1.2.1　農(nóng)村人口數(shù)量大、素質低的背景

“三農(nóng)”問題(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題)，是中國的一個基本戰(zhàn)略問題，可以這樣說，中國的問題根本上就是農(nóng)民問題。小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的制定，不能離開這一根本問題。

1)數(shù)量巨大的農(nóng)村居民需要小城鎮(zhèn)提供現(xiàn)代化服務

9億農(nóng)民，2.3億小農(nóng)戶，人均土地0.5 hm²，這是我國當前最基本的國情。盡管我國城市化已進入加速發(fā)展期，但在相當長的時間內，中國大部分人口仍可能停留在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，停留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)之中，仍然是小農(nóng)經(jīng)濟為主，不大可能把大量的農(nóng)村過剩人口轉移進城市。到2020年中國大約有6億人生活在城市，仍會有7億人生活在農(nóng)村。即便到2050年，我國能夠實現(xiàn)75%的城市化水平(雖然有的專家認為我們不可能達到這一水平)，屆時，仍然還有3億～4億的人口生活在農(nóng)村。

如此眾多的農(nóng)村人口必然需要小城鎮(zhèn)為其提供現(xiàn)代化的服務。首先，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的社會化的農(nóng)業(yè)服務體系離不開小城鎮(zhèn)。雖然城市也能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供許多服務，但這些服務一般是在較高的規(guī)格和層次上進行的。由于農(nóng)戶經(jīng)營的分散性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多變性，加上我國城市數(shù)量少、分布不均，城鄉(xiāng)間交通等基礎設施落后，大量的直接與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民打交道的服務內容必須依托更貼近鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)來完成。例如提供市場信息、提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險服務、銷售農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、提供良種、作物病蟲害防治、農(nóng)機修理、農(nóng)產(chǎn)品收購儲運和初級加工等，都需以小城鎮(zhèn)為據(jù)點。其次，由于我國鄉(xiāng)村聚落在空間結構上人口規(guī)模小、布局零散的特點，面向農(nóng)村居民的現(xiàn)代化的生活服務設施只有建設在人口相對集中的小城鎮(zhèn)才能真正實現(xiàn)良性運轉，也才能夠服務盡可能多的鄉(xiāng)村居民。

2)為避免農(nóng)村人口過快涌入大城市，小城鎮(zhèn)必須發(fā)揮分流作用

根據(jù)推算，如果到2050年我國城市化水平從當前的36%左右提高到75%，每年將有1 200萬～1 300萬人從鄉(xiāng)村進入城市，如果像許多拉美國家一樣形成一種移民向大城市集中的單一模式，數(shù)量如此眾多、素質偏低的農(nóng)村人口對我國大城市將產(chǎn)生巨大沖擊，將會加重已經(jīng)出現(xiàn)的城市病，導致治安混亂、環(huán)境惡化、失業(yè)率上升、基礎設施供應不足等等問題，最終嚴重地阻礙在國家社會、經(jīng)濟發(fā)展中起著關鍵作用的大城市的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)必須充分創(chuàng)造條件，吸納、集聚農(nóng)村人口，緩解大量涌入的農(nóng)村人口對大城市帶來的沖擊。

3)為避免相對高素質的農(nóng)村人口過快流出農(nóng)村，小城鎮(zhèn)必須發(fā)揮截留作用

城市化過程中每年從農(nóng)村流出1 200萬～1 300萬人，這將給農(nóng)村社會帶來3個方面的影響。①大量流出的主要是素質相對較高的青壯年勞力，這將從整體上降低農(nóng)村居民的素質同時提高老齡人口比重，使本身素質較低、老齡化較快的農(nóng)村地區(qū)雪上加霜;②人口流出之后更進一步降低了本已偏小的農(nóng)村居民點的規(guī)模，同時會出現(xiàn)大量的空心村，浪費了土地，增加了基礎設施的公攤成本，降低了效益，影響到農(nóng)村現(xiàn)代化進程;③流出的這批人不僅帶走了技術、技能、勞動力，還會帶走農(nóng)村現(xiàn)代化建設的大批資金，使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化本身緊缺的生產(chǎn)要素更為緊張。為了避免或緩解上述問題，必須也只能由小城鎮(zhèn)發(fā)揮截留、集聚等作用。首先，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須要有利于截留從農(nóng)村流出的勞動力及其攜帶的資金，利用其貼近農(nóng)村的特點使這些寶貴的生產(chǎn)要素為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化服務;其次要創(chuàng)造條件使農(nóng)村居民向小城鎮(zhèn)集中，改善當前農(nóng)村居民點規(guī)模小、現(xiàn)代化成本居高不下的狀況。

