我國(guó)媒介規(guī)制變遷的制度困境及其意識(shí)形態(tài)根源

胡正榮　李繼東

我國(guó)媒介業(yè)的改革可以追溯到20世紀(jì)80年代，先后經(jīng)歷了市場(chǎng)化、集團(tuán)化與資本化三個(gè)階段，可以說(shuō)整個(gè)媒介業(yè)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，形成了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。但我國(guó)媒介的改革是一種在“一元制度，二元運(yùn)作”的體制下進(jìn)行的漸進(jìn)式變遷，在這種體制下我國(guó)媒介的改革至今仍然停留在事業(yè)性結(jié)構(gòu)調(diào)整及政策與規(guī)制變遷的層面，對(duì)于具有根本性意義的媒介制度及其意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)卻從未觸及。而有效的規(guī)制變遷依賴(lài)于制度的變遷和意識(shí)形態(tài)的創(chuàng)新。實(shí)際上我國(guó)媒介規(guī)制變遷是政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中對(duì)媒介市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行的一系列的重新調(diào)整，迄今尚處于結(jié)構(gòu)規(guī)制的起步階段(胡正榮，2003)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。因?yàn)橐?guī)制包括政府對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)行為兩個(gè)層面進(jìn)行的調(diào)整，而現(xiàn)在歐美國(guó)家已從結(jié)構(gòu)規(guī)制轉(zhuǎn)向行為規(guī)制。

一、我國(guó)媒介規(guī)制變遷分析

1.我國(guó)媒介規(guī)制變遷歷程分析

第一階段，以事業(yè)性結(jié)構(gòu)調(diào)整為主(從1978年到2000年)。這個(gè)階段有三次比較顯著的變化，一是1983年中共中央〔1983〕37號(hào)文件確定了“四級(jí)辦”的事業(yè)建設(shè)體制，形成了行政區(qū)域化的廣播電視發(fā)展格局。報(bào)刊、圖書(shū)出版發(fā)行行業(yè)也相應(yīng)地進(jìn)行了條塊分割式的規(guī)劃與建設(shè)。二是1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)新聞出版廣播電視業(yè)管理的通知》以及1997年廣播電影電視部的據(jù)此下發(fā)的相關(guān)文件提出了“三臺(tái)合一、局臺(tái)合一”的廣播電視機(jī)構(gòu)合并模式，并對(duì)報(bào)刊治散治亂。三是1999年國(guó)務(wù)院辦公廳82號(hào)文件。該文件提出了“四級(jí)變兩級(jí)”的廣播電視改革體制，即在三臺(tái)合一的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地(市)、省級(jí)無(wú)線電視臺(tái)和有線電視臺(tái)的合并。同時(shí)提出在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)組建包括廣播電臺(tái)、電視臺(tái)在內(nèi)的廣播電視集團(tuán)。歸納起來(lái)，這個(gè)階段具有以下4個(gè)特點(diǎn):(1)從“四級(jí)辦臺(tái)”到“三臺(tái)合一、四級(jí)變兩級(jí)”等都是一種行政命令式的變化，不是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然整合與資源的有效配置之上的。也就是說(shuō)是一種由行政分權(quán)到再集中的變化過(guò)程，而不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)化組合過(guò)程。(2)所有的合并都沒(méi)能跨越省級(jí)行政區(qū)域(包括組建集團(tuán))，因此從根本上仍然沒(méi)有擺脫1983年所確定的行政區(qū)域式的發(fā)展格局，只是在數(shù)量上有所增減。(3)從未觸及廣播電視等媒體是新聞宣傳機(jī)構(gòu)和事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的基本屬性，盡管在1979年《關(guān)于報(bào)刊、廣播、電視臺(tái)刊登和播放外國(guó)商品廣告的通知》提出允許媒介刊登除煙酒之外的廣告，在1983年的37文件中又提到廣播電視臺(tái)下設(shè)的服務(wù)公司實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、1993年中共中央，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中將廣播電正式列入第三產(chǎn)業(yè)，但仍然沒(méi)有改變其事業(yè)單位的屬性。但從另一個(gè)角度講政府開(kāi)始逐漸放松對(duì)媒介經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)制，默許、允許進(jìn)而鼓勵(lì)媒介進(jìn)行廣告、自辦發(fā)行等商業(yè)活動(dòng)。(4)市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘森嚴(yán)，廣播電臺(tái)電視臺(tái)與出版社的設(shè)立不允許非各級(jí)廣播電視和出版行政機(jī)構(gòu)的參與，也禁止外資經(jīng)營(yíng)、中外合資經(jīng)營(yíng)和中外合作經(jīng)營(yíng)電臺(tái)、電視臺(tái)、出版社。廣電節(jié)目設(shè)置范圍與制作由國(guó)務(wù)院廣播電視行政部門(mén)批準(zhǔn)，電視劇的制作單位的設(shè)立也需國(guó)務(wù)院廣播電視行政部批準(zhǔn)并取得許可證(1997年《廣播電視管理?xiàng)l例》)。

