10.4.2　大城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)調(diào)控方略

1)規(guī)劃調(diào)控

(1)規(guī)劃調(diào)控的層次

根據(jù)大城市圈層化體系空間格局，小城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)控可分為3個層次:首先為大城市中心城區(qū)(內(nèi)圈)周邊小城鎮(zhèn)，即城鄉(xiāng)結(jié)合部。這部分小城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，又是生態(tài)最敏感、環(huán)境惡化最嚴(yán)重的區(qū)域。其次為大城市中心城區(qū)近外圍區(qū)域(中圈)的小城鎮(zhèn)。這些小城鎮(zhèn)主要分布在大城市地域半小時的時距范圍之內(nèi)，是大城市“村中城”重點(diǎn)分布區(qū)域。最后為大城市中心城區(qū)遠(yuǎn)外圍區(qū)域(外圈)的小城鎮(zhèn)。這些小城鎮(zhèn)主要分布在大城市地域1～2 h的時距范圍內(nèi)，分布在交通沿線的小城鎮(zhèn)發(fā)展較好，分布在遠(yuǎn)離交通線路的小城鎮(zhèn)除發(fā)達(dá)地區(qū)外一般發(fā)展較差，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(2)規(guī)劃調(diào)控目標(biāo)

大城市地域的小城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)控總目標(biāo)就是為建立大城市圈層化體系、促進(jìn)大城市或都市區(qū)域化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)具有整體競爭力的都市區(qū)而建設(shè)小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)成為都市區(qū)或大城市圈層化體系的一個重要節(jié)點(diǎn)區(qū)域和組成部分。

(3)規(guī)劃調(diào)控要求

大城市地域的小城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)控，要以可持續(xù)發(fā)展的理念作為規(guī)劃調(diào)控的根本指導(dǎo)思想，以大城市整體發(fā)展理念作為規(guī)劃調(diào)控的核心理念，以以人為本發(fā)展理念作為規(guī)劃調(diào)控的指導(dǎo)原則。

①地域資源共享，按照市場規(guī)律進(jìn)行合理配置。大中城市周邊地區(qū)的小城鎮(zhèn)，原則上不宜“自成體系”地搞“小而全”，而應(yīng)盡可能地利用城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。在發(fā)展初期，由于中心城核心部分的“極化效應(yīng)”影響，這類小城鎮(zhèn)往往不一定會有太強(qiáng)的凝聚力(距離中心城太近，人都往中心城集聚，反而不易形成規(guī)模)，規(guī)模也不一定會發(fā)展得很大，但當(dāng)中心城發(fā)展到相當(dāng)規(guī)模后，它們就會有一個加快發(fā)展的過程。因此，必須通過政府宏觀調(diào)控機(jī)制，按照市場規(guī)律進(jìn)行合理配置，以防止未來的二次改造。

②強(qiáng)化區(qū)域小城鎮(zhèn)規(guī)劃整合。為解決主城周邊小城鎮(zhèn)建設(shè)各自為政、無序競爭、盲目攀比等突出問題，保護(hù)好城鄉(xiāng)結(jié)合部的自然資源，推動中心城市與小城鎮(zhèn)以及小城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，要積極開展重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃整合。對城市外環(huán)線內(nèi)及周邊地區(qū)的“城鎮(zhèn)地區(qū)”編制整合規(guī)劃，重點(diǎn)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)職能分工，明確區(qū)內(nèi)用地控制分區(qū)，解決交通銜接問題，完善城鎮(zhèn)間共享的市政供應(yīng)設(shè)施和基礎(chǔ)保障設(shè)施布局建設(shè)，并形成區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)框架。

③強(qiáng)化規(guī)劃地域單元的區(qū)域性與整體性。隨著大城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)通過級差地價原理的效應(yīng)對大城市的土地使用進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的重整。由于大中城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，一些不適宜在大城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)將逐漸向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。因此，必須強(qiáng)化大城市地域內(nèi)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃的區(qū)域性與整體性，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展納入大城市地域發(fā)展的體系之中，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

