美國(guó)的高等教育管理體制具有地方性和分權(quán)化的特點(diǎn)。1787年制訂的憲法中沒有有關(guān)教育的條款，直到1791年的憲法第十條修正案中才規(guī)定“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事權(quán)，皆歸屬各州或人民”。1979年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)在通過教育部設(shè)置法案時(shí)規(guī)定：“關(guān)于教育的權(quán)限和責(zé)任，將保留給州及州所規(guī)定的其他機(jī)關(guān)?！边@樣，美國(guó)的教育管理權(quán)就從法律上劃歸于各州，實(shí)行的是各州分權(quán)的高等教育管理體制，聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的管理權(quán)十分有限。不過，近年來隨著高等教育戰(zhàn)略地位的提升，聯(lián)邦政府也大大加強(qiáng)了對(duì)高等教育的調(diào)控，再加上協(xié)會(huì)組織在高等教育治理中的作用日益凸顯，美國(guó)的高等教育管理體制出現(xiàn)了一種多元化的發(fā)展趨勢(shì)。

一、聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控

美國(guó)在政體上實(shí)行三權(quán)分立的制度，國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)及其行政機(jī)構(gòu)和最高法院行使。高等教育相關(guān)事宜也在這三個(gè)權(quán)力部分的轄區(qū)之內(nèi)。國(guó)會(huì)是立法機(jī)構(gòu)，全國(guó)性的教育立法都由它來審定，歷史上一些重要的教育法案，例如“國(guó)防教育法”、“高等教育法”等均由國(guó)會(huì)通過和頒布。此外，國(guó)會(huì)在教育行政方面還具有聯(lián)邦教育經(jīng)費(fèi)的籌款權(quán)、聯(lián)邦教育預(yù)算的決議權(quán)，以及聯(lián)邦最高教育行政管理的任免權(quán)。聯(lián)邦法院根據(jù)憲法規(guī)定，具有國(guó)家的司法權(quán)、司法解釋權(quán)，因而許多重要的教育案件最終都要由它來裁決，例如1819年的達(dá)特茅斯案就是由聯(lián)邦法院最終裁定的。而聯(lián)邦政府對(duì)于國(guó)家教育事業(yè)的管理則主要是通過宏觀調(diào)控來實(shí)現(xiàn)。

聯(lián)邦教育部是負(fù)責(zé)美國(guó)高等教育宏觀管理的主要機(jī)構(gòu)。由于依照法律規(guī)定，州政府是高等教育的直接管理部分，聯(lián)邦政府不能實(shí)行中央集權(quán)的教育管理，因此，在美國(guó)歷史上，一直沒有設(shè)立專門的、權(quán)力集中的聯(lián)邦教育部，一直都是由聯(lián)邦衛(wèi)生、教育、福利部的教育總署實(shí)施對(duì)全國(guó)教育的指導(dǎo)。直到1979年，教育總署才升格為正式的內(nèi)閣級(jí)的教育部。當(dāng)時(shí)為了避免對(duì)傳統(tǒng)地方分權(quán)教育管理體制的影響，國(guó)會(huì)在通過教育部設(shè)置法案時(shí)甚至專門強(qiáng)調(diào)，“關(guān)于教育的權(quán)限和責(zé)任，將保留給州和地方學(xué)區(qū)以及州所規(guī)定的其他機(jī)關(guān)”。

聯(lián)邦教育部設(shè)有部長(zhǎng)辦公室、常務(wù)副部長(zhǎng)辦公室和副部長(zhǎng)辦公室。三大辦公室均下設(shè)分辦公室，其中部長(zhǎng)辦公室下設(shè)14個(gè)分辦公室，負(fù)責(zé)教育部的全面工作，并監(jiān)管兩個(gè)副部長(zhǎng)辦公室的工作；常務(wù)副部長(zhǎng)辦公室下設(shè)6個(gè)分辦公室，負(fù)責(zé)教育部的內(nèi)部管理和日常工作；副部長(zhǎng)辦公室下設(shè)5個(gè)分辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督政策發(fā)展、教育預(yù)算、計(jì)劃與評(píng)估工作。從教育部的具體職責(zé)來看，主要有：對(duì)美國(guó)教育中出現(xiàn)的重大問題提供指導(dǎo)，促進(jìn)教育合作；收集并傳播優(yōu)秀的教育思想和最新教育研究成果；提供獎(jiǎng)學(xué)金和貸款；幫助院校解決學(xué)生面臨的最緊迫問題；保證所有公民都有平等享受聯(lián)邦教育基金資助的權(quán)利。限于美國(guó)憲法對(duì)教育管理權(quán)的劃分，聯(lián)邦教育部的作用在很大程度上受到了限制。

