第五章　兼顧安全與效率的審慎監(jiān)管的回歸(20世紀(jì)90年代)

在新自由主義經(jīng)濟學(xué)影響世界各國經(jīng)濟政策的同時，針對傳統(tǒng)凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟學(xué)缺乏微觀基礎(chǔ)的弊病，一批仍然支持政府干預(yù)的經(jīng)濟學(xué)家通過構(gòu)筑凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟理論的微觀基礎(chǔ)發(fā)展出新凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)，其中有代表性的人物有斯蒂格利茨、曼昆、泰勒等人。他們博采眾學(xué)派之長，綜合不同學(xué)派的理論觀點，基本實現(xiàn)了從微觀到宏觀的邏輯一致和統(tǒng)一，而且又不斷得到20世紀(jì)80年代開始的經(jīng)濟自由化引發(fā)的種種問題所提供的經(jīng)驗支持，因此與古典經(jīng)濟學(xué)可謂是勢均力敵。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們對市場機制及政府干預(yù)等問題的認(rèn)識逐步加深，進入20世紀(jì)90年代，雙方的主要分歧已大大縮小，已經(jīng)基本達成共識的是:即使存在市場失靈，市場機制仍是最有效的資源配置方式;盡管政府也有失靈之時，但國家干預(yù)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中仍具有不可替代和不可忽視的重要作用?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是在市場的“看不見的手”與政府的“看得見的手”的共同支配下運行的、私人組織和政府機構(gòu)都實施經(jīng)濟控制的“混合經(jīng)濟”，私有制度通過市場機制的無形指令發(fā)生作用，而政府機構(gòu)的作用則通過調(diào)節(jié)性的命令和財政刺激得以實現(xiàn)，關(guān)鍵在于如何尋找出二者之間的最佳結(jié)合點來，這是當(dāng)代所有經(jīng)濟學(xué)家面臨的共同課題。

金融自由化浪潮在20世紀(jì)80年代末至90年代初達到高潮，一方面帶來了金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，另一方面也引發(fā)了新一輪的金融危機。特別是進入90年代，英國巴林銀行、日本大和銀行的倒閉以及亞洲金融危機的肆虐使人們認(rèn)識到，當(dāng)金融危機爆發(fā)時，政府干預(yù)并不能立即終止危機，也不能完全避免危機帶來的損失，即使在沒有爆發(fā)大規(guī)模金融危機的情況下，政府針對某個金融機構(gòu)采取的挽救措施也未必能使該機構(gòu)免遭破產(chǎn)的厄運(如英國巴林銀行)。同時，當(dāng)大規(guī)模金融危機爆發(fā)后，國際力量的聯(lián)合干預(yù)也不能保證及時控制危機的蔓延。因此，政府應(yīng)該防患于未然，時刻對金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管，督促金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，從而防范金融危機的發(fā)生，保障整個金融體系的穩(wěn)定。另一方面，進入20世紀(jì)90年代以來，隨著信息經(jīng)濟學(xué)、新制度經(jīng)濟學(xué)和博弈論的廣泛運用，金融監(jiān)管理論在實證研究方面取得了突破性的進展，逐步建立了包括監(jiān)管者競爭理論、不完全和約監(jiān)管理論、監(jiān)管成本收益分析、公共選擇監(jiān)管理論在內(nèi)的金融監(jiān)管理論體系(Eich.Berger等，1997;弗雷克斯等，2000)。國際金融監(jiān)管進入了強調(diào)審慎監(jiān)管的新時期，這種審慎監(jiān)管關(guān)注的是金融機構(gòu)如何度量和管理經(jīng)營中的風(fēng)險，而不是其業(yè)務(wù)和風(fēng)險水平是否符合規(guī)定，它強調(diào)給金融機構(gòu)充分的創(chuàng)新空間和自由，給監(jiān)管者實施監(jiān)管帶來更大的靈活性。具體說來，這一時期各國金融監(jiān)管呈現(xiàn)如下特點:第一，金融監(jiān)管的目標(biāo)更實際、目的更明確，即審慎監(jiān)管、防患未然。第二，金融監(jiān)管的制度安排更加注重“激勵相容”，即充分發(fā)揮金融機構(gòu)自身監(jiān)管的能動性，提高監(jiān)管效率。第三，更加注重市場紀(jì)律的作用，強化金融機構(gòu)的市場約束。第四，明確監(jiān)管者的責(zé)任，加強金融業(yè)監(jiān)管當(dāng)局的治理。第五，更加注重金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作。

美國經(jīng)濟在20世紀(jì)90年代創(chuàng)造了世界經(jīng)濟史上的奇跡，實現(xiàn)了長達近10年的低通貨膨脹率、低失業(yè)率的高速經(jīng)濟增長。當(dāng)時正值克林頓總統(tǒng)執(zhí)政，因而人們也把這一時期的經(jīng)濟增長歸功于克林頓經(jīng)濟學(xué)的應(yīng)用，其核心是“積極的財政保守主義”，指政府對財政行為實行預(yù)算約束，使得政府在一段較長時間內(nèi)有能力削減直至消滅財政赤字。^[1]2002年出版的《美國九十年代的經(jīng)濟政策》一書中，對克林頓時期經(jīng)濟成就的評價是:一點點運氣，加上沒有宏觀經(jīng)濟政策的重大失誤。^[2]該書還指出，克林頓政府對貨幣政策做出了兩個貢獻:第一是消除了財政赤字，使美聯(lián)儲可以降低利率;第二是讓美聯(lián)儲可以自行其是。這兩點使得美聯(lián)儲的貨幣政策是如此的卓有成效，以至于“90年代美國經(jīng)濟政策的任何一方面都不像貨幣政策那樣被推崇備至，格林斯潘常被人們認(rèn)為是奇跡的創(chuàng)造者”(格里高利·曼昆，2002)。

從20世紀(jì)90年代中期起，美聯(lián)儲按照泰勒規(guī)則制定貨幣政策，取得了顯著成效。例如，2001年美聯(lián)儲共降息11次，累計降低475個基點，聯(lián)邦基金利率已從年初的6.50%降至1.75%，是自60年代以來的最低水平。據(jù)美聯(lián)儲的FRB/US宏觀經(jīng)濟預(yù)測模型預(yù)測，聯(lián)邦基金利率削減500個基點，能使GDP的增長率在一年內(nèi)增加3個百分點，在兩年內(nèi)增加8.5個百分點(Ted Wieseman，2001)。的確，多次降息在刺激消費開支和固定資本投資增長方面功效顯著，正是由于美聯(lián)儲成功的貨幣政策造就了美國經(jīng)濟長達10年的輝煌，也正是由于格林斯潘先生幾近爐火純青的“微調(diào)”技術(shù)使得美國經(jīng)濟在2003年11月底走出衰退，^[3]至今仍執(zhí)世界經(jīng)濟發(fā)展的牛耳。雖然格林斯潘本人在國會聽證會上強調(diào)說:“實體經(jīng)濟抵御危機的能力要比人們想象的強”，但學(xué)術(shù)界一致公認(rèn)美國的金融政策，尤其是貨幣政策對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用是至關(guān)重要的。

然而，在繁榮的背后也不乏危機的陰影，促使監(jiān)管當(dāng)局不得不重新審視放松管制的進程。^[4]盡管美國真正的審慎性監(jiān)管是在20世紀(jì)90年代中后期大規(guī)模進行的，但是，對放松監(jiān)管的重新審視在80年代末就開始了。因為，在80～90年代的10余年當(dāng)中，美國銀行倒閉的數(shù)目達到了30年代大蕭條時期的水平，1980～1994年間，共有1617家聯(lián)邦保險公司保險的銀行倒閉或受到FDIC的援助，總資產(chǎn)為3026億美元; 1295家儲貸協(xié)會機構(gòu)關(guān)閉或接受FSLIC的援助，總資產(chǎn)達到6210億美元(羅伯特·E.利坦，2000)，特別是儲貸協(xié)會危機，一直被作為美國金融監(jiān)管失敗的典型案例。

第一節(jié)　美國實施審慎監(jiān)管的國際、國內(nèi)背景

一、20世紀(jì)80年代的危機^[5]

20世紀(jì)80年代，美國金融體系的三個組成部分——儲蓄機構(gòu)、銀行和證券市場都經(jīng)歷了嚴(yán)重的沖擊(見表5－1)，雖沒有對實體經(jīng)濟造成不利影響，但充分顯示了80年代改革的不徹底性。

表5－1　20世紀(jì)80年代的金融危機

資料來源:轉(zhuǎn)引自馬丁·費爾德斯坦:《20世紀(jì)80年代美國經(jīng)濟政策》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000年，第461頁。

(一)儲貸協(xié)會危機

在20世紀(jì)80年代里，儲蓄機構(gòu)共發(fā)生三次值得關(guān)注的危機。第一次危機發(fā)生在80年代初，為了遏制雙位數(shù)的通貨膨脹，美聯(lián)儲實行嚴(yán)格的貨幣緊縮政策，導(dǎo)致名義利率達到歷史最高水平。1980年3月，短期國庫券的收益率超過15%，促使存款人將資金從銀行和儲蓄機構(gòu)轉(zhuǎn)移至貨幣市場共同基金，銀行和儲蓄機構(gòu)存款基礎(chǔ)的穩(wěn)定性受到致命的威脅?！?980年銀行法》在一定程度上增強了儲蓄機構(gòu)的活力，但在持續(xù)兩位數(shù)的市場利率水平下，這些措施并不能阻止儲蓄機構(gòu)的大量存款外流和虧損。1981年和1982年，從儲蓄機構(gòu)提取的存款超過新存入存款達320億美元(布倫博，1988)。為了保住已解除利率管制的大額存款，儲蓄機構(gòu)被迫支付較高的利率，這使大部分機構(gòu)嚴(yán)重虧損(見表5－2)，在1981年經(jīng)營的儲蓄機構(gòu)中有85%虧損?！都佣鳌なソ苈ā奉C布后，儲蓄機構(gòu)資產(chǎn)多樣化的能力有所加強，加之監(jiān)管機構(gòu)放松對儲蓄機構(gòu)的財務(wù)要求標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵其使用更自由的會計方法的影響，更主要的是得益于經(jīng)濟開始復(fù)蘇帶來的利率下降，從1983年開始，相當(dāng)一部分機構(gòu)恢復(fù)了盈利。這更使政策制定者和立法者相信，高利率環(huán)境只是一種暫時現(xiàn)象，隨著經(jīng)濟增長，利率將逐步下降，儲蓄機構(gòu)應(yīng)該能夠恢復(fù)到80年代之前那種穩(wěn)健的狀況。其實，監(jiān)管機構(gòu)之所以如此寬松對待儲蓄機構(gòu)還有另一方面的原因，那就是:在80年代初，聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司的準(zhǔn)備金不到70億美元，只夠關(guān)閉少數(shù)幾家破產(chǎn)的儲蓄機構(gòu)，對此下文還有詳述。

表5－2　1978～1989年儲蓄業(yè)利潤率

資料來源:懷特(1991)。轉(zhuǎn)引自馬丁·費爾德斯坦:《20世紀(jì)80年代美國經(jīng)濟政策》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000年，第463頁。