④空間形態(tài)規(guī)劃要以大城市規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)整體格局為基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)空間形態(tài)應(yīng)該以大城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)整體格局為基礎(chǔ)，建立“核心城區(qū)—外圍組團(tuán)—邊緣小城鎮(zhèn)”的城市空間結(jié)構(gòu)體系。

⑤小城鎮(zhèn)空間用地規(guī)劃應(yīng)納入整個大城市建設(shè)用地的平衡指標(biāo)體系。特殊的區(qū)位條件、較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，決定了大都市周邊小城鎮(zhèn)的規(guī)劃應(yīng)在更為廣闊的都市圈范圍內(nèi)進(jìn)行發(fā)展趨勢判斷。經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，應(yīng)考慮的規(guī)劃范圍就越廣泛。一方面，區(qū)域中心城市基于自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、用地擴(kuò)張條件下的輻射效應(yīng)和可能發(fā)生的行政區(qū)劃調(diào)整將會對周邊小城鎮(zhèn)的用地布局產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。另一方面，由于承載了中心城市的某類特殊職能，國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)往往已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展要求，應(yīng)當(dāng)允許該類小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地功能在更大范圍內(nèi)尋求平衡，其建設(shè)和發(fā)展應(yīng)按照城市的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行，并納入整個大城市建設(shè)用地的平衡指標(biāo)體系。

⑥從承擔(dān)城市功能的角度研究小城鎮(zhèn)功能發(fā)展。大城市地域的小城鎮(zhèn)由于可以分擔(dān)大城市的某些特定功能，其功能性質(zhì)應(yīng)是大城市地域功能體系的組成部分。對“城市周邊地區(qū)”的小城鎮(zhèn)，其規(guī)劃應(yīng)由中心城的總體規(guī)劃所覆蓋，已有單獨(dú)規(guī)劃的要從承擔(dān)城市功能的角度研究小城鎮(zhèn)功能發(fā)展，要在中心城總體規(guī)劃中做出必要的調(diào)整或交代，其性質(zhì)、發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模要由中心城統(tǒng)一安排，其職能應(yīng)變?nèi)苄蜑楣δ苄停饾u淡化其行政功能而強(qiáng)化某些方面的經(jīng)濟(jì)功能或社會功能，以分擔(dān)中心城的部分城市職能。

2)產(chǎn)業(yè)調(diào)控

(1)引導(dǎo)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間梯度轉(zhuǎn)移

產(chǎn)業(yè)空間梯度轉(zhuǎn)移的前提是大城市和小城鎮(zhèn)共贏。對于大城市而言，移出層次相對較低的產(chǎn)業(yè)，將為新型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)提供新的發(fā)展空間，同時也會促進(jìn)大城市本身環(huán)境的改善。對于小城鎮(zhèn)而言，移入產(chǎn)業(yè)不僅可以產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，帶動其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且有助于提高科技總水平。因此，應(yīng)發(fā)揮大中城市周邊基礎(chǔ)設(shè)施較好的小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢，進(jìn)一步提高該類小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集群競爭力。

(2)突出依托性、特色化產(chǎn)業(yè)

小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位應(yīng)根據(jù)大城市郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與中心城市空間結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變的要求進(jìn)行規(guī)劃。通過依托大城市，借助于大城市產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品及技術(shù)等的擴(kuò)散，發(fā)展與大城市產(chǎn)業(yè)配套的專業(yè)化協(xié)作。要立足于自身資源特色和區(qū)位條件，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。采取有效措施，集聚分散的鄉(xiāng)村工業(yè)。大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)由勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

