農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是我國總結(jié)了土地管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，又借鑒了國外管理土地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的重要措施，是土地用途管制制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在中央11號(hào)文件和《土地管理法》中都作了明確規(guī)定，這將成為今后我國土地管理的又一重要措施長期貫徹下去。

一、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的概念

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的簡(jiǎn)稱，是指將耕地、林地、草地等直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛糜诮ㄔ旖ㄖ?、?gòu)筑物的土地即建設(shè)用地的行為。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是新《土地管理法》中增設(shè)的內(nèi)容，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家控制建設(shè)用地增長、保護(hù)農(nóng)用地尤其是耕地而普遍采用的手段。

二、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用應(yīng)符合的條件

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合下列條件。

1．符合土地利用總體規(guī)劃

土地用途管制制度的核心是土地利用總體規(guī)劃，通過土地利用總體規(guī)劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會(huì)公告。農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，首先應(yīng)當(dāng)看是否符合土地利用總體規(guī)劃，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。我國的土地利用規(guī)劃分為五級(jí)，即國家、省、地（市）、縣（市）和鄉(xiāng)級(jí)。國家和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃主要是宏觀控制的規(guī)劃，而縣鄉(xiāng)各級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)劃分土地利用區(qū)和明確土地使用條件，屬于實(shí)施性規(guī)劃，因此，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主要依據(jù)是縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃。

但是，有一些大型的能源、交通、水利等項(xiàng)目，由于選址有特殊要求，在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)很難確定其準(zhǔn)確的位置，也就很難在土地利用總體規(guī)劃圖上反映出來，如果這些項(xiàng)目的建設(shè)都要通過修改規(guī)劃后再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)將會(huì)很復(fù)雜。因此，規(guī)定了國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)用地需要改變土地利用規(guī)劃的，可先批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地，再根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的文件修改規(guī)劃，省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等項(xiàng)目與省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃不符的，也可以先批準(zhǔn)項(xiàng)目用地，后修改規(guī)劃。這既保證了規(guī)劃的有效實(shí)施，也較好地協(xié)調(diào)了規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目用地之間的矛盾。

2．符合土地利用年度計(jì)劃

土地利用年度計(jì)劃是國家實(shí)行建設(shè)用地管理的宏觀控制措施。土地利用年度計(jì)劃中包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的計(jì)劃。其目的是控制建設(shè)大量占用農(nóng)用地，造成耕地大量減少和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。有人認(rèn)為，只要有土地利用總體規(guī)劃控制就可以了，可以取消土地利用年度計(jì)劃。實(shí)際上，土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)較長時(shí)期的土地利用的總體安排，一般土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期為10～15年。如果沒有年度計(jì)劃，就有可能將10～15年的建設(shè)占用農(nóng)用地的指標(biāo)在1～2年內(nèi)全部用完。而今后幾年建設(shè)還將需要用地，必然造成土地利用突破土地利用總體規(guī)劃。再者，建設(shè)用地增長過快也會(huì)造成土地的閑置和對(duì)土地市場(chǎng)的沖擊，造成土地資源的浪費(fèi)和國有土地資產(chǎn)的流失。因此，必須通過土地利用年度計(jì)劃對(duì)每年可以新增建設(shè)用地實(shí)行總量控制，不得突破。

3．符合建設(shè)用地供應(yīng)政策

建設(shè)用地供應(yīng)政策是控制建設(shè)用地方向的主要手段。通過制定建設(shè)用地的供應(yīng)政策，不但有利于控制建設(shè)用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時(shí)還可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

建設(shè)用地政策由國務(wù)院土地行政主管部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定。國土資源部根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策將供地分為鼓勵(lì)、限制、禁止等幾種情況。對(duì)國家明確禁止建設(shè)的項(xiàng)目，要禁止為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地；對(duì)國家鼓勵(lì)投資的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地。在國家對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)不足的條件下，優(yōu)先保證國家急需建設(shè)項(xiàng)目的用地，使建設(shè)用地供應(yīng)政策對(duì)國家經(jīng)濟(jì)起到調(diào)控的輔助作用。

三、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限

根據(jù)中央確定的土地要實(shí)行集中統(tǒng)一管理的原則，新《土地管理法》對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地實(shí)行兩級(jí)審批的原則，即國務(wù)院和省級(jí)人民政府審批，但考慮到我國的實(shí)際情況，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)和農(nóng)民宅基地等占用農(nóng)用地的，授權(quán)地（市）級(jí)人民政府審批。

1．國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限

（1）國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，包括：按照國家基本建設(shè)程序規(guī)定，由國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的項(xiàng)目，并且是在城市建設(shè)用地區(qū)之外需要單獨(dú)選址的項(xiàng)目，國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山等項(xiàng)目及中央軍委批準(zhǔn)建設(shè)的軍事項(xiàng)目用地。

（2）省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的鐵路、公路、各種管線及大型的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占用城市建設(shè)用地區(qū)外的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。

（3）省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地城市，城區(qū)人口在100萬以上的其他城市以及國務(wù)院指定的其他城市的城市擴(kuò)展用地。

（4）涉及基本農(nóng)田的。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十五條的規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變和占用。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或征用土地的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

2．省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)權(quán)限

（1）除報(bào)國務(wù)院審批之外的其他城市的市區(qū)擴(kuò)展占用農(nóng)用地的。

（2）縣和縣級(jí)市所在的城鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展占用農(nóng)用地的。

（3）地、市以下政府批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的建設(shè)項(xiàng)目需要占用農(nóng)用地的。

3．省級(jí)人民政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州的批準(zhǔn)權(quán)限

（1）土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，為實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃而需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的。

（2）已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地安排可由市、縣人民政府批準(zhǔn)。

四、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批程序

1．提出申請(qǐng)

由組織實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的縣、市人民政府提出申請(qǐng)，其土地行政主管部門負(fù)責(zé)編制《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案》、《補(bǔ)充耕地方案》等報(bào)批材料。

2．逐級(jí)報(bào)批

按規(guī)定由縣、市人民政府逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)人民政府或國務(wù)院，省級(jí)人民政府或國務(wù)院土地行政主管部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策及補(bǔ)充耕地等情況進(jìn)行審查。審查后由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

3．組織實(shí)施

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，由實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的地方人民政府及其土地行政主管部門具體組織農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的事項(xiàng)。如果占用耕地，必須履行補(bǔ)充耕地的義務(wù)和責(zé)任。

五、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的編制

在申請(qǐng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，應(yīng)擬定《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案》，占用耕地的還應(yīng)擬定《補(bǔ)充耕地方案》。

1．農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案編制的主體

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案由實(shí)施規(guī)劃的縣、市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)編制。

2．農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的內(nèi)容

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)說明：擬占用農(nóng)用地的種類、位置、面積、質(zhì)量、補(bǔ)充的期限、資金落實(shí)情況等，以表格的形式填寫。同時(shí)另附以下材料。

（1）上級(jí)下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃或土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)的使用臺(tái)賬（復(fù)印件）。

（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃圖，比例尺為1∶10000。

（3）建設(shè)項(xiàng)目可行性研究時(shí)，縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃工作的部門提出具體的預(yù)審意見，即《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查意見表》。