖然早在20世紀30年代就由著名社會學家費孝通先生翻譯引入,但在很長一段時間里,由于實行了傳統(tǒng)的社會主義計劃經濟管理體制,現(xiàn)代意義上的社區(qū)并沒有多少實踐基礎。當時,一方面,在城市建立了以“單位制”為主、“街居制”為輔的基層社會管理體制;另一方面,在農村建立了以集體經濟所有制為基礎的鄉(xiāng)村社會管理體制。這種計劃經濟體制下的城鄉(xiāng)分割的基層社會管理體制,既阻礙了城鎮(zhèn)化的歷史進程,也使得社區(qū)的建設管理意義不大。隨著改革開放政策的實施,社區(qū)首先是 “單位制”被打破、“單位人”向“社會人”轉變后對“社會人”的承接。與此同時,改革后各地逐步放開了對區(qū)域城鄉(xiāng)人口流動的限制,社區(qū)事實上也成了流動人口的生活居所。與此相適應,20世紀八九十年代以來,我國社會各界對社區(qū)及有關問題的重視程度不斷增加,諸如“社區(qū)服務”“社區(qū)建設”“社區(qū)居民委員會”“社區(qū)管理”等新詞匯不斷涌現(xiàn)。

           進入新世紀后,隨著前一階段改革的逐步到位社區(qū)成為基層社會管理的基本單元后,由城鎮(zhèn)化加快推進和社會文明進步對社區(qū)管理帶來的挑戰(zhàn)不斷凸顯出來。在這一時期,社區(qū)不僅是廣大離開農村、在各大中小城市工作生活的群體的重要歸宿;而且還是基層依靠社區(qū)力量、利用社區(qū)資源、解決社區(qū)問題、發(fā)展社區(qū)事業(yè)、改善社區(qū)環(huán)境、提高社區(qū)成員生活質量的重要依托。為適應形勢發(fā)展的需要,全國各地不斷掀起社區(qū)建設熱潮,積極探索特色鮮明的社區(qū)管理體制。比如,上海推行的強調依靠行政力量的管理體制,注重發(fā)揮政府特別是街道一級在社區(qū)建設中的主導作用,同時把社區(qū)管理納入行政組織的基層網(wǎng)絡,并與市、區(qū)、街道相互承接形成城市管理的“四級網(wǎng)絡”。又如,沈陽推行的強調居民自治的管理體制,一方面把政府有關社區(qū)管理的職責移交給社區(qū),另一方面以規(guī)范的法律和制度規(guī)范社區(qū)管理運行,盡可能地讓社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)管理中發(fā)揮積極作用。

           2改革開放以來我國各地因地制宜改革創(chuàng)新的社區(qū)管理體制,在適應地方發(fā)展的同時,也面臨著一些需要引起重視的突出短板和問題。尤其是隨著近年來城鎮(zhèn)化的加快推進,城鄉(xiāng)社會空間結構急劇變化,城鄉(xiāng)及區(qū)域人口流動更加頻繁,各地社區(qū)人員構成日趨復雜多元,各類社會矛盾和風險在社區(qū)不斷聚集,創(chuàng)新體制機制、加強社區(qū)管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

           一是政府治理與居民自治的關系不順,社區(qū)責任過大負擔過重。由于社區(qū)管理具有明顯的區(qū)域性和綜合性,又是一項全新的社會事業(yè),政府與市場、社會以及居民的職責交叉、界限不清,社區(qū)事務雜、負擔重、壓力大,社區(qū)居委會的自治性還沒有充分暴露出來,承擔過多的行政性和社會性事務。社區(qū)如今幾乎成了一個“全能組織”,黨政軍、工青婦樣樣具備,既要協(xié)助政府部門從事行政管理,又要組織各類黨務和群團組織活動,還要協(xié)助各種非營利組織如紅十字會、慈善總會等從事公益服務,甚至還要為一些營利性組織進行事前審核證明[2]214-215。與此同時,社區(qū)在承擔諸如社會治安、綠化美化、計劃生育、市容環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)老服務等方面工作時,要么沒有相應的執(zhí)法權,要么缺乏相應的配套資金,往往導致社區(qū)在落實工作時力不從心,很多任務實際上只是掛在墻上、留在文件中,客觀上甚至出現(xiàn)了“工作布置給社區(qū)就是落實,工作檢查到社區(qū)就是看臺賬”等問題。

           二是社區(qū)中本地居民與外來居民融合不夠,社區(qū)發(fā)展的包容性有待增強。社區(qū)本地居民并沒有完全接納外來居民,外來居民與本地居民交往過程中缺乏情感上的交流,缺乏深入交往的支撐點。社區(qū)外來居民則以同鄉(xiāng)群體為基礎,組成了自己在城市中的社會網(wǎng)絡,以獲取經濟上和精神上的支持,強化生存的社會環(huán)境,但這也同時保存延續(xù)了外來居民身上所具有的傳統(tǒng)觀念,阻礙著其對城市的認同。政府雖然采取了不少措施來促進外來居民與本地居民之間的社會融合,但戶籍制度和由戶籍制衍生出來的其他一系列制度,如教育制度、保障制度、醫(yī)療制度等,仍然使外來居民的實際地位和社會保障福利待遇都還無法與本地居民相提并論,外來居民還普遍不把自己視為當?shù)厣鐓^(qū)的一員,仍然以“外人”自居,外來居民與本地居民隔膜重重,容易滋生社會問題和矛盾。