可是，1985年該行業(yè)又遭受80年代的第二次危機的沖擊:利率下降并沒有解決數(shù)百家儲蓄機構(gòu)有形資本不足清償債務(wù)的問題。經(jīng)營困難的儲蓄機構(gòu)的所有人和經(jīng)理人都有強烈的冒險經(jīng)營的動機，因為有聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司為其承擔(dān)經(jīng)營損失，而一旦判斷正確，他們將獲得所有的冒險收入。這種道德風(fēng)險引起了專家學(xué)者的廣泛關(guān)注，他們紛紛警告監(jiān)管當(dāng)局，如果不及時關(guān)閉仍在經(jīng)營的資不抵債的儲蓄機構(gòu)，F(xiàn)SLIC將難以為繼。但是，這些專家的警告并沒有引起足夠的重視，國會和監(jiān)管當(dāng)局仍然相信:隨著利率下降和經(jīng)濟增長，該行業(yè)的狀況將不斷地得到改善。直到1986年，國會才意識到FSLIC沒有足夠的能力關(guān)閉所有無力清償債務(wù)的儲蓄機構(gòu)，于是通過了《1987年公平競爭銀行法》，向FSLIC注資108億美元以解決儲貸協(xié)會危機，然而，這筆錢對已病入膏肓的儲貸協(xié)會來說仍然是杯水車薪。

第三次儲貸協(xié)會危機發(fā)生在1988年大選之后，是由聯(lián)邦住宅貸款銀行委員會促成的。當(dāng)時有大約1/3的儲蓄機構(gòu)沒有盈利(見表5－2)，聯(lián)邦住宅貸款銀行委員會花費約386億美元，以向儲蓄機構(gòu)購入者提供對未來損失全面擔(dān)保的方式處置了205家儲蓄機構(gòu)(羅伯特·E.利坦，2000)。之所以倉促完成這些交易，是因為儲蓄機構(gòu)購入者的某些稅收優(yōu)惠在1988年底就要期滿，而且總統(tǒng)大選業(yè)已結(jié)束。但這一做法也促使下屆政府和國會以一種廣泛而系統(tǒng)的方式處理儲貸協(xié)會危機，最終國會通過《1989年金融機構(gòu)改革、復(fù)興和加強法》徹底解決了儲貸協(xié)會的問題。

(二)銀行危機

20世紀(jì)80年代的兩次銀行危機也沒有對實體經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響，而且花費的處理費用也大大少于儲貸協(xié)會危機。但是，當(dāng)時人們把每次銀行業(yè)危機看作是對整個美國金融體系穩(wěn)定的嚴(yán)重威脅(羅伯特·E.利坦，2000)，因為，銀行體系健全與否，是決定危機范圍和延續(xù)時間長短的關(guān)鍵。對此，英國金融服務(wù)局的戴維斯也說，即使金融危機是由銀行以外的機構(gòu)引起的，通常也會蔓延到銀行，而且通常也可以通過銀行來處理。

如表5－1所示，第一次銀行危機發(fā)生在1982年，起因于墨西哥債務(wù)危機。據(jù)世界銀行統(tǒng)計資料表明，在15個重債務(wù)國的外債總額中，對美國商業(yè)銀行的債務(wù)占24.25%。截至80年代末，美國銀行對第三世界的債權(quán)估計達7540億美元，且多集中在債務(wù)深重的拉美國家。當(dāng)時9家美國“貨幣中心”銀行向拉美各國的貸款未償還總數(shù)幾乎是它們產(chǎn)權(quán)資本的2倍(薩克斯和衛(wèi)津加，1987)，假如墨西哥拖欠債務(wù)，那么這些銀行也將面臨其他發(fā)展中國家無法償債的可能性，這種情況很容易危及許多(而不是全體)最大的銀行業(yè)組織。為了避免危及整個銀行體系，美聯(lián)儲積極干預(yù)。先是在1982年4月使用其本身借給墨西哥的美元，直接干預(yù)一系列的貨幣套換(美元換比索)，緊接著又在8月份與財政部一道制定了一個數(shù)量更大的籌資計劃，使墨西哥在獲得國際貨幣基金組織支持貸款之前渡過難關(guān)。根據(jù)這一計劃，美國政府同意提前支付墨西哥出售石油和食物所得的20億美元，聯(lián)儲和其他工業(yè)化國家的中央銀行同意向其提供外加的18.5億美元的貸款(格雷德，1987)。雖然聯(lián)儲和財政部設(shè)計的救援方案避免了墨西哥債務(wù)危機對美國銀行體系形成的立即威脅，但美國國會對這個方案并不滿意。作為對這次危機的直接反應(yīng)，1983年11月，國會通過了《國際貸款監(jiān)督法》，第一次要求聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)制定并監(jiān)督實施最低資本標(biāo)準(zhǔn)。其實早在兩年前，銀行監(jiān)管機構(gòu)就已公布了最低資本指導(dǎo)原則，但把它純粹當(dāng)作可斟酌決定的事情來做，沒有當(dāng)作是執(zhí)行特殊的法令性指示。

但是，新標(biāo)準(zhǔn)不足以阻止20世紀(jì)80年代第二次銀行業(yè)重大危機，即1984年大陸伊利諾斯銀行倒閉。由于向1982年倒閉的佩恩廣場銀行購買了質(zhì)量很差的能源貸款，大陸伊利諾斯銀行從美國經(jīng)營最好的銀行變成經(jīng)營困難的銀行。1984年5月，存款人開始擠兌存款，幾乎要將這家當(dāng)時美國第六大、資產(chǎn)超過400億美元的銀行拖垮。起初，聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)只是試圖勸導(dǎo)美國其他大銀行向大陸伊利諾斯銀行提供緊急信用貸款以避免危機的發(fā)生，后來證明這種早期的努力是不夠的。到了仲夏，存款擠兌形勢惡化，并有可能耗盡救援銀行給予的信貸資金。最終，聯(lián)邦存款保險公司決定接管該行及其持股公司，對所有保險和未保險的該行存款人提供完全擔(dān)保。實際上，在這次拯救大陸伊利諾斯銀行的行動中，銀行監(jiān)管機構(gòu)的救援方法清楚地表明，在美國，有些銀行“太大了不能倒閉”(TBTF)，或更準(zhǔn)確地說:太大了使監(jiān)管機構(gòu)不能允許未保險的存款人發(fā)生損失(考夫曼，1989)。在此后發(fā)生的其他銀行倒閉案中，未保險的存款人都明顯地受到了全面的保護，如:得克薩斯州第一共和銀行(資產(chǎn)超過250億美元)、得克薩斯州麥科普銀行(資產(chǎn)近150億美元)以及加利福尼亞州美國儲蓄和貸款協(xié)會(資產(chǎn)為310億美元)。因此，人們普遍認(rèn)為TBTF加劇了存款機構(gòu)的道德風(fēng)險，對大陸伊利諾斯銀行的拯救也一直備受爭議。布魯金斯研究所成員、美國頗具影響的金融新聞作家馬丁·邁耶(Martin.Mayer，2001)曾經(jīng)寫道:存貸業(yè)悲劇和后來的分析顯示，如果放手讓大陸銀行倒閉，只有幾十家小型通匯聯(lián)行會受到嚴(yán)重傷害，不到10家會倒閉;反對的人認(rèn)為，因為政府在大陸銀行事件中拯救犯了愚蠢錯誤的投資人，才會造成1990～1991年的銀行危機惡化。十多年后，曾擔(dān)任FDIC董事長的艾沙克也坦率地說，他認(rèn)為應(yīng)該讓大陸銀行關(guān)門。

除了受第三世界債務(wù)危機的影響外，20世紀(jì)80年代后期的房地產(chǎn)業(yè)蕭條以及風(fēng)靡80年代的“杠桿收購”也給銀行業(yè)危機帶來“雪上加霜”的沖擊。在美國，房地產(chǎn)業(yè)是對經(jīng)濟周期最為敏感的部門之一，在經(jīng)濟衰退時期，它首先進入低谷，而在經(jīng)濟復(fù)蘇時期也率先進入繁榮。80年代中后期，商業(yè)銀行對房地產(chǎn)業(yè)的貸款以兩位數(shù)的增長率擴展，使房地產(chǎn)貸款占總資產(chǎn)的比重超過了一般工商業(yè)貸款和證券投資，成為商業(yè)銀行所從事的第一大業(yè)務(wù)。^[6]80年代后期的房地產(chǎn)業(yè)蕭條，使過多投資于房地產(chǎn)業(yè)的美國商業(yè)銀行飽嘗了經(jīng)濟衰退的苦果: 1989年美國商業(yè)銀行不動產(chǎn)貸款壞賬比1988年增加了54%，達30億美元。與此同時，為了在激烈的競爭中求生存，加上有聯(lián)邦存款保險制度的保障，商業(yè)銀行鋌而走險，不惜以高風(fēng)險為代價追求高收益，積極對“杠桿收購”活動提供大量貸款，或通過其附屬機構(gòu)持有大量此類“垃圾債券”。1989年6月30日，一些大銀行的杠桿收購貸款對股東權(quán)益的百分比達50%～120%。如花旗銀行是51%、大通曼哈頓銀行為70%、大陸銀行是123%、紐約銀行是127%。^[7]聯(lián)儲的一項調(diào)查表明，80年代后期一些大商業(yè)銀行40%的工商業(yè)貸款都與企業(yè)兼并收購活動有關(guān)。隨著90年代初“垃圾債券”市場的崩潰，許多重組后公司收益銳減，無力償債，大量貸款變成呆賬、壞賬。1985年，美國商業(yè)銀行的壞賬占其貸款總額的比重為0.75%，而1986～1990年分別持續(xù)上升至0.89%、0.91%、1.03%、1.21%和1.58%。^[8]資產(chǎn)質(zhì)量惡化，使銀行利潤率降低，信用等級也顯著下降。1980年，美國10大銀行中有4家的債券被穆迪公司和標(biāo)準(zhǔn)普爾公司評為最高級AAA，而1989年沒有一家仍能保持這一級別。

(三)證券市場危機

美國在20世紀(jì)80年代經(jīng)歷了三次重大的證券市場危機，每次危機都發(fā)生在80年代末經(jīng)濟擴張時期，然而，令人吃驚的是沒有一次導(dǎo)致經(jīng)濟擴張的終止。

