社會(huì)管理近年來(lái)已經(jīng)提到中國(guó)政治的最高議程。社會(huì)管理概念的提出，反映出要對(duì)以往政策作轉(zhuǎn)型的一種要求，意味著國(guó)家發(fā)展的新方向。近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)不穩(wěn)定因素的凸現(xiàn)，各級(jí)政府把“維穩(wěn)”提到一個(gè)無(wú)以復(fù)加的高度。從中央到地方設(shè)立了一個(gè)龐大的維穩(wěn)機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府投入大量的資源、過(guò)分依賴(lài)暴力機(jī)器來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定。但很顯然，維穩(wěn)的手段缺少創(chuàng)新，不僅成本極高，而且顯現(xiàn)出越維越不穩(wěn)的趨勢(shì)。

這并不難理解。每一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)生之后，都會(huì)產(chǎn)生其自我利益。這種自我利益不僅會(huì)促使這個(gè)機(jī)構(gòu)趨于膨脹，而且會(huì)與其設(shè)立的目標(biāo)背道而馳。因?yàn)榫S穩(wěn)機(jī)構(gòu)的利益在于社會(huì)的不穩(wěn)定，社會(huì)穩(wěn)定了，這個(gè)機(jī)構(gòu)就會(huì)變得不相關(guān)了。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這個(gè)機(jī)構(gòu)反而會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定的根源。這種事例在中外歷史上比比皆是。維持社會(huì)穩(wěn)定是每一個(gè)政府的責(zé)任，但中國(guó)目前那種缺少制度創(chuàng)新的維穩(wěn)手段，如果不能及時(shí)轉(zhuǎn)型，不僅不可以持續(xù)，其后果也會(huì)不堪設(shè)想。

要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理，首先要對(duì)社會(huì)管理的概念有一個(gè)理性的認(rèn)識(shí)。歷史地看，社會(huì)管理有兩種方式，一種是社會(huì)的自我管理，另一種是社會(huì)的“被”管理。在任何社會(huì)，這兩種情況都存在。在我國(guó)，大家比較不重視的是前一種，即社會(huì)的自我管理。中國(guó)傳統(tǒng)上一直是一個(gè)家長(zhǎng)式社會(huì)，這種傳統(tǒng)不僅沒(méi)有隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，反而在得到強(qiáng)化。一提到社會(huì)管理，各級(jí)政府官員很自然地把它理解成為自上而下的控制。十八大之前的維穩(wěn)思路就是這種傳統(tǒng)的延續(xù)。

社會(huì)如果要發(fā)展出一個(gè)自我管理的秩序，那么就要求國(guó)家和政府給予社會(huì)很多空間，有了空間才能發(fā)展出真正意義上的社會(huì)；有了社會(huì)，才能發(fā)展出社會(huì)的自治組織或者自下而上的秩序。很多發(fā)達(dá)國(guó)家就是這種情形。

對(duì)regime change的誤讀

在社會(huì)管理方面，中國(guó)存在著一種很不好的現(xiàn)象，就是沒(méi)有在國(guó)家和社會(huì)、政府和人民之間形成一個(gè)良性循環(huán)。政府官員經(jīng)常視社會(huì)為自己的對(duì)立面，動(dòng)用政府力量對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制。在國(guó)家不給社會(huì)發(fā)展空間的情形下，社會(huì)很難發(fā)展出有效的自治能力，更無(wú)法產(chǎn)生一個(gè)自覺(jué)的秩序。社會(huì)沒(méi)有這種能力，只好高度依賴(lài)政府對(duì)所有社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。所以，在社會(huì)管理上，中國(guó)政府的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于其他很多國(guó)家的政府。但政府并不是永遠(yuǎn)有能力來(lái)管理社會(huì)的。

不管是社會(huì)自我管理，還是“被”管理，都涉及一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，就是國(guó)家和社會(huì)、政府和人民之間的關(guān)系問(wèn)題。這種關(guān)系在學(xué)術(shù)界被稱(chēng)為regime，或者政權(quán)形態(tài)。西方社會(huì)所討論的“regime change”，中文翻譯成為“政權(quán)更替”，這個(gè)譯法并不是很確切。在一些非民主國(guó)家，西方政府利用那里越來(lái)越壯大的非政府組織搞政權(quán)更替，這使得“公民社會(huì)”這個(gè)概念在國(guó)內(nèi)變得非常具有政治上的敏感性。一些人簡(jiǎn)單地認(rèn)為，公民社會(huì)的發(fā)展不僅不利于社會(huì)穩(wěn)定，反而會(huì)對(duì)政權(quán)構(gòu)成威脅。但是“regime change”比“政權(quán)變更”具有更豐富的含義。如果“regime change”僅僅是“改朝換代”，那當(dāng)然比較敏感。實(shí)際上的情況并非如此，這個(gè)概念更多指的是政權(quán)形態(tài)的變化，也就是要改變國(guó)家與社會(huì)、政府與人民的關(guān)系。這種變化不是革命，而是改革，就是對(duì)現(xiàn)存的國(guó)家與社會(huì)、政府與人民之間的關(guān)系進(jìn)行變革，使其走上一個(gè)良性的互動(dòng)關(guān)系，因此對(duì)政權(quán)和社會(huì)都有好處。