           三是社區(qū)所轄各單位和居民群眾參與社區(qū)治理不夠,社區(qū)治理合力尚未形成。從目前各地的情況看,社區(qū)管理建設主要依靠政府及社區(qū)工作者,在社區(qū)的各單位和廣大居民群眾參與程度較低,參與熱情不高。從發(fā)達國家的經驗看,社區(qū)所轄各單位和組織作為社區(qū)的重要成員,都較為積極地參與社區(qū)管理。我國很多地方的轄區(qū)單位參與社區(qū)管理的意識較弱,也缺少約束保證機制,社區(qū)管理資源難以實現(xiàn)整合與共享。居民參與社區(qū)管理的積極性、主動性不夠高,沒有實現(xiàn)普遍參與,除一部分對社區(qū)依賴性較強的弱勢群體和困難群體外,不少居民認為社區(qū)工作僅僅是街道、居委會的事,與己無關,社區(qū)居民中的大多數(shù)中青年很少參與社區(qū)事務。

           四是社區(qū)管理方式手段創(chuàng)新不夠,社區(qū)管理法治化水平有待提高。當前,我國社區(qū)管理與依法治國的目標要求相比還有較大差距,對現(xiàn)代的法治手段運用得不夠,法治化整體水平不夠高。比如,有的基層干部工作上仍然傾向于老辦法、老經驗、老套路,一些民主法治制度在實施過程中存在群眾知曉率不高、執(zhí)行打折扣、落實不到位等情況。又如,對基層權力的運行缺乏有效監(jiān)管,基層特別是農村社區(qū)權力清單、陽光公開等機制剛性執(zhí)行不夠,也缺乏相應的制度保障。再如,對社區(qū)的法律服務方式較單一,服務領域相對狹窄,服務內容不夠貼近群眾生活,特別是欠發(fā)達地區(qū)法律服務、法律援助向社區(qū)延伸更加不夠,難以滿足社區(qū)居民對法律服務的需求。此外,在信息社會、互聯(lián)網(wǎng)等的快速發(fā)展中,社區(qū)管理如何有效利用現(xiàn)代科技手段,不斷提高管理績效,也是擺在我們面前的突出問題。

           五是農村社區(qū)建設管理抓得不夠,社區(qū)管理亦需城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。農村社區(qū)建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農村建設的重要內容。在多年來實行的農村集體經濟組織管理模式下,農村產權制度模糊、產權主體不明確而又經常發(fā)生集體經濟經營行為,所以農村社區(qū)管理過程中往往涉及許多經濟問題和深層次利益問題,管理難度比較多,問題也多發(fā)易發(fā)。同時,這些年來隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進,城鄉(xiāng)人口雙向流動量大頻率高,既存在因人員流出而導致的農村治理人才匱乏問題,也存在人員流入后利益表達缺乏有效渠道的問題。如何健全農村民主管理制度特別是村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制,在鞏固村民自治的基礎上發(fā)展社區(qū)自治,開辟基層社會自治的新渠道,激發(fā)農村各類人員的活力,共同投身農村社區(qū)的管理服務,不斷推動傳統(tǒng)村落向現(xiàn)代社區(qū)、農民向市民轉變,是當前我國創(chuàng)新社區(qū)管理體制、加強社區(qū)管理面臨的突出難題。

           3黨的十八屆三中、四中全會強調創(chuàng)新社會治理體制,要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,既加強黨委領導、發(fā)揮政府主導作用,又鼓勵和支持社會各方面參與,實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。根據(jù)這些精神和要求,結合國內外社區(qū)管理理論和實踐,筆者就構建適應我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的社區(qū)管理體制,提出以下幾點建議。

           一是充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領導核心作用。西方國家所倡導的社會治理強調的是多元主體地位無差異地共同參與治理,主要是指市場——政府——非政府組織三權并立。與西方國家的治理體制有著本質區(qū)別,我國在創(chuàng)新社區(qū)管理體制時,首要的是堅持黨的領導。在創(chuàng)新社區(qū)管理體制中,必須切實推進社區(qū)黨的建設,健全社區(qū)黨組織體系,加強和鞏固社區(qū)黨組織在社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)服務機構等社區(qū)組織中的領導核心地位,充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)管理中的統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方,推動發(fā)展、服務群眾,凝聚人心、促進和諧的重要作用。積極創(chuàng)新社區(qū)黨組織的活動方式,發(fā)揮社區(qū)在職黨員和流動黨員的先鋒模范作用,不斷把社區(qū)范圍內的各方面力量和各種資源組織利用起來。

