（一）高等教育收費制度變遷呈現(xiàn)的共性

高等教育收費制度變遷的幾個階段具有一些共性的地方，這些共性表現(xiàn)在以下方面。

第一，無論是晚清時期高等教育收費制度的確立，還是民國時期高等教育的收費，抑或是新中國成立后80年代至90年代高等教育收費制度的改革，導(dǎo)致高等教育收費制度的更替、調(diào)整和創(chuàng)新的原因主要是：一方面，由于政府公共教育財政的支絀，政府對高等教育經(jīng)費投入嚴(yán)重不足，而引起高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費異常緊張；另一方面，社會和政府都意識到，如果國家或政府全部包攬所有的高等教育費用，學(xué)生和家長不承擔(dān)其中的一部分，則會助長學(xué)生的懶惰行為，不利于學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)。

晚清時期，中華民族處于危亡之中，清政府內(nèi)外交困，經(jīng)濟(jì)陷入困境，無力承擔(dān)高等學(xué)堂的全部費用。因此，政府出臺政策取消官辦學(xué)堂的膏火制，還要求各學(xué)堂向?qū)W生收取學(xué)費，以緩補學(xué)堂經(jīng)費的難籌及促進(jìn)辦學(xué)的擴(kuò)展。當(dāng)時，作為全國教育行政中樞，也是中央教育財政機關(guān)的學(xué)部，主要承擔(dān)學(xué)堂經(jīng)費、學(xué)部及各衙門局所需經(jīng)費和游學(xué)經(jīng)費。1909年，學(xué)部經(jīng)費收入為1055152兩，支出的經(jīng)費為115萬余兩，其中高等學(xué)堂與游學(xué)經(jīng)費的開支占學(xué)部支出的42．8％^[1]，學(xué)部欠資約5萬兩。各省創(chuàng)辦的高等學(xué)堂，主要由各省的財政支付。由于各省教育經(jīng)費數(shù)量、來源不一，各地相差較大，多數(shù)的省級財政無法全額承擔(dān)高等學(xué)堂的經(jīng)費之需。

民國時期，無論是北洋政府時期還是國民政府時期，政府對教育的投入都是嚴(yán)重不足的。北洋政府時期，由于中央財政支絀，中央政府承擔(dān)的教育部經(jīng)費、國立學(xué)校經(jīng)費、北京地區(qū)教育補助經(jīng)費和留學(xué)經(jīng)費等都出現(xiàn)了不同程度的危機。1921年3月，北京國立?？埔陨蠈W(xué)校教職員因政府欠薪，要求教育經(jīng)費獨立，一致罷課。1922年2月12日，在北京高等師范學(xué)校召開全國教育獨立會議，要求北洋政府教育部將鐵路附加賑款改為教育經(jīng)費。1924年5月，北洋政府內(nèi)閣會議決定發(fā)行特種國庫券100萬元為國立八所專科以上學(xué)?；I措經(jīng)費。但因戰(zhàn)事發(fā)生，直隸省將此款改為軍費，北京八所學(xué)校因沒有經(jīng)費而延遲開學(xué)^[2]。1926年1月1日，北京大學(xué)教職員舉行聯(lián)席會議。主席蔣夢麟報告說：“本校截至今日，賬簿上存款只有二角五分八厘?！薄皩W(xué)校經(jīng)費無著，一切俱難維持，請大家籌議應(yīng)付辦法?！?sup>[3]南京國民政府時期，由于戰(zhàn)事連綿不斷，教育經(jīng)費經(jīng)常短缺。1930年，北京師范大學(xué)因經(jīng)費欠缺，一度曾無法上課。1931年，中山大學(xué)負(fù)債30余萬元，財廳欠至三月，無辦法便成破產(chǎn)^[4]。1932年的《獨立評論》就指出：“師大與中大近來的校長問題（指校長辭職風(fēng)波——筆者注），其實背后都是經(jīng)費問題，而政府如有誠意收拾學(xué)潮，整頓學(xué)風(fēng)，第一件任務(wù)應(yīng)該做到不拖欠教育經(jīng)費?！?sup>[5]