綜上所述，這個(gè)階段的規(guī)制帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，政府直接決定媒介機(jī)構(gòu)的多少、媒介的經(jīng)營(yíng)范圍，而不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行自然地優(yōu)化組合；政府撮合具有行政區(qū)域化的集團(tuán)，行政權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一體化，政府調(diào)整的是媒介的組織機(jī)構(gòu)等事業(yè)性結(jié)構(gòu)。政府在辦事業(yè)，成了媒介經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。這說(shuō)明在這個(gè)時(shí)期政府還是在傳統(tǒng)的事業(yè)體制格局下來(lái)經(jīng)營(yíng)媒介，媒介的集團(tuán)化、內(nèi)部融資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是一種在不觸及媒介的事業(yè)屬性以及完成政治宣傳任務(wù)的條件下所進(jìn)行的商業(yè)化運(yùn)作，也就是通常所說(shuō)的“事業(yè)單位，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的運(yùn)營(yíng)方式。

第二階段，以規(guī)制市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主(從2001年到2002年)。2001年8月中共中央宣傳部、國(guó)家廣播電視電影總局、新聞出版總署下發(fā)了《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見(jiàn)》(中辦17號(hào)文件)，這是我國(guó)政府全方位深化媒介改革的一個(gè)重要文件。提出要以資本和業(yè)務(wù)為紐帶組建多媒體兼營(yíng)和跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的媒介集團(tuán)，并要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線對(duì)媒介業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、資本結(jié)構(gòu)等進(jìn)行全面調(diào)整。而且允許媒介集團(tuán)可在新聞出版廣播影視系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)融資股份等形式募集資金。廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò)公司的股份制改造、電視劇的制作、圖書(shū)發(fā)行機(jī)構(gòu)等在確保國(guó)有控股的情況下，可以吸納國(guó)外和國(guó)內(nèi)非國(guó)有資金，同時(shí)允許經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以上市。

從以上內(nèi)容可以看出，其一，政府從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、條例等的制定者與監(jiān)督者，媒介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體性開(kāi)始顯現(xiàn)。且政府開(kāi)始關(guān)注媒介市場(chǎng)主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整與市場(chǎng)準(zhǔn)入的變革，而這些又是放松規(guī)制的重要內(nèi)容。其二，雖然提出了以資本和業(yè)務(wù)為紐帶進(jìn)行資源整合，組建多媒體和跨地區(qū)的媒介集團(tuán)，進(jìn)一步放松媒介的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，但媒介集團(tuán)特別是廣播影視集團(tuán)實(shí)行的是在黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)下的管委會(huì)負(fù)責(zé)制，屬于獨(dú)立的事業(yè)法人實(shí)體而不是企業(yè)法人實(shí)體?？偟恼f(shuō)來(lái)，這一階段我國(guó)媒介規(guī)制的改革已上升到了對(duì)真正的市場(chǎng)主體進(jìn)行規(guī)制，可以說(shuō)是具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的規(guī)制變遷。

第三階段，以資源重新整合與資本化為主(從2003年至今)。2003年中共中央辦公廳21號(hào)文件提出了要全面深化文化產(chǎn)業(yè)體制改革，之后國(guó)家廣播電影電視總局、新聞出版總署分別下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、《新聞出版體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、44號(hào)令等文件，昭示著我國(guó)媒介規(guī)制變遷步入了一個(gè)新的階段。首先，將媒介業(yè)按資源屬性的不同分為公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)兩類(lèi)，將除新聞宣傳以外的社會(huì)服務(wù)類(lèi)、大眾娛樂(lè)類(lèi)節(jié)目和專(zhuān)業(yè)報(bào)刊出版等經(jīng)營(yíng)性資源從現(xiàn)在的事業(yè)體制中分離出來(lái)，按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)和企業(yè)制度組建公司，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資源的區(qū)域整合和跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)。這一點(diǎn)與17號(hào)文件有所不同，即將改革的重點(diǎn)放在了經(jīng)營(yíng)性資源上，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資源的市場(chǎng)化與資本化。此外與前一個(gè)階段相比進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)主體的地位，提出重塑媒介市場(chǎng)主體的口號(hào)。而且將媒介業(yè)的資源進(jìn)行了重新整合，無(wú)疑為資本化打開(kāi)大門(mén)。其次，全面放開(kāi)對(duì)經(jīng)營(yíng)性資源的資本運(yùn)作，允許各類(lèi)所有制機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入非新聞宣傳類(lèi)的其他項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，可以組建節(jié)目制作合營(yíng)公司，步入了資本化的歷程。最后，在2003年正式實(shí)施的《出版市場(chǎng)管理規(guī)定》首次允許民營(yíng)企業(yè)擁有報(bào)刊總發(fā)行權(quán)，7月國(guó)家新聞出版總署出臺(tái)新規(guī)定，對(duì)報(bào)刊進(jìn)行中央黨政部門(mén)和地方報(bào)刊進(jìn)行治理，實(shí)行管辦分離、取消攤派、停辦市縣所辦的報(bào)紙等措施。這就是所謂的“中國(guó)報(bào)業(yè)引入生死機(jī)制”，但這種讓媒介破產(chǎn)的做法仍是一種行政分配而非市場(chǎng)調(diào)節(jié)。不過(guò)無(wú)論如何我國(guó)媒介業(yè)中開(kāi)始允許國(guó)有媒介破產(chǎn)了，這無(wú)疑有利于資本化的推進(jìn)與資源的有效整合。

