(一)公共危機預警與識別階段的公民參與

公共危機預警與識別階段的公民參與可以分為以下兩個部分。

1.公共危機預警信息的搜集需要公民積極參與

美國學者戴維·奧斯本(David Osborne)和特德·蓋布勒(Ted Gaebler)，認為，政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。因此公共危機的預警與識別階段是政府整個危機管理過程的第一個階段，目的是有效的預防和避免公共危機事件的發(fā)生。在某種程度上，危機狀態(tài)的預防以及提早識別危機比單純的某一特定公共危機的解決顯得更為重要，因為如果能夠在公共危機未能發(fā)生之前就及時把產(chǎn)生危機的根源消除，則穩(wěn)定的社會秩序能夠得到有效的保障，政府也可以節(jié)約大量的人力、物力和財力用于經(jīng)濟發(fā)展和提高人民福利。

要預防公共危機，首先，要在日常生活中將所有可能會對社會秩序和公民利益造成潛在威脅的事件(災害源、災害體)一一列舉出來，并加以分類，考慮其可能造成的后果，設計應對的預案，估計預防所需的花費，并且應當把這樣的行為變成政府的習慣，以便事關社會秩序和公民利益的各項信息能得到適時更新。如果信息及時得以監(jiān)控，損害就可在一定程度上減輕甚至避免。這一切的關鍵就在于相關消息的獲取、分類和分析。這就離不開公民的積極參與。政府作為社會和公共事務的管理者，無疑掌握著數(shù)量巨大的各種消息，這是優(yōu)勢，但有時候也會因為接觸到海量信息而忽略了對關鍵性信息的注意力，同時政府的信息往往過于宏觀，其實一些非常微觀、非常細節(jié)性的小信息卻蘊涵著危機發(fā)生的前兆。例如，某地民間的一些傳言，某地發(fā)生的一些異常情況，等等。其次，官僚機構的臃腫和地方利益的保護往往會導致下級向上級隱瞞壞消息。因此應當建立政府主導下的全民監(jiān)控預警體系，發(fā)揮企事業(yè)單位、社區(qū)、公民的力量，全方位監(jiān)控公共危機?，F(xiàn)代的通信手段極其發(fā)達，政府可以鼓勵公民通過電話、傳真、網(wǎng)絡、手機短信等方式把一些異常情況匯報給專門負責的機構，有關部門對于其中有價值的部分給予物質和精神的獎勵，這樣必能獲得很多有價值的信息，如能合理地加以分析利用，必能發(fā)現(xiàn)許多危機的先兆。

2.建立公共危機預防制度需要公民參與

公共危機的預警不僅僅是搜集、分析信息那么簡單，還應該包括形成公共危機預案。古語說得好:“凡事預則立，不預則廢”，如果能及時將公共危機消滅在苗頭階段，那么公共危機預案的重要性就體現(xiàn)出來了。它可以提供一個公共危機發(fā)生時候的應急方案，供人們在公共危機發(fā)生時如何有針對性地辦事，最大限度地減小公共危機造成的后果。

公共危機預案應當包含以下內容:首先，政府各個部門需要確認可能對本地區(qū)社會秩序和公民利益造成重大影響的危機范圍，即對公共危機進行分類，可以分為自然危機和社會危機兩大類，然后根據(jù)需要和實際情況分為各個小類，注意對潛在危機進行分類列表時應做到盡可能全面，不要遺漏掉重大的潛在危機。具體操作時可以考慮運用歷史研究法。分析已經(jīng)發(fā)生過的公共危機有哪些，因為發(fā)生過的事情可能再次發(fā)生，通過分析總結過去的案例可以幫助政府有效地預防公共危機以及提高危機管理的效率，這些可以委托給大學的科研機構和民間的研究機構來做，政府給予相應的資金撥付，讓他們在政府指導下自由研究，政府應當在他們的研究成果的基礎上，按照輕重緩急的程度加以排序并預測出公共危機發(fā)生的概率以及對社會秩序的危害程度和后果。然后讓這些民間智囊機構與政府部門合作制定相關預案，預案制定出來之后應該將其中與公民相關的部分通過報紙、網(wǎng)絡等媒體公示，征求公眾的建議和意見，做到各方利益的最大化整合。預案制定出來后，最重要的要加強演練，因為預案最終的目的是指導公民在公共危機來臨時應該如何做才能最大限度地減少危機的損害，所以在預案的演練過程中公民的積極參與是十分重要的，公民不僅要積極配合政府的政令，同時應該就預案的演練內容和程序提出自己的看法，幫助政府完善預案，只有政府和公民互相配合才能最大限度地預防公共危機的發(fā)生。

