選舉法和我國的選舉制度

2004年10月27日第十屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法>的決定》,第4次對(duì)選舉法做了重要修改、補(bǔ)充和完善。此前,1979年五屆全國人大二次會(huì)議通過的選舉法進(jìn)行過3次修正:1982年12月五屆全國人大五次會(huì)議作了第1次修正;1986年12月第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議作了第2次修正;1995年2月第八屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議作了第3次修正。第4次修正后的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》一共11章53條。選舉法是我國的重要的基本法律,它的制定和修訂對(duì)發(fā)展和完善我國的選舉制度,甚至對(duì)發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度,都具有極其重要的意義。

下面,我結(jié)合選舉法,講一講我國選舉制度的基本原則、選舉制度的歷史發(fā)展和做好選舉工作等3個(gè)問題。

一、我國選舉制度的基本原則

什么叫選舉制度?對(duì)選舉制度有廣義和狹義兩種理解。廣義的選舉制度是指一國選舉各種人員的制度,不僅包括各級(jí)人大代表的選舉,也包括省長、市長、縣長和其他所有國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及企業(yè)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人的選舉,直至包括車間主任、班組長的選舉。狹義的選舉制度,是專指一國選舉國家代表機(jī)關(guān)的制度,僅指對(duì)全國人大代表以及地方各級(jí)人大代表的選舉。我們這里講的,是狹義的,僅指選舉人民代表大會(huì)代表的制度。

我國選舉制度的基本原則有哪些呢?按照我國現(xiàn)行憲法和選舉法的規(guī)定,我國選舉制度的基本原則包括:選舉權(quán)的普遍性、選舉權(quán)的平等性、直接選舉和間接選舉并用以及選民對(duì)代表的監(jiān)督和罷免等等。這些原則涉及到選民的范圍、選民和選民的關(guān)系、選民表達(dá)意志的形式以及選民和當(dāng)選代表的關(guān)系等重大問題?，F(xiàn)在具體講講這些原則:

1.選舉權(quán)的普遍性原則

所謂選舉權(quán)的普遍性原則,是指所有選民根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定,都能夠不受限制的參加代表機(jī)關(guān)的選舉。這里先要明確幾個(gè)概念,即“選民”、“公民”、“選民資格”。根據(jù)我國憲法和國籍法的規(guī)定,凡是具有中華人民共和國國籍的人,都是中華人民共和國公民,包括住在國外的華僑,已經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)加入我國國籍的外國人?！斑x民”,這就有一定年齡的限制,就是凡是按照國家法律規(guī)定的年齡,享有政治權(quán)利的人,就有選民資格,這是世界各國的通例?？梢?不是所有公民都是選民,但選民都是公民。取得選民資格,要享有政治權(quán)利,還要按照法律規(guī)定的手續(xù),進(jìn)行選民登記,經(jīng)確認(rèn)合乎條件,取得正式的選民證,這樣的公民才叫選民,才取得選民資格。

選舉權(quán)的普遍性原則,包括以下內(nèi)容:

①選舉權(quán)和被選舉權(quán)的統(tǒng)一。選舉法第3條作了規(guī)定。選舉權(quán)是指選民參加選舉活動(dòng),投票選舉人大代表的權(quán)利,這也叫積極選舉權(quán)。被選舉權(quán),是指選民可以被提名為代表候選人,并經(jīng)正式投票,有當(dāng)選為人大代表的權(quán)利,這也叫消極選舉權(quán)。選舉權(quán)和被選舉權(quán),在我們國家是統(tǒng)一的,即有選舉權(quán)的人,也同時(shí)享有被選舉權(quán)。

②選舉資格年齡的規(guī)定是世界上最低的。選舉法規(guī)定,中華人民共和國年滿18周歲的公民,具有選民資格。為什么限定18周歲?因?yàn)閺纳矸矫婵紤],這個(gè)時(shí)候人的生理器官已經(jīng)發(fā)育成熟,已經(jīng)具備獨(dú)立思考和判斷的能力。從法律上說,就是具有了完全的權(quán)利能力和行為能力,能夠以自己的行為來行使法律規(guī)定的權(quán)利,履行法律規(guī)定的義務(wù)。在資本主義國家,選民的選舉年齡一般規(guī)定都比較高,而選舉權(quán)的年齡和被選舉權(quán)的年齡規(guī)定不一致。如美國,公民18歲享有選舉權(quán),而當(dāng)選眾議員的年齡為25歲,當(dāng)選參議員的年齡為30歲。法國公民年滿18周歲享有選舉權(quán),而當(dāng)選國民議會(huì)議員的年齡為25歲,當(dāng)選參議員的年齡為35歲。馬來西亞規(guī)定取得選民資格的年齡為21周歲。

③不設(shè)特殊苛刻的限制。選舉法第3條規(guī)定:“中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！本褪钦f,只要到了法定年齡、具有政治權(quán)利的中國公民,不管屬于哪個(gè)民族或者種族,不管是男性還是女性,不管干的哪行職業(yè),不管是什么階級(jí)的家庭成員,不管信不信宗教或者信什么宗教(佛教、道教、基督教、伊斯蘭教等),不管受沒有受過教育,是大學(xué)也好,小學(xué)也好,文盲也好,不管擁有多少財(cái)產(chǎn)或者沒有財(cái)產(chǎn),也不管在當(dāng)?shù)鼐幼r(shí)間的長短,一律都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這一點(diǎn),充分證明我國的選舉制度具有真正的普遍性。

在資本主義國家,這方面的限制是很多的。比如,關(guān)于財(cái)產(chǎn)資格,在第一次世界大戰(zhàn)前,幾乎所有資本主義國家的選舉法中,都有這種限制。目前雖然大部分國家取消了這種限制,但少數(shù)國家仍有一些財(cái)產(chǎn)限制或者變相的財(cái)產(chǎn)資格限制。例如美國有的州規(guī)定,選民必須擁有財(cái)產(chǎn),赤貧者和領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金、社會(huì)救濟(jì)金的人不得參加選舉。法國、比利時(shí)等國規(guī)定,無償還能力的破產(chǎn)者不能取得選民資格。有些國家,還規(guī)定候選人必須交納保證金,如日本的眾議員候選人保證金為1000美元,參議員候選人保證金為2000美元。在法國,國民議會(huì)議員候選人的保證金為1000法郎。在英國,議員候選人要交納150英鎊的保證金,如果選舉結(jié)果得不到該選區(qū)全部選票的1/8,則保證金全部被沒收。這種財(cái)產(chǎn)資格的限制,實(shí)際上是從財(cái)產(chǎn)和資金上來限制無產(chǎn)階級(jí)政黨參加競選的機(jī)會(huì),限制廣大勞動(dòng)人民參加競選。關(guān)于居住期限,大部分資本主義國家都規(guī)定選民必須在相應(yīng)的選區(qū)中居住一個(gè)時(shí)期,才能獲得選舉權(quán)。如澳大利亞、法國規(guī)定居住期為1個(gè)月;英國為3個(gè)月;馬來西亞、扎伊爾、新西蘭為1年。最長的是挪威規(guī)定5年以上。美國有36個(gè)州為1年,11個(gè)州為6個(gè)月,3個(gè)州為2年。居住期限的規(guī)定,限制了勞動(dòng)人民的選舉權(quán),因?yàn)樵谫Y本主義制度下,失業(yè)者、季節(jié)工、臨時(shí)工,為了找工作,到處流動(dòng),無法在一個(gè)地方長久居住,實(shí)際上他們的選舉權(quán)就被剝奪了。關(guān)于職業(yè)限制:阿根延規(guī)定軍事人員無權(quán)參加選舉,在科威特、敘利亞、突尼斯等國家,軍隊(duì)、警察和國民衛(wèi)隊(duì)成員都沒有選舉權(quán)。美國有20個(gè)州規(guī)定軍人不能參加選舉。關(guān)于性別,在資本主義國家,很長一段時(shí)間,婦女沒有選舉權(quán),到19世紀(jì)末20世紀(jì)初,婦女才逐步獲得了選舉權(quán),新西蘭最早,是1893年,美國是1920年才賦予婦女選舉權(quán),瑞士1971年才承認(rèn)婦女享有選舉權(quán)。目前仍有一些國家婦女不能享有或者限制享有選舉權(quán)。如科威特只有男子有選舉權(quán),危地馬拉的婦女必須識(shí)字才有選舉權(quán)。