縱觀媒介規(guī)制變遷的軌跡，可以看出我國(guó)政府逐漸從主導(dǎo)媒介的所有活動(dòng)發(fā)展到放松對(duì)媒介經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)，強(qiáng)化了對(duì)新聞宣傳等公益性事業(yè)的規(guī)制。

2.規(guī)制變遷的實(shí)施效果分析

在過(guò)去的20多年，我國(guó)媒介規(guī)制發(fā)生了許多變化，但由于媒介制度沒(méi)有發(fā)生根本性變革，沒(méi)有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度的保障，媒介政策和規(guī)制的實(shí)施及其效果往往不盡如人意。因此我國(guó)媒介規(guī)制的實(shí)施及其效果存在著諸多矛盾與問(wèn)題，主要表現(xiàn)在:

(1)目標(biāo)的雙重性與實(shí)施的兩難性。首先，既要維護(hù)國(guó)有媒體的主導(dǎo)地位，又要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推進(jìn)整個(gè)媒介產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)模化發(fā)展。從1983年行政區(qū)域化的增量發(fā)展到82號(hào)文件的減量增質(zhì)，都是在不同的國(guó)有媒介各自的系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)作的，其他社會(huì)資本完全被排除在外；17號(hào)文件也只允許在整個(gè)國(guó)有媒介系統(tǒng)內(nèi)部或國(guó)有控股的情況下可以吸納國(guó)內(nèi)媒介系統(tǒng)內(nèi)部、國(guó)內(nèi)非國(guó)有和國(guó)外資金；2003年的有關(guān)文件又將新聞宣傳等核心資源留給了國(guó)有媒體。與此同時(shí)將與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的經(jīng)營(yíng)管理方法和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)、企業(yè)制度引入公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)與私有財(cái)產(chǎn)的合法化，而我國(guó)媒介體系的特殊性使得市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用基本上無(wú)法實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)與行政力量的結(jié)合只會(huì)形成新的壟斷，因?yàn)檎Ｗo(hù)下的主流國(guó)有媒介占據(jù)了最優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資源，而民營(yíng)媒介經(jīng)營(yíng)企業(yè)、邊緣媒介(如西部媒介)日益失去了生存空間和能力。

其次，媒介既要為黨和政府服務(wù)又要維護(hù)公共利益。從新中國(guó)誕生以來(lái)，政府對(duì)媒介的定位就是“黨、政府和人民的喉舌”。這是我國(guó)媒介的雙重職責(zé)，也是其雙重目的。但是在現(xiàn)實(shí)媒介實(shí)踐中，會(huì)出現(xiàn)政策實(shí)施時(shí)的公權(quán)濫用，某些領(lǐng)導(dǎo)的批示高于一切，使得媒介機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策時(shí)陷入兩難境遇，從媒介的職責(zé)上講要為公眾服務(wù)，但從維護(hù)媒介的利益上講又要聽(tīng)從于某些部門(mén)。而人的本質(zhì)往往是謀求自身利益的最大化，因此無(wú)論從規(guī)制制定和實(shí)施上，我國(guó)的媒介不時(shí)地犧牲一些公共利益，這從許多媒介人貪污的事實(shí)中可以得到佐證。

最后，既要確保黨在意識(shí)形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)地位，又要國(guó)有媒介在經(jīng)濟(jì)上不斷地自立。這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于沒(méi)有處理好意識(shí)形態(tài)宣傳與媒介經(jīng)濟(jì)上自主的關(guān)系，使得各級(jí)政府與媒介機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策時(shí)陷入了兩難境地，從而造成在推行中央政策時(shí)的兩套原則:表面上是在執(zhí)行中央的政策，為社會(huì)主義和黨的宣傳事業(yè)服務(wù)；實(shí)際上以自己的利益為上。

(2)規(guī)制變遷推動(dòng)力的多元化與實(shí)施的復(fù)雜化。從建國(guó)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來(lái)看，我國(guó)并沒(méi)有形成像前蘇聯(lián)那樣的高度中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，這種體系已被“大躍進(jìn)”和“文化大革命”沖垮了。而行政分權(quán)的政策卻得以發(fā)展，形成中國(guó)式的財(cái)政聯(lián)邦模式(Jeffrey SACHS，Wing Thye WOO and Xiaokai YANG，2000)，從而使得地方利益集團(tuán)得以不斷地壯大，產(chǎn)生了我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的多種推動(dòng)力量。隨著經(jīng)濟(jì)全球化與我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化，特別是從2001年我國(guó)加入WTO之后，跨國(guó)公司等國(guó)外利益集團(tuán)不斷涌入我國(guó)市場(chǎng)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的利益集團(tuán)更加趨于多元化。利益集團(tuán)之間的博弈往往推動(dòng)政府規(guī)制的變化，表現(xiàn)在以跨國(guó)公司為代表國(guó)外利益集團(tuán)憑借其資本與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加之對(duì)我國(guó)高層有效的公關(guān)能力，會(huì)在一定程度上建構(gòu)我國(guó)現(xiàn)行和未來(lái)的媒介政策；國(guó)有媒介，特別是主流媒介以及地方利益集團(tuán)會(huì)從維持現(xiàn)有的既得利益和再發(fā)展的角度影響媒介規(guī)制變遷；新興的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)和知識(shí)利益集團(tuán)會(huì)時(shí)刻尋找政策機(jī)會(huì)，以謀求自身的利益最大化。同時(shí)多種利益集團(tuán)之間的博弈也會(huì)使政策實(shí)施復(fù)雜化，一方面利益集團(tuán)會(huì)從自身的角度出發(fā)，阻撓實(shí)施，修正政策，在一定程度上會(huì)加大實(shí)施成本。另一方面，在法制尚不健全的中國(guó)，某些政治權(quán)力常常凌駕于政策乃至制度之上，利益集團(tuán)會(huì)將精力用在疏通與這種政治權(quán)力的關(guān)系上，以免除規(guī)制對(duì)自己的約束。