(二)公共危機處理階段的公民參與

公共危機處理階段是政府危機管理的核心。

1.組建危機管理小組

組建危機管理小組，設立危機管理小組是政府實施危機管理的組織保證。在公共危機管理預案中應明確危機管理小組的人員構成及其相應的職責，危機管理小組是一個跨部門的管理機構，通常由最高行政長官、新聞發(fā)言人、危機公關專家、法律顧問等構成危機管理小組的核心層。再根據(jù)危機的不同類型，增加危機小組的成員，例如“SARS”危機應該增加公共衛(wèi)生和醫(yī)學方面的專家;發(fā)生重大礦難事件應當增加礦難救援方面的專家;洪災應當增加水利方面的專家等等。這些政府所需要的外部專家有些就在一些學校、科研機構、企業(yè)、社區(qū)之中，這就需要政府在公共危機發(fā)生后及時向社會通報情況，征求民間相關人才的加盟，有專業(yè)知識的公民也應該發(fā)揚奉獻精神，以國家和社會的利益為重，積極加入到政府的危機解決中來，為政府出謀劃策，提供專業(yè)化建議，那么這對于公共危機的解決必將起到事半功倍的效果。

2.啟動應急預案，制定相關政策

啟動應急預案，并根據(jù)具體情況制定實行相應政策組織搶險救援。預案只是起到宏觀指導和應急方案的作用，在公共危機發(fā)生之后的一段時間內政府還是應該根據(jù)實際情況制定相應的政策，這樣可以做到有的放矢，更好地解決公共危機。公共危機的整個政策制定過程都應該以社會民眾利益為基礎，以危機的解決為目的。要達到這樣的目標就必須最大限度吸收公民參與。

首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體(利益集團)。解決公共危機的政策需求總是來自社會的實際需要，代表公眾的利益和要求。其次，民眾既是公共政策運行的主體，也是政策運行的目標團體，政府為了解決公共危機所制定出來的政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果公眾在政策實施過程中是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。再次，一項政策制定出來以后，也只有回到社會中被檢驗，才能發(fā)現(xiàn)其是否符合實際的需要，是否需要作進一步的調整，而這一切都是只能以現(xiàn)實的需要和檢驗才能做出判斷。

由于上述原因，民眾參與公共危機政策的制定過程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對該政策意義的理解，而且會使他們知道政策何以如此，為了解決危機需要他們如何做，做什么，怎樣做，從而增加他們配合政策運行的自覺性，提高公共危機管理的效率和效益。同時，政府也只有在充分考慮到政策相對人的態(tài)度、利益得失，才能夠增強政策的合法性，制定出最能高效、迅速解決公共危機，最能為社會公眾所接受的公共政策。當然政府的信息公開是公民參與的前提，沒有對政府解決公共危機政策的相關原則和相關信息的了解，公民提出的政策建議恐怕就是無源之水，甚至可能是南轅北轍。政策制定后執(zhí)行是關鍵，特別是在危機中，面臨許多緊急情況，可能存在著政令不暢的情況，或者是由于公眾對情況不了解而陷入極度恐慌中，以至于無法貫徹執(zhí)行相關的政令。

總之，政府的作用十分重要，政府應該依托公共危機發(fā)生時已存在的一些組織，例如黨和政府組織、企事業(yè)單位、學校、社區(qū)、軍隊，包括一些非政府公共組織以及一些臨時組建的志愿者組織，這些組織都有自己的一套信息傳播體系可以發(fā)揮作用;同時也可以利用電視、電臺廣播、網(wǎng)絡傳播關于公共危機的發(fā)展情況、政府的相關解決對策等信息。信息的通暢有利于公眾了解情況，減少恐慌，能更好地配合政府執(zhí)行相關政策，從而確保政府解決公共危機時的政令暢通。政策執(zhí)行的效果如何，還有哪些需要改進的，還有哪些是要注意的，還有什么經(jīng)驗可以總結為下次解決同類公共危機服務的，這些都是執(zhí)行后的反饋，不光是政府通過自己的一套體系去總結，同樣也要公民參與其中，公民可以通過新聞媒體、網(wǎng)絡的途徑發(fā)表對政策執(zhí)行效果的看法，提出一些改進的意見。