④被剝奪政治權(quán)利的人除外的規(guī)定。選舉法第3條第2款規(guī)定“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！彼^依照法律,指的是依照中華人民共和國刑法的規(guī)定。剝奪政治權(quán)利,指的是對(duì)罪犯判的一種附加刑。刑罰的種類分主刑和附加刑。按照刑法的規(guī)定,“對(duì)于危害國家安全的犯罪分子應(yīng)當(dāng)附加剝奪政治權(quán)利;對(duì)于故意殺人、強(qiáng)奸、放火、爆炸、投毒、搶劫等嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的犯罪分子,可以附加剝奪政治權(quán)利?！薄皩?duì)于被判處死刑、無期徒刑的犯罪分子,應(yīng)當(dāng)剝奪政治權(quán)利終身”。只要判處了剝奪政治權(quán)利這種附加刑的,不管是死刑、有期徒刑或者其他刑罰,在監(jiān)獄內(nèi)正在服刑,或者主刑已執(zhí)行完畢出獄,都沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這種人,在我國占18歲公民總數(shù)的比例是很小的。有一個(gè)資料,1953年第一次普選時(shí),被剝奪政治權(quán)利的只占選舉地區(qū)人口總數(shù)的1.52%,1981年縣以下直接選舉時(shí),據(jù)1925個(gè)縣級(jí)單位的統(tǒng)計(jì),被剝奪政治權(quán)利的,只占總?cè)丝诘娜f分之四,即0.04%?？梢?選舉權(quán)的普遍程度更加提高了。

⑤精神病患者不列入選民名單。選舉法第26條第2款規(guī)定:“精神病患者不能行使選舉權(quán)利的,經(jīng)選舉委員會(huì)確認(rèn),不列入選民名單?！边@就是說,精神病患者本來享有選舉權(quán)利,只是因?yàn)樯砩系牟B(tài)原因不能行使選舉權(quán)的,經(jīng)選舉委員會(huì)確認(rèn),不列入選民名單。”這同被剝奪政治權(quán)利的人有本質(zhì)不同。而且要注意,間歇性精神病患者,選舉期間未發(fā)病,或者精神病好了,能夠行使選舉權(quán)利的,應(yīng)當(dāng)列入選民名單。再,是不是屬于精神病,要由選舉委員會(huì)根據(jù)有關(guān)證明確定,而不能由任何個(gè)人來定。這一點(diǎn),在選民登記時(shí)要向選民講清楚。

⑥對(duì)于未宣布停止行使選舉權(quán)利的違法犯罪的人,準(zhǔn)予行使選舉權(quán)利。1983年3月5日全國人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)直接選舉的若干規(guī)定早已明確:“下列人員準(zhǔn)予行使選舉權(quán)利:

“(一)被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的;

(二)被羈押,正在受偵查、起訴、審判,人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權(quán)利的;

(三)正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的;

(四)正在被勞動(dòng)教養(yǎng)的;

(五)正在受拘留處罰的?！?/p>

這些人員參加選舉,由選舉委員會(huì)和執(zhí)行監(jiān)禁、羈押、拘留或者勞動(dòng)教養(yǎng)的機(jī)關(guān)共同決定,可以在流動(dòng)票箱投票,或者委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民代為投票。被判處拘役、受拘留處罰或者被勞動(dòng)教養(yǎng)的人也可以在選舉日回選區(qū)參加選舉。對(duì)這些人員作這樣的規(guī)定,意義十分重大,既能夠感化教育他們本人,也可以鼓舞、教育他們的親屬,這也是我國政權(quán)鞏固的標(biāo)志。這一點(diǎn),往往有些選民認(rèn)識(shí)不到,我們要多作宣傳工作。

2.選舉權(quán)的平等性原則

選舉權(quán)的平等性原則指的是所有達(dá)到法定年齡的公民在平等的基礎(chǔ)上參加選舉,不允許任何人享有任何特權(quán)。主要表現(xiàn)在:

①男女選民在平等的基礎(chǔ)上參加選舉。婦女享有同男子平等的選舉權(quán)利。

②每一個(gè)選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)。選舉法第40條規(guī)定:“每次選舉所投的票數(shù),多于投票人數(shù)的無效,等于或者少于投票人數(shù)的有效?！薄懊恳贿x票所選的人數(shù),多于規(guī)定應(yīng)選代表人數(shù)的作廢,等于或者少于規(guī)定應(yīng)選代表人數(shù)的有效?！边@表明選民的選舉權(quán)是平等的,不允許某一部分人有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的投票權(quán)。

③各級(jí)人大代表名額的確定和代表的產(chǎn)生,都以一定的人口為基數(shù),但又照顧到各種不同的情況,不搞一刀切。這里主要有這樣兩種情況:一是城鄉(xiāng)之間,選舉法規(guī)定,全國人大的代表,“按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”。自治州、縣、自治縣的人民代表大會(huì)代表的名額,“按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！边x舉法還規(guī)定,直轄市、市、市轄區(qū)的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù),應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。這表明,農(nóng)村一般每一代表所代表的人口數(shù)要高于城市每一代表所代表的人口數(shù)。二是民族之間,選舉法規(guī)定,有少數(shù)民族聚居的地方,每一聚居的少數(shù)民族都應(yīng)有代表參加當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)。根據(jù)聚居地少數(shù)民族總?cè)丝诘牟煌闆r,還規(guī)定了不同的比例。選舉法對(duì)散居的少數(shù)民族的選舉,也做出了明確規(guī)定。主要是:散居的少數(shù)民族應(yīng)選當(dāng)?shù)厝舜蟮拇?每一代表所代表的人口數(shù)可以少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)。這表明國家對(duì)少數(shù)民族給予充分照顧。

為什么對(duì)城市和少數(shù)民族要給予照顧?主要因?yàn)?①城市是我國政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化的中心,職業(yè)多、階層多,每種職業(yè)、每個(gè)階層都有它特殊的利益和要求,作為行使人民權(quán)力的人民代表大會(huì),應(yīng)該具有廣泛的代表性。②我國13億人口,80%在農(nóng)村,工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量,如果不這樣規(guī)定,工人代表的人數(shù)就太少。當(dāng)然這種情況,隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,會(huì)逐步改變,由現(xiàn)在的不盡平等和合理,變得更為平等和合理。③我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的國家。憲法和民族區(qū)域自治法都明確規(guī)定,中華人民共和國各民族一律平等,特別是在參與國家管理上更應(yīng)該平等。如果代表名額的比例,漢族和少數(shù)民族一樣,由于少數(shù)民族總?cè)藬?shù)少,有的少數(shù)民族在人民代表大會(huì)中將可能沒有自己的代表。這樣不僅影響人大代表的廣泛性,而且不利全國各族人民的團(tuán)結(jié)。

