“滇中一體化”的目標(biāo)導(dǎo)向，勢必重塑澄江發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)地理”與內(nèi)部發(fā)展環(huán)境。一方面是巨大的城市集群發(fā)展紅利，另一方面則是來自外部力量對澄江的巨大沖擊，若不能因勢利導(dǎo)，其必將使澄江的問題更加凸顯，矛盾更加尖銳，面臨的挑戰(zhàn)更加巨大。據(jù)此，梳理“滇中一體化”愿景下澄江城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及問題，辨清自身“劣勢”，建立預(yù)警機(jī)制，及早干預(yù)，規(guī)避可能帶來的諸多問題，促進(jìn)澄江城鎮(zhèn)化的良性健康發(fā)展。

（一）發(fā)展與保護(hù)的矛盾更加尖銳：成敗撫仙湖

澄江縣因高原大湖“撫仙湖”的一池碧水而得天獨(dú)厚，滋養(yǎng)一方；亦因其淡水資源的生態(tài)安全價(jià)值日益凸顯而重任在肩，發(fā)展受限。發(fā)展與保護(hù)這一矛盾的綜合體是澄江縣面臨的兩難抉擇。因此“發(fā)展與保護(hù)”是澄江縣當(dāng)下及未來最緊迫、最艱巨的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是工業(yè)化的推進(jìn)，通常是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的；很多情況下，我們也面臨著“保護(hù)不發(fā)展、綠色不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)實(shí)難題。滇中城市群一體化的啟動(dòng)，勢必加速區(qū)域內(nèi)人流、物流的流動(dòng)。澄江豐富的旅游資源、良好的生態(tài)環(huán)境勢將吸引巨大的人流涌入，而澄江旅游最具吸引力的便是“撫仙湖”。澄江縣的撫仙湖蓄水量200余億立方米，至今保持一類水質(zhì)，是我國蓄水量最大的淡水湖之一，也是我國重要的戰(zhàn)略水資源儲(chǔ)備。由于撫仙湖是高原淡水湖泊，它的成因及其水量平衡的特點(diǎn)決定了它換水周期相當(dāng)長，撫仙湖湖水滯留時(shí)間長達(dá)約200年之久，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，湖水一旦受污染，很難在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)。因此，澄江縣的環(huán)保壓力空前巨大。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大難題：人地矛盾更加突出

1.耕地紅線與城鎮(zhèn)用地矛盾難以調(diào)和

按照2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，澄江縣國土總面積115.9萬畝，耕地面積9.77萬畝，人均可耕地面積0.69畝，并且山區(qū)比例大，壩區(qū)人均不足0.5畝，低于全省水平，屬全國平均耕地較少的地區(qū)。農(nóng)民對土地的依賴性大，2013年澄江縣第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為7.4萬、第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為1.2萬、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為1.7萬。三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為71.8∶11.7∶16.5，由此可以看出，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重仍然很大。農(nóng)民被束縛在土地上，一是造成土地不能輪閑，復(fù)種指數(shù)高，宜耕性、適種性下降，病蟲害加重，土地分散化利用，耕地的集約化經(jīng)營較為困難，農(nóng)業(yè)污染面源問題難以得到有效控制。二是導(dǎo)致農(nóng)民增收逐年困難，土地租金居高上漲，縣財(cái)力無力拿出資金補(bǔ)償，一定程度上制約了項(xiàng)目引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

2.土地利用度并不高，城鎮(zhèn)建設(shè)模塊化、分散化現(xiàn)象嚴(yán)重

調(diào)研發(fā)現(xiàn)：縣城駐地（鳳麓街道辦事處）城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，城市容納人口能力有限，“城中村”現(xiàn)象突出?？h城駐地附近的右所鎮(zhèn)、龍街街道辦事處，壩區(qū)面積較大，但自然村落遍布。一方面，村落建筑用地均是一家一戶，人口容納能力有限，并且將平整的壩區(qū)耕地切塊化，難以規(guī)?；茫涣硪环矫?，伴隨人口的增長，農(nóng)民對住房需求改善意愿不斷增強(qiáng)，但是基于耕地保護(hù)，宅基地審批難度加大，民生住房需求得不到有效改善。