綜上所述，我國(guó)媒介規(guī)制變遷中存在著許多問(wèn)題。其根本緣由在于媒介規(guī)制變遷與媒介制度變化的不匹配。

二、媒介規(guī)制變遷的制度困境

1.媒介尋租

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，當(dāng)直接的政治分配擾亂有序的市場(chǎng)秩序的程度越強(qiáng)，即政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍越廣，滋生尋租現(xiàn)象的可能性和尋租的規(guī)模就越大。我國(guó)媒介正經(jīng)歷著由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的制度變遷中，政府對(duì)媒介經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)范圍正在發(fā)生著變化。從上文的分析來(lái)看，總的趨勢(shì)是干預(yù)的范圍在縮小，但恰恰是在這種變遷的過(guò)程中產(chǎn)生了媒介尋租現(xiàn)象。首先，“二元運(yùn)作”體制本身就在制造租金，媒介從自身利益最大化的角度出發(fā)，在完成黨和政府的宣傳任務(wù)的同時(shí)，必然索取回報(bào)。為此政府只能放緩媒介市場(chǎng)化的進(jìn)程，而進(jìn)一步擴(kuò)大媒介產(chǎn)權(quán)的公共區(qū)域。同時(shí)“二元運(yùn)作”會(huì)造成行政的隨意性控制，這種隨意性控制為設(shè)租—尋租提供了可能性。其次，政府雖然逐漸退出對(duì)媒介經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，但政府，特別是政府中的一些官僚集團(tuán)在追求自身利益最大化的過(guò)程中，有一種擴(kuò)大公共區(qū)域的偏好，產(chǎn)生對(duì)規(guī)制的一種內(nèi)在需求，形成對(duì)現(xiàn)行媒介制度的路徑依賴(lài)，從而促使政府對(duì)媒介的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行種種限制，這些限制本身會(huì)帶來(lái)租金，從而促使人們?nèi)プ分疬@些租金。最后，我國(guó)媒介組織的科層化管理體制強(qiáng)化了行政權(quán)力的權(quán)威性，也就是說(shuō)經(jīng)濟(jì)效益的好壞不如行政權(quán)力大小更有用，這就為擁有行政權(quán)力的人提供了設(shè)置租金的可能性。

2.公權(quán)濫用

就媒介業(yè)而言，公權(quán)濫用主要表現(xiàn)為:(1)媒介歸國(guó)家所有，代表著黨、政府和國(guó)家的意志，媒介具有了一種特殊的行政權(quán)力。這種權(quán)力又往往凌駕于任何個(gè)人，特別是普通老百姓之上，致使一些媒介組織或個(gè)人利用這種權(quán)力謀取私利。(2)媒介監(jiān)督是公眾輿論監(jiān)督的一種重要形式，其監(jiān)督的對(duì)象是政府等權(quán)力機(jī)構(gòu)，其目的是為公眾服務(wù)。而在我國(guó)的媒介監(jiān)督權(quán)成為中共和政府執(zhí)法權(quán)力的一種補(bǔ)充，媒介不時(shí)地會(huì)干預(yù)司法活動(dòng)。(3)媒介是一種公共品，以維護(hù)公共利益為根本。但隨著我國(guó)媒介市場(chǎng)化和資本化的不斷推進(jìn)，媒介組織或個(gè)人往往會(huì)利用這種公權(quán)謀取自己的經(jīng)濟(jì)利益。

3.信息不對(duì)稱(chēng)

誠(chéng)如上文所述我國(guó)媒介規(guī)制實(shí)施效果存在著許多相互矛盾、抵牾的地方，一個(gè)很重要的緣由就是在規(guī)制的制定和實(shí)施中存在著信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象。具體體現(xiàn)在如下三個(gè)層面上:(1)政府與媒介:政府在決策時(shí)缺乏調(diào)研，規(guī)制的出臺(tái)沒(méi)有經(jīng)過(guò)必要民主決策過(guò)程；而各級(jí)地方政府和媒介在行政上隸屬于中央政府，在執(zhí)行和實(shí)施的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)兩套原則的怪現(xiàn)象——文件上說(shuō)的、口頭上說(shuō)的是堅(jiān)決貫徹中央的政策方針，背后做的、心里想的卻是如何利用政策為自己謀福利。因此在信息反饋時(shí)各級(jí)政府與媒介又會(huì)一味地迎合上層意志，報(bào)喜不報(bào)憂，傳遞符合上級(jí)意向但不符合實(shí)際情況的信息。(2)政府與公民:在這個(gè)層面上某些政府官員作為信息的絕對(duì)擁有者從維護(hù)自身利益出發(fā)有時(shí)會(huì)封鎖、拖延有關(guān)信息的發(fā)布，在一定程度上剝奪了公民的信息獲得權(quán)，使公民對(duì)中央的規(guī)制無(wú)法理解，往往聽(tīng)信于謠言、流言。(3)媒介與受眾:我國(guó)的媒介科層化的管理模式使得媒介從業(yè)者更多地關(guān)注上層的意見(jiàn)，特別在對(duì)中央政策規(guī)制的宣傳報(bào)道上更是如此。這樣會(huì)在一定程度上使受眾處于信息盲區(qū)，進(jìn)而損害受眾的利益。同樣受眾對(duì)于媒介會(huì)產(chǎn)生如同對(duì)待政府一樣的疏離感，造成反饋上的信息不對(duì)稱(chēng)，影響了政策規(guī)制的實(shí)施效果。