聯(lián)邦政府對(duì)高等教育沒有直接的管轄權(quán)，主要是從國(guó)家的目標(biāo)和利益出發(fā)對(duì)高等教育的發(fā)展方向進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)，具體手段包括：立法、撥款和科研項(xiàng)目的設(shè)立。

教育立法是聯(lián)邦政府管理高等教育中最主要、最有力的手段。政府通過制定、貫徹以及執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)與政策，使其影響力滲透到高等教育的每一個(gè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)高等教育發(fā)展方向的間接控制和引導(dǎo)。例如，1862年的《莫雷爾法案》（Morrill Land-Granted Act）、1944年的《軍人權(quán)利法》（GI Bill of Right）和1958年的《國(guó)防教育法》（National defense Education Act）都是聯(lián)邦政府以立法干預(yù)高等教育的典型范例，通過捐贈(zèng)土地、資助退伍軍人入學(xué)，聯(lián)邦政府成功地促進(jìn)了公立高等教育體系的發(fā)展和大眾化高等教育的實(shí)現(xiàn)。2009年8月奧巴馬總統(tǒng)簽署了新的《軍人權(quán)利法》，規(guī)定政府將為在2001年“9·11”恐怖襲擊事件后服役的退伍軍人提供大學(xué)學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)，再次對(duì)美國(guó)高等教育的發(fā)展起了推波助瀾的作用。

除了運(yùn)用法律的手段之外，聯(lián)邦政府還充分利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)高等教育進(jìn)行調(diào)控和管理。不過，聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的撥款和資助不是劃撥給州政府和地方政府，而是直接撥給學(xué)生、高等院校和重點(diǎn)學(xué)科，以期通過保證適齡青年具有均等的入學(xué)機(jī)會(huì)來實(shí)現(xiàn)教育的公平和社會(huì)的公平，引導(dǎo)高等學(xué)校沿著國(guó)家和社會(huì)需要的方向發(fā)展，使高等學(xué)校更多地致力于國(guó)家需要的基礎(chǔ)學(xué)科的研究。例如，基本教育機(jī)會(huì)補(bǔ)助金計(jì)劃（the Program of Educational Opportunity Grants）使大量來自低收入家庭的大學(xué)本科生有機(jī)會(huì)進(jìn)入高校學(xué)習(xí)，貧窮家庭和少數(shù)民族學(xué)生也能接受高等教育?！秶?guó)防教育法》通過加大對(duì)高等學(xué)?；A(chǔ)科學(xué)研究的資助，推動(dòng)了美國(guó)大學(xué)科研的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)杠桿的運(yùn)用使聯(lián)邦政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)高等教育的干預(yù)。

此外，科研項(xiàng)目的設(shè)立也是聯(lián)邦政府促進(jìn)高等學(xué)校服務(wù)于國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的一個(gè)重要手段。通過設(shè)立國(guó)家科研項(xiàng)目把全國(guó)著名的教授和研究人員召集起來，引導(dǎo)他們開展學(xué)術(shù)研究的方向，聯(lián)邦政府在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)高?？蒲蟹较虻囊龑?dǎo)和控制。2001年美國(guó)提出《國(guó)家納米技術(shù)倡議》（National Nanotechnology Initiative），通過國(guó)家重大科研計(jì)劃推動(dòng)納米技術(shù)的發(fā)展；并于2003年通過了《21世紀(jì)納米技術(shù)研究與發(fā)展法》（21st Century Nanotechnology Research and Development Act），使這一科研規(guī)劃以法律的形式上升為國(guó)家意志。2009年，聯(lián)邦政府撥款10億美元用于納米技術(shù)研發(fā)。在聯(lián)邦政府的引導(dǎo)和支持下，美國(guó)在納米技術(shù)領(lǐng)域一路領(lǐng)先，優(yōu)勢(shì)明顯。

