昆明資源開發(fā)現(xiàn)狀及利益分配機(jī)制存在的問題_昆明市2008年年度社科規(guī)劃課題成果選（上）

一、昆明資源開發(fā)現(xiàn)狀及利益分配機(jī)制存在的問題

（一）昆明資源開發(fā)現(xiàn)狀

昆明市礦藏資源儲(chǔ)量位居全省第一位的有磷礦、玻璃用砂巖、玻璃用白云巖、硅藻土等13種礦產(chǎn)，居第二位的有鈦礦、鋁土礦、銅礦及水泥配料用砂巖等6種礦產(chǎn)，以磷、鹽礦最為豐富，磷礦總儲(chǔ)量約23億噸，昆陽磷礦為全國(guó)三大磷礦之一；鹽礦儲(chǔ)量約138億噸，儲(chǔ)量居全國(guó)內(nèi)陸鹽礦第2位。東川是我國(guó)六大產(chǎn)銅基地之一。域內(nèi)地?zé)豳Y源分布較廣，出露的溫泉有50多處，安寧溫泉享有“天下第一湯”美譽(yù)。水域面積3.7萬多公頃，年平均徑流量49億立方米，屬多水帶和豐水地區(qū)。水源主要分布在滇池、嵩明、石林、宜良等地。昆明市水能資源132.3萬千瓦，可開發(fā)量39.7萬千瓦。

截至2007年年底，昆明全市主營(yíng)業(yè)務(wù)收入500萬元以上獨(dú)立核算礦業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值755.3億元，其中非金屬、金屬制品業(yè)及黑色、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)產(chǎn)值693.3億元，初級(jí)礦產(chǎn)品產(chǎn)值62億元，以建材非金屬、有色金屬、磷化工、鋼鐵和鹽化工為主的礦業(yè)在全市具有舉足輕重的地位^[1]，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為昆明的支柱產(chǎn)業(yè)之一。昆明市已建設(shè)投產(chǎn)中小水電站共計(jì)63個(gè)，總裝機(jī)容量為23.6萬千瓦，涉及全市7個(gè)區(qū)市，占可開發(fā)量的60%，另規(guī)劃在祿勸縣境內(nèi)的金沙江下游建設(shè)裝機(jī)為840萬千瓦的烏東德水電站。

（二）現(xiàn)行資源開發(fā)利益分配存在的問題

由于現(xiàn)行資源開發(fā)體制的原因，昆明市資源開發(fā)過程中也出現(xiàn)利益分配不公平、資源所在地居民無法從資源開發(fā)中受益，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善甚至缺失等問題，嚴(yán)重地?fù)p害了資源所在地人民群眾的利益，破壞了資源所在地的可持續(xù)發(fā)展。

1.利益留在當(dāng)?shù)剡^少

資源開發(fā)的利益主要表現(xiàn)在開發(fā)利用企業(yè)獲得的利潤(rùn)及其上繳的稅款上。通常，企業(yè)獲得的利潤(rùn)用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的幾乎微不足道，而其上繳的稅款又分為國(guó)稅和地稅，其中歸國(guó)稅的稅目及比例為：增值稅的75%，中央企業(yè)、中央與地方企業(yè)事業(yè)單位的聯(lián)營(yíng)企業(yè)、股份制企業(yè)繳納所得稅的全部，其他企業(yè)所得稅的60%，海洋石油企業(yè)所得稅與資源稅；應(yīng)歸地稅的稅目及比例為：增值稅的25%，其他企業(yè)所得稅的40%，營(yíng)業(yè)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅。資源稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅在整個(gè)企業(yè)稅務(wù)中占的比例極小，可以說，資源開發(fā)中發(fā)生的稅收對(duì)資源所在地的財(cái)政收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)十分有限。