4.政商共謀

從20世紀(jì)五六十年代開(kāi)始，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在世界范圍內(nèi)流行，資本以其流動(dòng)性和追逐利潤(rùn)最大化的本性迅速在全球范圍內(nèi)擴(kuò)張。媒介市場(chǎng)化的趨勢(shì)開(kāi)始在全球發(fā)展，比如各歐洲主要國(guó)家的政府開(kāi)始建立私營(yíng)媒介，打破了原有公營(yíng)體制為主導(dǎo)的媒介市場(chǎng)格局。這就產(chǎn)生了一種帶有全球性特征的制度困境——政商共謀。經(jīng)營(yíng)媒介的商人對(duì)于政府的策略往往是與政府合謀，從而規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，降低交易成本。比如美國(guó)主流商業(yè)媒介和政府友好聯(lián)營(yíng)、沆瀣一氣，英國(guó)BBC的困境與新聞集團(tuán)的得勢(shì)等等。我國(guó)雖然沒(méi)有真正的商業(yè)媒介，但我國(guó)的媒介制度卻為政治與經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的結(jié)合提供了空間。主要表現(xiàn)在:(1)跨國(guó)媒介集團(tuán)與政府合謀的策略同樣會(huì)運(yùn)用到我國(guó)各級(jí)政府上，何況他們深諳我國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，會(huì)從政府最高層的公關(guān)做起，逐步自上而下地打開(kāi)其他政治集團(tuán)的大門(mén)(胡正榮，2003)。而我國(guó)的各級(jí)政府基于自身利益又會(huì)推動(dòng)政府高層與跨國(guó)集團(tuán)合作，從而促使跨國(guó)媒介集團(tuán)參與建構(gòu)我國(guó)媒介現(xiàn)行和未來(lái)的政策。(2)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)政府就倡導(dǎo)國(guó)有媒介進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作以不斷自養(yǎng)，這就為一些私營(yíng)的媒介內(nèi)容制作商、媒介產(chǎn)品銷(xiāo)售商與政府“合謀”提供了機(jī)會(huì)。這些新興的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)國(guó)有媒介或自己的力量影響我國(guó)媒介規(guī)制的變遷。(3)政商合謀最大的隱患是對(duì)公共利益的傷害與侵蝕，因此美國(guó)和西歐國(guó)家的媒介政策越來(lái)越趨向于尋求政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間的平衡，以確保媒介為公共利益服務(wù)(Jan Van Cuilenberg，Denis McQail，2004)。而我國(guó)媒介規(guī)制較少地關(guān)注公共利益，這是因?yàn)樵谟^念上有一個(gè)誤區(qū):國(guó)有或政府擁有媒介就是為公共利益服務(wù)的公共媒介。但實(shí)際上至今我國(guó)就沒(méi)有真正的公共媒介。公共媒介的缺失為政商共謀創(chuàng)造了更好的條件，因?yàn)槠渌魏蝹€(gè)人或組織很難與合謀的政商利益集團(tuán)抗衡。

我國(guó)媒介規(guī)制變遷中制度困境的另一個(gè)緣由是由于20多年來(lái)我國(guó)媒介改革仍然沒(méi)有超越對(duì)規(guī)制和一些正式約束的移植階段，也就是說(shuō)只是將這些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)條文拿過(guò)來(lái)使用，而沒(méi)有變革、改善根本性的正式約束及其生存土壤與根基——非正式約束，也沒(méi)有建立一套有效的實(shí)施機(jī)制。而有效的制度安排包括非正式約束、正式約束和實(shí)施機(jī)制三個(gè)不可或缺的內(nèi)容。