           二是運用法治思維和法治方式創(chuàng)新社區(qū)管理體制。法治是調節(jié)社會利益關系的基本方式,是現(xiàn)代國家加強社會治理的基本準則和手段。黨的十八屆四中全會強調推進法治社會建設,并對深化包括社區(qū)在內的基層依法治理提出了明確要求。從實際情況看,目前全社會的法治意識、法治思維都還沒有較好地樹立起來,更談不上以法治方式處理具體問題。因此,促進社區(qū)依法治理、提高社區(qū)管理的法治化水平是當務之急。主要有兩個方面:一方面,進一步理順政府與社區(qū)的關系,明確界定各自的職責,對社區(qū)居委會與政府職能部門、街道的職責進行全面清理細劃,將一些政府管不了也管不好的社會公益性事業(yè),交給社區(qū)去辦;對涉及行政執(zhí)法、管理的工作由政府全面負責;對一些需要社區(qū)協(xié)調、配合的工作,政府在做好相關業(yè)務指導的基礎上,按照“費隨事轉”原則,將相關工作經費撥付到位,做到責權統(tǒng)一。另一方面,修訂社區(qū)公約、團體章程等社會規(guī)范,并針對我國各級各部門出臺的涉及基層社區(qū)的法律規(guī)定既多又復雜的問題,梳理匯總便于社區(qū)居民遵守操作的條文規(guī)定,讓他們清楚“該干什么,不該干什么”。

           三是在提高自治水平中激發(fā)社會各方面參與活力。服務群眾、依靠群眾是社區(qū)管理的出發(fā)點、落腳點和著力點。社區(qū)管理的最終行動主體是所在社區(qū)的居民和單位,創(chuàng)新社區(qū)管理體制的關鍵是激發(fā)社區(qū)居民及轄區(qū)單位參與社區(qū)管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性,使得社區(qū)管理能夠凝聚社區(qū)居民和轄區(qū)單位的能力和智慧,真正做到共建共享。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織,是政府與居民之間的橋梁,是我國特有的社會基層組織。應進一步健全社區(qū)黨組織領導下的充滿活力的社區(qū)群眾性自治制度,支持和指導社區(qū)居民委員會依法履行自治職能,健全社區(qū)居民代表會議制度、議事協(xié)商制度、居務公開制度等制度,完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。適應城鎮(zhèn)化進程的要求,切實解決外來居民參與社區(qū)居民自治的新途徑。適應市場經濟和政府職能轉變需要,積極培育發(fā)展民間自治組織,支持其參與社區(qū)管理。

           四是把加強社區(qū)服務作為創(chuàng)新社區(qū)管理的重點加以推進。社區(qū)服務除了具有福利性和社會性之外,還具有區(qū)域性、群眾性、綜合性等特點,是隨著經濟發(fā)展和社會進步不斷豐富的。緊緊圍繞服務社區(qū)居民這個根本,完善社區(qū)服務功能,拓展社區(qū)服務范圍,靈活采取政府購買服務、購買崗位和項目管理等方式,大力發(fā)展社區(qū)服務中心、服務站、服務網(wǎng)點,為居民提供勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療保健、計劃生育、幼兒托管、養(yǎng)老助殘以及政策、法律、科技咨詢等全方位的服務,滿足社區(qū)居民日益增長的生產生活和精神文化需求。加強社區(qū)服務人才隊伍建設,充分發(fā)揮社區(qū)工作者專業(yè)化和職業(yè)化的主導作用,又高度重視社區(qū)志愿者隊伍建設,盡可能多地動員各方面人員和力量。

           五是注重培養(yǎng)社區(qū)居民的文化素養(yǎng)和道德水準。社區(qū)在現(xiàn)代社會中日益成為重要的生活共同體,這就要求社區(qū)成員有共同的價值觀念和文化認同。當前,各地社區(qū)人員構成復雜,彼此之間文化差別比較大,更應在創(chuàng)新管理中重視以文化人,培育共同的價值理念,便于在社區(qū)層面實現(xiàn)社會融合。把社會主義核心價值觀與居民日常生活緊密聯(lián)系起來,注重在落細落小落實上下功夫,把抽象的概念、崇高的追求變成人們實實在在的行動。采取社會捐助、群眾自助、共建幫助等多種渠道,充分利用社區(qū)各類文化設施,引導轄區(qū)單位對居民開放服務設施和活動場所,廣泛開展健康向上、豐富多彩、群眾喜聞樂見的社區(qū)文體活動,滿足居民日益增長的精神文化生活需求。

           參考文獻:

           [1]顧建鍵.現(xiàn)代社區(qū)管理概論[M].上海:上海人民出版社,2007:19-20.

         [2]中共浙江省委政策研究室,浙江省人民政府發(fā)展研究中心.省級重點調研課題文集(2014)[G].2015.

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