(3)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

大城市地域的小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)自身的地理位置、環(huán)境資源、市場條件及與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)來科學(xué)地選擇適于自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展力。要注意及時調(diào)整或更新主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)與市場的需求動態(tài)協(xié)調(diào)，增加小城鎮(zhèn)的持續(xù)競爭力。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇可以優(yōu)先考慮勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這將有利于增加小城鎮(zhèn)的人口聚集度。通過培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，可以使此類型小城鎮(zhèn)的發(fā)展從主要依賴大城市的輻射向具有自己獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尋求自己獨(dú)立發(fā)展模式的方向轉(zhuǎn)化，以構(gòu)建小城鎮(zhèn)的內(nèi)聚力。大城市地區(qū)的小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的選擇戰(zhàn)略應(yīng)是一方面接受大城市輻射力，另一方面逐步構(gòu)建一個“反磁力”中心，減少大城市極化效應(yīng)對小城鎮(zhèn)人才、物資的吸引。

3)政策調(diào)控

(1)城鎮(zhèn)發(fā)展政策

依托現(xiàn)有大城市，嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)的數(shù)量。要提高小城鎮(zhèn)的質(zhì)量，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展一批為中心城市服務(wù)的具有特定功能的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，分擔(dān)大城市的壓力。同時調(diào)整現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系，整合小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)潛力，實(shí)施都市圈、城市群戰(zhàn)略，以此帶動地域內(nèi)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

(2)產(chǎn)業(yè)政策

根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，要重點(diǎn)發(fā)展與大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮周邊地區(qū)特色。在發(fā)展勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，積極鼓勵小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向資本、技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。在工業(yè)項(xiàng)目的選取方面，政府應(yīng)限制不利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。

在宏觀控制經(jīng)營項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，鼓勵發(fā)展小規(guī)模的私營經(jīng)濟(jì)。在規(guī)模較大的工業(yè)企業(yè)中，鼓勵居民入股，其目的是讓鎮(zhèn)區(qū)居民擁有屬于自己的一份產(chǎn)業(yè)，由此可充分發(fā)揮個體的積極性、建立社區(qū)主人翁的意識。這有助于營造積極的社區(qū)創(chuàng)業(yè)精神，加強(qiáng)社區(qū)的穩(wěn)定性。同時要加快小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新，建立適合小城鎮(zhèn)發(fā)展調(diào)控規(guī)律的產(chǎn)業(yè)政策體系。

(3)土地政策

加快小城鎮(zhèn)土地制度創(chuàng)新，建立多種類型的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度。允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，可以將農(nóng)村集體土地作為農(nóng)民的集體股份入股，參與城鎮(zhèn)建設(shè)。加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓等辦法，提高土地利用率。對于農(nóng)民的承包土地，在保留進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)的條件下，通過有償轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，既解除進(jìn)城農(nóng)民后顧之憂，又可以促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營。

(4)戶籍制度

加快小城鎮(zhèn)戶籍制度創(chuàng)新，建立就業(yè)居住型、享受城市文明型的小城鎮(zhèn)戶籍制度。建立以從事職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)勞動力和非農(nóng)業(yè)勞動力的動態(tài)戶籍管理辦法，農(nóng)民在小城鎮(zhèn)只要有固定的住房、相對穩(wěn)定的收入，就可在小城鎮(zhèn)落戶。對于遷入小城鎮(zhèn)的居民，應(yīng)當(dāng)在就業(yè)、醫(yī)療、上學(xué)、入托、保險等方面，與原居民享有同等權(quán)利。

(5)社會保障制度

應(yīng)當(dāng)研究有利于增強(qiáng)小城鎮(zhèn)凝聚力的社會保障政策。根據(jù)小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體條件及國家有關(guān)政策，建立和完善小城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、保險等社會保障制度，從而保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的凝聚力。

(6)財政體制

要廣開籌措資金渠道，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要從法規(guī)上進(jìn)一步明確鎮(zhèn)一級基礎(chǔ)與公用設(shè)施建設(shè)的投資體制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金，實(shí)行滾動開發(fā)，逐步改善小城鎮(zhèn)的投融資環(huán)境，確保有專項(xiàng)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和日常維護(hù)。要建立起政府、集體經(jīng)濟(jì)、個人等多元化投資體制，鼓勵集體、個人及外資投資，按照誰投資、誰受益的原則繼續(xù)實(shí)行有償使用，采用多渠道、多元化的投資制度。