第三節(jié)　21世紀社會福利制度的構(gòu)建

21世紀到來后，世界很多國家和國際社會為適應經(jīng)濟全球化、人口老齡化和社會發(fā)展的需要，反思過去的社會福利制度，為新世紀的社會政策定位。

一、完善社會福利制度的必要性和可行性

社會福利制度是指國家和社會為實現(xiàn)“社會福利狀態(tài)”所做的各種制度安排，因而社會福利的含義則寬泛和含混得多，包含著社會保障和社會救助。我國則把社會福利作為社會保障的一部分，用小概念涵蓋大概念，顛倒了邏輯關系，使理論界和實際工作者包括一些政府文件，經(jīng)常不得不把社會福利、社會保障、社會保險幾個概念混用或交替使用，不僅造成了理論上的混亂，而且也使制度體系不夠規(guī)范，存在著權力錯位、管理真空、轉(zhuǎn)換空當、結(jié)構(gòu)脫節(jié)等現(xiàn)象。

在我國建立社會福利制度，應重新認識和界定我國社會福利和社會保障的關系，恢復其應有的邏輯關系。這樣才能理順各種關系，調(diào)動各種福利資源，兼顧各方面利益，多形式、多層次發(fā)展社會福利事業(yè)，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。應從我國的國情出發(fā)，借鑒國外社會福利的經(jīng)驗教訓；從應急出發(fā)向更長遠的制度體系建設出發(fā)；從著眼于政府負責向廣泛動員社會資源的思路出發(fā)；從關心城鎮(zhèn)社會保障向兼顧農(nóng)村的方向發(fā)展，建立面向21世紀的社會福利制度。

這一架構(gòu)可概括為：一項制度建設，三大支撐體系（社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務體系），兩種供給方式（資金保障、服務供給），三項保障措施（政策扶持、財政支持和社區(qū)落實）。

在我國建立社會福利制度，其必要性在于：

（一）有利于進一步體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性

由于社會福利制度比社會保障的范圍和內(nèi)容要廣泛而豐富得多，通過多種形式為社會成員提供適當?shù)纳畋Ｕ虾透＠?，這是代表人民群眾根本利益的重要體現(xiàn)，是深化改革、穩(wěn)定社會、安邦興國的根本大計，有利于樹立我國在國際社會中的良好形象。“二戰(zhàn)”后西方發(fā)達國家和亞洲新崛起的一些國家和地區(qū)，建立了不同類型的社會福利制度，被稱之為“福利國家”。我們作為社會主義國家，不可能走西方“從搖籃到墳墓”的福利道路，但我們完全有可能建立適合我國國情的社會福利制度，同時避免社會福利和社會保障概念的倒置，理順社會福利各子系統(tǒng)間的關系，促進其協(xié)調(diào)、快速發(fā)展，并與國際接軌。

（二）有利于促進經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

經(jīng)濟和社會發(fā)展，特別是老齡化社會的到來，對我國政治、經(jīng)濟、社會和可持續(xù)發(fā)展都將產(chǎn)生深刻的影響。同時，隨著企業(yè)和單位辦社會職能的剝離，人們對社會福利和服務的需求日益迫切。單靠政府，難于應對巨大的社會福利需求。社會福利實現(xiàn)形式的多元化、社會化，不僅要發(fā)揮政府的職能作用，更重要的是調(diào)動社會、企業(yè)、家庭、個人、社區(qū)、社團等各方面的積極性，充分利用各種社會福利資源，形成政府和全社會共同承擔責任的局面。

（三）有利于體現(xiàn)社會政策的平衡

社會福利制度面向全社會，覆蓋城鄉(xiāng)，只是形式不同、標準有別，不同時期重點不同。比如，在當前為解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的突出問題，社會保障主要面向城鎮(zhèn)，而社會救助、社會福利可以兼顧城鄉(xiāng)。這就實現(xiàn)了制度內(nèi)不同實現(xiàn)方式的替代，體現(xiàn)了社會政策的平衡。