3.直接選舉和間接選舉并用的原則

在我國,選舉各級(jí)人大代表采用兩種不同形式的投票制度,即直接選舉和間接選舉。所謂直接選舉,是指人大代表按選區(qū)由選民直接投票選舉產(chǎn)生。選舉法規(guī)定,不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表,由選民直接選舉。所謂間接選舉,是指由下一級(jí)人民代表大會(huì)代表投票選舉出席上一級(jí)人民代表大會(huì)的代表。選舉法第2條第1款規(guī)定,全國人民代表大會(huì)的代表,省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)的代表,由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉。這就是間接選舉。在我國,從1953年的普選開始,就是采用直接選舉和間接選舉并用的選舉方式。直接選舉與間接選舉相比,直接選舉更理想,能使選民的民主權(quán)利直接得到實(shí)現(xiàn),便于選民直接挑選自己最了解、最信任的人到國家機(jī)關(guān)中去,又可以加強(qiáng)選民對(duì)代表的監(jiān)督。但是實(shí)行直接選舉需要一定的經(jīng)濟(jì)文化條件。我國有13億人口,各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡。現(xiàn)階段采用直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方式是符合我國國情的。

4.差額選舉原則

實(shí)行差額選舉,是我國選舉制度改革的重大步驟,也是我國選舉制度的重要原則。在以往的換屆選舉中出現(xiàn)過限制選民、代表聯(lián)名推薦候選人的情況,特別是在選舉地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí),對(duì)代表能否跨團(tuán)聯(lián)名的問題有許多不同看法。新修改的地方組織法增加了規(guī)定:“不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人。”“主席團(tuán)提出的候選人人數(shù),每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù),均不得超過應(yīng)選名額?！边@一規(guī)定,進(jìn)一步保障了代表聯(lián)名提出地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員候選人的權(quán)利。在選舉工作中,要堅(jiān)持依法實(shí)行差額選舉的原則,尊重代表和選民的民主權(quán)利,尊重選舉結(jié)果。

實(shí)行差額選舉的好處,一是選民或者代表能自由選擇候選人,選出自己滿意和信任的人當(dāng)代表,有利于提高人民群眾的主人翁責(zé)任感,加強(qiáng)選民對(duì)代表的監(jiān)督;二是可以增強(qiáng)當(dāng)選代表的群眾觀點(diǎn),加強(qiáng)代表全心全意為人民服務(wù)的觀念,使他們把對(duì)上級(jí)組織負(fù)責(zé)和對(duì)群眾負(fù)責(zé)更好地結(jié)合起來。對(duì)未當(dāng)選的人也有教育鞭策作用。

5.選舉權(quán)的秘密原則

選舉權(quán)的秘密原則,也稱無記名投票的原則。這是選舉法第36條的規(guī)定。無記名投票,就是選民秘密地填寫選票,選舉人(包括他委托的人)在填寫選票的時(shí)候,不對(duì)任何人公開,對(duì)選票上的候選人名單可以投贊成票,也可以投反對(duì)票,可以另選他人,也可以棄權(quán)。選票填寫后不署自己的姓名,然后由本人親自將選票投入票箱。無記名投票便于選民自由地表達(dá)個(gè)人意志,毫無顧慮地選擇自己認(rèn)為滿意的代表。在資本主義國家,秘密投票原則常常遭到破壞,因?yàn)橘Y產(chǎn)階級(jí)政黨要控制整個(gè)選舉,想方設(shè)法了解每張選票的內(nèi)容。美國科羅拉多州選舉時(shí),曾經(jīng)采用過一種方法,就是在選票上印一個(gè)號(hào)碼,這個(gè)號(hào)碼與選民名冊(cè)上的號(hào)碼完全相同,選民投了誰的票,一目了然。

6.代表受監(jiān)督和罷免的原則

我們對(duì)選舉權(quán)利的理解,一般只理解為投票選誰,不選誰。但是,作為科學(xué)意義上的選舉權(quán)利,還包括選民對(duì)代表有監(jiān)督和罷免的權(quán)利。如果選民只有選舉人大代表的權(quán)利,而沒有對(duì)自己選出來的代表予以監(jiān)督和罷免的權(quán)利,這種選舉權(quán)利是不完全的,只能是徒有虛名。我國選舉法是十分重視這一原則的,專門用了1章共9條來規(guī)范。

7.選舉的物質(zhì)保障和司法保障原則

公民選舉權(quán)利的物質(zhì)保障和法律保障,是我國選舉制度的一個(gè)十分重要的原則。在一個(gè)國家里,公民的選舉權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)?實(shí)現(xiàn)到什么程度?在一定意義上,和物質(zhì)、法律上的保障程度有著十分密切的關(guān)系。

關(guān)于物質(zhì)保障,選舉法第8條規(guī)定,全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉經(jīng)費(fèi),由國庫開支。具體講,每次選舉需要印刷宣傳品、選票,開會(huì)需要的會(huì)場、交通工具等等,經(jīng)費(fèi)都由國家保證。

關(guān)于法律保障,選舉法為了保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán),列舉了破壞選舉法的各種行為,應(yīng)當(dāng)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。主要是“用暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán),情節(jié)嚴(yán)重的,”按照刑法第256條的規(guī)定,處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。選舉法和刑法這樣規(guī)定,對(duì)保障選民和代表的選舉權(quán)利,保障選舉法的正確施行,有重要意義。

二、我國選舉制度的發(fā)展

我國選舉制度的建立、發(fā)展和完善,經(jīng)歷了一個(gè)長期的歷史過程。我國共頒布過兩部選舉法,1953年選舉法和1979年選舉法;對(duì)現(xiàn)行選舉法進(jìn)行了4次修改,即1982年、1986年、1995年、2004年的修改。

新中國成立后,1953年2月中央人民政府委員會(huì)通過了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》。這部選舉法的制定和頒布,標(biāo)志著我國社會(huì)主義的選舉制度得到了確立。在這部選舉法規(guī)定的原則和程序的指導(dǎo)下,進(jìn)行了1953年和1956年兩次成功的選舉。

1979年,五屆全國人大二次會(huì)議通過了新的選舉法。這部選舉法對(duì)1953年選舉法作了一些重大的修改。主要是:①把直接選舉擴(kuò)大到縣一級(jí)。②把原來的等額選舉改為差額選舉。③把原來的無記名投票和舉手表決并用的原則改為一律實(shí)行無記名投票的原則。④對(duì)地方各級(jí)人大代表的名額不作規(guī)定,留待省、自治區(qū)、直轄市的人大或者人大常委會(huì)自行決定。⑤明確了每個(gè)少數(shù)民族至少要有一位代表參加全國人民代表大會(huì),并規(guī)定民族自治地方選舉,都應(yīng)當(dāng)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫拿褡逦淖?。⑥把原來按居住狀況劃分選區(qū)的規(guī)定,改為按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居往狀況劃分選區(qū)。⑦規(guī)定可以預(yù)選,然后再確定候選人名單。⑧規(guī)定對(duì)于被推薦的候選人,要作情況介紹,各黨派、團(tuán)體和選民可以用各種形式宣傳代表候選人。⑨把原來關(guān)于各級(jí)人大代表候選人以獲得出席選舉人過半數(shù)選票,始得當(dāng)選的規(guī)定,改為必須獲得選區(qū)全體選民或者選舉單位全體代表的過半數(shù)選票,始得當(dāng)選。