20世紀(jì)80年代，隨著我國高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等教育規(guī)模的擴(kuò)張要求政府對教育投入更多的經(jīng)費，而同期我國政府的教育經(jīng)費投入不到國民生產(chǎn)總值的3％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平，也低于世界平均水平。在高等教育方面，政府對高等教育的經(jīng)費投入則更少，而當(dāng)時的高等教育不僅不要學(xué)生繳納任何費用，還要承擔(dān)學(xué)生的生活費。由于高等教育的持續(xù)擴(kuò)張以及1988年的通貨膨脹，更加深了我國高等教育機構(gòu)的財政危機。“當(dāng)時在許多學(xué)校來自政府的撥款僅能補償大約三分之二的運行開支，從其他來源尋求收入成為高等學(xué)校應(yīng)對財政危機的必不可少的方式”^[6]。1989年政府不得不出臺政策，要求各高等學(xué)校對在校學(xué)生收取學(xué)雜費和住宿費，以彌補辦學(xué)經(jīng)費的不足。1993年開始進(jìn)行招生并軌改革試點，試點院校取消公費生和自費生的劃分，全部學(xué)生都要繳費上學(xué)。到1997年全國高等學(xué)校實行招生并軌，學(xué)費制度全面推開，所有接受高等教育的學(xué)生都要繳費上學(xué)。從1990到2001年，學(xué)費和雜費占高校教育經(jīng)費的比例由0．5％上升至24．7％，財政性教育經(jīng)費則由93．5％下降到55％^[7]。

第二，無論是民國時期的高等教育收費還是20世紀(jì)80年代至90年代的高等教育收費制度改革，政府和社會各界都逐漸意識到高等教育并非義務(wù)教育，國家沒有足夠強大的財力承擔(dān)免費的高等教育，完全支付高等教育費用；學(xué)生作為高等教育的消費者和受益者，理應(yīng)分擔(dān)部分高等教育成本、繳費上學(xué)。

早在清末時期，羅振玉向國人介紹日本教育情況時，就指出：“日本教育除尋常小學(xué)屬于國家義務(wù)教育不收束修，及高等師范、師范生亦以國費公費資助之外，其他學(xué)校的學(xué)生入學(xué)，均須具束修等費；對學(xué)習(xí)成績優(yōu)異的學(xué)生，也從沒有給過膏火賞金來鼓勵，而僅以言語名次來獎勵?！泵駠鴷r期，高等教育收費引發(fā)了許多罷學(xué)、罷課、罷教風(fēng)潮，但政府并沒放棄高等教育收費，而是在征收學(xué)費和其他雜費的同時，為貧寒學(xué)子設(shè)置獎學(xué)金、貸金或公費免費學(xué)額，發(fā)展就學(xué)援助制度。1928年羅家倫就任清華大學(xué)校長時就指出，大學(xué)生繳納學(xué)費，是國家定章，及當(dāng)然之義務(wù)。在全國小學(xué)尚非義務(wù)教育之時，大學(xué)更談不上實行免費教育，清華大學(xué)也不例外^[8]。他同時提出，學(xué)校所收繳的學(xué)費，用來設(shè)立獎學(xué)金，幫助家境貧困而成績優(yōu)良的學(xué)生完成學(xué)業(yè)。擬分獎學(xué)金為兩種：一種是全額的，每年二百四十元，約可足其一年的用度；一種半額的，每年一百二十元。視個人情形與需要來定。設(shè)全額獎學(xué)金及半額獎學(xué)金各五十名，計全校五百人中，可獲得此項獎金者約有百分之二十^[9]。

20世紀(jì)90年代，隨著國家允許普通高等學(xué)校招收自費生的政策出臺，單位委托培養(yǎng)學(xué)生和自費生的比例不斷擴(kuò)大，高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費不足的問題也獲得了一定程度的緩解。1992年11月18日，在全國高等教育工作會議上，當(dāng)時的國家教育委員會主任朱開軒指出：“高等教育屬非義務(wù)教育，原則上所有的學(xué)生應(yīng)當(dāng)支付學(xué)費?！?993年2月13日頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》也指出高等教育是非義務(wù)教育，學(xué)生上大學(xué)原則上都要繳納學(xué)費。這是從政策上指明我國高等教育并非義務(wù)教育，國家有義務(wù)舉辦高等教育，但在財力不足的情況下沒有義務(wù)承擔(dān)高等教育的全部費用。作為高等教育受益主體之一的學(xué)生個體，應(yīng)該承擔(dān)部分高等教育費用，以補償高等教育所支付的成本。