（四）有利于良好社會風氣的形成

在社會福利多元化的實現(xiàn)過程中，社區(qū)的志愿者服務、鄰里互助，家庭的代際互惠、養(yǎng)老盡孝，人與人之間的“人人為我、我為人人”，“今天我為人、明天人助我”等美德的發(fā)揚，都有利于良好道德風尚的形成，有利于把社會主義精神文明建設的任務落到實處。

建立社會福利制度不僅是必要的，也是可能的。首先，社會福利是國家和社會為實現(xiàn)“社會福利狀態(tài)”所做的各種制度安排。所謂“社會福利狀態(tài)”，既有人們主觀需求的一面，又有受客觀條件制約的一面，但作為制度的社會福利，是一個社會為達到一定的社會福利目標所承擔的集體責任，而社會福利目標的選擇，又是受國家的經(jīng)濟實力制約的。就我國而言，目前社會福利目標的選擇只能是基本的、有差別的、救助型的。同時社會福利制度的發(fā)展又是一個歷史的動態(tài)的過程，因時、因事、因人、因地而異，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展而發(fā)展。所以，不能一提社會福利就想到西方“從搖籃到墳墓”的福利制度，這種制度在西方國家也難以為繼，正在進行改革。因此，借鑒西方國家的經(jīng)驗教訓，從我國實際出發(fā)，建立具有中國特色的社會福利制度，就我國國力來講是可以辦到的。而且事實上，我國的社會福利已分散存在多年，需要的是認真加以調(diào)整、整合、規(guī)范和重新構(gòu)建。其次，社會福利是制度化的政府責任，不需建立專門的機構(gòu)，不需要另外增加體制成本。只要在政府統(tǒng)一領導下，深化改革，加強立法，整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)運作，由有關部門分工負責就能辦到。社會福利是一個宏大的系統(tǒng)工程，單靠哪一個部門是管不了、管不好的。世界上沒有哪個國家是由一個部門負責的。

二、完善社會福利制度的三大支撐體系

社會保障體系、社會救助體系、社會福利服務體系是社會福利制度的三大支撐體系。三者之間既有區(qū)別、相對獨立，又相互聯(lián)系、互為補充。社會保障主要包括各種社會保險，以“防貧”為目的，是社會福利中最基本的制度；社會救助主要包括救災、救濟、扶貧等，以“濟貧”為目的，是社會福利中最基礎的制度；社會福利服務主要為優(yōu)撫安置對象、老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供福利和服務，以撫恤優(yōu)待、扶老、助殘、救孤為目的，是社會福利中極具發(fā)展的事業(yè)。三者之間的區(qū)別是：

（1）實施對象和保障水平、方式不同。社會保障為暫時或永久喪失勞動能力、勞動機會的勞動者提供基本生活保障；社會救助是國家和社會對災民、貧民等提供最低生活保障；社會福利服務則依據(jù)不同對象的不同情況主要為優(yōu)撫安置對象、老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供不同層次的有償、低償、無償?shù)母＠铡?/p>

（2）奉行的原則不同。社會保障奉行權利與義務對等的原則，即勞動者只有履行了勞動和投保的義務，才有享受社會保障的權利；而社會救助是國家和社會的責任，公民的權利；社會福利服務是國家、社會、單位、家庭、個人共同的責任。

（3）資金來源不同。社會保障基金主要來自參加保險的單位和個人，政府給予必要的補助；社會救助基金主要來自政府的財政；社會福利服務除政府撥款、社會資助、慈善捐贈外，還可以通過發(fā)行福利彩票等多渠道籌集資金。

完善社會福利制度三大體系的目標是：

（1）社會保障體系：其核心是社會保險，包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和促進就業(yè)等。這項工作在當前和今后一個時期非常重要。要建立獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外，資金來源多元化，保障制度規(guī)范化，管理服務社會化的體系。此外，要大力發(fā)展商業(yè)保險，發(fā)揮其補充保障的作用。