1987年10月19日發(fā)生的股市狂跌是80年代第一次，也是最值得注意的一次證券危機。這次股災(zāi)是自正式計算股票指數(shù)以來，股價在一天之內(nèi)下降的最大百分比，即跌20.39%。此外，道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)繼1987年8月后期下跌約500點之后，又于10月19日下跌508點。在兩個月之內(nèi)，美國股票投資者的損失超過1萬億美元。許多證券公司頭寸不足，它們的客戶也無法補足需追加的保證金。由于證券公司業(yè)務(wù)萎縮，各大銀行紛紛開始收回它們發(fā)放的貸款，致使流動資金枯竭，威脅到證券交易的清算。如同在銀行業(yè)危機中一樣，美聯(lián)儲在證券市場危機中也是最具調(diào)控能力的關(guān)鍵機構(gòu)。在1987年10月20日開市之前，美聯(lián)儲主席格林斯潘當(dāng)即發(fā)表聲明:“聯(lián)邦儲備身負國家中央銀行的職責(zé)，保證今天已經(jīng)做好準(zhǔn)備，樂于承擔(dān)供應(yīng)資金、支持經(jīng)濟與金融體系的責(zé)任?！?sup>[9]緊接著，作為對這一非同尋常的聲明的補充，美聯(lián)儲明確表示，它將向任何給證券業(yè)發(fā)放貸款的銀行提供貼現(xiàn)貸款。紐約的一位銀行家從上面的信息中讀出美聯(lián)儲是在說:“我們在這兒，無論你們需要什么，我們都會給你?！苯Y(jié)果一場金融恐慌被成功地遏制了，美聯(lián)儲不戰(zhàn)而勝，當(dāng)日道瓊斯工業(yè)股票平均指數(shù)攀升了100多點，^[10]而且在以后的兩年中穩(wěn)步上升。到了1989年10月，道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)已上升至1987年 10月份以前的水平。盡管當(dāng)時許多經(jīng)濟學(xué)家預(yù)言這次危機將大大放慢GDP的增長率，然而實際情形并非如此。1987年第四季度，實際國民生產(chǎn)總值的年增長率達6.1%，此后繼續(xù)攀升，這使聯(lián)儲得以在危機結(jié)束之后迅速撤回了一些向市場注入的流動資金。

這次嚴(yán)重的市場動蕩引發(fā)了一股由官方和私人資助的研究熱潮，旨在研究這次危機發(fā)生的原因以及如何避免今后再次發(fā)生這樣的事態(tài)。但是研究人員們無法對危機發(fā)生的原因和根治的辦法達成共識，各種不同的研究也沒有決定這場爭論的結(jié)果。股災(zāi)以后采取的唯一有意義的行動，是由紐約股票交易所和芝加哥商業(yè)交易所自愿采用的“斷路器”做法，即在一個交易日內(nèi)，當(dāng)股票或股票指數(shù)價格下降到一定數(shù)額時就終止交易的進行，第二天按前盤股價開始交易。人們相信停板有助于打斷股價下降，證券交易委員會也批準(zhǔn)了這一做法。

第二次證券市場危機發(fā)生在1989年10月13日，當(dāng)天股票價格大跌，道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)下降了191點。由于吸取了治理1987年10月股災(zāi)的成功經(jīng)驗，聯(lián)儲在處理這次危機時幾乎沒有什么麻煩，它向金融系統(tǒng)注入額外的準(zhǔn)備金以降低聯(lián)邦基金的利率，并且明確宣布在以后的一周里隨時提供所需要的流動資金。這一決定性的措施再次奏效，市場很快恢復(fù)了平靜，以后重新向上攀升進入1990年。

20世紀(jì)80年代最后一次證券市場危機，即“垃圾債券”市場的崩潰幾乎在同一時間發(fā)生，且對宏觀經(jīng)濟造成的后果同樣溫和。垃圾債券市場的興起是80年代主要成功事例中的一個，該市場主要由邁克爾·邁爾肯和一家經(jīng)紀(jì)人公司德雷克賽爾·伯納姆·蘭伯特一同開創(chuàng)的，開創(chuàng)這個市場是為了適應(yīng)機構(gòu)購買人急需的非投資等級公司發(fā)行的高收益證券。雖然大多數(shù)垃圾債券(以美元計算)的發(fā)行與公司重組有關(guān)(如借錢收買、其他合并和購買、股權(quán)強制過戶以及其他結(jié)構(gòu)重組)，但許多垃圾債券的發(fā)行是由那些無長期經(jīng)營記錄，從而無法從私營等級機構(gòu)晉級為投資等級地位的新公司發(fā)行的(克雷布·皮克林和普勞斯，1990)。到1989年底，已發(fā)行的垃圾債券余額達2000億美元，實際上，所有債券都是在80年代發(fā)行的。

1988年，當(dāng)邁克爾·邁爾肯及其經(jīng)紀(jì)人公司被指控違反了多項證券法規(guī)時，垃圾債券市場漸趨衰落。1989年夏季后期，已發(fā)行債券的價格大幅度下跌，新發(fā)行債券工作實際上已終止，幾家大的債券發(fā)行商，例如，羅伯特·坎波、南國和綜合資源等公司相繼破產(chǎn)倒閉，從此，垃圾債券市場開始分崩離析。接著，《1989年金融機構(gòu)改革、復(fù)興和加強法》的通過又給該市場進一步的打擊，因為法案要求儲蓄機構(gòu)在1994年之前清出所持有的全部垃圾債券。最終，垃圾債券市場的衰退相當(dāng)嚴(yán)重，以至于它的主要創(chuàng)始商德雷克賽爾·伯納姆在1990年早期不得不宣布破產(chǎn)。這一次，無論是聯(lián)儲還是證券交易委員會均未采取任何措施阻止德雷克賽爾的破產(chǎn)，而當(dāng)這一破產(chǎn)事件發(fā)生時，幾乎沒有在證券市場上造成任何沖擊。

二、聯(lián)邦存款保險制度難以為繼

20世紀(jì)30年代大蕭條時期創(chuàng)建的存款保險制度起到了增強公眾對銀行業(yè)信心的作用，有效地遏制了由于金融恐慌所造成的擠提存款和銀行倒閉風(fēng)潮。在1980年以前，由于破產(chǎn)銀行較少，用于保險賠償?shù)闹С鲆埠苄?，一直?0年代中期銀行保險基金一直穩(wěn)定增長，聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司的基金也大致如此(見表5－3)。

表5－3　聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司和聯(lián)邦存款保險公司的儲備　單位:百萬美元

資料來源:凱恩(1989);聯(lián)邦存款保險公司(1988)。轉(zhuǎn)引自馬丁·費爾德斯坦:《20世紀(jì)80年代美國經(jīng)濟政策》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000年，第465頁。

然而，從20世紀(jì)80年代中期開始，存款保險制度日益暴露出弊端:第一，存款人可通過開立信托賬戶、共同基金賬戶和其他方式，很容易在一個存款機構(gòu)就能得到相當(dāng)于最高保險金額多倍的賠付;第二，存款人可在多家(不限數(shù)量)不同存款機構(gòu)擁有受保險的存款賬戶;第三，固定保險費率不利于獎優(yōu)罰劣，鼓勵了經(jīng)營不善的、資本嚴(yán)重不足的存款機構(gòu)去從事冒險投資。這種保險制度事實上使幾乎所有的存款都能得到保險，因此不僅缺少存款人對金融機構(gòu)的監(jiān)督，而且一旦遇到大量存款機構(gòu)倒閉事件，保險基金就會入不敷出，使存款保險公司跌入賠償?shù)臒o底深淵。80年代的儲貸協(xié)會危機耗盡了FSLIC的保險基金，從1986年開始出現(xiàn)巨額虧空，1987年缺口達137億美元(見表5－3)，無法繼續(xù)運營，《1989年金融機構(gòu)改革、復(fù)興和加強法》通過后，F(xiàn)SLIC并入聯(lián)邦存款保險公司。

FDIC的保險基金自成立以來一直穩(wěn)步增長，從20世紀(jì)80年代后半期開始，商業(yè)銀行倒閉數(shù)急劇增加，加上接管了被撤銷的FSLIC的3000多家投保儲蓄機構(gòu)，使聯(lián)邦存款保險公司用于存款保險賠償?shù)闹С黾眲∩仙?見表5－3)。1986～1987年，聯(lián)邦存款保險公司的銀行保險基金余額為183億多美元，為歷史上的最高點;從1988年開始，每年支出大于收入，基金總額在三年里下降了64.6%，到1990年底僅剩84億美元，而該公司承保的存款總額高達2萬多億美元。^[11]一旦再有一家大商業(yè)銀行破產(chǎn)，實行了半個世紀(jì)之久的聯(lián)邦存款保險制度就會崩潰，這將對美國金融業(yè)和整個國民經(jīng)濟造成難以想象的沖擊。

三、美國銀行業(yè)的實力與國際地位急劇下降

美國商業(yè)銀行在第二次世界大戰(zhàn)后曾憑借雄厚的資本實力、廣泛的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)及豐富的從業(yè)經(jīng)驗而稱雄世界，然而，可以有把握地說，20世紀(jì)70年代是美國金融機構(gòu)和金融市場控制全球金融市場的最后10年。在70年代末，在美國股票市場上交易的公司股票仍占全球股票市場買賣股票份額的一半以上，歐洲和日本的股票市場遠遠落在后面。同樣，雖然美國銀行的國際規(guī)模排名漸漸不如從前(如表5－4所示)，但是，到70年代末，在全球10家最大銀行中美國仍占2家，在全球50家最大銀行中仍占6家。而且，這些銀行中的大多數(shù)都是國外市場上強有力的競爭者(羅伯特·E.利坦，2000)。然而，到了80年代中后期，面對日本、歐洲等國銀行的激烈競爭，美國銀行由于受經(jīng)營管理體制、經(jīng)營思想的束縛，加之忙于應(yīng)付國內(nèi)市場的萎縮，顯得軟弱無力，地位江河日下(見表5－4)。在《銀行家》雜志1991年7月公布的、按資產(chǎn)額排序的世界1000家大銀行的前20名中，1986年美國有3家，到1991年只有1家花旗銀行，^[12]且位于第20位。與國際上各國銀行監(jiān)管體制的改革及金融自由化相比，美國顯得格格不入。由于《格拉斯—斯蒂格爾法》、《1956年銀行持股公司法》及《1970年道格拉斯修正案》和《1927年麥克法登法》的規(guī)定，美國銀行業(yè)實行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營制度，禁止商業(yè)銀行跨州經(jīng)營。^[13]這種分業(yè)經(jīng)營制度過于呆板，缺乏靈活機制。而其他西方工業(yè)國家的金融一體化程度大大高于美國。例如，德國實行全能銀行制，銀行可同時經(jīng)營證券和保險業(yè)務(wù)，法國也大體如此。英國的銀行分業(yè)限制相對較嚴(yán)，但銀行可建立各種附屬機構(gòu)從事特定的金融業(yè)務(wù)。從80年代末期開始，歐共體(現(xiàn)歐盟)的金融一體化程度不斷提高，根據(jù)1989年12月發(fā)布的《歐共體第2號銀行指令》，各成員國在1992年底之前，要改革本國金融制度，原則上采用全能銀行制。從1993年1月開始，歐盟各成員國銀行被允許在全歐盟范圍內(nèi)自由設(shè)立分行和提供金融服務(wù)，這對美國銀行體制來說是一個挑戰(zhàn)。^[14]因為全能銀行制既可以通過為客戶提供一站式金融服務(wù)而吸引更多的客戶，又可以利用多樣化經(jīng)營分散銀行的經(jīng)營風(fēng)險，具有分業(yè)經(jīng)營無法比擬的經(jīng)營優(yōu)勢。因此，很多人認(rèn)為，分業(yè)經(jīng)營制度對美國銀行國際地位的下降應(yīng)負一部分責(zé)任。