2.基層群眾利益被忽視

以礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為例，各級(jí)分配比例為中央40%，地方60%。地方60%按照《云南省礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》規(guī)定“由省財(cái)政部門按地方財(cái)政20%、地質(zhì)勘查基金30%、礦產(chǎn)資源保護(hù)及管理專項(xiàng)費(fèi)50%的比例分配。地方財(cái)政20%部分，全額撥付礦山所在地的縣級(jí)財(cái)政部門。地質(zhì)勘查基金30%部分，用于本省礦產(chǎn)資源勘查工作；礦產(chǎn)資源保護(hù)及管理專項(xiàng)費(fèi)50%部分，按省10%、州（市）10%、縣（市、區(qū)）30%的比例分配”，在現(xiàn)行政策中，分配對(duì)象只有國(guó)家、?。ㄊ?、自治區(qū)）、州（市）、縣（市、區(qū)）四級(jí)，沒有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)。同時(shí)，上述款項(xiàng)分配數(shù)額相當(dāng)小，不足以補(bǔ)償資源開發(fā)帶來的后果，特別是分配資源補(bǔ)償費(fèi)沒有考慮基層組織，礦產(chǎn)地居民不能從礦產(chǎn)資源開發(fā)中得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

3.群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益沒有保障

對(duì)資源開發(fā)利益的分配，除開發(fā)商的利益外，強(qiáng)調(diào)資源屬國(guó)家所有及國(guó)家的利益，卻忽略了開發(fā)地人民這個(gè)重要的利益補(bǔ)償主體。①征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。目前，昆明征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本采用《土地管理法》規(guī)定，該法規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)按征地前3年平均產(chǎn)值（以糧食為依據(jù)）計(jì)算，兩項(xiàng)之和最高不超過25倍，經(jīng)云南省政府批準(zhǔn)可以增加，但總合不得超過30倍。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有一定提高，但仍處于較低水平，難以妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活保障，更不能解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。②資源開發(fā)地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益損失得不到合理補(bǔ)償。盡管昆明目前尚無大中型水電站項(xiàng)目建設(shè)，已建和在建的均為小型水電站，移民、環(huán)境等社會(huì)問題較少，主要涉及征地補(bǔ)償問題，但在征地補(bǔ)償上參照?qǐng)?zhí)行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第二十二條“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍”的規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，缺乏對(duì)失地農(nóng)民的后期扶持。隨著白鶴灘、烏東德兩大水電站的開發(fā)建設(shè)，預(yù)計(jì)涉及東川、祿勸兩縣搬遷安置移民達(dá)8000余人，如無法在補(bǔ)償機(jī)制上創(chuàng)新的話，移民安置問題將是昆明市政府面臨的一大難題。

4.環(huán)境污染和破壞

環(huán)境污染和破壞最典型的是東川區(qū)，作為一個(gè)“礦興而興，礦竭而衰”的城市，礦產(chǎn)資源的開發(fā)給東川造成巨大的環(huán)境破壞，因長(zhǎng)期以來的無序開采、伐薪煉銅，早令青山滿目瘡痍、傷痕累累，許多生態(tài)環(huán)境隱患難以消除。根據(jù)全國(guó)水土流失調(diào)查，東川土壤侵蝕面積達(dá)1274平方千米，占國(guó)土總面積的68%，平均年輸沙量3016噸/平方千米，最大年輸沙量高達(dá)5314噸/平方千米，是同等地區(qū)輸沙量的幾倍甚至數(shù)十倍。^[2]另外，昆明滇池周圍是云南省重要的磷礦分布帶，分布有幾十億噸寒武紀(jì)磷塊巖，每年因滇池周邊采礦場(chǎng)引起的水土流失，導(dǎo)致很多磷元素進(jìn)入滇池，使其成為世界上磷質(zhì)來源最豐富的湖泊，最終加劇了滇池的富營(yíng)養(yǎng)化進(jìn)程。