1982年新憲法頒布,修改選舉法的工作又提上了日程。1982年12月10日五屆全國人大五次會(huì)議通過了關(guān)于修改選舉法的若干規(guī)定的決議,對(duì)選舉法作了重要修改。主要是:①將原來選舉法當(dāng)中和1982年新憲法不一致的詞語改過來了,如“人民公社”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”,“人民公社管理委員會(huì)”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府”。②確定歸僑較多的地方人大中,應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表。③在農(nóng)村和鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù),具有特殊情況的可作變通。④關(guān)于少數(shù)民族的選舉,在每一代表所代表的人口數(shù)比例方面,作出了特殊照顧的規(guī)定。⑤把原來可以用各種形式宣傳代表候選人的規(guī)定改為可以在選民小組會(huì)上介紹,強(qiáng)調(diào)了由選舉委員會(huì)向選民介紹代表候選人的做法。⑥規(guī)定了地方各級(jí)人大代表在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的,其代表資格自行終止。

1986年12月第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議,對(duì)1982年選舉法又進(jìn)行了修改。主要是:①將原來規(guī)定的全國人大代表名額不超過3500人,改為不得超過3000人,減少全國人大代表500人。1987年縣級(jí)人大換屆,代表名額也普遍減少,據(jù)26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)計(jì),共選出縣級(jí)人大代表58萬人,比1984年選出的縣級(jí)人大代表少10萬人。其中江西18799人,減少8791人,減少31.86%。全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表總數(shù)310萬,比1984年減少44.4%。②將原來的選民登記按選區(qū)進(jìn)行,改為選民登記按選區(qū)進(jìn)行,經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效。③將原來的關(guān)于任何選民或者代表,有3人以上附議,也可以推薦為代表候選人的規(guī)定,改為選民或者代表10人以上聯(lián)名,也可以推薦代表候選人。1988年各省、自治區(qū)、直轄市選出第七屆全國人大代表2970人,在選舉中,提出的候選人3872人,其中政黨提名的3286人,占84.9%,代表10人以上聯(lián)名提名的586人,占14.9%,代表提名的列入正式候選人的有222人,占6.3%。在差額選舉中,這么多代表提名的候選人列入正式候選人名單,這在中國選舉史上是沒有先例的。④關(guān)于差額選舉,將原來的“由選民直接選舉的代表候選人名額,應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的1/2至1倍”的規(guī)定修改為應(yīng)多于應(yīng)選代表名額1/3至1倍。⑤在規(guī)定候選人得票多少當(dāng)選之前,增加了“選區(qū)全體選民過半數(shù)參加投票,選舉有效”的規(guī)定。⑥增加了代表辭職的規(guī)定。此外,還對(duì)選舉委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、少數(shù)民族的選舉、委托他人代為投票、代表的補(bǔ)選等作了修改和補(bǔ)充。

1995年2月28日第八屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法>的決定》,對(duì)1979年選舉法進(jìn)行第3次修正。這次修改工作是從1988年開始的,歷時(shí)7年時(shí)間。這次修改選舉法涉及原條文14條,新增9條,選舉法從原來的44條增為53條。修改的主要內(nèi)容有:

①由于縣級(jí)人大每屆任期由3年改為5年后,縣、鄉(xiāng)人大任期不一致,增加了換屆選舉的工作量,因此對(duì)直接選舉的程序作了一些簡化:把原來憑選民證領(lǐng)選票,修改為“憑身份證或者選民證領(lǐng)取選票”,這樣修改后,在有條件的地方,就可以不發(fā)選民證,以節(jié)省人力、財(cái)力;增加設(shè)“流動(dòng)票箱”的規(guī)定,這樣可以不開選舉大會(huì),以減少選舉工作的難度;把公布選民名單從提前30日改為提前20日,公布代表候選人名單從提前20日改為15日,以縮短選舉過程;由于縣鄉(xiāng)換屆選舉不同步,在鄉(xiāng)人大代表換屆選舉時(shí),縣人大代表可能不換屆選舉,當(dāng)然也就沒有縣的選舉委員會(huì),因此,這次把鄉(xiāng)的選舉委員會(huì)受縣的選舉委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)改為受縣人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo),等等。

②根據(jù)代表法關(guān)于代表職務(wù)終止后,該代表原來所擔(dān)任的常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)成員的職務(wù)相應(yīng)撤銷或者相應(yīng)終止的規(guī)定,選舉法相應(yīng)規(guī)定代表職務(wù)被罷免或者辭職被接受的,其常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)成員的職務(wù)相應(yīng)撤銷或者相應(yīng)終止。

③這次修改,最重要的是關(guān)于農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例的修改。1953年選舉法,對(duì)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)做了不同規(guī)定,即自治州、縣為4∶1,省、自治區(qū)為5∶1,全國為8∶1。50多年來,這個(gè)比例一直沒有改變。農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)不同,是不平等的。我們講選舉的基本原則就有普遍、平等原則。所謂平等,除投票平等,一人一票外,就是代表名額分配平等,每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)相等,這才是真正的實(shí)現(xiàn)選舉平等。鄧小平同志在1953年作選舉法(草案)說明時(shí)指出:“這些在選舉上不同比例的規(guī)定,就某種方面來說,是不完全平等的,但是只有這樣規(guī)定,才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活,才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼?“隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展,我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”,“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。50多年來,特別是改革開放以來,我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化已經(jīng)有了很大的發(fā)展,城鄉(xiāng)人口比例也有較大的變化,1949年,全國城鎮(zhèn)136個(gè),城鎮(zhèn)人口占全國人口數(shù)的10.6%;1993年,全國城鎮(zhèn)發(fā)展到576個(gè),人口數(shù)占到近21%。1995年底,我國設(shè)市城市增加到640個(gè),5年增加了173個(gè),城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝跀?shù)的28.85%。因此,仍然維持原來的比例,就更不平等了,應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況,縮小農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例。這次修改選舉法,統(tǒng)一改為4∶1。這樣規(guī)定,比原來平等一點(diǎn),但還沒有完全解決平等的問題,將來還需要繼續(xù)完善。這個(gè)比例改變后,各省、自治區(qū)、直轄市的全國人大代表名額將會(huì)發(fā)生變化,原來農(nóng)村人口多的,代表名額將會(huì)有所增加;因?yàn)槿珖舜蟠砜倲?shù)不變,所以,原來城市人口多的,代表名額將會(huì)有所減少。

同時(shí)增加規(guī)定:城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。”避免過去有些地方在劃分選區(qū)時(shí),選舉同樣的代表名額,選區(qū)大小卻差別很大,影響選舉權(quán)的平等原則。

④增加了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席代表職務(wù)的有關(guān)規(guī)定。規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席的代表職務(wù)被罷免的,其主席、副主席的職務(wù)相應(yīng)撤銷,由主席團(tuán)予以公告”?！班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席,辭去代表職務(wù)的請(qǐng)求被接受的,其主席、副主席的職務(wù)相應(yīng)終止,由主席團(tuán)予以公告?！边@一修改是根據(jù)地方組織法增加設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的規(guī)定作的補(bǔ)充修改。

⑤對(duì)罷免代表的程序作了進(jìn)一步的規(guī)定。原來選舉法對(duì)罷免代表的程序只規(guī)定了一條,具體罷免程序授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定。近幾年,各地多次提出意見,要求選舉法對(duì)罷免代表的程序直接作出比較具體的規(guī)定,以便于操作。因此,這次修改對(duì)罷免代表的程序規(guī)定了4條,對(duì)罷免案或者罷免要求的提出、被提出罷免人員的權(quán)利、罷免案的審議和處理程序等,作了規(guī)定。

⑥對(duì)代表辭職問題作了進(jìn)一步的補(bǔ)充。原來選舉法只規(guī)定間接選舉產(chǎn)生的人大代表可以提出辭職,這次補(bǔ)充規(guī)定,直接選舉產(chǎn)生的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表也可以向縣級(jí)人大常委會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出辭職。