首先，我國(guó)媒介改革至今沒(méi)有觸及產(chǎn)權(quán)制度，而產(chǎn)權(quán)制度是制度安排中最基本和最重要的正式約束。我國(guó)媒介制度至今仍舊采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)有體制，這種體制具有社團(tuán)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，即一方面，媒介的所有權(quán)是確定的——?dú)w國(guó)家所有，產(chǎn)權(quán)似乎是明晰的；但對(duì)于國(guó)有媒介內(nèi)部成員來(lái)說(shuō)，無(wú)法確定擁有媒介產(chǎn)權(quán)的唯一主體是誰(shuí)，產(chǎn)權(quán)是模糊的。因?yàn)槊魑漠a(chǎn)權(quán)必須是所有權(quán)確定而且唯一(盧現(xiàn)祥，2003:153)，就是說(shuō)明晰的產(chǎn)權(quán)是具有排他性的。只有排他性才能激勵(lì)產(chǎn)權(quán)擁有者在尋求產(chǎn)權(quán)能帶來(lái)的最高、最優(yōu)價(jià)值的同時(shí)，承擔(dān)由此產(chǎn)生的所有后果，即責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。正是由于我國(guó)媒介產(chǎn)權(quán)的非排他性致使政治權(quán)力無(wú)法與媒介業(yè)的財(cái)富分離，產(chǎn)生媒介尋租、公權(quán)濫用等現(xiàn)象。此外我國(guó)媒介制度的變遷還處于對(duì)制度裝置的調(diào)整之中，而且尚未建立有效的實(shí)施機(jī)制，由此而產(chǎn)生上文所說(shuō)在規(guī)制變遷中的諸多問(wèn)題。

其次，在制度的變遷過(guò)程中，正式約束只有與非正式約束相容的情況下才能得以有效的實(shí)施并發(fā)揮作用，而且在正式約束變遷的過(guò)程中，傳統(tǒng)的非正式約束與改變了的正式約束之間的偏離程度越大就越會(huì)加劇正式約束與非正式約束之間不相容的強(qiáng)度與持續(xù)時(shí)間(盧現(xiàn)祥，2003:168)。而我國(guó)媒介改革是在一個(gè)具有悠久歷史傳統(tǒng)且變化著的非正式規(guī)制環(huán)境下進(jìn)行的制度變遷，因此我國(guó)媒介改革更為重要、更為艱難、更為復(fù)雜的問(wèn)題在于非正式約束的變革，其中居于主導(dǎo)地位的是意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)蘊(yùn)含了價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念和風(fēng)俗習(xí)慣等。它不僅在形式上構(gòu)成某種正式約束的“先驗(yàn)”模式，而且有可能取得優(yōu)勢(shì)地位或以指導(dǎo)思想的形式構(gòu)成某種正式約束的理論基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則(Ronald Coase，1991:379)。

三、媒介規(guī)制變遷的制度困境的意識(shí)形態(tài)根源

從歐美國(guó)家的情況看，媒介規(guī)制都是隨著意識(shí)形態(tài)理論的變革而變遷的。比如現(xiàn)代自由主義與美國(guó)1934年的通信法及FCC的成立，新自由主義與英國(guó)ITV私營(yíng)電視臺(tái)的成立及1996年美國(guó)電信法的出臺(tái)等。而處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)媒介規(guī)制變遷，乃至我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革恰恰迅速于意識(shí)形態(tài)的變革，傳統(tǒng)的以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的意識(shí)形態(tài)理論已經(jīng)逐步被打破，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的意識(shí)形態(tài)還沒(méi)有形成。

改革開(kāi)放政策的實(shí)行使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并取得了令世人矚目的成績(jī)，但改革的重心在經(jīng)濟(jì)上，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的變革相對(duì)滯后一些，產(chǎn)生了一些問(wèn)題。比如，傳統(tǒng)的政治意識(shí)形態(tài)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相容，政治意識(shí)形態(tài)的理論性和系統(tǒng)性略顯得欠缺一些等。而英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的改革卻基于深厚的意識(shí)形態(tài)理論，比如羅斯福新政與凱恩斯主義，新保守主義與撒切爾和里根政府的改革等，同時(shí)這些理論形成了影響人和社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)思潮，使人們對(duì)改革達(dá)成了共識(shí)，政策的實(shí)施往往是高效的。而在我國(guó)尚不很成熟的政治意識(shí)形態(tài)卻很難使公民在政治理念上達(dá)成共鳴，更無(wú)法形成影響公民思想的政治思潮。

(1)對(duì)于媒介的理解。從本質(zhì)上講媒介是傳播信息的一種工具，是為公共利益服務(wù)的，但不同的意識(shí)形態(tài)對(duì)此有不盡相同的詮釋。我們的意識(shí)形態(tài)認(rèn)為媒介是黨、政府和人民的喉舌，而黨代表的是最廣大人民的利益，因此媒介要?dú)w國(guó)家所有，由黨代表人民管理媒介，所謂“黨管媒介不能變”的信條從建國(guó)初一直延續(xù)至今。而在古典自由主義者看來(lái)，媒介是監(jiān)督政府和滿足社會(huì)其他需要的工具，是每個(gè)人自由表達(dá)自己思想的場(chǎng)所，媒介應(yīng)該歸私人所有。因?yàn)樗枷肴缤渌Y源一樣只有在自由市場(chǎng)中，才能去偽存真、去粗取精，真理終將在市場(chǎng)中取勝(Werner J.Severn，2000:340)。興起于20世紀(jì)30年代的現(xiàn)代自由主義則認(rèn)為真理在思想的自由市場(chǎng)中有時(shí)也無(wú)法自我修正，其表達(dá)場(chǎng)所——媒介因追逐經(jīng)濟(jì)利益常常會(huì)損害公共利益，所以媒介應(yīng)受到職業(yè)道德、政府立法機(jī)構(gòu)等的控制，以擔(dān)負(fù)起社會(huì)的責(zé)任，這也就是媒介的社會(huì)責(zé)任理論。到了20世紀(jì)70年代，自由主義在英美等國(guó)家開(kāi)始復(fù)興，出現(xiàn)了奉行市場(chǎng)原教旨主義的新自由主義，對(duì)政府規(guī)制媒介以維護(hù)公共利益進(jìn)行了反思，發(fā)覺(jué)現(xiàn)實(shí)中的政府機(jī)構(gòu)及其成員常常追求自身組織目標(biāo)或自身利益而忘卻了公共利益，于是放松媒介規(guī)制。西歐的社會(huì)民主主義則認(rèn)為媒介應(yīng)該既獨(dú)立于政府又要遠(yuǎn)離商業(yè)，媒介歸公共所有，方能為公共利益服務(wù)。

