三、政府與下層住宅的建設

作為新興的國民政府，國家將平民住宅建設納入政府建設范疇，這與傳統(tǒng)時代完全不同，體現(xiàn)出民眾與國家關系的轉變。南京市政府制定建設規(guī)劃，由政府興建廉租給貧民的住宅，以改善貧民的居住條件。

自定都南京后，政府就開始取締“蘆棚土屋”：“凡市內貧民無處棲身者，除由工務局指定荒僻地點外，一概不準搭蓋蘆棚土屋?！迸c此同時，為迎接孫中山奉安南京，政府修建重要的政治工程——中山大道，大量居民被拆遷，市政府工務局遂“以最迅速之處置，招工修筑甲乙丙丁各種住宅”，也“為救濟貧民住所起見，乃勘定洪武門、東花園、鼓樓等處，建筑各種市民房屋，以應需要”⁽¹⁵⁾，至1928年底即建成平民住宅470多間，計250多戶。⁽¹⁶⁾1930年，市政府在皇城鄉(xiāng)、白鷺鄉(xiāng)建成平民住宅300余間，住宅全部提供給貧民，租金甚微。⁽¹⁷⁾1931年，金川門外、玄武湖邊建成平民、湖民住宅371間。⁽¹⁸⁾1934年，中委陳璧君發(fā)起“在下關江邊建平民住宅，借以改良平民衛(wèi)生，而增健康、俾整齊南京市容”。受此影響，“行政院決定由政院各部會分別擔任建筑經(jīng)費，計鐵道、財政、交通三部各任1萬元，南京市政府任15萬元，蒙藏委員會任3 000元，其余各部會不定，共湊足40萬元”⁽¹⁹⁾。后據(jù)南京市政府稱：“又在模范馬路、紅廟、廣東山莊、造幣廠、老虎頭、杏花村等地方征收土地6處，計面積四百四十余畝，均辟為平民住宅，均以廉價出租，平民深蒙其惠。”⁽²⁰⁾另據(jù)陳岳麟統(tǒng)計，至1936年前后，市政府總計投10.73萬元，又建成中山門外、和平門外、武定門外、光華門內、止馬營、七里街等7處平民（湖民）住宅區(qū)，共計871所住宅，并廉價租給平民。⁽²¹⁾平民住宅的建設不僅解決了平民的住房問題，使市中心面貌大為改觀，而且使城市得到拓展，荒辟鄉(xiāng)野變?yōu)榉比A新村。抗戰(zhàn)之后，為恢復建設，政府仍將平民住宅建設納入市政工程規(guī)劃，直至1948年也是如此，政府“籌建平民住宅，以謀一般市民住的問題之改善”，⁽²²⁾曾計劃在年內建筑平民住宅2 040所⁽²³⁾，實際建成的平民住宅十分有限。

南京城市住宅中尚有數(shù)量眾多的棚戶，且增長快，估計由定都時的4 000多戶，增至1934年10月的38 900戶，占全市戶數(shù)的26.41%⁽²⁴⁾，1935年又增至46 119戶。⁽²⁵⁾棚戶主要位于城市邊緣地帶，如下關、莫愁湖、漢西門、光華門、中華門、雨花臺等地。⁽²⁶⁾

棚戶多用泥土、茅草搭建，既有礙市容衛(wèi)生，有損首都和國家形象，又有礙消防治安，給市政管理帶來困難，政府力圖消滅棚戶，曾頒布并修訂取締棚戶章程，但卻效果不彰。南京市政府只得退而求其次，改善現(xiàn)有棚戶住宅條件，于1934年組織“棚戶住宅改善委員會”，改造棚戶區(qū)，拆除了一批衛(wèi)生環(huán)境惡劣的棚戶區(qū)，開發(fā)新棚戶區(qū)，并負責修筑道路，開設溝渠，設立學校及衛(wèi)生設施，按每期遷出5 000戶的原則，將全市棚戶逐年遷移，徹底改變市區(qū)面貌。原計劃共分期建成9個新棚戶區(qū)⁽²⁷⁾，但是，至1936年，僅建成四所村、石門坎兩個棚戶區(qū)，共遷入棚戶3 000多戶，并未完成每期5 000戶的計劃，而且每個棚戶承擔了30元的棚戶建費，市政府只負擔附屬設施的費用。由此，南京城遍布著新舊差異巨大的住宅區(qū)。

與清末民初相比，民國時期，南京城市住宅發(fā)生了巨大變化，形成了新的格局：新式高檔住宅位于城北與市中心，少數(shù)出現(xiàn)于城南；中檔里弄式住宅與公寓則相對集中市中心和城南，而平民住宅與棚戶則基本在城的邊緣或城外。（見圖1）

圖1　南京市各類新建住宅分布圖

就各類新建住宅的分布而言，基本與《首都計劃》所規(guī)劃的相同。當然，必須指出，由于南京市政府的控制能力并不十分強大，城市住宅的空間分布并非全部按照政府的規(guī)劃，有些特別“有礙觀瞻”的棚戶也出現(xiàn)于城市的中心。時人稱：“南京的貧民窟是觸目皆是”，貧民窟不可避免地出現(xiàn)于城市的中心，如中央黨部前面、淮海路等處。⁽²⁸⁾

政府一方面修建平民住宅和新棚戶區(qū)，另一方面則改造大量存在的老棚戶區(qū)。工務局將棚戶區(qū)低地填高，修筑道路，疏浚陰溝，修建公廁水井，增設垃圾箱。市政府除改善環(huán)境衛(wèi)生外，并在棚戶密集區(qū)設診療分所。這些措施一定程度上改善了棚戶區(qū)住宅狀況。但是，由于貧困人數(shù)眾多，且住宅問題較為復雜，而這些措施并未從根本上改變政府的空間策略，因此，大量棚戶存在著。政府不僅規(guī)劃、建設平民和棚戶住宅，而且對其進行嚴格管理。1936年，南京市政府特別頒布《南京市棚戶區(qū)管理規(guī)則》、《南京市財政局管理平民住宅規(guī)則》，對居民的行為規(guī)范等進行規(guī)限。⁽²⁹⁾因此，住宅建設與政府的國民塑造也是聯(lián)系在一起的。