⑦對(duì)少數(shù)民族代表選舉的一些問題作了進(jìn)一步規(guī)定。在選舉少數(shù)民族代表時(shí),可以在選票上標(biāo)明候選人的民族,保證選出該民族的代表。如果沒有選出,可以在該民族中再提出候選人進(jìn)行補(bǔ)選。

⑧對(duì)再次投票和另行選舉時(shí)以得票多少當(dāng)選問題加以進(jìn)一步明確。原選舉法對(duì)獲得過半數(shù)選票的代表候選人重新投票后如何確定當(dāng)選沒有明確規(guī)定,在執(zhí)行中有的地方還要求再次過半數(shù),增加了選舉難度。這次修改明確規(guī)定再次投票后,以得票多的當(dāng)選,不必再次獲得過半數(shù)。因?yàn)榈谝淮瓮镀睍r(shí),候選人已經(jīng)獲得過半數(shù)選票,具備了當(dāng)選資格,只是因?yàn)閼?yīng)選名額的限制,不能都當(dāng)選,第二次投票是為了確定應(yīng)由誰當(dāng)選,所以可以不必再次過半數(shù)。

原選舉法規(guī)定,另行選舉時(shí),候選人可以“以得票多的當(dāng)選,但是得票數(shù)不得少于選票的1/3?！边@樣規(guī)定,主要是為了簡化直接選舉。但由于這一規(guī)定沒有區(qū)別直接選舉和間接選舉,一些地方認(rèn)為直接選舉和間接選舉都適用。實(shí)際上,間接選舉是不能適用這一規(guī)定的。因?yàn)榈胤浇M織法明確規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行選舉和通過決議,以全體代表的過半數(shù)通過?！边@次修改,把兩個(gè)法的規(guī)定統(tǒng)一起來了。

⑨增加規(guī)定了預(yù)選。1979年的選舉法和地方組織法是有關(guān)于預(yù)選的規(guī)定的。但對(duì)預(yù)選后是否還必須實(shí)行差額選舉規(guī)定得不夠明確,因此在執(zhí)行中,大部分地方都是差額預(yù)選,等額選舉。為了堅(jiān)持差額選舉,1986年修改兩法時(shí),刪去了關(guān)于預(yù)選的規(guī)定。但沒有預(yù)選,在提出的候選人較多的情況下,給如何確定正式候選人帶來了一定的困難,有些地方搞了征求意見票等類似預(yù)選的做法,但是不規(guī)范。因此,這次恢復(fù)了關(guān)于預(yù)選的規(guī)定,同時(shí)明確規(guī)定預(yù)選后仍然必須堅(jiān)持差額選舉,具體差額比例由本級(jí)人大在選舉辦法中規(guī)定。全國人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)同志在解釋這一條規(guī)定時(shí)指出,地方各級(jí)人大在規(guī)定具體差額比例時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)應(yīng)選名額的不同,規(guī)定合適的差額比例。應(yīng)選名額多的,差額比例應(yīng)當(dāng)高些;應(yīng)選名額少的,差額比例可以低些,不能一律按法律規(guī)定的最低差額比例確定。

對(duì)地方各級(jí)人大代表名額的確定辦法作了統(tǒng)一規(guī)定,適當(dāng)減少代表名額,便于開會(huì)討論決定問題,提高議事效率。

代表名額問題,是選舉法中一個(gè)很重要的不可缺少的內(nèi)容。1953年選舉法對(duì)代表名額作了規(guī)定。1979年重新修訂時(shí),改為由各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì),按照便于召開會(huì)議,討論問題和解決問題,并且使各民族、各地區(qū)、各方面都能有適當(dāng)數(shù)量的代表的原則自行決定。1986年修改選舉法時(shí),省、自治區(qū)、直轄市基數(shù)為300名,縣級(jí)基數(shù)100,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)30名,這部選舉法對(duì)人口少的地方有照顧,如西藏自治區(qū)不足300萬人,而四川省有1億多人,但他們的代表基數(shù)都是300名。去年修改選舉法,總的立法精神是,地方人大代表名額應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、制度化和精簡一些,代表名額的照顧應(yīng)當(dāng)是一些大的方面,如黨外、婦女、少數(shù)民族、科技、教育、文藝界等。不能把照顧的面劃得太細(xì)。地方感到這個(gè)名額還少了一點(diǎn),方方面面照顧不過來。因此選舉法修改的時(shí)候考慮了地方的意見,決定最后確定:省級(jí)代表基數(shù)由300名增加為350名,設(shè)區(qū)的市和自治州基數(shù)由200名增加為240,縣級(jí)基級(jí)由100名增加為120名,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)由30名增加為40名。這樣調(diào)整后,大部分地方代表還是要不同程度地有所減少,但個(gè)別地方會(huì)有所增加。代表名額問題的確定,是這次選舉法修改的一個(gè)重大突破。

2004年10月27日第十屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)選舉法修改的條文不多,一共5條,但內(nèi)容很重要,主要是:

①關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市代表名額基數(shù)的修改。第9條第1款第1項(xiàng)修改為:“(一)省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為350名,省、自治區(qū)每15萬人可以增加1名代表,直轄市每25000人可以增加1名代表;但是,代表總名額不得超過1000名。”

②關(guān)于直接選舉的人大代表候選人的推薦和正式代表候選人名單的確定。第31條第1款修改為:“由選民直接選舉的人民代表大會(huì)代表候選人,由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后,在選舉日的15日以前公布,并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商,確定正式代表候選人名單。如果所提候選人的人數(shù)超過本法第31條規(guī)定的最高差額比例,由選舉委員會(huì)交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商,根據(jù)較多數(shù)選民的意見,確定正式代表候選人名單;對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見的,進(jìn)行預(yù)選,根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序,確定正式代表候選人名單。正式代表候選人名單應(yīng)當(dāng)在選舉日的5日以前公布?！?/p>

③關(guān)于介紹代表候選人。第33條修改為:“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面,回答選民的問題。但是,在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹。”

④關(guān)于提出罷免縣、鄉(xiāng)人大代表的提名人數(shù)。第44條第1款修改為:“對(duì)于縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表,原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名,對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表,原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名,可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出罷免要求?！?/p>

⑤關(guān)于對(duì)破壞選舉行為的處罰。第52條修改為:“為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán),對(duì)有下列行為之一,破壞選舉,違反治安管理規(guī)定的,依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:

“(一)以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表,妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;

“(二)以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;

“(三)偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的;

“(四)對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人,或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的。

“國家工作人員有前款所列行為的,還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分。

“以本條第1款所列違法行為當(dāng)選的,其當(dāng)選無效?！?/p>

從上述情況可以看到,我國的選舉法和選舉制度是隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)展,不斷完善的。

從我國選舉制度的發(fā)展過程看,有兩個(gè)明顯特征:

一是選舉程序呈現(xiàn)出簡便、易行、有效的發(fā)展趨向。列寧曾經(jīng)指出:社會(huì)主義制度下的民主選舉“比資產(chǎn)階級(jí)民主和議會(huì)制有更大的可能用最容易、最方便的方式選舉和召回代表”。因此,制定容易掌握、實(shí)行方便、行之有效的選舉程序,不僅是我國社會(huì)主義選舉制度本質(zhì)決定的,同時(shí)也是衡量社會(huì)主義選舉制度是否完善的標(biāo)志之一。我國的選舉制度正是朝著這個(gè)方向逐步發(fā)展和完善的。在選民登記、委托投票、候選人的確定、再次投票選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆的領(lǐng)導(dǎo)等方面的改進(jìn),都表明這一點(diǎn)。