（2）社會救助體系：社會救助包括城市居民最低生活保障、救災救濟、扶貧和緊急救援。社會救濟是政府和社會對于那些收入不足以維持最低生活標準的貧困者提供幫助。要進一步規(guī)范完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障，在城鄉(xiāng)逐步形成最低生活保障與其他救濟措施有機結(jié)合的社會救助框架。我國幅員遼闊，氣候、地理條件復雜，災害頻繁，救災工作要建立體系、健全機制、切實加強。消滅貧困，實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。要繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，努力解決少數(shù)剩余貧困人口的溫飽問題。大力加強貧困地區(qū)的基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境建設，推動貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、科技、文化的全面發(fā)展。需要指出的是，目前我國缺乏對各種天災人禍的緊急救援系統(tǒng)和快速反應能力。遇有緊急情況，多由軍隊出動。隨著社會發(fā)展，我國應該建立緊急救援機制，組織訓練有素的專業(yè)隊伍，運用現(xiàn)代化觀測手段和救援設備，保護人民群眾的生命、財產(chǎn)安全。

（3）社會福利服務體系：隨著社會的發(fā)展，社會福利服務的重要性日益突出。新時期的優(yōu)撫安置工作要高舉愛國擁軍的旗幟，深化改革，調(diào)整政策，修訂法規(guī)，完善制度，基本建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制和新時期軍事戰(zhàn)略方針要求的擁軍和優(yōu)撫安置體系。就老人而言，“家家有老人，人人都會老”，因而照顧好老年人惠及的是全社會。我國現(xiàn)有老年人近1.3億人，今后每年以3.2%的速度攀升。我國有殘疾人6000多萬。還有一定數(shù)量的孤兒和棄嬰。隨著我國家庭結(jié)構(gòu)的變化，代際之間的供養(yǎng)關系、家庭照顧的模式發(fā)生了很大變化，社會福利服務的需求急劇增長。發(fā)展我國社會福利服務，必須走社會化的路子，以居家為基礎，社區(qū)為依托，福利機構(gòu)為補充；實現(xiàn)投資主體多元化，服務對象公眾化，服務內(nèi)容多樣化，服務隊伍專業(yè)化。

三、實現(xiàn)兩種社會福利供給方式

我國現(xiàn)行的社會保障過于注重貨幣的給付，比如在養(yǎng)老金的設計上，替代率達到80%，有的地區(qū)甚至達到120%，這實際是一種經(jīng)濟主導型的保障，忽視了對各種福利資源的社會動員。從我國的現(xiàn)實國情出發(fā)，社會福利制度的供給方式既要注重資金供給，更應注重提供福利服務。

一方面，我國社會保障基金入不敷出的矛盾短期內(nèi)不會緩解，提高征收比例，會加重企業(yè)和個人的負擔，不提高比例勢必增加財政的壓力。而另一方面，我國人力資源卻相當充裕。社會福利服務屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，將豐富的人力資源轉(zhuǎn)換為福利服務，既能滿足社會需求，拉動消費，又能促進就業(yè)，不失為一項適合國情的明智選擇。

從社會需求看，我國對社會福利服務的需求日益增長，特別是在社會化養(yǎng)老等方面的需求更為迫切。有需求就會有市場，有市場就會有人投資。當然發(fā)展社會福利服務政府投資是十分必要的，特別是“三無人員”更需要國家的保障。但同時需要通過優(yōu)惠政策動員和依靠社會力量。應本著積極鼓勵、大力扶持、正確引導、規(guī)范管理的原則，廣泛動員社會力量興辦社會福利設施，大力開展社會福利服務。