4)就業(yè)壓力

根據(jù)中國第五次人口普查數(shù)據(jù)建立的人口仿真模型預測，在未來的20多年里，中國勞動力供給總量將從2000年的8.7億人，持續(xù)上升到2013年的10億人左右，而且這種上升趨勢將持續(xù)到2025年，在此之后中國的勞動人口規(guī)模才會出現(xiàn)逐步下降趨勢。我國的城鎮(zhèn)人口從1990年的3億增加到2003年的5.24億，城鎮(zhèn)化率從26%提高到40.5%，年均遞增1個百分點。盡管近年來城鎮(zhèn)化取得了很大進展，未來轉移農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)剩余勞動力的任務仍很艱巨。目前，中國的農(nóng)業(yè)就業(yè)仍占就業(yè)總量的50%，農(nóng)村人口仍占人口總量的60%。這意味著，從2000年算起的未來20年里，每年要創(chuàng)造800萬個非農(nóng)就業(yè)機會，轉移1 500萬農(nóng)村人口^[4]。更為嚴重的是在人口增長的同時，生產(chǎn)工藝的高技術化使得經(jīng)濟規(guī)模的擴張對就業(yè)壓力的緩解作用日趨衰減，而且自然條件的限制作用使得經(jīng)濟規(guī)模無法長時間保持擴張。在這種合力的共同作用下，缺乏現(xiàn)代化生產(chǎn)技能的勞動人口就業(yè)前景更加黯淡。在高效率、技術化的社會里，這些低素質勞動力不僅生產(chǎn)效率低下，而且其中的大部分可能根本無法進入日趨高技術化的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，從而被永久地排擠出日趨現(xiàn)代化的主流社會。因此，有人說，影響中國經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展的第一大矛盾，過去、現(xiàn)在和將來，都是就業(yè)問題。無論怎樣決策，都應該把它作為第一國策來考慮，任何具體部門的政策安排也都不能脫離就業(yè)來考慮。小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的制定也不能脫離這一基本國策。

要解決大量低素質勞動力的就業(yè)問題，必須要重視發(fā)展勞動密集型的中小企業(yè)，因為勞動密集型企業(yè)能夠吸納更多的勞動力，而且對勞動力素質要求相對不高。據(jù)測算，每一單位固定資本所吸納的勞動力數(shù)量，勞動密集型的輕紡部門是資本密集型的重工業(yè)部門的2.5倍，勞動密集型小企業(yè)是大企業(yè)的10倍以上。而發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢所在。

實際上，勞動密集型產(chǎn)業(yè)長期以來在我國小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導地位。據(jù)統(tǒng)計，機械、建材、紡織、采選、食品加工等勞動密集型行業(yè)部門20多年來一直居我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重的前10位，尤其是建材、采選行業(yè)，盡管比較利益不高，但卻一直占據(jù)著產(chǎn)值和就業(yè)部門的前列。1996—2001年，勞動密集型產(chǎn)業(yè)對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值的貢獻率為55.5%。從事工業(yè)、建筑業(yè)、環(huán)衛(wèi)、餐飲服務業(yè)等勞動密集型行業(yè)的人數(shù)占外出就業(yè)農(nóng)民的80%左右。這是與小城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢相符的。對我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)來說，就近獲取豐富的低成本勞動力資源的優(yōu)勢將長期存在，同時城市產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)品結構升級換代所留出的產(chǎn)業(yè)空間和市場空間的繼續(xù)擴大、農(nóng)民收入的提高帶來的農(nóng)村消費市場的擴大，也為小城鎮(zhèn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了機遇。相反，隨著我國進入高成本城市化時代，大城市由于高地價、高勞動力成本和高稅收而不斷排斥附加值相對偏低的勞動密集型工業(yè)。因此可以說，小城鎮(zhèn)過去、現(xiàn)在和未來相當長時期內都將是勞動密集型企業(yè)的載體，這樣也有助于解決大量勞動力的就業(yè)問題。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的制定要從財政、金融、稅收、基礎設施建設等多方面為這一載體作用的發(fā)揮提供保證。