通過以上這幾種手段的兼而并用，聯(lián)邦政府加強(qiáng)了對(duì)高等教育的控制和影響，使高等教育沿著國(guó)家需要的方向發(fā)展。

二、州政府對(duì)高等教育的直接管理

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，先有州，后有國(guó)，州在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)極為重要的地位。各州在不違背憲法的前提下對(duì)本州的事務(wù)擁有立法、司法和行政管轄權(quán)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，教育的管轄權(quán)及責(zé)任在州一級(jí)。因而，州政府是高等教育的真正管理者和協(xié)調(diào)者，州議會(huì)可以制定州憲法來規(guī)范教育的基本原則、基本政策、教育目標(biāo)、教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。

各州的高等教育管理機(jī)構(gòu)主要有三類：管理委員會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)和規(guī)劃事務(wù)局。一些州只設(shè)立了其中一種管理機(jī)構(gòu)，而有些州則可能同時(shí)并存著兩種或三種管理機(jī)構(gòu)。從目前美國(guó)各州設(shè)立的高等教育管理機(jī)構(gòu)來看，全美有23個(gè)州設(shè)有高等教育管理委員會(huì)，27個(gè)州設(shè)有高等教育協(xié)調(diào)委員會(huì)，另外還有5個(gè)州設(shè)立了管理權(quán)力有限的高等教育規(guī)劃事務(wù)局。

管理委員會(huì)的權(quán)力、責(zé)任因州而異，通常具有任命大學(xué)校長(zhǎng)、制定教育政策、審批人事文件、確保各大學(xué)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)正常、實(shí)施相關(guān)政策等職能。有的州只設(shè)立一個(gè)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理全州所有的公立高校。有些州則對(duì)應(yīng)不同類型的高校設(shè)立不同的管理委員會(huì)，如研究型大學(xué)管理委員會(huì)、綜合性大學(xué)管理委員會(huì)和社區(qū)學(xué)院管理委員會(huì)等。

協(xié)調(diào)委員會(huì)不像管理委員會(huì)那樣具有直接管理大學(xué)的權(quán)力，只是對(duì)全州的高等教育進(jìn)行協(xié)調(diào)。它是州與大學(xué)之間的感應(yīng)器，主要負(fù)責(zé)高等教育的發(fā)展規(guī)劃，包括公、私立高等教育事業(yè)的規(guī)劃和統(tǒng)籌；對(duì)大學(xué)預(yù)算進(jìn)行咨詢性評(píng)價(jià)；評(píng)估新的學(xué)術(shù)項(xiàng)目等。設(shè)立協(xié)調(diào)委員會(huì)的州通常只給予其協(xié)調(diào)全州高等教育的權(quán)力，而把高等學(xué)校的管理權(quán)賦予各個(gè)大學(xué)的董事會(huì)。

規(guī)劃事務(wù)局沒有任何正式的協(xié)調(diào)權(quán)力，僅扮演召集者和自愿規(guī)劃者的角色，負(fù)責(zé)保證高校與政府部門之間保持良好的溝通。規(guī)劃事務(wù)局主要是通過高等教育規(guī)劃，以及召集各大學(xué)共同研究政策熱點(diǎn)問題等方式來發(fā)揮其協(xié)調(diào)功能。在結(jié)構(gòu)和組織活動(dòng)上，規(guī)劃事務(wù)局與許多協(xié)調(diào)委員會(huì)有相似之處，其主要職責(zé)是制定長(zhǎng)期規(guī)劃、政策分析等。

根據(jù)對(duì)高等教育管理的形式和作用范圍的不同，可以將州政府對(duì)高等教育統(tǒng)籌的方式分為管理和協(xié)調(diào)兩大類。公立大學(xué)和學(xué)院由于是州政府出資創(chuàng)辦的，因而歸州政府直接管理，而私立院校則由于是私人創(chuàng)辦，因而州政府對(duì)其的管理權(quán)限非常有限，一般更多的只是發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。當(dāng)然，州政府的協(xié)調(diào)作用并不局限于私立大學(xué)，還包括整個(gè)州的高等教育系統(tǒng)。在以上三類管理機(jī)構(gòu)中，管理委員會(huì)是負(fù)責(zé)對(duì)全州公立大學(xué)進(jìn)行直接管理的機(jī)構(gòu)，而協(xié)調(diào)委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)對(duì)全州高等教育系統(tǒng)，包括私立大學(xué)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