二是選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)出選舉、監(jiān)督、罷免一體化的發(fā)展趨勢。能否從選舉制度上確保通過民主選舉產(chǎn)生的人大代表和國家機(jī)關(guān)工作人員切實(shí)代表人民的利益,向人民負(fù)責(zé),這是選舉中的首要問題,也是衡量選舉制度是否完善的又一重要標(biāo)志。1953年選舉法還未能對(duì)監(jiān)督和罷免程序作出規(guī)定,當(dāng)時(shí)的注意力是民主建政。1979年選舉法規(guī)定應(yīng)向選舉委員會(huì)介紹候選人情況;實(shí)行差額選舉;采用無記名投票,設(shè)專章對(duì)監(jiān)督和罷免問題作規(guī)定。1986年選舉法又授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定罷免代表的具體程序。1995年、2004年選舉法對(duì)罷免作了進(jìn)一步規(guī)定。選舉、監(jiān)督、罷免一體化的發(fā)展趨勢,很清楚。

三、認(rèn)真執(zhí)行選舉法,做好選舉工作

選舉法經(jīng)過幾次修訂,越來越完善,擺在我們面前的任務(wù)就是要大力學(xué)習(xí)、宣傳選舉法,認(rèn)真執(zhí)行選舉法。立法是基礎(chǔ),執(zhí)行是關(guān)鍵。制定一部法律不容易,貫徹執(zhí)行好一部法律,更不容易。如何執(zhí)行選舉法,做好選舉工作呢?我認(rèn)為應(yīng)該注意以下幾點(diǎn):

1.必須提高對(duì)選舉重要性的認(rèn)識(shí),珍惜人民當(dāng)家作主的權(quán)利

選舉權(quán)利是公民參與國家管理的重要權(quán)利,它是公民所有權(quán)利當(dāng)中最重要的一項(xiàng)權(quán)利,是所有民主權(quán)利的前提和保證。公民享有選舉權(quán)(包括參選權(quán)和不參選權(quán))和被選舉權(quán),體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的原則。在我國50多年的選舉實(shí)踐中,廣大選民很重視和珍惜自己的選舉權(quán)利,他們把投票看作是一項(xiàng)莊嚴(yán)、光榮、神圣的事情。

但是,也應(yīng)看到,還有些人不太重視選舉,有少數(shù)選民不看重自己的選舉權(quán)利。他們對(duì)選舉不感興趣。甚至說“選舉選舉,多此一舉”。“選票選票,不如鈔票”。“不看重選舉權(quán),看重勞動(dòng)權(quán)、住宅權(quán)”。他們不懂得選舉權(quán)和勞動(dòng)權(quán)、住宅權(quán)的關(guān)系。沒有選舉權(quán),就根本談不上勞動(dòng)權(quán)、住宅權(quán)。沒有選票,從根本上說,也就不可能有鈔票。有的即使參加投票,也不是積極主動(dòng),而是消極被動(dòng)。有的拒絕投票,有的投空白票,有的胡亂寫選票。有的是負(fù)一定責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部怕麻煩,甚至出現(xiàn)少數(shù)人包辦代替,弄虛作假,走過場。

產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的,但其中最重要的是對(duì)選舉重要性缺乏認(rèn)識(shí)。我國是一個(gè)有著長期封建專制歷史的國家,缺乏民主傳統(tǒng)和習(xí)慣。兩千多年的封建統(tǒng)治,皇帝位置是世襲,官吏由皇帝委派、撤換,哪里有什么選舉。另一個(gè)重要原因是選舉工作中出現(xiàn)一些缺點(diǎn)和不足,如有的地方圖省事、怕麻煩、搞簡單化,甚至包辦代替,圈定候選人,定框框,指名道姓,搞所謂保證選舉,強(qiáng)迫選民按照某些領(lǐng)導(dǎo)人的旨意投票,不尊重選民的意志,未能讓選民充分發(fā)表個(gè)人意見。有的甚至以開除、扣工資相威脅,強(qiáng)迫選民投票。這也會(huì)挫傷一部分選民的選舉熱情和積極性。

因此,針對(duì)這一情況,一要加強(qiáng)宣傳,二要改進(jìn)工作,要引導(dǎo)、保護(hù)、鼓勵(lì)選民的政治熱情。但是也不必片面追求高參選率。選舉難度加大,流動(dòng)人口多,人戶分離,放長假的職工多,對(duì)選民登記要求過嚴(yán),使選民產(chǎn)生逆反心理。直接選舉是否民主,不應(yīng)當(dāng)用參選率來衡量,而應(yīng)當(dāng)以是否充分發(fā)揚(yáng)民主,并體現(xiàn)選民意志,依法辦事來衡量,這才是直接選舉是否民主的標(biāo)準(zhǔn)。

2.必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

首先要加強(qiáng)黨委對(duì)選舉工作的領(lǐng)導(dǎo),選舉工作要直接在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。在黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下,建立各級(jí)選舉工作機(jī)構(gòu)。黨委要出面召開選舉工作會(huì)議,進(jìn)行動(dòng)員和部署,統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí),提出做好這項(xiàng)工作的要求,協(xié)調(diào)當(dāng)前各方面的工作任務(wù)。這是做好選舉工作的保證。

其次,各級(jí)人大常委會(huì)要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,主持和具體領(lǐng)導(dǎo)好有關(guān)選舉工作,這也是選舉法賦予人大常委會(huì)的職責(zé)。

3.認(rèn)真細(xì)致做好各項(xiàng)組織工作

選舉工作能否順利進(jìn)行,在很大程度上取決于組織工作是否嚴(yán)密。如選舉時(shí)間安排、選區(qū)劃分、選民登記、代表候選人提出、投票記票、確定當(dāng)選代表等,每個(gè)環(huán)節(jié)都需要做過細(xì)的工作。

按照選舉法第7條的規(guī)定,間接選舉產(chǎn)生的各級(jí)人大代表的選舉工作,由各該級(jí)人大常委會(huì)主持,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織選舉的有關(guān)事宜,如確定選舉的具體時(shí)間,決定和分配代表名額,處理選舉中的重大問題等。

縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人大代表的選舉,由本級(jí)選舉委員會(huì)主持。選舉委員會(huì)是組織辦理本級(jí)人大代表選舉工作的臨時(shí)的專門機(jī)構(gòu),其成員由縣級(jí)人大常委會(huì)任命。一般組成人員有:縣人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的人大主席團(tuán)成員,黨政部門如黨委組織部門的負(fù)責(zé)人。選舉委員會(huì)一般還要設(shè)立選舉辦事機(jī)構(gòu),并設(shè)立選區(qū)選舉辦事處作為派出機(jī)構(gòu)辦理有關(guān)具體事務(wù)。選舉委員會(huì)的職權(quán)主要是:第一,主持本級(jí)人大代表的選舉;第二,進(jìn)行選民登記、審查選民資格,公布選民名單,受理對(duì)選民名單不同意見的申訴,并做出決定;第三,劃分選舉本級(jí)人大代表的選區(qū),分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額;第四,根據(jù)較多數(shù)選民的意見,確定和公布正式代表候選人名單;第五,規(guī)定選舉日期;第六,確定選舉結(jié)果是否有效,公布當(dāng)選代表名單,登記當(dāng)選代表,并頒發(fā)代表當(dāng)選通知書。選舉委員會(huì)是臨時(shí)機(jī)構(gòu),選舉工作結(jié)束后,即行撤銷。新修改的選舉法將原來規(guī)定的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo),改為受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo),這有利于縣級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)兩級(jí)選舉委員會(huì)的工作。