3.做也后勤保障工作

無論是在自然災害中或是社會性公共危機中，后勤保障都是十分重要的，需要大力做好該項工作。公共危機發(fā)生后，政府不僅要集中全國的人力、物力、財力投入到公共危機的解決中來，同時應該發(fā)揚社會主義互助友愛的精神，鼓勵動員非受災地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的群眾向受災地區(qū)的群眾捐款捐物，政府還可以從黨和政府組織、企事業(yè)單位、學校、社區(qū)、軍隊包括一些非政府公共組織以及一些臨時組建的志愿者組織中征調急需的救災物資、通信設備和交通工具，支援災區(qū)。呼吁國際組織的救援也是政府比較好的選擇，這種援助可以是急需的救災物資，也可以是技術上的支持，包括解決危機的經(jīng)驗、災后重建的資金，等等。總而言之，應當動員社會團體、企事業(yè)單位以及志愿者等各種社會力量參與應急救援工作。

(三)公共危機善后修補階段的公民參與

公共危機處理階段的結束，并不意味著政府危機管理過程已經(jīng)完結，只是政府的危機管理進入一個新的階段——公共危機善后處理階段。為此，政府需要很好地了解、確定和解決兩個重要任務。

一是圓滿處理危機善后，即政府以公共危機的解決為中心和契機，配套地解決和控制一些與危機相關的問題，可能導致危機局勢再度發(fā)生的各種社會問題，鞏固公共危機管理的成果，包括評估損失、確立重建思路、啟動救災資金、防止疫情傳播等活動，這些活動都可以吸收公民的參與，其中又以強化公民危機意識最為關鍵，公共危機的解決只是一個階段的勝利，不論是政府還是公眾都不能麻痹大意，政府應當帶頭加強公民的危機意識，居安思危，提高警惕，防止類似危機再次發(fā)生。

二是從危機中獲益，即政府通過對公共危機發(fā)生原因、危機處理過程的細致分析，總結經(jīng)驗教訓，提出政府在預防、管理公共危機程序上的改進意見，進而進行必要的變革。這個過程政府也可以引導公民參與。首先是總結經(jīng)驗，這時可以吸收民間智囊組織和人士智慧，在政府的安排調度下系統(tǒng)地從公共危機的發(fā)生、發(fā)展、處理情況、善后工作等環(huán)節(jié)分析，分析哪些地方做對了，為什么能做對，是經(jīng)過了深思熟慮還是在緊急狀態(tài)下做出的臨時應變措施，可否今后將這些做法制度化、程序化、規(guī)范化以應對類似情況? 哪些地方是做得不夠、需要下次改進的;哪些地方是做錯了、需要下次改正的? 只有經(jīng)過總結，過去發(fā)生的事情才能成為經(jīng)驗，才能化為下次行動的指導，才會避免重蹈覆轍。其次是針對危機做相應的變革，由于公共危機的突發(fā)性和不可預料性，因此解決危機的組織、程序也就相應有了臨時性，如何將這種臨時性的組織和運作程序制度化，也是政府需要改進的地方，高校和民間智囊機構中往往有相關的研究者，政府應該注意從各種途徑中獲得，可以是人民代表大會時的提案議案，可以是信訪機構收到的人民來信，可以是一些學術刊物上發(fā)表的文章，可以是網(wǎng)絡上的討論，在獲得了這些素材后政府還應該結合現(xiàn)實情況，包括人力、財力、物力等，綜合考慮變革的方式、力度、時間，做統(tǒng)籌安排。

總之，政府應當鼓勵公民參與到公共危機管理的各個階段，積極加以引導，幫助政府更快、更好、更有效率地解決公共危機。