表5－4　以存款規(guī)模衡量世界最大銀行的國家分布

第二節(jié)　審慎監(jiān)管需要解決的主要問題

20世紀(jì)80年代對金融業(yè)局部的、謹(jǐn)慎的，以促進金融業(yè)競爭為目的的改革，并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)美國金融業(yè)面臨的困境，而且引發(fā)了大規(guī)模的金融危機。危機起到了塑造新的管制理念和制度體系的作用，引起一股對金融改革進行深入研究的熱潮，各階層人士提出了很多不同的改革方案，其中，財政部的方案(《金融體制現(xiàn)代化:使銀行更安全更具競爭力的建議》)最為全面、徹底，可以說是美國政府自30年代大蕭條以來推出的最具突破性的金融改革方案。其改革的目標(biāo)是，在進一步加強聯(lián)邦政府宏觀調(diào)控的同時，對已經(jīng)沿用了幾十年的一系列陳舊的銀行法(如1927年《麥克法登法》、1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》、1956年《銀行持股公司法》等)和聯(lián)邦金融管理體制進行一次徹底的改革，重建一個現(xiàn)代化的金融體制。然而，由于該方案涉及面廣，影響到各類金融機構(gòu)、各個經(jīng)濟部門以及各個階層的不同經(jīng)濟利益，所以1991年3月提交國會審議時，引起很大爭議，美國政界和金融界對該方案的分歧頗大，僅參議院銀行委員會就對此提出了300多項修正案。盡管如此，隨著國內(nèi)外形勢的發(fā)展，美國朝野各界對全面、系統(tǒng)、徹底地改革現(xiàn)存金融體制的有關(guān)方面逐漸達成一些共識，該方案的大部分建議還是被陸續(xù)實施了。按照財政部方案，美國90年代改革面臨的問題主要包括:

一、在放松管制的同時加強對金融業(yè)的監(jiān)督

20世紀(jì)80年代后期不斷升級的金融危機使管理者認(rèn)識到，放松對存款機構(gòu)的管制，并不意味著減少或放棄對它們的監(jiān)管(監(jiān)督)。管制和監(jiān)管是有區(qū)別的:管制體現(xiàn)為一系列的立法或行政性規(guī)章，是國家的一種強制性行為，即在法令中明確規(guī)定一種機構(gòu)能從事的和不能從事的業(yè)務(wù)活動類型(馬紅霞、嚴(yán)紅波、陳革，1998、周子衡，2005)。而“有效地遵守規(guī)則要靠監(jiān)督(Monitor)和檢查(Check)來保證，這一過程被稱為監(jiān)管”(弗里德曼，1995)。這就意味著，一個健全的、資本充足的機構(gòu)理應(yīng)被授予更大的靈活性和自由度，但仍需被仔細監(jiān)督。因此，在減少管制的同時，應(yīng)加強而不是減少監(jiān)督，以緩和效率性和安全性的沖突。^[15]因為，機構(gòu)所有者與管理者的目標(biāo)總是相沖突的:管理者的目標(biāo)是減少機構(gòu)的破產(chǎn)倒閉數(shù)，從而減少保險基金的損失;而金融機構(gòu)所有者的目標(biāo)是實現(xiàn)他們財富價值的最大化，對于處境困難的金融機構(gòu)來說，這種傾向尤為明顯。因此應(yīng)該重新確定銀行的資本標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)資本比率高低來確定其受監(jiān)管的程度。

二、改革聯(lián)邦存款保險制度

隨著聯(lián)邦保險基金的日益枯竭，存款保險制度備受抨擊。金德爾博格(1991)認(rèn)為，最后貸款人安排加上存款保險制度確實建立起了安全網(wǎng)，但也減少了對銀行審慎經(jīng)營的恰當(dāng)激勵。香港證期會主席沈安(Andrew Shen)在研究世界銀行的一份報告中指出:“80年代的銀行倒閉，大部分是市場性倒閉，而且大部分是由存款保險直接或間接誘發(fā)的道德風(fēng)險造成的?！贝尜J業(yè)危機就是道德風(fēng)險的典型案例，“既然政府必須償付存款人，包括清償存貸銀行承諾給付的存款利息，就等于賜給存貸業(yè)者一張合約，讓他們盡可能以最高價把資產(chǎn)賣給政府，政府取消了讓存貸業(yè)者慎重經(jīng)營的所有動力。結(jié)果FDIC變成了最后貸款者和保證人，由于央行必須支持FDIC，供應(yīng)其所需資金，因而央行變成真正的存款保險機構(gòu)(馬丁·邁耶，2001)”。考夫曼說得更簡單:在現(xiàn)代世界里，非金融企業(yè)的資金通常取自市場，銀行是非金融企業(yè)的最后資金供應(yīng)者。在今天，負責(zé)支持市場的是美聯(lián)儲，拯救銀行的則是聯(lián)邦存款保險公司。對此，前FDIC董事長塞德曼也曾無奈地說:“雖然法律的設(shè)計本意不是這樣的，我們卻已經(jīng)變成大金融機構(gòu)最后的穩(wěn)定支柱，同時，負責(zé)金融制度安全和健全的機關(guān)認(rèn)為，這些銀行太大了，不能夠讓它們倒閉?！?/p>

實際上，正如美國聯(lián)邦儲備體系理事會監(jiān)管局局長理查德·斯皮冷柯登(1998)所言:存款保險體系不可能也不應(yīng)該杜絕銀行破產(chǎn)。銀行如果經(jīng)營決策不當(dāng)，與任何其他企業(yè)一樣負有(而且應(yīng)該承擔(dān))破產(chǎn)風(fēng)險。這種破產(chǎn)風(fēng)險對企業(yè)的所有者來說是很重要的紀(jì)律約束，而銀行體系的正常運行正是需要有一定程度的市場紀(jì)律約束。^[16]因為，一個體系內(nèi)部存在機構(gòu)破產(chǎn)倒閉的可能性恰恰是該體系正常運行的標(biāo)志，市場機制優(yōu)勝劣汰的實現(xiàn)正是有賴于此，監(jiān)管部門也正要借此激勵金融機構(gòu)審慎經(jīng)營，防止過度保護下的道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

三、取消金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營制度

美國自《格拉斯—斯蒂格爾法》頒布以來就確立了嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營制度，消費者無法從任何一個金融機構(gòu)得到全面的金融服務(wù)。一個公司要申請貸款必須找商業(yè)銀行，而發(fā)行新股則必須找投資銀行，這使得美國銀行業(yè)在國際通行的全能銀行制的競爭下節(jié)節(jié)敗退。后來的許多研究顯示，沒有證據(jù)表明在大蕭條中商業(yè)銀行是因為過度涉足證券業(yè)而導(dǎo)致危機。例如，懷特(1986)的研究發(fā)現(xiàn)，《格拉斯—斯蒂格爾法》實施前的數(shù)據(jù)顯示，銀行從事證券業(yè)務(wù)并不會損害其自身的穩(wěn)定性，在大蕭條時期倒閉的銀行中，僅有不足15%的部分涉足證券業(yè)。Kroszner和Rajan (1994)以《格拉斯—斯蒂格爾法》實施前的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，并沒有實際的數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行從事證券業(yè)務(wù)時會因利益沖突而欺騙市場投資者購買品質(zhì)較差的股票。另一方面，美國銀行的那些沒有受到分業(yè)經(jīng)營限制的外國同行們，不僅沒有因此承擔(dān)更多的風(fēng)險，反而獲得了多樣化經(jīng)營的收益。Lown Kwan(1997)的研究顯示，銀行控股公司的商業(yè)銀行子公司和證券子公司的報酬相關(guān)性很低，支持了當(dāng)商業(yè)銀行從事其他投資銀行業(yè)務(wù)時，的確具有分散風(fēng)險的功能。Lown et al.(2000)也指出，銀行合并人壽保險公司后，風(fēng)險將會下降。因此，從20世紀(jì)70年代開始，金融機構(gòu)紛紛利用各種金融創(chuàng)新工具規(guī)避分業(yè)經(jīng)營的限制。在這一過程中，可以說美國有關(guān)的司法判決支持了創(chuàng)新者的規(guī)避行為。因為，在美國這樣的司法至上的國度里，如果司法判決不認(rèn)為某項創(chuàng)新行為是對法律的違反，就等于直接宣告既有的立法不適用該具體的規(guī)避情況，加之美國判例法的司法原則，規(guī)避金融管制的具體措施構(gòu)成先例，就自然適用于其他同類案件，使之受到合法的保護，這樣就使管制當(dāng)局屢屢陷入被動，不得不修訂管制條例。如表5－5所示。

表5－5　美國貨幣當(dāng)局為修改分業(yè)管理法規(guī)所做的工作

續(xù)表

資料來源:英國《經(jīng)濟學(xué)家》，1999年10月30日。

四、取消銀行經(jīng)營的地域范圍限制

到1990年底，美國有46個州頒布法令，允許其他州的銀行控股公司收購本州的銀行，但大多數(shù)有互惠對等的要求。然而，即使是在這些州，對銀行跨州設(shè)立分支機構(gòu)仍有嚴(yán)格限制。盡管銀行控股公司可擁有幾個州的銀行，但法律要求每個銀行必須有單獨的決策機構(gòu)和資本，這往往會增加銀行成本，并減少銀行業(yè)務(wù)分散化所帶來的效益。按照美國企業(yè)協(xié)會羅伯特·E.利坦(1991)的觀點，一旦(銀行)在全國開設(shè)分支機構(gòu)或擴張得以生效，這些地區(qū)破產(chǎn)的吸收存款機構(gòu)將歸屬于更大的、地理更分散的組織，這些組織可以調(diào)集在全國范圍內(nèi)獲取的利潤彌補在不景氣地區(qū)的損失。艾倫·加特(1999)也指出:如果允許銀行和儲蓄機構(gòu)及其控股公司設(shè)立分支機構(gòu)，并向全國范圍拓展，那么20世紀(jì)80年代及90年代初就不會有那么多金融機構(gòu)破產(chǎn)了。可見，對銀行跨州設(shè)立分支行的限制，不利于存款機構(gòu)資產(chǎn)分散化，是使金融部門達到效率性、收益性和安全性統(tǒng)一的巨大障礙。

五、取消銀行業(yè)與工商業(yè)分離制度

關(guān)于禁止銀行業(yè)與工商業(yè)相互滲透的規(guī)定源于20世紀(jì)30年代的大蕭條，當(dāng)時，人們認(rèn)為正是華爾街的金融騙子控制了產(chǎn)業(yè)資本才毀了整個國家。因為，銀行業(yè)與工商業(yè)相互滲透會導(dǎo)致經(jīng)濟權(quán)力過分集中，而且會使工商業(yè)極易受商業(yè)周期的影響而產(chǎn)生財政問題，最終危害到銀行業(yè)的安全與穩(wěn)定。此外，它還會給銀行監(jiān)管者的有效監(jiān)督帶來困難，因為監(jiān)管者不能有效監(jiān)督工商企業(yè)的活動。而實際上，允許工商企業(yè)通過“金融服務(wù)控股公司”進入銀行業(yè)，可以給資本不足的美國商業(yè)銀行帶來追加資本，從而增強銀行的資本實力，促使銀行加強經(jīng)營中的風(fēng)險約束。另一方面，工商企業(yè)也可以因此大大降低財務(wù)成本，增強產(chǎn)品競爭力，增加利潤。此外，工商業(yè)和銀行業(yè)融合，還可以改進信息處理技術(shù)，減少信息成本，減少“信息不對稱”問題，從而降低銀行的信貸風(fēng)險。