(2)關(guān)于國(guó)家的理念。國(guó)家與媒介的關(guān)系密切而復(fù)雜，媒介應(yīng)遠(yuǎn)離國(guó)家但又不能沒(méi)有國(guó)家的支持，誠(chéng)如道格拉斯·C·諾思所說(shuō):“沒(méi)有國(guó)家辦不成事，有了國(guó)家又有很多麻煩?！?Douglass C. North，1991:23)國(guó)家是一種擁有合法暴力優(yōu)勢(shì)的組織，其目的是保護(hù)公民的合法利益免受他人或組織的侵害，但如果這種合法暴力沒(méi)有受到約束或被少數(shù)特權(quán)階層利用的話，則會(huì)侵害公民的利益。因此如何理解國(guó)家對(duì)媒介規(guī)制和制度變遷的影響是至關(guān)重要的。自由主義認(rèn)為國(guó)家是在所有公民多重博弈達(dá)成契約后的結(jié)果，而不是某些特權(quán)精英階層代理公民權(quán)的專(zhuān)利，國(guó)家在社會(huì)中是一個(gè)中立的仲裁者。因此政府應(yīng)是小政府，其職能僅僅是保護(hù)個(gè)人免受他人的侵害，用洛克(Locke)的比喻來(lái)說(shuō)政府就如同“夜警”(nightwatcthman)(Andrew Heywood，1998:3-4)。政府對(duì)于媒介等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能就是管得越少越好，是有限的政府。盡管在現(xiàn)代自由主義時(shí)期政府的功能開(kāi)始擴(kuò)大，但總的趨勢(shì)是政府的主要職能向提供福利與博弈規(guī)則轉(zhuǎn)變，即朝著權(quán)力最小同時(shí)又是責(zé)任最大方向發(fā)展。因此在自由主義國(guó)家中，媒介無(wú)論是公營(yíng)還是私營(yíng)，都要相對(duì)獨(dú)立于政府。政府的職能是提供政策服務(wù)、確保市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)公共利益。而我國(guó)傳統(tǒng)的政府觀念則認(rèn)為政府是全能的，集社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)于一身。政府包辦一切，既辦又管，全面主宰經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此媒介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體性喪失，成了政府的一個(gè)加工廠、一種附屬品。這必然極大地限制了媒介組織及個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和進(jìn)行自我管理的積極性，因此在媒介規(guī)制變遷中媒介組織和個(gè)人對(duì)中央的政策和規(guī)制缺乏認(rèn)同感，造成規(guī)制實(shí)施中的信息不對(duì)稱(chēng)，出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。此外由于政府是全能的，媒介資源的配置是由政府決定的，而不是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自然調(diào)節(jié)。這種行政配置代替了市場(chǎng)配置的方式在媒介業(yè)中至今沒(méi)有發(fā)生根本性的變革，致使行政權(quán)力繼續(xù)在媒介經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中暢通無(wú)阻，媒介尋租、公權(quán)濫用、政商共謀無(wú)法根除。

(3)對(duì)人的思考。無(wú)論是對(duì)媒介還是國(guó)家的理解其實(shí)都是基于對(duì)人的認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上的，對(duì)人的思考才是最根本的問(wèn)題。20多年來(lái)的媒介改革沒(méi)有激活媒介的市場(chǎng)主體——個(gè)人及其自由組織的媒介機(jī)構(gòu):第一階段根本就沒(méi)有市場(chǎng)主體，政府包辦一切；第二階段突出了國(guó)有媒介的主體性；直到第三階段才提出重塑媒介市場(chǎng)的主體——媒介企業(yè)，把辦事業(yè)、辦企業(yè)、辦活動(dòng)的權(quán)力真正交還市場(chǎng)主體。

另外，我們長(zhǎng)期追求的人的結(jié)果平等扼殺了個(gè)人的能動(dòng)性、競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力，同時(shí)會(huì)使社會(huì)交易成本加大，即人們會(huì)將時(shí)間和精力運(yùn)用于拉關(guān)系、走后門(mén)等權(quán)力交易的社會(huì)活動(dòng)中而不是去參加生產(chǎn)活動(dòng)，從而使社會(huì)總成本加大，社會(huì)總產(chǎn)出減少。這種結(jié)果平等的思想貫穿了我國(guó)媒介變遷的整個(gè)過(guò)程，從1983年的“四級(jí)辦臺(tái)”，全國(guó)各地不管有無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與文化底蘊(yùn)一律照此辦電臺(tái)、電視臺(tái)及出版機(jī)構(gòu)，到1999年各省都要組建媒介集團(tuán)的集團(tuán)化運(yùn)動(dòng)等等。但對(duì)于平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入與平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)卻限制得很?chē)?yán)，直至現(xiàn)在對(duì)于外資和民營(yíng)資本的進(jìn)入也只是在經(jīng)營(yíng)性資源的運(yùn)營(yíng)上，同時(shí)不斷強(qiáng)化國(guó)有主流媒介的市場(chǎng)地位，從而造成不平等的競(jìng)爭(zhēng)，迫使跨國(guó)集團(tuán)及其他非國(guó)有主流媒介利益集團(tuán)把更多的精力、時(shí)間用于疏通于政府和權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，一定程度上又在強(qiáng)化行政權(quán)力的權(quán)威性。

