在信息時代，奈斯比特“代議制民主已過時，參與式民主變得重要”之言盡管有些夸張，但今天公民網(wǎng)絡政治參與確實構成全球范圍內參與式民主實踐的一道風景線。近年來，各級人大和政府一改傳統(tǒng)群眾路線式的意見匯集方式，把網(wǎng)絡征求民意作為公共生活民主化的一個重要內容，大到國家長遠發(fā)展規(guī)劃、立法和公共政策的制定，小到人大代表對議案的征集，處處都可以見到網(wǎng)絡征求民意的身影，以至于今天網(wǎng)絡征求民意正成為公共生活領域的一個符號。然而另一方面，我們也不得不承認，有關機關在通過網(wǎng)絡征求民意時存在一些亟待解決的問題。比如網(wǎng)絡征求民意面相對較窄，目前主要限于立法領域，而行政決策領域鮮有通過網(wǎng)絡征求民意的現(xiàn)象；再就是網(wǎng)絡征求民意隨意性較大，存在走形式的情況。諸如此類的問題嚴重影響了公民政治參與的有效性。如何破解這些問題？英美等發(fā)達國家將網(wǎng)絡征求民意活動法制化的做法為我國提供了啟示。

　　英、美兩國的網(wǎng)絡征求民意制度

　　1.英國政府網(wǎng)上咨詢活動的行為準則

　　英國公眾參與立法體現(xiàn)在四個階段：政府咨詢階段、立法前審查階段、議會審議階段以及立法后審查階段。其中，政府咨詢是公眾參與立法的重要階段，同時也是政府保證公眾參與法律制定程序最經常使用的方法。政府咨詢是有關法案提交議會審議之前的一個程序，通常是由政府有關部門就某個事項擬制定法律的初步考慮以白皮書的形式向社會公布，征詢有關行業(yè)協(xié)會、商會、研究機構、非政府組織和公眾個人的意見和建議。如果各方面意見比較一致，該有關部門會在公眾意見的基礎上，撰寫綠皮書。綠皮書是政府就某個事項進行立法已經基本定型的意見，其封面是綠色。綠皮書仍然要向社會公眾征詢意見和建議，以為議會立法提供依據(jù)。

　　為了保證政府征詢的規(guī)范化，托尼 布萊爾在擔任英國首相時期頒布了有關規(guī)范。2000年11月，布萊爾簽署了《書面咨詢實務準則》。《書面咨詢實務準則》對政府咨詢方式、咨詢時機、咨詢持續(xù)時間、咨詢范圍、咨詢活動的可利用性、咨詢活動的回應等作了相應規(guī)定。2004年1月，英國政府對《書面咨詢實務準則》進行了修改，用《咨詢實務準則》替代了舊準則。

　　根據(jù)《咨詢實務準則》，征詢方式和手段多種多樣，其中針對網(wǎng)絡咨詢公眾意見的規(guī)則包括：

　　第一，所有政府部門都要將咨詢文件發(fā)布在其官方網(wǎng)站上，網(wǎng)上征詢意見的時間不少于12周。網(wǎng)上公布的信息包括：白皮書或綠皮書的說明，征詢文件的摘要，列舉出政府需要向公眾咨詢的問題，確定公眾回復的時間期限以及咨詢部門公布公眾回復意見的總結報告的時間，公布該報告的網(wǎng)址。

　　第二，確保公眾通過網(wǎng)絡回復意見成為很容易的事情。包括：各政府部門都要在其官方網(wǎng)站上開設咨詢專欄，告訴公眾如何查找更多信息，如何提交評論（如通過E-mail或通過郵寄等）；咨詢文件的語言要通俗易懂，盡量避免使用專業(yè)術語。此外，確保公眾通過網(wǎng)絡參與的低成本。

　　第三，對公眾意見進行反饋?！稖蕜t》要求咨詢部門盡可能在咨詢活動結束后的三個月內公布公眾回復意見的總結報告?？偨Y報告的內容包括：對公眾就每個咨詢問題的回復意見進行總結，說明根據(jù)回復意見可能對立法做出的調整，將要采取的下一步行動方案及其原因。

　　2.美國行政法規(guī)制定的“通告—評論”程序

　　“通告—評論”(noticeandcomment)程序是美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的關于行政法規(guī)制定的非正式程序。美國聯(lián)邦政府部門提出的立法動議或有關法案，要在《聯(lián)邦登記》上發(fā)布，同時也在政府官方網(wǎng)站Regulations.gov上發(fā)布，這稱為通告（no-tice）。該網(wǎng)站是電子法規(guī)制定項目于2003年發(fā)起設立的。電子法規(guī)制定項目由美國環(huán)境保護署（EPA）擔任管理合伙人，由新成立的項目管理辦公室（PMO）來監(jiān)督系統(tǒng)的開發(fā)、維護并開展與機構合作伙伴的協(xié)作。目前，聯(lián)邦政府各部門和近300個聯(lián)邦機構參與該項目。該項目的目標之一是使公眾高效、高質地參與政府法規(guī)的制定。在2003年之前，公眾對在《聯(lián)邦登記》上公布的政府立法如果感興趣，也可以發(fā)表意見，不過，他們需要到政府閱覽室進行查詢，并按照特定程序向起草機構提交評論。政府網(wǎng)站建立之后，公眾可以在任何地方對正在討論的法規(guī)發(fā)表評論。

