6.6.3　小城鎮(zhèn)社會保障具體政策建議

由于小城鎮(zhèn)居民的構成復雜，各地小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟狀況及小城鎮(zhèn)居民的需求和承受能力差異較大，再加上小城鎮(zhèn)社會保障制度建設還涉及其他方方面面，因此，小城鎮(zhèn)社會保障制度選擇和工作重點上也必然有所不同，不可能整齊劃一，實行統(tǒng)一的模式。究竟是單獨實行既不同于城市又有別于農(nóng)村的第三種制度模式，還是因地制宜、立足現(xiàn)實并面向未來選擇一種過渡性的、可以逐步與城市制度并軌的制度模式，還需要做進一步的研究探索。

1)不同地區(qū)實行不同的制度模式

本書研究認為，在廣東、江蘇、浙江等東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要率先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，可著力于構建城鄉(xiāng)一體化的小城鎮(zhèn)社會保障制度。具體來講，首先，基本社會保障制度的模式要統(tǒng)一，待遇標準可以有所差別;其次，城鎮(zhèn)化速度較快的地區(qū)，還可以直接統(tǒng)一城市與小城鎮(zhèn)居民的社會保障制度，但對純農(nóng)民則可視情況建立不同的保障制度(如彈性的個人賬戶制度模式)。而在大多數(shù)的中、西部地區(qū)，小城鎮(zhèn)社會保障工作的重點首先是推進城鎮(zhèn)化過程中被征地農(nóng)民的社會保障，解決當期和歷年被征地農(nóng)民的基本生活保障問題;其次，解決農(nóng)民工的社會保障，可根據(jù)地區(qū)實際實行過渡性的彈性個人賬戶制度;第三，開展農(nóng)村低保，并在有條件的地方積極開展農(nóng)村合作醫(yī)療，以及進行小城鎮(zhèn)地區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保險試點，養(yǎng)老保險可實行彈性的個人賬戶制度模式?？傮w來講，模式選擇是:

(1)發(fā)達地區(qū)——城鄉(xiāng)一體模式(鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化程度高，本地和外地的農(nóng)民工占主體)。

(2)有條件的地區(qū)——農(nóng)保的彈性賬戶模式(主要針對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不夠發(fā)達的地區(qū)，純農(nóng)民占主體)。

2)開展最低生活保障工作，推進農(nóng)村合作醫(yī)療

從調(diào)研情況看，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)最有條件全面開展的社會保障工作非低保莫屬。原因在于:①低保屬非繳費型福利，不需要小城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民繳費;②小城鎮(zhèn)所在地經(jīng)濟條件一般優(yōu)于其他鄉(xiāng)村，當?shù)卣幸欢ǖ幕I資能力;③保障貧困農(nóng)民的基本生活是政府的義務和責任。當然，這里所說的低保應不完全同于城鎮(zhèn)低保，中、西部地區(qū)財力有限，小城鎮(zhèn)低保的重點應重在對“五保戶”和特困群體的救助，不一定對全體居民搞收入保障。此外，還應積極推動醫(yī)療保障，如住院醫(yī)療保險的開展，為小城鎮(zhèn)居民提供一定水平的醫(yī)療保障。從實際情況看，這2方面保障經(jīng)過努力都是能夠做到的。

由于小城鎮(zhèn)地區(qū)除本地居民(本地農(nóng)民工)外，還有大量的外地農(nóng)民工，為此，應將外來農(nóng)民工納入小城鎮(zhèn)社會救助范圍。因為外來農(nóng)民工在就業(yè)的小城鎮(zhèn)缺乏生活基礎，是社會弱勢群體。為保障其基本生活和權益，應建立外來農(nóng)民工應急救助機制。主要是通過政府和有關民間機構維護外來農(nóng)民工權益，開展針對性的法律援助，并對遭遇意外傷害和重大疾病而生活陷入困境的，給予臨時性的應急援助。

3)盡快推進農(nóng)民工的社會保障

農(nóng)民工社會保險模式選擇是一個錯綜復雜的問題。農(nóng)民工是一個復雜而又龐大的群體，既有正規(guī)就業(yè)的，又有靈活就業(yè)的;既有穩(wěn)定就業(yè)的，又有頻繁流動的;有的有明顯的城市化傾向，而多數(shù)至少目前還只是打工掙錢，遲早要葉落歸根、回歸故里，因此，很難用一個制度將所有的農(nóng)民工全部覆蓋進來，既解決流動問題，又滿足城鎮(zhèn)化和盡可能統(tǒng)一制度等方面的需要。

農(nóng)民工模式選擇應充分考慮其群體細分情況，根據(jù)亞群體的不同就業(yè)狀況選擇相應的保障制度。首先應針對頻繁流動帶來的一系列困擾，解決權益累計、關系接續(xù)以及政府承擔無限責任等問題，對此，個人賬戶模式有其先天的優(yōu)越性;其次，要適應我國快速城鎮(zhèn)化的形勢，滿足部分穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工城市化的需要，對此，現(xiàn)行制度又有明顯的優(yōu)勢。綜上所述，應取兩者之所長，對農(nóng)民工實行分層分類保障，即養(yǎng)老保險建立過渡性的個人賬戶制度，其他險種進入現(xiàn)行制度、保當期，且不承擔國企歷史債務。具體來說，將從事正規(guī)就業(yè)、建立勞動關系(包括事實勞動關系)的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度;對就業(yè)不穩(wěn)定(簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業(yè))的農(nóng)民工引入過渡性的辦法，其工傷和醫(yī)療保險直接進入現(xiàn)行制度，但醫(yī)療保險只保大病，而養(yǎng)老保險實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶。但隨著我國社會保障制度的改革完善，在基礎養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后，應將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障體系，并通過折算權益將個人賬戶制度向統(tǒng)一的制度過渡。屆時，對經(jīng)濟承受能力弱的農(nóng)民工，可允許其不建個人賬戶，只參加社會統(tǒng)籌，本人可不繳費，但也只享受社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金。