此外，還應大力發(fā)揮社會中介組織的積極作用。通過建立和推廣“勞務儲蓄制度”，使志愿者服務活動經(jīng)?；⒅贫然?。

（一）加強政府的政策扶持

隨著政府逐漸退出經(jīng)濟建設競爭性領域，政府管理社會事務的職能將大大加強。當然這并不意味著政府包攬一切社會事務，要轉(zhuǎn)變政府的職能，認真研究解決政府在社會福利管理職能上的“錯位”和“缺位”問題。社會福利制度建設需要有效的政策扶持、社會動員、組織引導和市場機制的驅(qū)動。特別是在發(fā)展社會福利服務等方面，政府的主導作用和政策扶持更為必要。要把社會福利制度建設納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃；把社會福利設施納入各地城鄉(xiāng)建設的規(guī)劃；對社會力量興辦社會福利事業(yè)，要在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠；要采取切實有效的政策，鼓勵社會力量和個人捐贈、贊助和參與社會福利事業(yè)。充分調(diào)動和運用各種社會福利資源。另外，還應重視立法，推進社會福利的制度化建設。社會福利走向制度化，是社會文明發(fā)展進步的一個重要標志，而通過相應的法律來規(guī)范社會福利的供給與需求，則是福利事業(yè)制度化的基本要求。目前中國的社會福利立法雖然已取得一定的成績，但基本上還沒能成為體系，已有的法律也存在著籠統(tǒng)而缺乏相應的細化單行法規(guī)的問題。故在改造傳統(tǒng)的福利制度時，應當對已有的法律、法規(guī)、政策進行修訂，同時制定新的社會福利法。在立法模式上，既可以依照《中華人民共和國殘疾人保障法》的方式頒行多部并行的福利法，也可以在制定綜合性的《社會福利法》基礎上，分別制定相關的、適用于各主要福利項目的配套法規(guī)；同時，在法制建設中應明確個人、社會和國家的責任，明確各社會福利項目的管理與監(jiān)督機制。社會福利法制的系統(tǒng)化、專門化，將是中國社會福利真正走向制度化、社會化并獲得健康發(fā)展的基本條件。

（二）加大財政支持力度

在建立社會福利制度的進程中，財政支持的重要性不言而喻。從理論上講，社會福利屬于廣義的財政分配范疇，是政府財政分配的重要組成部分，是各項社會福利事業(yè)發(fā)展的有力保障。隨著國家公共財政體系的建立，財政將逐步減少營利性、經(jīng)營性領域的投資，財力主要用于社會公共需求和社會福利，這必將為社會福利事業(yè)的發(fā)展提供良好的條件。同時企業(yè)或單位剝離“辦社會”的職能后，原有的福利投入應當部分地通過稅收或財政轉(zhuǎn)移的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦透＠贫鹊闹匾Y金來源。

（三）切實抓好社區(qū)落實

社區(qū)是一定區(qū)域內(nèi)有相互利益關系的居民（村民）組成的利益共同體。社區(qū)成員之間潛在的相互支援的能力和親朋之間、鄰里之間、社區(qū)成員之間天然的社會支持網(wǎng)絡，是十分寶貴的社會福利資源。首先，要發(fā)揮社區(qū)組織在社會福利工作中的作用。特別是要發(fā)揮社區(qū)組織在籌措社會福利資金、組織社會福利資源、安排社會福利項目、實施社會福利政策等方面的積極作用。其次，發(fā)揮社區(qū)在社會福利社會化中的橋梁紐帶作用。隨著經(jīng)濟體制改革，“單位人”逐步變?yōu)椤吧鐣恕?，社會保障、社會救助、社會福利服務要走社會化的路子，都離不開社區(qū)“平臺”的承接。再次，發(fā)揮社區(qū)開展福利服務的優(yōu)勢。社區(qū)靠近老百姓的家門口，在福利服務中具有明顯的區(qū)位和地緣優(yōu)勢，通過開展福利服務，為家庭提供多形式、全方位的支援和服務。

（四）社會福利事業(yè)應引入非營利性機構(gòu)

雖然一種服務可能由國家提供資助，但它沒有必要必須由公共部門來生產(chǎn)。這為我們提供了一個很好的思路，特別是對于資本不充裕的我國來說，引入多元化投資機制，是解決特殊群體社會問題的有效途徑，非營利性組織是彌補“市場失靈”和“政府失靈”的有效組織創(chuàng)新。對此我們應該轉(zhuǎn)變固有的觀念，讓非營利性組織替代政府執(zhí)行其部分職能。政府應該對其加以扶持，給予各種補助，使之能提供達到社會需求的產(chǎn)品量。這也能部分解決所謂的“政府辦的社會福利院有國有單位的一切通病”的問題。