在學(xué)術(shù)界，幾十年來(lái)，人們對(duì)國(guó)家和社會(huì)、政府和人民之間的關(guān)系一直有很多爭(zhēng)論。兩者之間的關(guān)系基本上可以歸納為四種情況：一是強(qiáng)政府、弱社會(huì)；二是強(qiáng)社會(huì)、弱政府；三是弱政府、弱社會(huì)；四是強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)。很顯然，最差的情況是弱政府和弱社會(huì)，而第四種情形即強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)是最理想的。

中國(guó)屬于哪一種？很多人肯定會(huì)說(shuō)是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”。但實(shí)際上，要回答這個(gè)問(wèn)題并不容易。一方面，無(wú)論在理論還是實(shí)踐上，中國(guó)體現(xiàn)出典型的強(qiáng)政府現(xiàn)象。中國(guó)政府很強(qiáng)大，具有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力來(lái)達(dá)成其政策議程，似乎都能“從容”應(yīng)付來(lái)自社會(huì)的各方面挑戰(zhàn)。但從另一方面看，中國(guó)不僅社會(huì)很弱，政府也很弱。政府的很多政策推行不下去，往往停留在字面上。為什么會(huì)這樣？

弱社會(huì)不利政府

這和社會(huì)弱有關(guān)系。社會(huì)對(duì)政府很難施加影響力，中央政府只有依賴(lài)官僚機(jī)構(gòu)來(lái)推行政策。但沒(méi)有社會(huì)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的壓力，官僚機(jī)構(gòu)就沒(méi)有動(dòng)力來(lái)實(shí)施政策。而弱社會(huì)本身更是沒(méi)有力量來(lái)實(shí)施政府政策。中國(guó)政府的強(qiáng)大動(dòng)員能力來(lái)自政治方面的動(dòng)員。不過(guò)，政治方面的動(dòng)員一旦使用過(guò)度，就會(huì)產(chǎn)生很多負(fù)面效應(yīng)，其中最大的負(fù)面效應(yīng)就是使得本來(lái)已經(jīng)很弱的制度變得更加弱了。例如法制。法制是任何一個(gè)國(guó)家制度能力的保障。中國(guó)各種形式的政治動(dòng)員經(jīng)常是超越甚至是破壞法制的。在很多地方，一些領(lǐng)導(dǎo)人盡管也強(qiáng)調(diào)法制，但更往往熱衷于通過(guò)政治動(dòng)員來(lái)做政策執(zhí)行，這使得中國(guó)社會(huì)法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還是遙遙無(wú)期。

很明顯，在社會(huì)管理方面，人們應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取的是第四種情況，就是強(qiáng)政府和強(qiáng)社會(huì)。國(guó)家和社會(huì)、政府和人民不是一場(chǎng)零和游戲，可以是雙贏(yíng)游戲。中國(guó)需要的是一個(gè)具有自我組織化能力的社會(huì)。沒(méi)有社會(huì)，政權(quán)就沒(méi)有基礎(chǔ)。如果社會(huì)是脆弱的，政府必然是脆弱的。

那么，如何實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的目標(biāo)？經(jīng)驗(yàn)地看，這樣一個(gè)社會(huì)必須是以下三種秩序的共存：

第一個(gè)也是最重要層面的社會(huì)秩序是社會(huì)的自我管理。社會(huì)如果沒(méi)有自我管理的能力，什么都必須依賴(lài)政府。政府什么都管的話(huà)，必然超出政府的能力，管理也必然無(wú)效。要社會(huì)形成自我管理，必須賦予社會(huì)足夠的空間。這就要求政府必須放權(quán)給社會(huì)。政府必須把那些社會(huì)可以自我管理的領(lǐng)域開(kāi)放給社會(huì)本身。此外，政府也應(yīng)當(dāng)把那些自己管理不好的領(lǐng)域讓渡給社會(huì)。不過(guò)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的，社會(huì)的自我管理并不是社會(huì)的放任自由，政府要對(duì)涉及到公共利益的社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制。

第二個(gè)層面是政府和社會(huì)的伙伴關(guān)系。在一些政府必須參與管理的領(lǐng)域，也不見(jiàn)得政府要親自管理，而是可以委托給社會(huì)組織來(lái)進(jìn)行管理。就是說(shuō)，政府和社會(huì)可以是伙伴關(guān)系。委托給社會(huì)管理可以減少管理的成本，使得管理更加可以持續(xù)。政府以各種形式“收購(gòu)”社會(huì)服務(wù)已經(jīng)成為世界的一大趨勢(shì)。