第三節(jié)　審慎監(jiān)管的主要立法措施^[17]

20世紀(jì)80年代末至90年代初，美國金融監(jiān)管進入理性改革時期，朝野各界主張以漸進方式，逐步分階段地改革現(xiàn)行金融體制，而不是一步到位，以免引起金融和經(jīng)濟大動蕩。^[18]

一、《1989年金融機構(gòu)改革、復(fù)興和加強法》

20世紀(jì)80年代后期的金融危機逐步使監(jiān)管當(dāng)局開始重新審視放松管制的進程。布什政府成立后，下決心頒布新法，提供充足的資金，關(guān)閉資不抵債的儲蓄機構(gòu)，由此產(chǎn)生了《1989年金融機構(gòu)改革、復(fù)興和加強法》(FIRRE)。該法是向?qū)徤餍员O(jiān)管邁出的第一步，對以前的許多法令做了重大的補充和修改，是繼20世紀(jì)30年代之后，聯(lián)邦政府在監(jiān)管儲貸機構(gòu)方面最大的改革。其主要內(nèi)容是:

(一)改革主管機構(gòu)

取消聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司和聯(lián)邦住房貸款銀行委員會，成立財政部下屬的儲貸監(jiān)理署(OTS)和聯(lián)邦存款保險公司下屬的儲蓄協(xié)會保險基金(SAIF)，新成立的兩個機構(gòu)分別對儲貸協(xié)會實行監(jiān)管和保險。成立OTS的目的之一是由于FHLBB易受儲蓄業(yè)廣泛的影響，作為儲蓄機構(gòu)的特許機構(gòu)和存款保險基金監(jiān)督者的雙重職能產(chǎn)生了利益沖突，使破產(chǎn)儲蓄機構(gòu)能繼續(xù)營業(yè)而增加了保險基金的危機程度。目的之二是將監(jiān)管者與個別國會評論員和參議員的游說影響隔絕開來。FSLIC并入FDIC后，銀行和儲蓄貸款的保險資金并不混在一起，F(xiàn)SLIC被改名為儲蓄協(xié)會保險基金(SAIF)，而商業(yè)銀行保險基金被更名為銀行保險基金(BIF)。^[19]基本上，對儲蓄機構(gòu)保險基金的裁決權(quán)已從舊的儲蓄機構(gòu)管理者那里轉(zhuǎn)移到FDIC手中。這樣，管理者很少受政治影響，而這在FSLIC和FHLBB是一個很嚴(yán)重的問題。另外，法案還擴大了FDIC的職權(quán)，使其能夠及時地關(guān)閉破產(chǎn)的儲蓄機構(gòu)和銀行而不必等到其凈值耗盡。該法還進一步允許銀行收購儲蓄和貸款機構(gòu)，允許達到銀行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的儲蓄機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。

(二)徹底解決儲貸協(xié)會危機

創(chuàng)建重組信托公司(RTC)，同時組建兩個輔助性機構(gòu):重組融資公司(RFC)和重組基金公司(FRF)。負責(zé)管理無力償債的儲蓄機構(gòu)，依據(jù)監(jiān)督人和放款人的身份負責(zé)銷售這些倒閉機構(gòu)持有的超過3000億美元的房地產(chǎn)。RTC由聯(lián)邦存款保險公司管理，同時接受重組信托公司監(jiān)督委員會的監(jiān)督。這三家公司并肩作戰(zhàn)，使用從財政部的收益中募集的1150億美元資金，成功地解決了戰(zhàn)后美國最大的一次金融危機。

(三)重新對儲蓄機構(gòu)的資產(chǎn)進行限制

規(guī)定儲蓄機構(gòu)的總資產(chǎn)中至少有55%是核心資產(chǎn)，包括住房和流動住宅貸款，抵押支持證券和一定政府機構(gòu)的票據(jù)，非核心資產(chǎn)被限制在15%，包括個人和教育貸款、對服務(wù)公司的投資、再出售的抵押貸款和精選社區(qū)發(fā)展貸款;允許儲蓄機構(gòu)從它們的納稅收入中抵扣8%的不良債務(wù)。這一有利的政策使得儲蓄機構(gòu)的聯(lián)邦所得稅率低于商業(yè)銀行以彌補其投資組合的限制。另外，該法禁止儲蓄機構(gòu)購買垃圾債券，并要求到1994年7月1日，儲蓄機構(gòu)必須逐步取消對非投資等級債券的投資?；ブ鷥π钯J款機構(gòu)是一個例外，它可以收購垃圾債券，但只能通過分開的、資本化的附屬機構(gòu)，而且只能購買一定的債券。此外，一個儲蓄和貸款協(xié)會可以將任何垃圾債券轉(zhuǎn)移給聯(lián)營控股公司或它的控股子公司，以作為對“合格”票據(jù)的回報。

(四)加強對儲蓄機構(gòu)凈值的要求

要求儲蓄機構(gòu)最少持有相當(dāng)于它們資產(chǎn)3%的核心資本，以保持在管制者那里良好的信用。核心資本是普通股、非累積永久優(yōu)先股和合并附屬機構(gòu)的少量利息之和，減去除抵押服務(wù)權(quán)和商譽之外的多數(shù)無形資產(chǎn)。到1995年，該法逐步將商譽從要求資本中撤出。另外，它還規(guī)定有形資本對資產(chǎn)的最低比率為1.5%，有形資本是核心資本減去商譽和除了購買抵押服務(wù)權(quán)以外的其他所有無形資產(chǎn)。而且，該法還建立了對儲蓄機構(gòu)的最低風(fēng)險資本要求，并對沒有達到要求的機構(gòu)的儲蓄和貸款活動進行限制。

此外，《1989年金融機構(gòu)改革、復(fù)興和加強法》還對不誠實的儲蓄機構(gòu)的管理者和領(lǐng)導(dǎo)者實施更嚴(yán)厲的處罰，制定了更嚴(yán)格的評價標(biāo)準(zhǔn)，強有力地實施有關(guān)投保金融機構(gòu)運營的條例和法規(guī)。在這種情況下，監(jiān)管者對于存在的違反法規(guī)的行為可以提出民事或刑事訴訟，而且監(jiān)管者有權(quán)對違法行為征收民事罰款(懷特，1991)。

《1989年金融機構(gòu)改革、復(fù)興和加強法》對銀行業(yè)危機所產(chǎn)生的問題采取了各種補救辦法，提供了大量資金以關(guān)閉那些資不抵債的儲蓄機構(gòu)，然而，1990年和1991年FDIC的損失進一步增加，到1991年保險基金僅剩下36億美元。此外，該法并沒有觸及存款保險制度引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。但該法委托財政部對改革存款保險體系進行全面的研究并提出改革計劃，促使《1991年綜合存款保險改革和納稅人保護法》的誕生。

二、《1990年證券業(yè)實施修正法》

該法給予SEC強制實行經(jīng)濟制裁，并在機構(gòu)內(nèi)部處理一些以前須報送聯(lián)邦法庭審理案件的權(quán)力，允許SEC處理更廣泛范圍的訴訟，包括非法內(nèi)幕交易和人為操縱股票等案件。該法規(guī)定，由SEC制定程序以允許行政法官處理傳統(tǒng)上由聯(lián)邦地區(qū)法官處理的案件，而以前多數(shù)由行政法官處理的案件都是較小的訴訟，諸如證券交易商、經(jīng)紀(jì)人和投資顧問被指控犯有的攪亂賬戶、沒有按正確的順序保持賬簿和記錄的行為。而且，過去SEC的律師在行政法官面前比在聯(lián)邦法庭做得要好，因為他們差不多都能勝訴，而在1990年裁定的案件中，他們只有2/3勝訴。

三、《1991年綜合存款保險改革和納稅人保護法案》

該法案是對存款保險制度的一次較為徹底的改革，改革取向是使聯(lián)邦存款保險公司的銀行保險基金重新資本化，并加強對存款機構(gòu)的監(jiān)督和管理，使納稅人損失最小化。它保留了《財政部方案》中關(guān)于改革聯(lián)邦存款保險制度，改善對國內(nèi)外銀行業(yè)的監(jiān)督，尤其是強化對銀行資本充足率的監(jiān)督，以及支付體系改革和關(guān)于銀行收購及合并等有關(guān)方面的建議。主要內(nèi)容有:

(一)改革聯(lián)邦存款保險制度

1.改革銀行存款保險基金

給銀行存款保險基金附加了700億美元的借款權(quán)，并將FDIC從財政部借款用于彌補銀行破產(chǎn)成本的額度從50億美元增加到300億美元，由銀行在以后的15年內(nèi)支付在國內(nèi)存款上的保險費的形式返還。同時，允許FDIC為了運轉(zhuǎn)資本而借入450億美元，借入的資金和利息將通過銷售破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)返還。該法還要求FDIC對每100美元的存款至少要建立1.25美元的準(zhǔn)備金。為了幫助完成任務(wù)和返還貸款，F(xiàn)DIC提高了保險費用，對100美元的國內(nèi)存款收取23美分的最低基于風(fēng)險保險費。

2.縮小存款保險的范圍

首先，將投保銀行的每個存款人的存款保險總額限制在10萬美元，一般禁止任何資本不足的存款機構(gòu)接受代理(或信托)存款，資本充足的機構(gòu)在接受代理存款時，其利率也不能大大高于正常情況下市場上同種期限的存款利率和官方利率。其次，只有在資本充足銀行的大額經(jīng)紀(jì)存款或養(yǎng)老金計劃的賬戶才能獲得FDIC的保險。最后，也是更為重要的，“大銀行不倒”的教條受到了很大限制?，F(xiàn)在FDIC必須運用最低成本關(guān)閉破產(chǎn)銀行，這大大提高了沒有保險的存款人遭受損失的可能性，此條款的一個例外是，如果大銀行的倒閉“對經(jīng)濟狀況或金融穩(wěn)定會有嚴(yán)重的負面影響”，它可以獲準(zhǔn)宣布為“太大而不能倒閉的銀行”，這樣，其所有存款人，有保險的或沒有保險的，都會受到完全的保護。但要獲得“大銀行不倒”的政策保護，必須得到聯(lián)邦儲備委員會和聯(lián)邦存款保險公司董事會成員2/3的多數(shù)票贊成以及財政部長的同意。而且該法要求如果聯(lián)儲給倒閉銀行的長期貸款增加了FDIC的損失，則聯(lián)儲應(yīng)分擔(dān)這部分損失。