5.利益分配過度向開發(fā)商傾斜導(dǎo)致違法違規(guī)行為增加

在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，因資源緊缺，礦產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲，利益分配過度向開發(fā)商傾斜，眼看著礦主們獲得巨額利潤(rùn)，在利益驅(qū)動(dòng)下，礦業(yè)違法行為增加。①無證非法勘查、采礦多。由于市場(chǎng)需求旺盛，礦產(chǎn)品價(jià)格上漲，有的采礦人連采礦許可證都不辦，一哄而上群起開礦，無證開礦屢禁不止；同時(shí)，持勘查許可證違法采礦現(xiàn)象比較突出，生產(chǎn)秩序混亂，不講采礦規(guī)程，采富礦棄貧礦浪費(fèi)嚴(yán)重。②由于管理體制問題，造成礦產(chǎn)資源國(guó)家所有與資源所賦存的土地集體所有的兩權(quán)分離。同時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村委會(huì)、村民小組、村民無法理解，他們?cè)谧约菏来嘁赖耐恋厣喜荒荛_采礦產(chǎn)資源，而私人老板可以采礦，自己守著資源受窮想不通，出現(xiàn)了“要想富、就挖礦”的思想，自然而然地造成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、村民小組擅自承包礦產(chǎn)資源的行為屢禁不止。③各類礦業(yè)權(quán)人違法轉(zhuǎn)讓，私自炒作倒賣礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)象比較突出。④基層組織受利益驅(qū)動(dòng)參與私挖亂采。礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，決定了開發(fā)礦產(chǎn)資源的收益大部分應(yīng)上繳國(guó)庫，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、村民小組和村民從礦產(chǎn)資源開發(fā)中受益很少。由于現(xiàn)行利益分配機(jī)制中主體缺位，基層組織從礦產(chǎn)資源開發(fā)中受益過少，因此對(duì)礦業(yè)違法行為的處罰態(tài)度不積極，有的甚至暗中參與，為了局部的利益，縱容私挖亂采的違法行為。從2005年至2008年7月，昆明共打擊無證采礦行為1045起，沒收非法礦產(chǎn)品7246噸，罰沒款78萬余元，動(dòng)用公安、民兵等執(zhí)法力量3000多人次，用于炸毀非法礦點(diǎn)的炸藥共15000多千克，行政處罰98人，追究刑事責(zé)任10人。

（三）資源開發(fā)利益補(bǔ)償不足的主要成因

1.缺少合理確定各種資源價(jià)值和補(bǔ)償?shù)睦碚摵头椒?/p>

資源開發(fā)利益補(bǔ)償是一個(gè)新的課題，利益補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜又長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，涉及資源開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償資金籌措與使用等各方面。從現(xiàn)狀來看，全國(guó)、云南省及昆明市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間矛盾十分尖銳，利益補(bǔ)償機(jī)制的建立尚處于探索階段，許多問題還待深入研究，特別是如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下合理確定各種資源的價(jià)值并實(shí)現(xiàn)資源“成本”的定量化估算，以及確定環(huán)境成本扣除的比例、理論和方法還不成熟，因此在資源開發(fā)利益分配中，如何完善資源價(jià)格機(jī)制，如何從資源開發(fā)收益中調(diào)節(jié)利益分配，用于對(duì)資源價(jià)值的補(bǔ)償，還有待深入研究。

2.資源補(bǔ)償?shù)姆审w系不健全

①有關(guān)資源補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)對(duì)資源保護(hù)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范不全面。到目前為止，我國(guó)對(duì)資源補(bǔ)償規(guī)定很不規(guī)范和系統(tǒng)，有關(guān)資源補(bǔ)償?shù)木窈臀淖郑皇橇阈堑厣⒉荚诓煌姆烧呶募?。而且政策多于法律，政出多門，這很不利于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的進(jìn)一步展開。如《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》盡管明確規(guī)定對(duì)廢棄礦區(qū)進(jìn)行復(fù)墾和恢復(fù)，但在財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》中卻沒有將礦區(qū)復(fù)墾和礦區(qū)人民生產(chǎn)生活補(bǔ)償列入礦產(chǎn)資源費(fèi)的使用項(xiàng)目。②相關(guān)法規(guī)缺乏可操作性。我國(guó)有關(guān)資源補(bǔ)償?shù)牧⒎ê屠碚撝灰娭T一些零散的規(guī)定中，并且大都是原則性的規(guī)定，沒有具體解釋，實(shí)際操作性不強(qiáng)，實(shí)施效果不佳。另外，目前我國(guó)資源補(bǔ)償?shù)恼吲c法律對(duì)于環(huán)境污染所造成的生態(tài)功能減損需要補(bǔ)償及對(duì)資源所在地居民利益補(bǔ)償?shù)热蔽唬颇鲜∩婕吧鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募挥小蛾P(guān)于加強(qiáng)滇西北生物多樣性保護(hù)的若干意見》，而這一文件的適用范圍并不包括昆明市。