據(jù)此凸顯了兩大矛盾：一是守住耕地紅線壓力空前巨大，二是城鎮(zhèn)化推進(jìn)遲緩，民生住房需求改善困難。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地用地指標(biāo)緊張不僅僅是個(gè)案，澄江縣5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在這樣的問題，業(yè)已成為其城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大“瓶頸”。

（三）撫仙湖旅游富民不興鎮(zhèn)、不富縣問題尚需統(tǒng)籌

1.湖泊開發(fā)與城鎮(zhèn)發(fā)展不能共生、互動(dòng)

目前，撫仙湖旅游生命周期尚處于探查、參與、發(fā)展階段，目前只是單純地利用優(yōu)美的湖光山色吸引游客，其特點(diǎn)是“空曠”，人們一眼就能看到整個(gè)湖泊的美景。這種一覽無遺的游覽方式，使游客短時(shí)間內(nèi)就欣賞完湖泊然后離開，難于留住游客。澄江縣縣城就處于兩難的尷尬境地。由于游客避開主城，直奔湖區(qū)，澄江縣城的旅游服務(wù)功能不凸顯，城市功能衰落，由此導(dǎo)致?lián)嵯珊糜伍_發(fā)未能給當(dāng)?shù)貛砭薮蠼?jīng)濟(jì)增長價(jià)值，難以實(shí)現(xiàn)“湖城”互動(dòng)，共生發(fā)展。

2.湖泊開發(fā)富了極少數(shù)人，卻沒有富縣

盡管通過大項(xiàng)目引進(jìn)，撫仙湖得到了有效開發(fā)；但是撫仙湖旅游只是富了沿湖周邊村落，遠(yuǎn)離湖區(qū)的自然村落卻沒有享受到發(fā)展的紅利。譬如：以右所鎮(zhèn)沿湖某自然村為例，項(xiàng)目開發(fā)征地補(bǔ)償6個(gè)億；同時(shí)，他們依托低端農(nóng)家樂模式，搞點(diǎn)個(gè)體旅游，也能賺錢，完全實(shí)現(xiàn)了“非農(nóng)化”；但是在其周邊不足2千米的其他村落，卻沒有享受到沿湖開發(fā)的紅利，既不能享受相關(guān)補(bǔ)貼，亦不能從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來。此外，沿湖旅游發(fā)展對全縣財(cái)政收入影響甚小，仍未成為全縣財(cái)政收入的主要來源。

（四）工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化，非農(nóng)就業(yè)人口轉(zhuǎn)移不足問題亟待破解

依照“城鎮(zhèn)化—工業(yè)化”協(xié)同發(fā)展的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展規(guī)律，我們繪制了兩者不同階段發(fā)展的匹配量表^[8]（見表7-6），以此觀察澄江縣工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀。基于就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標(biāo)變動(dòng)區(qū)間觀察，澄江縣2014年的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為15.6∶42.5∶41.9，表明：澄江縣已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段，然而觀察人口城鎮(zhèn)化率、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比兩項(xiàng)指標(biāo)，2014年澄江縣人口城鎮(zhèn)化率僅為42.78%、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比仍然高達(dá)72%，據(jù)此表明：澄江縣尚處于工業(yè)化初期乃至前工業(yè)化階段。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)及就業(yè)結(jié)構(gòu)指標(biāo)的不一致性與矛盾沖突，傳達(dá)了這樣一個(gè)事實(shí)：澄江縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于工業(yè)化。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非農(nóng)就業(yè)的吸納能力十分有限，這一基本命題的判斷凸顯在戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差值上（具體參見本篇城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析）。城鎮(zhèn)化與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡狀態(tài)，將嚴(yán)重制約縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化失衡的主要原因在于澄江縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要以磷化工為主。磷化工產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量有限，難以消化與吸收來自農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口。

表7-6　城鎮(zhèn)化與工業(yè)發(fā)展的演進(jìn)規(guī)律對照表

續(xù)　表

注：匹配量表參照陳佳貴，黃群慧，鐘宏武《中國地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程的綜合評價(jià)和特征分析》；陳佳貴，鐘宏武《西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程的綜合評價(jià)和階段性特征》等文進(jìn)行修訂得到。