3.提出與風(fēng)險相聯(lián)系的保費征收計劃

要求聯(lián)邦存款保險公司從1994年1月1日起按銀行風(fēng)險程度收取存款保險費。這種新的存款保險費率制度，運用銀行資本分類標(biāo)準(zhǔn)和其他監(jiān)督指標(biāo)來確定保險費率。1993年，9115家或行業(yè)75%的銀行支付的保險費保持在每100美元支付23美分的水平。對222家最脆弱的銀行，該費用率上升為31美分，剩下的2703家投保銀行將支付介于上述兩者之間的費率。這種新的基于風(fēng)險保險體制的理論基礎(chǔ)是，它能獎勵管理最好的吸收存款機構(gòu)，并將阻止其他機構(gòu)從事風(fēng)險貸款活動(艾倫·加特，1999)。

4.對提供錯誤報告的銀行處以罰金

對于向FDIC提供錯誤的保險費評估報告的銀行，罰金每天為2000～20000美元不等;對有意提供錯誤報告的銀行，則處以每天高達100萬美元的罰金。

(二)強化對資本充足性的管理

為了督促銀行提高資本金水平，增強自身抵御風(fēng)險的能力，以保護存款人的利益和減輕FDIC所承擔(dān)的風(fēng)險，該法設(shè)計了根據(jù)銀行資本化程度自動做出不同反應(yīng)的“即時矯正行動”(Prompt Corrective Action)，按資本化的程度把銀行分為5類，對不同級別的銀行采取不同程度的監(jiān)管(見表5－6)。

表5－6　銀行資本等級分類及即時矯正行動

資料來源:根據(jù)《1991年綜合存款保險改革和納稅人保護法》整理。

此外，在強化對資本充足性監(jiān)管的同時，該法要求政府管理機構(gòu)改革考核制度和會計程序，嚴(yán)格會計、審計原則，制定統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)。

(三)對州銀行權(quán)力的規(guī)定

1.保障州立銀行與國民銀行之間的公平競爭

該法規(guī)定:一般禁止州銀行以任何方式從事國民銀行不能從事的任何業(yè)務(wù)活動。包括保險業(yè)務(wù)和直接或間接的股權(quán)投資。但某些農(nóng)作物收成和產(chǎn)權(quán)的保險除外，1991年11月仍在某些州內(nèi)合法提供保險業(yè)務(wù)的、資本充足的銀行除外。

2.允許某些銀行獲得和持有不超過其全部資本數(shù)量的普通股和優(yōu)先股

此條款的適用對象是:在1990年9月30日至1991年11月26日，允許銀行對在全國性交易所上市交易的、或由注冊投資公司發(fā)行的普通股和優(yōu)先股進行投資的那些州內(nèi)的銀行，或已經(jīng)從事上述股權(quán)投資的銀行。如果銀行的股權(quán)投資額超過其自有資本總額，則該行必須在三年內(nèi)逐步停止此類業(yè)務(wù)。

(四)關(guān)于收購及合并

允許所有儲蓄機構(gòu)與國民銀行之間在銀行合并條例范圍內(nèi)相互收購或合并;允許所有投保機構(gòu)在某些情況下兼并或與其他保險基金的成員合并，但合并或兼并活動完成后必須滿足所有規(guī)定的資本充足率。

《1991年綜合存款保險改革和納稅人保護法》在很大程度上克服了市場不完備信息給金融體系帶來的不穩(wěn)定性。首先，該法通過限制大額經(jīng)紀(jì)存款保險及限制運用對大銀行的保護政策，縮小了存款保險的范圍，促使沒有保險的存款人監(jiān)督銀行的經(jīng)營活動，從而減少金融機構(gòu)，尤其是運行狀況不好的金融機構(gòu)的過度冒險行為。其次，該法通過即時矯正行動建立了一套獎優(yōu)罰劣的激勵機制，促使銀行提高其資本率。最后，以風(fēng)險為基礎(chǔ)的保費增收計劃也抑制了銀行從事高風(fēng)險投資的動機，因為，如果風(fēng)險增加，銀行將支付較高的保險費。而且，由于保險費率隨銀行資本的增加而降低，這事實上也鼓勵銀行持有更多的資本，增強其抵御風(fēng)險的能力。總之，《1991年綜合存款保險改革和納稅人保護法》沿著正確的方向邁出了重要的一步，增加了銀行持有更多資本的動力，抑制了其過度冒險的動機。

四、《1991年加強對外國銀行監(jiān)管法》和1996年《K條例》修正案

該法確立了管理外國銀行的“互惠性國民待遇原則”，開始了對外國實施嚴(yán)格管理的新階段。其主要內(nèi)容包括:

(一)外國銀行在美設(shè)立分支機構(gòu)前須經(jīng)聯(lián)儲批準(zhǔn)

該法規(guī)定，所有外國銀行在美向任何機構(gòu)注冊任何類型的分支機構(gòu)，包括子公司、分行、代理機構(gòu)或代表處，均須事先得到美聯(lián)儲的批準(zhǔn)，州自主批準(zhǔn)權(quán)被取消，由聯(lián)儲建立統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)。建立標(biāo)準(zhǔn)時，聯(lián)儲要考慮:申請銀行母國對銀行的監(jiān)管程度、申請銀行母國的資本標(biāo)準(zhǔn)、申請銀行的管理水平及經(jīng)驗等。此外，如果外國銀行在美國違反現(xiàn)行法律或有不安全、不健全的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，以及管理不善、不接受其母國監(jiān)督等情況時，聯(lián)儲有權(quán)吊銷其在美國的營業(yè)執(zhí)照。

(二)限制外國銀行經(jīng)營零售業(yè)務(wù)

該法規(guī)定，外國銀行在美接受10萬美元以下的存款必須通過其在美國的子公司進行，并且必須向聯(lián)邦存款保險公司投保。試圖通過對此類存款設(shè)限來控制外國銀行在美國的零售業(yè)務(wù)。

(三)外國銀行必須接受聯(lián)儲一年一度的檢查

聯(lián)儲有權(quán)檢查所有外國銀行在美國的分支機構(gòu)，在美營業(yè)的未投保外國存款機構(gòu)，在該法生效一年后，必須公開其未投保業(yè)務(wù)的經(jīng)營情況。

(四)對在州政府注冊的外國銀行施加限制

禁止在州注冊的外國銀行分行或代理機構(gòu)從事在聯(lián)邦注冊的分支機構(gòu)不能從事的業(yè)務(wù)，且在州注冊的分支行和代理機構(gòu)對單個借款人的貸款限額，不得超過適用于在聯(lián)邦注冊的分支機構(gòu)的貸款限制。

(五)外國銀行須報告以股票擔(dān)保的貸款

在吸取了國際商業(yè)信貸銀行的教訓(xùn)后，該法要求在美設(shè)有分行或代理機構(gòu)的外國銀行，必須報告以任何美國存款機構(gòu)的25%或超過25%的股票為擔(dān)保的貸款，目的是為了更好地掌握外國銀行通過向一個中介機構(gòu)貸款控制美國存款機構(gòu)的情況。

(六)關(guān)于外國銀行收購美國銀行股權(quán)和外國銀行間的合并

該法對《1978年國際銀行法》做了修訂，把在美國僅有分行或代理機構(gòu)，而沒有子公司的外國銀行也算作銀行持股公司，目的是為了彌補過去無法控制外國銀行收購美國銀行5%～25%股權(quán)的缺陷。該法還授權(quán)美聯(lián)儲批準(zhǔn)兩家在美設(shè)有分行或代理機構(gòu)的外國銀行的合并。

1995年11月發(fā)生日本大和銀行丑聞后，聯(lián)儲對《K條例》的修正案獲得通過，并于1996年2月23日正式生效。修正案中規(guī)定的監(jiān)管措施更加嚴(yán)格。要求聯(lián)儲對那些不受母國統(tǒng)一監(jiān)管的外國銀行進行嚴(yán)格審查，以確定其是否可以繼續(xù)在美國從事經(jīng)營活動，審查的標(biāo)準(zhǔn)多達16條。經(jīng)審查合格后，還要規(guī)定對該銀行的哪些經(jīng)營活動進行一定程度的監(jiān)管或約束。

五、《1994年里格·尼爾銀行跨州經(jīng)營與跨州設(shè)立分行效率法》

該法通常簡稱為《1994年跨州銀行法》。它徹底解除了《1927年麥克法登法》和《1970年道格拉斯修正案》中關(guān)于銀行經(jīng)營地域范圍的限制，允許銀行在全國范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)和設(shè)立分支行，而不管州法令如何，這對美國銀行的結(jié)構(gòu)和體制變化產(chǎn)生了重大影響。其主要內(nèi)容有:第一，一家銀行控股公司可以收購任何一個州的銀行，只要該銀行控股公司滿足聯(lián)邦規(guī)定的資本充足條款和社區(qū)再投資法，具備良好的管理水平。但是，聯(lián)儲可以根據(jù)存款市場份額決定是否批準(zhǔn)收購，各州也可以根據(jù)被收購銀行成立的年限來批準(zhǔn)收購的進行。第二，從1997年6月1日起，銀行持股公司可鞏固其在各地的跨州銀行，并各自轉(zhuǎn)變成在一個銀行屬下的多重分行網(wǎng)絡(luò)體系。第三，從1997年6月1日起，任何一家獨立的銀行都可以與其他州的另一家銀行合并。第四，銀行可以在其注冊地之外的任何州直接開設(shè)一家分行。第五，除非某些州立法禁止，不同州的銀行均可以從1997年6月1日起謀求合作。第六，聯(lián)邦注冊的國民銀行跨州設(shè)立分行也要受所在州的諸如消費者保護法、社區(qū)再投資法、公平放款等有關(guān)法規(guī)的約束。

《1994年跨州銀行法》在跨州銀行業(yè)務(wù)與跨州設(shè)立分支機構(gòu)的管制方面進行了一次劃時代的改革。該法的實施，提高了美國銀行業(yè)的經(jīng)營效率和安全性，促進了金融機構(gòu)間的競爭，金融服務(wù)的質(zhì)量大幅度提高，美國銀行的國際競爭力有所加強。同時也掀起了新一輪的銀行并購浪潮，新的“超級銀行”應(yīng)運而生，銀行業(yè)的集中與壟斷程度不斷提高，銀行數(shù)目大大減少。

六、《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》

金融業(yè)經(jīng)營地域限制取消后，束縛金融機構(gòu)競爭的另一根本性障礙——分業(yè)經(jīng)營制度的矛盾日益突出。由于20世紀(jì)30年代的大危機在人們的心目中留下了沉重的陰影，對如何保證銀行在獲得證券業(yè)務(wù)高收益的同時不危及經(jīng)營安全、避免歷史的悲劇重演，社會各界一時難以達成共識。如表5－5所示，從20世紀(jì)80年代以來，通過個案審理，越來越多的商業(yè)銀行被授權(quán)從事有限的證券業(yè)務(wù)，監(jiān)管當(dāng)局旨在以這種迂回的、漸進的方式逐步廢除《格拉斯—斯蒂格爾法》。最終在1999年11月4日，國會通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，廢除了在美國實行了66年的分業(yè)經(jīng)營制度，揭開了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的序幕。法案開篇即強調(diào):制定本法的目的是為了建立一套允許銀行、證券公司、保險公司和其他金融服務(wù)提供者之間可以聯(lián)合經(jīng)營、審慎管理的金融體系，從而加強金融服務(wù)業(yè)的競爭并實現(xiàn)其他立法目的。這就表明監(jiān)管理念已轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶逝c競爭”，強調(diào)消費者保護，加強金融監(jiān)管。《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》內(nèi)容龐大，共有7章219條，主要內(nèi)容包括:

(一)關(guān)于修訂《銀行控股公司法》

將銀行控股公司的活動限制在由聯(lián)儲委員會規(guī)定的、那些與銀行業(yè)務(wù)密切相關(guān)或附屬于銀行業(yè)務(wù)的范圍之內(nèi)。但是，允許設(shè)立金融控股公司，這類公司不僅可以經(jīng)營銀行控股公司所從事的所有活動，而且還可以經(jīng)營銀行控股公司目前被禁止從事的證券業(yè)務(wù)和保險業(yè)務(wù)。

(二)關(guān)于銀行、證券、保險聯(lián)合經(jīng)營的規(guī)定

允許銀行、證券公司和保險公司以金融控股公司的方式相互滲透。允許金融控股公司通過其控股證券子公司和保險子公司從事證券承銷、證券自營與經(jīng)紀(jì)、保險包銷、用自有資金參與企業(yè)并購等以直接當(dāng)事人身份進行的業(yè)務(wù)。

(三)關(guān)于國民銀行及其分支機構(gòu)活動的規(guī)定

允許資本充足、管理良好的國民銀行的分支機構(gòu)承銷證券，但所有這類分支機構(gòu)的資產(chǎn)總額不得超過銀行總部資產(chǎn)的45% 和500億美元;在法案生效后五年內(nèi)，國民銀行的分支機構(gòu)不允許從事保險承銷和不動產(chǎn)業(yè)務(wù);任何允許州銀行銷售財產(chǎn)保險的地方，國民銀行不需經(jīng)州監(jiān)管當(dāng)局許可，可直接銷售財產(chǎn)保險;國民銀行及其分支機構(gòu)均可承銷市政收益?zhèn)?/p>

(四)關(guān)于證券活動的規(guī)定

銀行的證券活動接受聯(lián)邦證券法的管轄;現(xiàn)有銀行除按照證券交易法注冊為經(jīng)紀(jì)人外，可參與信托、人壽保險、財產(chǎn)保險、職工福利計劃、通過網(wǎng)絡(luò)為客戶提供經(jīng)紀(jì)服務(wù)等;銀行可以繼續(xù)進行衍生產(chǎn)品交易，包括不向零售客戶提供的信貸互換和股權(quán)互換;授權(quán)SEC與美聯(lián)儲協(xié)商制定證券產(chǎn)品的認(rèn)定規(guī)則。

(五)關(guān)于保險

保險的定義以1999年1月保險監(jiān)管當(dāng)局確認(rèn)的產(chǎn)品為準(zhǔn)。經(jīng)營保險產(chǎn)品時，銀行或銀行分支機構(gòu)應(yīng)提出申請，保險活動，包括全國性銀行從事的保險活動由州負責(zé)監(jiān)管。另外，允許互助保險公司為改成控股公司而進行跨州遷移。^[20]

(六)關(guān)于銀行從事非金融業(yè)務(wù)、非金融控股公司通過儲蓄機構(gòu)從事金融業(yè)務(wù)的規(guī)定

禁止銀行通過金融控股子公司從事非金融業(yè)務(wù)，但擁有儲蓄性金融機構(gòu)的非金融控股公司可以從事非金融領(lǐng)域的一般業(yè)務(wù)。

(七)關(guān)于加強金融監(jiān)管的規(guī)定

1.授權(quán)監(jiān)管部門提出金融業(yè)務(wù)限制要求

授權(quán)貨幣監(jiān)理署、聯(lián)儲委員會、聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會等機構(gòu)，在符合法律規(guī)范和原則的前提下，通過條例或命令，對金融機構(gòu)的資本、管理以及金融機構(gòu)之間、金融機構(gòu)與其子公司和聯(lián)營者之間的交易和關(guān)系加以限制或要求。在強化監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)的同時，賦予被監(jiān)管機構(gòu)一定的選擇權(quán)，對于監(jiān)管機構(gòu)有變化的，法律一般規(guī)定經(jīng)營性金融機構(gòu)可以對自己的法律地位作出選擇，并依此決定相應(yīng)的監(jiān)管部門。例如，該法修改《1934年證券交易法》后，規(guī)定除參加存款保險的銀行的聯(lián)營機構(gòu)和儲貸協(xié)會之外的投資銀行的控股公司，可以按照自己的意愿選擇是否接受SEC的監(jiān)督。

2.加強監(jiān)管機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)信息共享

具體規(guī)定了貨幣監(jiān)理署、儲貸監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)儲委員會和聯(lián)邦儲備銀行、證券交易委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、財政部、各州保險監(jiān)管機構(gòu)和司法部之間數(shù)據(jù)共享的具體內(nèi)容和程序。并要求有關(guān)機關(guān)在搜集監(jiān)管對象的證據(jù)時，應(yīng)優(yōu)先從有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)獲得，以減輕金融機構(gòu)因重復(fù)提供數(shù)據(jù)、重復(fù)備案所增加的監(jiān)管負擔(dān)。

3.建立聯(lián)儲委員會和財政部長之間的協(xié)商制度

該法規(guī)定，判斷某一活動是否是金融活動或輔助性金融活動，以及判斷某些機構(gòu)的活動是否符合法律宗旨時，聯(lián)儲委員會和財政部長之間應(yīng)進行協(xié)調(diào)，以避免沖突，發(fā)揮多重監(jiān)管的效力。

4.加強聯(lián)邦政府對保險業(yè)的管理

美國保險業(yè)的立法和管理一直是州當(dāng)局的管轄范圍，但是，有些保險(如洪水險和重災(zāi)保險)要求有全國性的保險管理。另外，保險作為金融業(yè)中一個重要組成部分，聯(lián)邦政府也一直致力于對其進行必要的管理，政府管制的兩個基本目標(biāo)是保證保險商的穩(wěn)定性和財務(wù)的健全性，以保證承保人和保險代理商能夠公平合理地對待可能和已存在的保險單主、保戶和受益人。該法使全國保險監(jiān)督官協(xié)會、全國注冊代理人協(xié)會成為發(fā)揮聯(lián)邦保險監(jiān)督作用的機構(gòu)。

(八)其他方面的規(guī)定

(1)規(guī)定了非公開的個人信息披露原則、金融機構(gòu)客戶信息的隱私保護和金融機構(gòu)之間的信息共享原則。

(2)禁止存款產(chǎn)品事務(wù)所的活動，杜絕了大的銀行控股公司在一些社區(qū)只吸收存款而不發(fā)放貸款的行為。

(3)強調(diào)對消費者(指從金融機構(gòu)獲得主要為個人、家庭或居家之用的金融產(chǎn)品或服務(wù)的個人及其合法代表)隱私權(quán)和金融產(chǎn)品使用權(quán)的保護。

(4)強調(diào)對中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)的保護，放寬對聯(lián)邦抵押貸款銀行的授權(quán)，要求金融機構(gòu)公布各項服務(wù)收費。

(5)明確提出對金融發(fā)展中的重大問題進行進一步研究的要求。

這些問題主要有:金融控股公司的子公司從事新的金融活動帶來的問題;金融現(xiàn)代化對小企業(yè)和農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款帶來的問題;參加存款保險的大型金融機構(gòu)的風(fēng)險防范和對金融體系的影響;存款保險的大型金融機構(gòu)“太大而不能倒閉”的艱難局面;網(wǎng)上銀行對金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)等。

《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》秉承了20世紀(jì)70年代以來開始的金融自由化的大方向，取消了分業(yè)經(jīng)營制度，增強了金融機構(gòu)的盈利能力。同時，該法對以前的多部法律進行了修訂，更加注重加強金融監(jiān)管，提出了功能監(jiān)管的概念，按金融企業(yè)各項經(jīng)營活動的性質(zhì)，使其分別受到不同主體機構(gòu)的監(jiān)管，并協(xié)調(diào)現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)?？梢哉f，該法既反映了美國國內(nèi)金融發(fā)展的內(nèi)在需要，也著眼于加強美國金融業(yè)的國際競爭力，因而是一部具有前瞻性的法律。該法的頒布實施，既提高了美國金融業(yè)的整體效益，也使美國銀行重新獲得了世界領(lǐng)先的地位。2004年7月，《銀行家》最新出爐的全球1000家的銀行中，有211家美國銀行榜上有名，并有10家銀行進入前40名。

當(dāng)然，從《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》頒布幾年后的情況看，并未出現(xiàn)人們曾經(jīng)預(yù)期的那種三業(yè)合并組建金融超級市場的浪潮，當(dāng)年勇為人先實行三業(yè)合并的花旗，2003年已解除了其災(zāi)害和保險業(yè)務(wù)，并在2005年出售了“旅行者”。而且，在法案實施以后的三年中，雖然產(chǎn)生了600家金融控股公司，但大部分都是資產(chǎn)低于5億美元的小公司。然而，應(yīng)該看到的是，該法的頒布給予了金融企業(yè)平等競爭的機會和自由選擇的權(quán)力，而它們作為追求利潤最大化的利益主體，應(yīng)根據(jù)自身的實際情況審時度勢地做出合理的選擇。正像James Mclauhlin(2004)先生所說的:《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》的成功與否，不應(yīng)由金融控股公司數(shù)量的多少以及它們混業(yè)經(jīng)營的程度來衡量。事實上，當(dāng)金融企業(yè)能夠有充分的自由來決定其從事的業(yè)務(wù)以滿足客戶的需求時，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》就已經(jīng)成功了。該法的貢獻在于它增加了金融服務(wù)業(yè)的競爭，使得金融企業(yè)能夠更加有效率地提供服務(wù)，并且更好地滿足客戶的需求。

第四節(jié)　小結(jié):美國20世紀(jì)90年代改革的成效

20世紀(jì)90年代以來，美國金融監(jiān)管進入了理性改革時期，在監(jiān)管理念、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式方面進行了改革，主要特征是:在鼓勵金融機構(gòu)競爭、注重金融體系效率的同時，加強對金融業(yè)的監(jiān)管，盡可能尋求競爭與穩(wěn)定、安全與效率的有機結(jié)合。

一、通過資本監(jiān)管增強了金融機構(gòu)抵御風(fēng)險的能力

《1991年綜合存款保險改革和納稅人保護法》把所有存款機構(gòu)納入口徑統(tǒng)一的資本充足性比率管理，促使商業(yè)銀行和儲蓄機構(gòu)不斷提高資本金比率，從而提高金融機構(gòu)對債務(wù)的清償能力和抗風(fēng)險能力，有利于提高整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。1980年和1990年，所有投保商業(yè)銀行股權(quán)資本對資產(chǎn)的實際比率分別為5.8%和6.45%，而1993年和1996年分別為8%和8.2%;投保儲蓄機構(gòu)，1980年僅為3.6%，1990年和1993年分別提高到5.4%和7.8%，1995～1996年為8.4%。^[21]另一方面，法律規(guī)定，按資本比率把金融機構(gòu)分成五大類，分別采取不同程度的監(jiān)管措施，監(jiān)管力量主要投入資本比率不充足的銀行，這就減少了監(jiān)管成本，增加了監(jiān)管的有效性和針對性。同時，也抑制了金融機構(gòu)從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)的動機，因為，當(dāng)金融機構(gòu)選擇高風(fēng)險資產(chǎn)投資時，必須用提高資本金的方法作為平衡，以滿足資本充足性比率的要求;而當(dāng)資本金不足或下降時，它必須降低風(fēng)險投資以降低風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)額，提高資本充足率。