　　政府部門在網(wǎng)站公布法案受《聯(lián)邦行政程序法》第553條的規(guī)制，該條要求除涉及國家安全、私人信息和保密信息等事項的行政法規(guī)外，其他行政法規(guī)的制定都要有公眾參與。根據(jù)該條規(guī)定，行政法規(guī)的制定需要遵循四個程序：第一，發(fā)布提議制定法規(guī)的通告。內容一般包括：文件摘要、法規(guī)草案的說明、法律依據(jù)、相關背景資料、需要公眾關注的問題、提交評論的方法以及對公眾評論的要求等。第二，給公眾尤其是利害關系人提供參與法規(guī)制定程序的機會。公眾閱讀通告文件后，如果對法規(guī)草案感興趣可以進行評論。公眾參與評論需要進行網(wǎng)上注冊，提供其基本認證信息，如姓名和電子郵件地址等。第三，政府部門對網(wǎng)上公眾評論以及通過其他渠道獲取的各方面意見進行評估反饋，決定是否對法規(guī)草案進行修改。如果決定修改，則需要再次把修改后的法規(guī)草案在《聯(lián)邦登記》和網(wǎng)上公布，繼續(xù)征求公眾的意見。第四，修改后的最后法規(guī)還須在《聯(lián)邦登記》和網(wǎng)上同時公布。公布的法規(guī)應附有制定法規(guī)目的的說明，制定的法律依據(jù)和主要理由，公眾評論采納的情況等。行政程序法賦予利害關系人有提出、修改或廢除法規(guī)的請求權?！巴ǜ妗u議”程序是美國法規(guī)制定最普通的程序，對公眾參與行政立法的制定起到了非常大的作用。

　　英美網(wǎng)絡征求民意制度對我國制度建構的啟示

　　根據(jù)對英美兩國網(wǎng)絡征求民意制度及其運行狀況的分析，筆者認為如下幾點值得我國借鑒。

　　第一，兩國立法機關的網(wǎng)絡征求民意活動都有相應的制度規(guī)范。美國的基本法律是《聯(lián)邦行政程序法》，在該法的框架下，聯(lián)邦政府各部門、行政機構，州、縣、市都制定了相應的程序規(guī)范。政府立法須嚴格遵循這些規(guī)范，否則，將因法規(guī)制定程序違法而被法院宣布為無效。在英國，《咨詢實務準則》對英國政府部門及有關機構而言具有一定的約束力。在咨詢活動所涉及的事項專業(yè)性非常強的情況下，有關政府部門享有一定的裁量權，但仍須遵循《咨詢實務準則》所確定的基本原則，并在咨詢文件中說明沒有遵守《咨詢實務準則》的理由，以及采取了哪些措施來保障咨詢活動的有效進行。英美兩國的實踐表明，正是由于《聯(lián)邦行政程序法》、《咨詢實務準則》給立法者施加了法律義務，才確保公眾對立法過程的有效參與。在我國，網(wǎng)絡征求公眾意見的方式尚未法定化，導致實踐中隨意性很大，典型表現(xiàn)是：“網(wǎng)絡平臺時用時棄”、“征求階段有早有晚”、“反饋程度參差不齊”。要改變這種狀況，必須出臺相關法規(guī)，予以統(tǒng)一規(guī)范。

　　第二，從制度實踐來看，網(wǎng)絡征求民意并不僅僅局限于立法草案制定完成之后，在有關法案出臺之前，政府就某個事項要不要立法應該征求公眾的意見，這在英美兩國都比較突出。英國的《咨詢實務準則》主要適用于這個階段。甚至在英國，公眾參與還延伸到了立法實施后的評估階段，立法機關就法律的實施情況聽取公眾的意見。相比之下，我國目前從中央到地方，各級立法機關僅把聽取公眾意見局限在法案擬定之后、通過之前階段，范圍過窄。

　　第三，給公眾提供有關議題的充足的信息。公眾擁有信息的多少直接決定了公眾的話語能力。英美兩國在網(wǎng)上公開的信息內容非常豐富。以美國為例，2011年6月，國家勞工關系委員會把《勞資關系法》修正案草案經《聯(lián)邦登記》發(fā)布后在政府官方網(wǎng)站通告，征求公眾的意見。通告文件提供的信息包括：摘要、征求意見時間、如何提交評論、背景材料、修訂內容概述、對公眾異議的回應、監(jiān)管程序等，總共36頁內容，其中修改內容概述只占1/4的篇幅。在美國，聯(lián)邦政府所有正在制定或者已經制定生效的法規(guī)都集中在Regu-lations.gov網(wǎng)站公布，公眾很容易上網(wǎng)瀏覽或下載有關文件材料，并發(fā)表評論。與英美兩國相比，我國的各級立法機關在征求公眾意見時，一般只公布立法草案文本，沒有立法目的、背景材料以及需要公眾重點關注的問題等相關信息的說明，顯得過于簡單。

第四，重視對公眾意見進行反饋。在英美兩國，政府部門征詢公眾意見往往具有很強的針對性，明確要求公眾就什么問題提出回復意見，并鼓勵公眾就其回復的內容提供證據(jù)。對公眾提出的意見，政府部門要進行分析。當然這種分析不是簡單地進行票數(shù)統(tǒng)計，而是分類歸納總結，并給予相應回復。比如，2006年1月，英國工作與年金部發(fā)布了題為《福利新契約：促使人民就業(yè)》的綠皮書。據(jù)統(tǒng)計，咨詢期間，共有624個團體或個人提出了意見，其中包括殘疾人、普通公眾、慈善團體、學者和議員。咨詢期結束后的一個月，工作與年金部發(fā)布了官方回應書?；貞獣谐隽藖碜圆煌I域的關鍵性建議，并一一給予答復。所有團體和個人的名字都列在回應書的附錄里。總之，在英美兩國，對公眾意見的反饋貫穿在每一個意見征求的環(huán)節(jié)，換言之，只要存在征求公眾意見的地方，就需要征詢機關進行意見反饋。