除了這幾種專設(shè)的管理機(jī)構(gòu)之外，一些相關(guān)機(jī)構(gòu)也在州政府管理、協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮中起到了輔助作用，例如，州長(zhǎng)辦公室的政策和預(yù)算部門、學(xué)生財(cái)政資助管理機(jī)構(gòu)、院校辦學(xué)許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)、州政府中等后教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)或立法處等。通過這些機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用，州政府能夠順利實(shí)現(xiàn)以下協(xié)調(diào)功能：規(guī)劃；政策分析與問題解決；負(fù)責(zé)州范圍的政策實(shí)施；任務(wù)說明；學(xué)術(shù)計(jì)劃審查；預(yù)算計(jì)劃、資金提供方案及資源分配；學(xué)生資助與其他計(jì)劃的管理；信息、評(píng)價(jià)和責(zé)任說明系統(tǒng)；以及教育機(jī)構(gòu)的許可證發(fā)放和授權(quán)。

美國(guó)50個(gè)州由于歷史、政治、經(jīng)濟(jì)和人口構(gòu)成等的不同各有自己的特點(diǎn)，在高等教育管理體制和政策上也各不相同。美國(guó)學(xué)者理查森（Richardson）等人曾對(duì)美國(guó)的州級(jí)高等教育管理機(jī)制進(jìn)行了劃分，將當(dāng)前美國(guó)50個(gè)州的高等教育管理模式劃分為三種類型：分割式、統(tǒng)一式和聯(lián)邦式。

在分割式管理模式（Segmented System）中，有多個(gè)州級(jí)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)多所大學(xué)進(jìn)行管理，州政府中不存在管理全州高等教育事務(wù)的一個(gè)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)。州政府在高等教育系統(tǒng)中只是扮演資金提供者和管理調(diào)節(jié)者的角色，各管理委員會(huì)代表其所轄高校的利益并直接參與州政府的預(yù)算決策。這種模式的典型代表有加利福尼亞州。

在統(tǒng)一式管理模式（United System）中，僅設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的州級(jí)管理委員會(huì)來負(fù)責(zé)全州所有大學(xué)的學(xué)位授予，并代表它們與政府和立法機(jī)關(guān)進(jìn)行交涉。這種教育管理模式強(qiáng)調(diào)相互依存、相互合作，每所大學(xué)都是整個(gè)教育大系統(tǒng)的組成部分。喬治亞州是該模式的典型代表。

在聯(lián)邦式管理模式（Federal System）中，設(shè)有一個(gè)州級(jí)協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)全州高等教育信息的收集和傳遞、預(yù)算咨詢、高教規(guī)劃、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)等事務(wù)。州政府在高等教育管理中扮演調(diào)節(jié)者的角色。這種模式在某些方面與統(tǒng)一式管理模式相似，強(qiáng)調(diào)相互依存和合作，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一原則和方法，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)各個(gè)大學(xué)自己的管理權(quán)力和特點(diǎn)。該模式的典型代表有得克薩斯州。

多樣化是美國(guó)高等教育的一個(gè)主要特點(diǎn)，這種特點(diǎn)不僅體現(xiàn)在院校類型、學(xué)位層次上，也同樣體現(xiàn)在教育管理體制上，全美50個(gè)州就有50種不同的高等教育管理模式。

三、中介組織在高等教育管理中的參與

中介組織參與高等教育的管理是美國(guó)高等教育管理的一個(gè)獨(dú)特之處。所謂的中介組織（intermediary body）是指不附屬于政府，也不代言高校，而是根據(jù)一定的法律法規(guī)，秉持獨(dú)立、公平、公開、公正的原則積極參與高等教育活動(dòng)，具有自主性、民間性、自律性和權(quán)威性的非營(yíng)利性社會(huì)組織。這些組織在西方常被稱為“緩沖組織”或“減壓閥”。爾·卡瓦斯（EL·Khawas）曾把中介組織界定為：“一般來說，中介組織可以描述為是一個(gè)正式建立起來的團(tuán)體，它的建立主要是加強(qiáng)政府部門和獨(dú)立（半獨(dú)立）組織的聯(lián)系以完成一種特殊的公共目的?！?sup>[3]根據(jù)這種定義，教育中介組織既可以代表學(xué)校向政府施壓，影響政府的決策；也可以承擔(dān)執(zhí)行政府決策的責(zé)任，幫助學(xué)校完成政府下達(dá)的任務(wù)。^[4]