二、改革了聯(lián)邦存款保險制度

20世紀(jì)90年代的改革通過給聯(lián)邦存款保險公司增資，限制存款保險的范圍和金額，扭轉(zhuǎn)了保險基金面臨枯竭的局面，聯(lián)邦存款保險公司從1993年開始扭虧為盈，到1996年存款保險基金達268.54億美元，2000年保險基金的數(shù)額已經(jīng)達到受保存款的1.38%(FDIC，2000)。同時，從1993年起，F(xiàn)DIC根據(jù)各銀行資本充足程度和監(jiān)管評價好壞程度的不同，將保險費率分為9個級別，分別確定不同的保費征收標(biāo)準(zhǔn)。這在一定程度上限制了投保機構(gòu)的過度冒險活動，也有利于金融業(yè)的公平競爭。

三、取消單一銀行制，增強了銀行的競爭力

法律規(guī)定，從1995年開始，銀行可以在全國范圍內(nèi)自由經(jīng)營和設(shè)立分支機構(gòu)。這種全國性的銀行業(yè)提供了更寬廣的地域范圍，通過貸款組合的地域和產(chǎn)業(yè)的分散會縮短贏利的周期性，而這反過來又加強了銀行業(yè)的健康和穩(wěn)定性(艾倫·加特，1999)。

四、廢除分業(yè)經(jīng)營制度，提高了金融業(yè)的經(jīng)營效率

《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》具有里程碑式的意義，它廢除了分業(yè)經(jīng)營制度，至此，束縛金融機構(gòu)業(yè)務(wù)全能化的障礙全部解除，美國金融業(yè)步入混業(yè)經(jīng)營的新時代，開始享有全能銀行制的成本優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢和抗風(fēng)險優(yōu)勢。Estrella(2000)指出，美國前十大銀行控股公司在合并證券業(yè)、保險業(yè)和持有非金融公司后，風(fēng)險都明顯下降。當(dāng)然，一家全能銀行究竟選擇提供哪些金融服務(wù)，要看其內(nèi)部管理的可能性。因為，三種行業(yè)在管理結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化、報酬形式和監(jiān)管法規(guī)方面都有差異，使產(chǎn)品線之間難以協(xié)同一體化。但總的說來，混業(yè)經(jīng)營還是增強了金融業(yè)的贏利能力。資料顯示，在20世紀(jì)80年代和90年代的兩次經(jīng)濟衰退中，美國銀行業(yè)曾受到很大沖擊，不僅業(yè)績急劇下降，而且創(chuàng)下15年內(nèi)破產(chǎn)數(shù)達1617家的歷史高點。而2001年以后，美國經(jīng)濟再次進入衰退和低速增長，市場曾經(jīng)預(yù)期銀行業(yè)會受到同樣打擊，但實際上，在此期間，銀行破產(chǎn)數(shù)量極少，股票價值和業(yè)績高于其他行業(yè)。除了資本充足、風(fēng)險管理能力提高等因素外，最主要的是銀行產(chǎn)品、業(yè)務(wù)多元化，擴大了收入來源，使增長業(yè)務(wù)收入的上升抵消了下降業(yè)務(wù)收入的減少，熨平了業(yè)務(wù)收入的波動性，增強了抵御經(jīng)濟周期性波動的能力(陸小明，2005)。

五、樹立審慎監(jiān)管的理念，提出功能監(jiān)管的思路

審慎監(jiān)管是建立在尊重金融機構(gòu)自主權(quán)基礎(chǔ)之上的，它與金融管制的根本區(qū)別在于，前者對金融機構(gòu)的要求是一種規(guī)范性的品質(zhì)管理，以防范風(fēng)險和促進競爭為目的，金融機構(gòu)具有充分的業(yè)務(wù)自主權(quán);后者則是金融機構(gòu)的大部分具體決定直接由政府機構(gòu)作出。審慎監(jiān)管的中心工作在于鼓勵或強迫金融機構(gòu)及時、準(zhǔn)確、全面、公開地向公眾披露信息，增加透明度。在信息可得的基礎(chǔ)上，通過廣大市場參與者以自由選擇行為來發(fā)揮對金融機構(gòu)的監(jiān)督和制約作用。也即通過經(jīng)濟力量本身對金融機構(gòu)和金融市場的活動實施制約。這也是金融自由化下金融監(jiān)管的精髓。

所謂功能監(jiān)管指按照金融功能來劃分金融監(jiān)管領(lǐng)域，即對相同的金融服務(wù)制定相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而不管經(jīng)營這類金融業(yè)務(wù)的具體機構(gòu)是什么。功能監(jiān)管的基本理由在于，金融體系的基本功能比實現(xiàn)這些基本功能的制度結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定，也就是說，雖然金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍不斷變化且相互交叉，但具體業(yè)務(wù)所要實現(xiàn)的基本金融服務(wù)仍然是清晰的。與傳統(tǒng)的金融監(jiān)管思路相比，功能監(jiān)管的優(yōu)勢十分明顯:第一，它對金融結(jié)構(gòu)的變化具有很強的適應(yīng)性。在功能監(jiān)管下，即使金融機構(gòu)發(fā)生結(jié)構(gòu)變化也不需要同時改變監(jiān)管結(jié)構(gòu)，而且監(jiān)管部門還可以基于對提供某類基本金融服務(wù)的最有效的制度結(jié)構(gòu)的認(rèn)識，制定相應(yīng)的功能性監(jiān)管政策，以促成金融體系朝著最優(yōu)目標(biāo)邁進。第二，它能夠增強監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)性，減少金融機構(gòu)進行監(jiān)管套利的機會。監(jiān)管套利是指金融機構(gòu)利用監(jiān)管政策之間的矛盾進行套利，它不僅浪費資源，也損害了金融監(jiān)管的效率。功能監(jiān)管對所有提供相同基本金融服務(wù)的金融工具、金融機構(gòu)實行相同的監(jiān)管政策，顯然減少了監(jiān)管套利的機會。第三，它為政府間的金融監(jiān)管合作創(chuàng)造了條件。雖然各國金融制度千差萬別，但提供的基本金融服務(wù)總是相同和相似的。巴塞爾委員會對全球銀行業(yè)的統(tǒng)一資本標(biāo)準(zhǔn)正體現(xiàn)了朝這一方向的努力。

六、進一步加強了對外國銀行的監(jiān)管

20世紀(jì)90年代以來，美國通過頒布各種針對外國銀行的法令，用“互惠性國民待遇”原則取代了1978～1991年之間所實行的“單方面國民待遇”原則: 1991年以后，在外國銀行的準(zhǔn)入管制上，美國以外國銀行的母國對美國銀行采取同等國民待遇和開放金融市場為先決條件;而1991年以前，不論其母國政策如何，美國都對其提供“單方面國民待遇”。1991年以后，外國銀行除受到與美國銀行相同的監(jiān)管外，在業(yè)務(wù)活動以及收購美國銀行等方面，也受到嚴(yán)格的限制，對外國銀行的準(zhǔn)入管制和業(yè)務(wù)管制都較本國標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，這大大改變了外國銀行和本國銀行的競爭格局，增強了美國銀行的競爭力。

總之，20世紀(jì)90年代的改革和以往的改革一樣具有明顯的“危機導(dǎo)向”的特征，但改革的力度和趨向大相徑庭。它把促進金融業(yè)的競爭性與安全性并重、公平與效率并重作為金融改革和監(jiān)管的指導(dǎo)原則，更多地采用較靈活的、有彈性的經(jīng)濟手段取代過去僵硬而嚴(yán)厲的金融管制措施，在取消業(yè)務(wù)管制的同時，強化了對金融業(yè)的監(jiān)督管理。90年代的改革為金融業(yè)營造了一個公平競爭、高效穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，客觀上促進了經(jīng)濟的長期穩(wěn)定和發(fā)展。

【注釋】

[1]克林頓1993年上臺伊始即通過減稅和緊縮政府財政支出，將財政赤字從1992年占GDP總值5%的高峰，扭轉(zhuǎn)為2000年占GDP總值2%的財政贏利。

[2]實際上，其他國家的經(jīng)濟學(xué)家都認(rèn)為這種說法過于謙遜了，完全可以倒過來說。

[3]2003年第三季度，美國經(jīng)濟增長率達到7.2%，創(chuàng)20年來最高增長紀(jì)錄。

[4]斯蒂格利茨在《咆哮的九十年代》一書里，將2001年起始的美國經(jīng)濟衰退歸罪于大刀闊斧的行業(yè)規(guī)則的全面放寬和一些重大經(jīng)濟政策的粗劣設(shè)計。

[5]［美］馬丁·費爾德斯坦:《20世紀(jì)80年代美國經(jīng)濟政策》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000年，第461～474頁。

[6]［美］《聯(lián)邦儲備公報》，1991年7月，第506、518頁。

[7]［美］《華爾街日報》，1989年9月22日。

[8]［美］《聯(lián)邦儲備公報》，1991年7月。

[9]《福布斯》后來評價“這是格林斯潘最輝煌的一刻，他高舉起喇叭，告訴銀行把錢借給華爾街，然后降低短期利率，而長期利率也隨之下降?！?/p>

[10]［美］《華爾街日報》，1987年11月20日。

[11]［美］《銀行家》，1991年7月。

[12]花旗銀行1970年、1975年排名第2，1985年排名第1，1990年排名第18位。

[13]由于受“單一銀行”制度的限制，大陸伊利諾斯銀行擴展后，必須在芝加哥市區(qū)蓋一座跨越街道的天橋，連接總行的兩棟大樓，以便在法律上被視為同一棟建筑。

[14]美國《總統(tǒng)經(jīng)濟報告》，1991年，第186頁。

[15]美國《總統(tǒng)經(jīng)濟報告》，1991年，第181頁。

[16]陳元主編:《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社，1998年，第40頁。

[17]［美］艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，1999年，第67～76頁。馬紅霞、嚴(yán)紅波、陳革:《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社，1998年，第186～200頁。周子衡:《金融管制的確立及其變革》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2005年，第188～197頁。

[18]美國《總統(tǒng)經(jīng)濟報告》，1991年，第182頁。

[19]2002年2月6日，美國眾議院宣布保險制度改革法案，將SAIF和BIF合并，對10萬美元保險限制按照通貨膨脹率進行指數(shù)化調(diào)整，穩(wěn)定銀行和金融機構(gòu)的保險費率。

[20]美國《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》出臺前，各州規(guī)定不同，有些州允許互助保險公司轉(zhuǎn)向控股公司，有些州則不允許。

[21]［美］《美國統(tǒng)計摘要》，1997年，第515、517頁。