3.資源開發(fā)利益分配基層主體缺位

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資源開發(fā)的利益分配已由單一的國(guó)家利益轉(zhuǎn)向市場(chǎng)分配，形成資源所有權(quán)主體、資源開發(fā)主體、資源產(chǎn)品受益主體等多元化利益主體。但無論是國(guó)有化的資源開發(fā)還是市場(chǎng)化的資源開發(fā)，在開發(fā)利益分配上，都沒有充分考慮資源開發(fā)地的發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用竦拈L(zhǎng)遠(yuǎn)利益。利益分配基層主體缺位，造成補(bǔ)償機(jī)制的不健全，開發(fā)地的利益沒有得到應(yīng)有的保護(hù)。

4.失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制不合理

失地農(nóng)民的理賠補(bǔ)償及機(jī)制不合理。當(dāng)前水電開發(fā)對(duì)失地農(nóng)民的理賠補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按國(guó)家有關(guān)政策結(jié)合具體實(shí)際不夠，矛盾突出。①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按耕地被征用“前三年平均產(chǎn)值”來計(jì)算，這與農(nóng)村的情況不相吻合。如某地塊在被征用前三年的某一年或兩年甚至于三年休耕或撂荒了，也就沒有收益可言；有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如經(jīng)濟(jì)林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，都有一個(gè)動(dòng)植物的自然生長(zhǎng)過程，在自然生長(zhǎng)期內(nèi)該土地也是沒有收益的。所以，“前三年平均產(chǎn)值”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公允，必然招致農(nóng)民的反對(duì)。②在補(bǔ)償機(jī)制和體制上，重安置、輕開發(fā)，重前期一次性補(bǔ)償、輕后期扶持，致使未能達(dá)到合理補(bǔ)償、移民安置不降低生活水平并逐步富裕的目標(biāo)。由于公共事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，扶持資金不能落實(shí)到農(nóng)民頭上，與農(nóng)民生產(chǎn)技能的培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)的扶持、生活的改善等密切相關(guān)的生存發(fā)展問題得不到解決，甚至造成嚴(yán)重的生存困境。

5.環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制不完善

長(zhǎng)期以來，有一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，以為只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而環(huán)境保護(hù)只能帶來生態(tài)效益。實(shí)際上，這是不合理的制度安排所造成的假象。自然資源是有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，生態(tài)環(huán)境也是有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的。資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值之所以不被人們廣泛認(rèn)識(shí)，主要在于其轉(zhuǎn)化到了其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。如良好的生態(tài)環(huán)境，可以使農(nóng)業(yè)增加收入，也可以使工業(yè)減少成本等。因此，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)嶋H上占用了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域所創(chuàng)造的價(jià)值，而且經(jīng)濟(jì)社會(huì)愈發(fā)展，其所占用的價(jià)值也愈多。由于這一錯(cuò)誤觀念，資源的開發(fā)利用至今沒有建立環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償費(fèi)的征收制度，造成的環(huán)境問題留給了國(guó)家和社會(huì)，本來就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境欠賬越來越多，包袱越來越重，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。沒有健全完善的生態(tài)、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，恢復(fù)性補(bǔ)償費(fèi)用未能嚴(yán)格用于改善被破壞的生態(tài)環(huán)境，是造成生態(tài)環(huán)境日益惡化的主要原因。