根據(jù)中介組織的職能主要可以將其分為三種類型：第一類是評(píng)估鑒定型，指美國(guó)全國(guó)性、地區(qū)性和專業(yè)性認(rèn)證組織，主要是對(duì)高等學(xué)校和專業(yè)的教育質(zhì)量進(jìn)行定期認(rèn)證；其二是研究和咨詢型，指專門從事高等教育問題研究和咨詢的組織，其中影響最大的是卡內(nèi)基教育促進(jìn)基金會(huì)；其三是自律互益型，指各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等行業(yè)團(tuán)體，如美國(guó)高等教育協(xié)會(huì)（Amercian Association for Higher Education）、美國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)（Association of American Universities）、高等教育認(rèn)證委員會(huì)（Council for Higher Education Accreditation）等。

從教育中介組織在美國(guó)高等教育管理中的作用或功能來看，主要有：（一）協(xié)調(diào)高等學(xué)校與政府之間的關(guān)系，在政府和高校之間發(fā)揮溝通、聯(lián)結(jié)、協(xié)調(diào)的橋梁作用，使政府和高校之間有一個(gè)緩沖地帶，減少二者之間的矛盾和沖突。（二）確保高等學(xué)校的教育質(zhì)量。美國(guó)的高等教育質(zhì)量保障實(shí)行的是認(rèn)證制度，政府不參與質(zhì)量保障事宜，而是由社會(huì)中介組織直接對(duì)大學(xué)實(shí)施評(píng)估和認(rèn)證。1996年成立的高等教育認(rèn)證委員會(huì)（CHEA）就是一個(gè)全國(guó)性的認(rèn)證機(jī)構(gòu)。（三）發(fā)揮學(xué)術(shù)和專業(yè)特長(zhǎng)，提供多種服務(wù)。中介組織多具有專業(yè)化的特點(diǎn)，利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，承擔(dān)了許多以往由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的咨詢、評(píng)估、監(jiān)督等職能，為高等教育管理提供各種專業(yè)化的服務(wù)。（四）維護(hù)教師的權(quán)益，促進(jìn)教師的專業(yè)化，一些由大學(xué)教師組成的協(xié)會(huì)組織，如美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)（AAUP）在維護(hù)教授權(quán)益，使教授避免因言論和研究的自由而遭遇迫害，制定大學(xué)教師的職業(yè)規(guī)范等方面都作出了重要貢獻(xiàn)。（五）為教育決策與改革提供咨詢和建議。此外，美國(guó)的中介組織中有一些是專門從事教育研究和咨詢的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)通過開展調(diào)查研究，直接影響到政府的政策制定和相關(guān)決策。例如卡內(nèi)基教育促進(jìn)基金會(huì)在歷史上曾發(fā)布了多份有影響力的調(diào)查報(bào)告，對(duì)各階段美國(guó)政府的教育決策發(fā)揮了重要的作用。美國(guó)的高等教育中介組織五花八門，為數(shù)眾多，功能定位各異，因此其影響和作用絕不僅止于以上這些，它們的觸角已經(jīng)涉及高等教育的各個(gè)領(lǐng)域，在高等教育管理中發(fā)揮著不可小覷的影響和作用。

美國(guó)由于實(shí)行的是地方分權(quán)的高等教育管理體制，缺乏中央集權(quán)的政府協(xié)調(diào)機(jī)制，而州政府在教育管理上的多樣性又無(wú)法彌合高等教育割裂分散的狀況。這就需要有一種機(jī)制在不同層次、類別和地域的高等學(xué)校之間、教師之間建立各種聯(lián)系，以加強(qiáng)各級(jí)高等教育系統(tǒng)之間的相互協(xié)調(diào)和配合。中介組織所承擔(dān)的正是這一任務(wù)，在高等教育系統(tǒng)中扮演中介者、整合者的角色，通過加強(qiáng)高等教育內(nèi)部各個(gè)部分之間的聯(lián)系，促進(jìn)各個(gè)層面的整合。在美國(guó)，高等教育中介組織已成為高等教育管理體制的一個(gè)重要組成部分。

總的來看，在美國(guó)分權(quán)化的高等教育管理體制中，聯(lián)邦政府、州政府和中介組織處于一種相互合作又相互制衡的狀態(tài)，共同促進(jìn)美國(guó)高等教育的發(fā)展。由于這些管理主體來自社會(huì)各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域，它們從各自的切身利益出發(fā)，運(yùn)用各種手段，通過各種途徑，從不同的角度來控制或影響高等教育。這就使得美國(guó)的高等教育管理體制具有穩(wěn)定有序、機(jī)制健全、靈活性強(qiáng)，能體現(xiàn)各方利益，并能使高等教育徹底融入社會(huì)等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。