四、結(jié)　論

我國(guó)媒介改革亟須在媒介制度上有所突破，而媒介制度變遷又是在放松規(guī)制思潮盛行、資本全球化和以公司經(jīng)濟(jì)為主體的國(guó)際背景下和資源、利益重新分配的國(guó)內(nèi)環(huán)境下進(jìn)行的。在這種多種變數(shù)的交織下我國(guó)媒介制度變遷的誘因會(huì)日漸復(fù)雜而多變，強(qiáng)制性制度變遷將會(huì)逐漸被政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種利益集團(tuán)所打破，成為多種利益集團(tuán)多重博弈的誘致性變遷。因此我國(guó)媒介再制度化如何在政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益這三者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)成為制度變遷中的一個(gè)最重要的問(wèn)題。實(shí)際上媒介制度變遷有賴(lài)于整個(gè)制度系統(tǒng)的變革，特別是政治制度的變革。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，成功的政治制度都是國(guó)家最高行政首腦、精英和大眾三重因素在政治制度中保持混合與均衡的制度，其中大眾原則(民主)又是現(xiàn)代政治的基本體現(xiàn)。因此對(duì)于復(fù)雜多變的中國(guó)來(lái)說(shuō)，好的政治制度必然是多種原則、多種利益成分、多種社會(huì)群體、社會(huì)力量、社會(huì)意志的混合與均衡(李強(qiáng)，2003)，特別是民主原則的建構(gòu)與完善在我國(guó)顯得尤為重要。

從人類(lèi)發(fā)展歷史來(lái)看，個(gè)人的崛起是在封建社會(huì)消亡之后、步入資本主義社會(huì)之時(shí)。從那時(shí)起，人才開(kāi)始為自己著想，從個(gè)人的角度思考自己，人性得到極大的解放，人的創(chuàng)造力和生產(chǎn)能力得以空前釋放，這是幾百年來(lái)現(xiàn)當(dāng)代世界發(fā)展的根本動(dòng)力。我國(guó)經(jīng)歷了太長(zhǎng)的封建社會(huì)，國(guó)家、組織利益凌駕于個(gè)人至上的觀念在“文化大革命”時(shí)期又進(jìn)一步強(qiáng)化了。自改革開(kāi)放以來(lái)，個(gè)人意識(shí)逐漸蘇醒，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)等逐漸被重視起來(lái)。2003年中共十六屆三中全會(huì)提出了“以人為本”的改革理念，2004年3月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)又將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”和“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫(xiě)入了憲法。我國(guó)國(guó)民的基本人權(quán)得到進(jìn)一步的保障，而關(guān)于人的基本理念的塑造是意識(shí)形態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵所在。個(gè)人的覺(jué)醒必然與國(guó)家觀念的變革相聯(lián)系，誠(chéng)如米爾頓·弗里德曼所說(shuō)的那樣，對(duì)自由人而言，國(guó)家是組成它的個(gè)人的集體，而不是超越在他們之上的東西。政府既不是一個(gè)賜惠和送禮的機(jī)構(gòu)，也不是盲目崇拜和為之服役的主人或神靈，只是個(gè)人發(fā)展的一個(gè)手段和一種工具。我國(guó)政府的國(guó)家理念正在逐步變革，即政府由統(tǒng)治型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向治理型、公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

(本文由作者提供，中文版載于復(fù)旦大學(xué)主編出版的《新聞大學(xué)》春季號(hào)，2005年3月；英文版發(fā)表于在意大利貝拉吉奧舉行的“WTO與中國(guó)媒介國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)”，2004年5月)

參考文獻(xiàn)

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［8］李強(qiáng)，(2004):《超越大眾民主與權(quán)威主義——共和主義對(duì)中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的啟迪》，http://www.blogchina.com。

［9］盧現(xiàn)祥，(2003):《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社。

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［14］徐光春，(2003):12月22日在中國(guó)全國(guó)廣播影視工作會(huì)議上的報(bào)告。

［15］中國(guó)國(guó)家廣播電影電視總局辦公廳，(1993—2002):《廣播影視工作重要文件匯編》。

作者自評(píng)

本文對(duì)我國(guó)媒介政策與制度體系變革的過(guò)程與困難，特別是造成困難的原因進(jìn)行了深入的分析。從國(guó)家理念、意識(shí)形態(tài)角度分析形成困境的進(jìn)程與因素。本文是國(guó)內(nèi)對(duì)媒介政策、媒介制度與意識(shí)形態(tài)關(guān)系進(jìn)行深入研究的一批論文之一。