同時(shí),選舉法還規(guī)定,省一級(jí)、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大常委會(huì)指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的縣級(jí)以下人大代表的選舉工作。就是說,對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大直接選舉工作,不但需要在縣級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下成立專門的選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)主持具體工作,同時(shí)還需要有上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作作出指導(dǎo)。

4.必須嚴(yán)格依法辦事

選民必須依法正確行使選舉權(quán)利,選舉委員會(huì)及其工作人員必須嚴(yán)格執(zhí)行選舉法,一絲不茍地按照選舉法規(guī)定的程序和辦法做好每個(gè)環(huán)節(jié)的工作。對(duì)于破壞選舉的行為,應(yīng)當(dāng)依法追究。

①選區(qū)劃分:選區(qū)可以按居住狀況劃分,也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。每個(gè)選區(qū)以選1至3名代表為限。劃分選區(qū)要切合實(shí)際,事先做好調(diào)查研究,按照便于選民參加選舉活動(dòng)和選舉的組織工作,便于選民了解和監(jiān)督代表以及代表聯(lián)系選民的原則,區(qū)別對(duì)待。西方國家執(zhí)政黨常常玩弄“選舉地理學(xué)”(或“選舉幾何學(xué)”)來劃分選區(qū),即把支持無產(chǎn)階級(jí)政黨的選民分散在幾個(gè)選區(qū),使他們?cè)诟鱾€(gè)選區(qū)都無法形成多數(shù),事實(shí)上他們是在愚弄選民。我們不能這樣。

②選民登記:確定誰有選民資格,誰無選民資格,直接關(guān)系到選舉權(quán)利的歸屬和行使。選民登記是進(jìn)行直接選舉的基礎(chǔ)工作,工作量大,要做到不錯(cuò)不漏。要嚴(yán)格依法做好選民資格審查,把好選舉年齡關(guān),把好政治權(quán)利關(guān),把好精神病患者認(rèn)定關(guān),把好離開戶口所在地長期在外人員的選舉權(quán)利關(guān)。

③代表候選人的提出:有權(quán)推薦代表候選人的主體有兩種,一是各政黨、各人民團(tuán)體,可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人;二是選民或者代表10人以上聯(lián)名,也可以推薦代表候選人。這里需要注意6個(gè)問題:一是在直接選舉中,哪一級(jí)的政黨和人民團(tuán)體有權(quán)推薦代表候選人?對(duì)于這個(gè)問題,法律沒有規(guī)定,對(duì)此,可以考慮,由同一級(jí)和下一級(jí)的政黨和人民團(tuán)體推薦代表候選人。直接選舉中,在哪一級(jí)進(jìn)行人大代表的選舉,哪一級(jí)的政黨和人民團(tuán)體就有權(quán)推薦代表候選人,在一個(gè)選區(qū)內(nèi)選舉代表時(shí),選區(qū)內(nèi)的政黨和人民團(tuán)體也可以推薦代表候選人。間接選舉的人大代表,中央和省級(jí)的政黨和人民團(tuán)體可以推薦全國人大代表的候選人。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州以及縣一級(jí)的政黨和人民團(tuán)體可以推薦省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表候選人。二是關(guān)于各政黨、人民團(tuán)體或者選民聯(lián)名提出候選人是應(yīng)按應(yīng)選人數(shù)提名還是按差額數(shù)提名?這個(gè)問題,選舉法沒有規(guī)定。但《全國人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第10條規(guī)定,每一選民推薦的代表候選人的名額,不得超過本選區(qū)應(yīng)選代表的名額,根據(jù)這一規(guī)定的精神,各政黨、人民團(tuán)體或者選民聯(lián)名提候選人均應(yīng)按應(yīng)選人數(shù)提名。法律規(guī)定,各級(jí)人大代表的選舉都要實(shí)行差額選舉。差額選舉,是指選舉中應(yīng)提供多于應(yīng)選代表名額的候選人,不是指有提名權(quán)的人提出代表候選人的名額也必須比應(yīng)選代表的名額多。提名人如果按差額數(shù)提名,就不能明確表達(dá)出提名人希望由誰當(dāng)選的意愿。同時(shí)也說明,這兩類提名主體都應(yīng)當(dāng)提出候選人,才能完成差額選舉。三是關(guān)于選民或者代表自薦當(dāng)候選人的問題。選民有選舉權(quán),也有被選舉權(quán),因此,選民或者代表可以自薦,但要成為候選人,應(yīng)該符合候選人提出的法律規(guī)定;也就是說,選民或者代表自薦當(dāng)候選人的,只有經(jīng)選民或者代表10人以上聯(lián)名,才可以成為初步候選人;如果醞釀、討論或者預(yù)選,為多數(shù)的代表或者選民同意,就可以成為正式候選人。四是關(guān)于代表聯(lián)名提出候選人時(shí),被提名者不接受的問題。代表10人聯(lián)名提出候選人,法律沒有規(guī)定是否要征求被提名者的意見。根據(jù)選舉法,各政黨、各人民團(tuán)體提名的候選人和代表10人以上聯(lián)名提出的候選人,在法律上是平等的,都應(yīng)該列入候選人名單,提交全體代表醞釀、討論或者進(jìn)行預(yù)選。如果被提名者不接受提名,表示不當(dāng)候選人時(shí),可做提名者的工作,申明理由,提名者應(yīng)當(dāng)尊重被提名人的意見。如果提名者同意撤回,可以不列入候選人名單。但如果提名者堅(jiān)持要提,仍應(yīng)列入候選人名單,但要向代表、選民說明被提名人不同意當(dāng)候選人。五是選民或者代表10人聯(lián)名提出候選人,其中有人撤回提名,該提名是否成立?這個(gè)問題選舉法沒有規(guī)定,也比較復(fù)雜。但代表法第9條第2款規(guī)定“列入會(huì)議議程的議案,在交付大會(huì)表決前,提出議案的代表要求撤回的,經(jīng)主席團(tuán)同意,會(huì)議對(duì)該項(xiàng)議案的審議即行終止?！备鶕?jù)這一精神,應(yīng)分別情況處理:在候選人聯(lián)名提名截止日期前有人撤回的,當(dāng)提名人數(shù)不足10人時(shí),該提名不成立;如有人撤回,但至少還有10人時(shí),該提名仍然成立。在審議候選人,主席團(tuán)尚未確定正式候選人前,要求撤回提名的,都應(yīng)這樣處理。當(dāng)主席團(tuán)已經(jīng)確定正式候選人,選票已經(jīng)印出,此時(shí)的“表決前”是否也可以撤回提名呢?原則上是不能撤回,否則無法選舉。六是如何聯(lián)名?全國人大常委會(huì)法工委介紹云南一些地方的做法,如果有選民10人以上署名投票(而不是無記名投票)表示贊成某一候選人,符合選民10人以上聯(lián)名推薦候選人規(guī)定。事先聯(lián)合提名當(dāng)然更是聯(lián)名,符合法律規(guī)定。

④選舉程序:直接選舉領(lǐng)取選票可憑身份證或者選民證。憑身份證領(lǐng)取選票,方便快捷,可以節(jié)省費(fèi)用,但也有問題,一些有選舉權(quán)的人沒有身份證,如一些長年居住在農(nóng)村牧區(qū)又不外出的農(nóng)牧民沒有領(lǐng)取身份證,有些已滿18周歲的公民尚未領(lǐng)身份證;再是我國身份證管理不嚴(yán)格,丟失現(xiàn)象很多,一些地方還發(fā)現(xiàn)出賣、偽造的身份證;還有,身份證是塑料封死的,無法作已領(lǐng)取選票的標(biāo)記?？紤]到這些情況,選舉法規(guī)定由各地根據(jù)各自的情況選擇以身份證或者選民證領(lǐng)取選票。兩種方法選任何一種都可以。