第三，在我國高等教育收費制度變遷的過程中，政府起著主導(dǎo)作用，對高等教育收費進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控，相繼出臺教育收費政策來控制學(xué)費額度。

民國時期，政府對各國立、公立學(xué)校的學(xué)費額進(jìn)行控制。1912年，教育部公布了《學(xué)校征收學(xué)費規(guī)程令》和《征收學(xué)費令》，要求除初等小學(xué)校、師范學(xué)校和高等師范學(xué)校免征收學(xué)費外，其余學(xué)校都要征收學(xué)費，并且還規(guī)定各類學(xué)校征收學(xué)費的標(biāo)準(zhǔn)。如規(guī)定高等專門學(xué)校征收學(xué)費，每月銀圓由2元到2元5角；大學(xué)征收學(xué)費，每月銀圓3元。雖然政府控制高等學(xué)校的學(xué)費額度，但各高等學(xué)校收費標(biāo)準(zhǔn)仍相互參照。如1919年國立北京大學(xué)的本科學(xué)生年繳學(xué)費為30元，1920年南京高等師范學(xué)校籌劃改為東南大學(xué)時，在收取學(xué)費這一計劃上，就參照北京大學(xué)規(guī)定收取的數(shù)目進(jìn)行。“學(xué)費此項收入甚微，為廣播學(xué)術(shù)起見，定費似不宜過高，擬依北大規(guī)定數(shù)目行之”^[10]。20世紀(jì)20年代至30年代，我國國立大學(xué)的學(xué)費一般是每年22元到40元，比私立大學(xué)每年45元到120元和教會大學(xué)每年約160元要低得多。到了國民政府時期，政府不僅制定了國立和公立各類高等學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)，而且出臺政策逐步對高等學(xué)校的招生規(guī)模進(jìn)行控制。在以往，?？埔陨系母叩葘W(xué)校招生都是各高等學(xué)校根據(jù)自身的情況自主辦理。1933年，國民政府開始規(guī)定各高等學(xué)校的招生辦法，規(guī)定國立、公立和私立?？埔陨蠈W(xué)校的招生原則。1934年，教育部規(guī)定，凡單獨設(shè)立的文、法學(xué)院的每一學(xué)系或?qū)Ｐ蘅疲行律娃D(zhuǎn)學(xué)生的名額不得超過50名。1935年，教育部又規(guī)定，凡大學(xué)或獨立學(xué)院中的文、法、商、教育學(xué)等系科，每年招收新生名額為20名，經(jīng)教育部特別批準(zhǔn)后可招收30名。1943年，教育部對工學(xué)院的招生名額也作出了規(guī)定，“工學(xué)院每一系科招生50～60名為原則”^[11]。

20世紀(jì)80年代至90年代，我國政府主導(dǎo)了高等教育收費制度的改革。1997年，全國高等學(xué)校幾乎所有學(xué)生都要繳費上學(xué)，我國高等教育中的免費教育制度一去不復(fù)返。隨后的幾年，高等教育收費標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，幾乎達(dá)到了普通家庭承受的極限。社會呼吁政府加強高等教育收費制度的管理，規(guī)范高等教育收費。進(jìn)入21世紀(jì)，政府出臺了一系列政策規(guī)范高等教育收費。2001年2月，教育部和其他部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于2001年高等學(xué)校招生收費工作有關(guān)問題的通知》，要求高等學(xué)校的學(xué)費、住宿費標(biāo)準(zhǔn)一律穩(wěn)定在2000年的水平，不得提高。禁止各高等學(xué)校以任何理由、任何名義搞“雙軌”收費；不得以各種名義向?qū)W生收取國家統(tǒng)一規(guī)定項目以外的費用。6月，國務(wù)院糾風(fēng)辦和教育部又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好治理教育亂收費工作的意見》，將“堅決杜絕普通高等學(xué)校招生中的變相‘雙軌’收費行為”列為治理教育亂收費的重點解決問題之一。