第三個(gè)層面才是政府管理的社會(huì)秩序。盡管近現(xiàn)代國(guó)家最大的特征就是壟斷暴力，使用暴力機(jī)器來(lái)維持社會(huì)秩序，但從大多數(shù)先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，政府在社會(huì)管理方面的作用主要體現(xiàn)在制度建設(shè)上，包括法制、社會(huì)制度（社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、住房）等。使用暴力是維持社會(huì)秩序的最后一種也是不得已的方式，政府應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在制度建設(shè)上。制度就是社會(huì)個(gè)體和群體活動(dòng)的舞臺(tái)。

在中國(guó)，政府顯然把重點(diǎn)放在第三個(gè)層面。就第一個(gè)層面而言，盡管社會(huì)自治也具有意識(shí)形態(tài)的合法性，例如表現(xiàn)在村民自治的概念中，但在政策層面，自治的范圍非常狹小。因?yàn)椴荒艹浞址艡?quán)社會(huì)，社會(huì)發(fā)展缺少空間。但在一些地方，官員把自治理解成為放任自由，缺失規(guī)制，導(dǎo)致黑社會(huì)盛行和無(wú)政府狀態(tài)的出現(xiàn)。在第二個(gè)層面，政府和社會(huì)的伙伴關(guān)系不是中國(guó)的傳統(tǒng)。在中國(guó)的傳統(tǒng)中，社會(huì)歷來(lái)就是政府的附屬品，被管理的對(duì)象。政府和社會(huì)平等的觀(guān)念的出現(xiàn)尚需時(shí)日。

不過(guò)，政府所強(qiáng)調(diào)的第三個(gè)層面的問(wèn)題似乎更為嚴(yán)峻。一方面是維穩(wěn)過(guò)程經(jīng)常傾向于過(guò)度使用暴力機(jī)器；另一方面，甚至出現(xiàn)了國(guó)家暴力“私有化”的現(xiàn)象，最明顯的就是這些年曝光的“黑監(jiān)獄”事件。而暴力的“私有化”更助長(zhǎng)了維穩(wěn)的暴力性。

很顯然，前兩個(gè)層面社會(huì)秩序的缺失和暴力機(jī)器的凸顯，促使著國(guó)家和社會(huì)、政府和人民之間關(guān)系的對(duì)立化。而這種對(duì)立才是社會(huì)不穩(wěn)定的真正根源。

但是，中國(guó)并不是一定要走上這樣一條道路的，其他更有效、更符合人性的途徑也是存在著的。實(shí)際上，改革開(kāi)放以后，中國(guó)在社會(huì)管理方面積累了很多很好的經(jīng)驗(yàn)。比如改革開(kāi)放之后，容許在國(guó)有部門(mén)之外發(fā)展出一個(gè)非國(guó)有部門(mén)來(lái)，并容許民營(yíng)企業(yè)家入黨、參政。當(dāng)時(shí)社會(huì)有很大的爭(zhēng)議，但執(zhí)政黨還是為這個(gè)群體開(kāi)放政治過(guò)程。無(wú)疑，容許民營(yíng)企業(yè)家入黨是共產(chǎn)黨最具有創(chuàng)意的決策。在整個(gè)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史上，共產(chǎn)主義的目標(biāo)就是要消滅資本主義，消滅資本家。容許民營(yíng)企業(yè)家入黨，是中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)舉，也使得中國(guó)共產(chǎn)黨和其他共產(chǎn)主義政黨分開(kāi)來(lái)。這種實(shí)事求是的做法，使得執(zhí)政黨本身可以生生不息。

同時(shí)，這些年來(lái)，政府也在努力進(jìn)行社會(huì)制度建設(shè)。社會(huì)政策多年來(lái)是政府的頭等重要的議程，在一些方面也取得了很大的進(jìn)展。

由此看來(lái)，“社會(huì)管理”和“管理創(chuàng)新”往哪個(gè)方向發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是很清楚的。如果是在加快社會(huì)改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)走20世紀(jì)90年代的路，即把新興社會(huì)力量吸納到政治過(guò)程中，就會(huì)促使社會(huì)管理走上一個(gè)可持續(xù)的道路，促成政府和人民之間的良性互動(dòng)，最終造成強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的局面。但如果是繼續(xù)甚至強(qiáng)化這些年的“維穩(wěn)”思路，那么就會(huì)出現(xiàn)更多的問(wèn)題，使得基于暴力之上的社會(huì)管理更加不可持續(xù)，政府和人民陷入惡性互動(dòng)，最終造成弱政府、弱社會(huì)的局面。