關(guān)于投票地點(diǎn):按照規(guī)定,設(shè)投票站,召開選舉大會(huì),采用流動(dòng)票箱都可以。目的是方便選民投票。流動(dòng)票箱由選舉委員會(huì)派工作人員到選民住地去、讓選民就地投票。

選舉不能采用舉手表決方式。舉手表決不符合秘密原則,也不利于選民真實(shí)表達(dá)自己的意愿,因?yàn)檫x舉可以投贊成票,可以投反對(duì)票,可以另選他人,也可以棄權(quán)。一張選票有幾個(gè)候選人的,可以全部反對(duì),也可以部分反對(duì);可以全部另選他人,也可以部分另選他人;可以對(duì)全部候選人棄權(quán),也可以對(duì)部分候選人棄權(quán),但棄權(quán)不能另選他人。舉手表決就無法作這些區(qū)分,關(guān)鍵是不能使選民真實(shí)表達(dá)自己的意愿。

⑤如何確定選舉是否有效和代表候選人當(dāng)選:投票結(jié)束后,如果計(jì)算選票時(shí)發(fā)現(xiàn)從票箱里取出的選票,多于發(fā)出的選票總數(shù),這意味著有人多投了票、投了假票,或者有其他舞弊行為,也破壞了一人一票的原則,所以選舉無效。如果票箱里的票,少于或者等于發(fā)出的選票總數(shù),說明有人領(lǐng)票后未投票,選舉有效。每張選票所選人數(shù),多于應(yīng)選人數(shù)的作廢,等于或者少于應(yīng)選人數(shù)的有效。有的地方以選舉結(jié)果婦女或者黨員,或者黨外比例沒有達(dá)到法定比例而宣布選舉無效是不對(duì)的。如果選出的代表有違反計(jì)劃生育的,只要符合選舉程序,選舉就有效。如果要撤換或者罷免,應(yīng)由選區(qū)選民依照法定程序決定,選舉委員會(huì)不能干預(yù)。

無論是直接選舉還是間接選舉,獲得過半數(shù)選票的代表候選人的人數(shù)超過應(yīng)選代表名額時(shí),以得票多的當(dāng)選。應(yīng)選人中有幾個(gè)票數(shù)相等時(shí),應(yīng)當(dāng)就票數(shù)相等的候選人重新投票,以得票多的當(dāng)選。第二輪投票時(shí),即使得票數(shù)沒有超過半數(shù),也不影響其當(dāng)選。

獲得過半數(shù)選票的當(dāng)選代表的名額少于應(yīng)選代表的名額時(shí),不足的名額需要另行選舉。另行選舉一定要實(shí)行差額選舉,差額的比例法律有規(guī)定。

另外,正式候選人名單以外的人如果獲得上述當(dāng)選票數(shù),也應(yīng)當(dāng)選為代表。這就是大家說的“票箱里跳出來的代表”,是選民直接選出來的。湖南某縣一個(gè)選區(qū)應(yīng)選代表兩人,第一次只選出一名,第二輪選舉,結(jié)果有兩人的票數(shù)超過了選票的1/3,而且其中不是正式候選人的票數(shù)比另一名候選人還多幾張,請(qǐng)示全國人大常委會(huì)法工委,誰應(yīng)當(dāng)選?法工委答復(fù):不是正式候選人的票數(shù)多,應(yīng)當(dāng)選。陜西某縣一個(gè)選區(qū),應(yīng)選代表一人,提出正式候選人兩名,第一次投票兩人都沒有過半數(shù),另有一選民不是正式候選人,但得票數(shù)多于兩名正式候選人,請(qǐng)示全國人大常委會(huì)法工委,第二次投票時(shí)是否應(yīng)當(dāng)把不是候選人的但得票多的選民列為代表候選人。法工委答復(fù),應(yīng)當(dāng)把他列為正式候選人。

⑥關(guān)于罷免代表:法律規(guī)定罷免應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由。全國人大常委會(huì)法工委解釋,罷免理由一般可以分為3種:一是代表違法犯罪,如觸犯刑律、失職瀆罪等;二是道德和紀(jì)律方面的理由,如缺乏社會(huì)公德、道德品質(zhì)敗壞、作風(fēng)不正、損人利已、損公肥私,違反黨紀(jì)、政紀(jì)等問題比較嚴(yán)重;三是工作不稱職,本職工作不稱職,或者是不積極履行代表職務(wù),沒有充分反映選民的意見和要求,喪失代表作用等。

針對(duì)罷免提出的罷免理由,被提出罷免的代表有權(quán)進(jìn)行申辯。申辯的內(nèi)容,包括罷免理由的事實(shí)根據(jù)、主觀動(dòng)機(jī)、罪錯(cuò)的客觀原因、危害后果的輕重、事后改正情況等。申辯可以是口頭的,也可以是書面的,或者兩者兼用。

⑦關(guān)于代表補(bǔ)選:代表在任期內(nèi),因故出缺,由原選區(qū)或者選舉單位補(bǔ)選。“因故出缺”有幾種情況:一是代表辭去代表職務(wù);二是代表被罷免;三是代表死亡的;四是代表被人民法院判決剝奪政治權(quán)利,其代表資格相應(yīng)終止;五是代表未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議,其代表資格自行終止;六是地方各級(jí)人大代表在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域,其代表資格自行終止;七是代表喪失中華人民共和國國籍,其代表資格相應(yīng)終止。

補(bǔ)選出缺代表的程序,由各省定。全國人大常委會(huì)法工委解釋補(bǔ)選程序比較簡單:一是補(bǔ)選直接選舉產(chǎn)生的代表,不需進(jìn)行選民登記,只需重新核對(duì)選民名單;從公布選民名單、代表正式候選人名單到正式選舉日,可以少于選舉法規(guī)定的期限;二是代表候選人的名額可以多于應(yīng)選代表名額,也可以同應(yīng)選名額相等,既可差額選舉,也可等額選舉;三是投票既可采取無記名投票方式,也可采取舉手表決方式。這里要注意的是,如果選區(qū)或者選舉單位在換屆選舉時(shí)沒有選足應(yīng)選名額,所余名額不屬于“出缺”,不能按補(bǔ)選程序選舉,只能按“另行選舉”程序選舉。補(bǔ)選代表的任期,與本級(jí)人大本屆任期相同,即到本屆人大任期屆滿為止,不單獨(dú)計(jì)算任期。

⑧對(duì)破壞選舉的,要依法處罰或者制裁。對(duì)于以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)利的,要嚴(yán)肅處理。要注意家族宗法勢力和農(nóng)村惡勢力,他們會(huì)不同程度的干擾選舉工作。要注意處理好各方面的矛盾,團(tuán)結(jié)廣大群眾,化消極因素為積極因素。

⑨關(guān)于選舉實(shí)施細(xì)則:各省(自治區(qū)、直轄市)的選舉實(shí)施細(xì)則,是根據(jù)選舉法附則第53條的授權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定的地方性法規(guī)。實(shí)施細(xì)則對(duì)選舉法作了一些補(bǔ)充、細(xì)化,如對(duì)選舉工作機(jī)構(gòu)、代表名額和分配、選區(qū)劃分方法、選民登記辦法、選舉程序等作了一些具體規(guī)定。選舉實(shí)施細(xì)則也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行。

總之,我們要嚴(yán)格依法辦事,切實(shí)把選舉工作做細(xì)做好。